חומר רקע
1
25
בספטמבר
2025
שלום רב ,
הנדון: עמדת עמותת במקום – תכנון וזכויות אדם ,והאגודה לזכויות האזרח בישראל
בעניין תזכיר חוק שיקום נזקי מלחמה בדרך של התחדשות עירונית ,התשפ״ה –
2025
להלן מוגשת עמדתן של עמותת בִּ מקֹום - תכנון וזכויות אדם ושל האגודה לזכויות האזרח בישראל בעניין
הצעת החוק שבנדון .
עמותת בִּ מקֹום הוקמה בשנת
1999
על ידי מתכננים/ות ואדריכלים/ות במטרה לחזק את הקשר בין זכויות
אדם ומערכות התכנון במדינת ישראל .העמותה היא גוף מקצועי המקדם הליכי תכנון ומגמות תכנוניות
לטובת הקהילה ,והיא פועלת עם ולטובת אוכלוסיות וקהילות הנתונות בעמדת נחיתות מקצועית ,כלכלית
או אזרחית .זאת ,מתוך ראיה ואינטרס ציבורי למען שוויון בתחומי התכנון והפיתוח המקומי ,הקצאת
משאבים הוגנת ושקיפות בהליכי התכנון .לעמותה ניסיון רב בתחום ההתחדשות העירונית ,כולל מחקר
אקדמי ,מעורבות בהליכי חק
יקה ,ועבודת שטח עם דיירים המתמודדים עם הליכי התחדשות עירונית
במקומות מגוריהם .מעבודה זו צמחה היכרות עמוקה עם הבעיות האופייניות בהן נתקלים דיירי מתחמים
אלה .העמותה מוכרת כגוף מקצועי ציבורי הרשאי להגיש התנגדויות לפי סעיף
100
(3
)לחוק התכנון והבניה ,
התשכ"ה-
1965
.עיקר המימון של עמותת בִּ מקֹום הינו מישויות מדיניות זרות.
האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר,)
הוקמה בשנת
1972
והיא ארגון זכויות האדם הגדול והוותיק
בישראל. האגודה עוסקת בכל קשת זכויות האדם ,ופועלת בין היתר למען הגשמת עקרונות השוויון והצדק
החלוקתי בין אזר
חי המדינה .בכלל זה פועלת האגודה להגנה על זכויות האזרחים בתחם התכנון .פעילות זו
כוללת ,בין היתר ,הופעה בפני ועדות ופורומים ממשלתיים וציבוריים שונים ,והגשת חוות דעת ותגובות
להצעות חוק הקשורות למערכת התכנון ,אשר יש בהן כדי להשפיע על זכויות האזרחים .
עמותת במקום והאגודה לזכויות האזרח תומכות בגיבוש פתרונות מהירים ויעילים לשיקום מתחמי מגורים
שנפגעו במלחמה ,אך מתנגדות לתזכיר החוק במתכונתו הנוכחית .ביסוד הדברים ,אנו מתנגדים לשימוש
במסלול של התחדשות עירונית ככלי לשיקום מהיר.
מסלול של התחדשות עירונית אינו מתאים ככלי לשיקום מהיר של מתחמים שנפגעו במלחמה
מטרת החוק המוצע היא לגבש פתרונות מיידיים לשיקום מתחמי מגורים שנפגעו במסגרת מבצע "עם
כלביא ,"ואף להחיל אותם על מקרים נוספים של הרס מבנים שנגרם באופן פתאומי .מובן מאליו כי במצב
עניינים זה ישנה חשיבות רבה לגיבוש הליך מהיר של תכנון ובניה .אך מסלול ההתחדשות העירונית ,שהחוק
ממליץ על יישומו ,אינו עונה על צורך זה אלא להיפך – מדובר במסלול ארוך ומורכב שלא בנוי כלל לתת
2
מענים מיידיים .כפי שמצוין בצדק בתזכיר החוק ,תהליכים של פינוי-בינוי ״מאופיינים במורכבות ניכרת ,
ומשך יישומם הממ
וצע עומד על כ-9-
12
שנים ,בין היתר בשל אתגרים קנייניים ,הצורך בהסכמות דיירים ,
הליכי תכנון ורישוי ארוכים ועומסים תפעוליים ברשויות המקומיות ובמוסדות התכנון״ (תזכיר החוק ,סעיף
ב׳ .)בנוסף ,יש לזכור כי התחדשות עירונית היא פעולה של תכנון ובניה שתשפיע למשך עשרות נים ש על
הסביבה הבנויה על כל היבטיה .לכן יש חשיבות מכרעת לתת מענה רב מימדי לאתגרים התכנוניים ,
החברתיים והכלכליים הרבים שנובעים ממהלך של התחדשות עירונית .
לפיכך ,ובהתחשב בדחיפות שבשיקום נזקי מלחמה ,מנגנון ההתחדשות העירונית אינו מתאים לצורך
שיקום מיידי של מתח
מים שנהרסו במלחמה .אנו מתריעים כי החלתו של מנגנון כה ארוך ומורכב על צורך
כה דחוף ,והאפשרות לכפייתו על תושבים שעברו טראומה ניכרת ,נידונו לכישלון .לאמיתו של דבר ,המסלול
המהיר ביותר לשיקום הוא החזרת המצב לקדמותו, באמצעות הוצאה מהירה של היתרי בניה לצורך בניה
מחדש של הבניינים ההרוסים תוך שדרוגם לסטנדרטים עדכניים .קשירת הצורך בשיקום מיידי עם ביצוע
פרויקטים מורכבים של התחדשות עירונית מאפשרת למדינה להתחמק מאחריותה וחובתה הבסיסית
להחזיר את המצב לקדמותו.
הצעדים שמציע תזכיר החוק לצורך זירוז ההליכים וגיבוש מסלול התחד
שות עירונית שתוצאותיו מיידיות
אינם נותנים מענה ,ואף מחריפים ,בעיות שכבר כיום מאפיינות תהליכי פינוי בינוי. בעיות אלה כוללות ,
בין היתר:
1.
עוד לפני התחלת הפרויקט :הצורך בהסכמת בעלי הדירות ;התסקיר החברתי הנדרש כבסיס
לתכנון ;ליווי חברתי לדיירים (ובפרט לדיירים פג
יעים ,ביניהם :קשישים ,דיירי דיור ציבורי ,דיירים
מחתך סוציואקונומי נמוך ,אנשים עם מוגבלות ,עולים ואנשים עם קשיי שפה ;)התלות במקדם
ציפוף גבוה שיבטיח רווחיות כלכלית ;והצורך לתת מענה לצרכי הציבור באופן שימנע קריסת
התשתיות הקיימות סביב אזור השיקום .המענה המוצע בתזכיר החוק לבעיות אלה הוא כוחני
ומאפשר לדרוס את ההגנות שמעניק ההליך ״הרגיל״ לדיירים ,שגם כך נמצאים לעיתים קרובות
בעמדת נחיתות לעומת היזם והרשויות ,ולכפות פתרון מהיר .
2.
לאחר ביצוע פרויקטים של פינוי בינוי :תופעת הג׳נטריפיקציה ודחיקתם של בעלי דירות ,שוכרים,
דיירי דיור ציבורי ועוד שאינם יכולים לעמוד בעלויות התחזוקה השוטפת הגבוהות בבניינים
החדשים ;עומס על תשתיות ,מבני ציבור ושטחים פתוחים עקב הגדלה ניכרת של מספר הדיירים ;
פגיעה סביבתית ;פגיעה בחוסנן של הרשויות המקומיות שקורסות תחת ריבוי אזורי המגורים ללא
תשתית כ
לכלית מספקת ,ועוד .תזכיר החוק מתעלם מן התוצאות הצפויות האלה ואינו מציע דרכים
להתמודד איתן .
נבקש להדגיש כי תזכיר החוק לוקה בחסר בנקודות הבאות :
1.
היעדר ליווי חברתי :תזכיר החוק מתעלם מן הצורך לבצע תסקיר חברתי ולספק לדיירים ליווי
חברתי לפני ,ובמהלך ,כל פרויקט .כיום יש הסכמה בקרב מוסדות התכנון לגבי ההכרח לתכנן
3
התחדשות עירונית תוך שיתוף הציבור ,בפרט הדיירים הקיימים במתחם .בשנת
2019
קבעה
המדינה נוהל מחייב להגשת תסקיר חברתי לתכנית להתחדשות עירונית (הרשות הממשלתית
להתחדשות עירונית ,מדריך להכנת דו"ח חברתי במיזמי התחדשות עירונית ,עודכן בפברואר
2021
.)
הנוהל מיועד להביא להטמעת השיקולים החברתיים-קהילתיים בתוכנית המוגשת למוסדות
התכנון .בתזכיר החוק המוצע ,אין לכ אזכור של הטמעת שיקולים חברתיים בתכנית כנדרש .יתר
על כן ,בסעיף בתזכיר העוסק ב״השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות״ נכתב ״לא
רלוונטי״ .הדבר משקף את חוסר ההתייחסות לצורך להגן על זכויותיהם של דיירים פגיעים .
חשיבותו הרבה של ליווי חברתי גוברת בהתחשב כך ב שלא מדובר בפרויקט נדל״ני רגיל ,אלא
בדיירים שסובלים מתוצאותיו הקשות של הרס פתאומי ואלים של בתיהם ,רכושם ,וסביבת
מגוריהם ,כולל פגיעות בגוף ובנפש .סקירה שפרסם מינהל התכנון בנובמבר
2023
(שיקום אזורי
אסון ,ד״ר רוני בר ,ד״ר לילי שולמן ,ד״ר נטע גלנור )מדגישה את החשיבות של עבודה עם הדיירים :
״הקהילות שנפגעו צריכות להיות מעורבות באופן פעיל במאמצי השיקום והתכנון .יש לאפשר
תהליכי תכנון שיתופיים ,בהם לתושבים יש הזדמנות אמיתית לפעול ,לעצב את עתידן ולהשפיע על
קבלת החלטות בשלבים השונים .המלצה זו חוזרת בכל המקרים שנבחנו.״ עוד מציינת הסקירה
לש מינהל התכנון ,כי ״שיתוף לא סותר מהירות (ואף להיפך)״ .
2.
פגיעה חמורה בזכויות בעלי הדירות: תכנית פינוי בינוי דורשת הסכמת בעלי הדירות .שיעור
ההסכמה הנדרש מקרב בעלי הדירות נמצא בירידה מתמדת ,והופחת מ-
80
%במקבץ בניינים (בשנת
2006
)ל-
66
%במקבץ בשנת
2021
(ו-
60
%לפחות בכל בניין ,)תוך מתן אפשרות לכפות תהליך פינוי
בינוי על בעלי דירות שאינם מעוניינים בכך באמצעות הליך משפטי .על פי תזכיר החוק המוצע ,
יופחת עוד שיעור ההסכמה ,ויעמוד על ״רוב רגיל״ (דהיינו
51
%בלבד )בלבד של הסכמה .צמצום
זה מחריף את הפגיעה בזכויות הקנין של בעלי הדירות ,ועלול לאלץ עד מחציתם להסכים
ל״שיקום בכפיה
״ .יתר על כן ,כפי שהוזכר לעיל אין מדובר בפרויקט נדל״ן רגיל ,אלא בדיירים
שעברו טראומה משמעותית עקב פגיעה והרס פתאומי של בתיהם במלחמה .במצב זה ,כפי
שמדגישה גם הסקירה של מינהל התכנון ,התעלמות מהצורך לשתף ולעבוד יחד עם התושבים ,
וכפיית פתרון שיקום ,עלולות להחריף עוד את מצבם.
3.
צעדים קיצוניים לכפיית הפרויקט :תזכיר החוק מציע לקבוע כי ״המדינה תוסמך ,כמוצא אחרון ,
להתערב בתהליך השיקום על ידי הפקעת אזור השיקום או חלקו ,מינוי יזם מטעמה ,וחיוב היזם
בהצעת הסכמים אחיד
ים חלופיים לכלל הדיירים״ .אלו הם צעדים דרסטיים וכוחניים ,הנוגדים
עקרונות בסיסיים החיוניים להצלחה של התחדשות עירונית ,שהוזכרו לעיל :שיתוף הציבור בתכנון
(הן דיירי המתחם עצמו והן יתר תושבי השכונה או העיר ,)ביצוע תסקיר חברתי של תושבי המתחם
טרם התכנון ,גיבוש הפ
רוגרמה בעקבות התסקיר החברתי באופן שתיתן מענה גם לצרכים וליכולות
הכלכליות של בעלי הדירות הקיימים ,ליווי חברתי של הדיירים לאורך כל התהליך ,מעורבות פעילה
של הרשות המקומית (כולל אגף הרווחה ,)ועוד .
4
4.
החלת הצעדים הקיצוניים גם על בניינים שלא נפגעו :תזכיר החוק מציע כי ניתן יהיה לצרף
לפרויקט ״גם מגרש או מגרשים שאין בהם מבנים ,או שמצויים בהם מבנים שלא נפגעו״ ,בשטח
של עד
25
%משטח אזור השיקום .קביעה זו היא בעייתית ביותר ,שכן היא מחילה את הפגיעה
החמורה בזכויות בעלי הדירות ,בדמות שיעור הסכמה של ״רוב רגיל״ ,ואת הצעדים הקיצוניים של
הפקעה ו״שיקום בכפייה״ גם על מבנים שכלל לא נפגעו ושאין כל הצדקה להחיל עליהם צעדים
אלה .הריסה של מבנים נוספים על אלה שנפגעו במלחמה הופכת את הפרויקט מ״תכנית חירום״
לתכנית בלתי מידתית ,המאפשרת נקיטת צעדים כוחניים ופוגעניים כלפי בעלי דירות נוספים .
קידום תכנית התחדשות עירונית עבור מבנים שלא נפגעו צריך להיעשות במסלול הרגיל .
5.
העמקת הבעיות המאפיינות תכניות המוגשות באמצעות הותמ״ל :תזכיר החוק מציע ,כי ניתן יהיה
לקדם תוכנית באזור לשיקום והתחדשות גם בוועדה לקידום מתחמים מועדפים (ותמ״ל .)אלא
שעיסוק הותמ״ל בתכניות התחדשות עירונית הוא בעייתי גם בפרויקטים שאינם ״מקרי חירום״ .
כפי שצוין ,בתהליכים של התחדשות עירונית חשוב להקפיד על הקשר ההדוק בין גורמי התכנון
לבין תושבי המקום .היכרות טובה עם התושבים ,הבעיות והצרכים שלהם מצד אחד ,ונגישות
גבוהה שלהם לצוותי המתכננים ומוסדות התכנון השונים מצד שני ,הם מרכיבים חיוניים ליישומו
והצלחתו של פרויקט מסוג זה .הדבר נכון לגבי תכניות ״רגילות״ להתחדשות עירונית הדורשות
רגישות חברתית מיוחדת ,ואף יותר מכך לגבי תכניות התחדשות שהן תוצר של מקרה חירום .יתר
על כן ,הניסיון מלמד כי לועדה ברמ
ה ארצית (כמו הותמ״ל )כוח רב ואין כמעט מי שעומד בדרכה .
עובדה זו תחליש עוד יותר את היכולת של דיירים ושאר בעלי עניין מקומיים להשפיע על התכנית .
לכן ,הותמ״ל אינה המסגרת המתאימה לקידום תכניות כאלה .
6.
החלת הוראות החוק על מקרים נוספים :תזכיר החוק מציע כי הוראות החוק יחולו גם על ״אירוע
חירום שאינו מלחמה וכתוצאה ממנו יש צורך דחוף לשיקום והתחדשות״ .אנו מתריעים כי אין
לאפשר שימוש נרחב בסמכויות שעלולות להיות פוגעניות וכוחניות על מקרים עתידיים שאינם
ידועים .כפי שצוין לעיל ,״התחדשות עירונית בכפייה״ בהליך מזורז נוגדת את עקרונות התכנון
המיטבי ומאפשרת פגיעה לא מידתית בדיירים .תכנית כפויה שלא נשקלו בה כל שיקולי התכנון על
פי ההליך המקובל ,כולל שיתוף ציבור וזכות להתנגד לתכנית ואף לערער על אישורה ,תפגע לא רק
בדיירים ובעלי הדירות במתחם שנפגע ,אלא גם במרקם העירוני ואף בעיר כולה ל
משך שנים קדימה .
7.
העמקת הפגיעה בסביבה :ענף הבניה בישראל אחראי לפליטות פחמן נרחבות .ההצעה בתזכיר
החוק ,כי עד
25
%משטח אזור השיקום יוכל להכיל בניינים שלא נפגעו ,מעודדת הרס מיותר וייצור
של פסולת בניה נוספת על זו שנוצרה כתוצאה מפגיעת הטילים. ישראל אינה עומדת ביעדי הפחתת
פליטות הפחמן שהציבה לעצמה :למרות התחייבות ליעד של
27
אחוזי הפחתה בפליטות גזי חממה
עד
2030
,ישראל צפויה להגיע רק ל-
19
אחוזים (על פי דוח השקיפות הדו-שנתי
BTR
שהגישה
מדינת ישראל ל
אמנת האקלים לאו"ם במרץ
2025
.)בשנת
2023
קבעה תכנית הסביבה של האו"ם
כי ענף הבנייה אחראי ־ל37
%
מפליטות גזי החממה הגלובליות. תזכיר החוק מעודד הרס מיותר
5
ומתעלם בצורה חסרת אחריות מההשלכות הסביבתיות של תכניות אלה ,ואף מציע להחיל את
הצעדים הדרסטיים על מקרים עתידיים של שיקום .
לסיכום ,תזכיר החוק המוצע מעמיד את מסלול ההתחדשות העירונית בדרך של פינוי בינוי ככלי מועדף ,
אם לא בלעדי ,לשיקום .אך כפי שהראינו ,הכלי של פינוי בינוי אינו מתאים ,ואף סותר ,את מטרות השיקום
המהיר .יתר על כן ,השימוש בכלי של פינוי בינוי מסיר מעל המדינה את אחריותה המלאה והבלעדית
לממן את השיקום של מבני
ם או מתחמים שנפגעו בעת לחימה .ההצעה לדמות את המקרה של הרס עקב
מלחמה לתהליך ״רגיל״ של התחדשות עירונית מאפשרת למדינה להתחמק מאחריותה וחובתה הבסיסית
להחזיר את המצב לקדמותו .
במקום לקדם צעדים קיצוניים וכוחניים ,אנו ממליצים על העקרונות הבאים:
1.
על מנת לתת מענה מיידי ,נדגיש שוב כי החזרת המצב לקדמותו היא המסלול התכנוני המהיר ביותר .
כדי לזרז הליכים ,מוצע לאפשר הוצאת היתר בניה מחודש למבנה שנהרס ,בהתאם לתוכניות בינוי
עיר הקיימות ובכפוף לתקנות הבניה העדכניות ,וכך להחזיר את המצב לקדמותו בהקדם האפשרי
ובסטנדרטים עדכניים .לצורך כך ניתן לחייב את הוועדה המקומית להנפיק היתר בנייה מזורזים
וללא עיכובים מיותרים.
2.
לאפשר מגוון של כלים תכנוניים שיתאימו לשיקום אזורי אסון .מסלול פינוי בינוי הוא הפחות
מתאים לתכלית זו ,בהתחשב בקשיים המובנים בו שפורטו לעיל .לכן יש לאפשר שימוש במגוון
מס
לולים אחרים .כך ,בשיתוף עם הדיירים והרשות המקומית ,ניתן לגבש פרויקט מורכב יותר
מאשר החזרת המצב לקדמותו ,שיכלול ציפוף וניצול מיטבי של הקרקע ,ובמסגרתו לוועדה המחוזית
תהיה אפשרות לשקול הוספה של אחוזי בניה מוגבלים בהליך בניה מזורז .
3.
לתת מענה נאות להיבטים החב
רתיים ,בפרט כשמדובר בדיירים נפגעי אסון .אנו תומכים במסקנות
הסקירה שפרסם מינהל התכנון ,כי שיקום אזורי אסון צריך להיעשות על ידי צוותי תכנון רב
תחומיים ,שילוו את הקהילות מן היום הראשון ועד תום התהליך .אנו מציעים לאמץ עקרונות
מפתח שמציעה סקירה זו ,וביניהם :הקמת צוות ייעודי מתכלל ,בעל מחויבות ,סמכויות ויכולות ;
הקמת פלטפורמה מקיפה לאיסוף צרכים ,ידע ונתונים מהקהילות המפונות לטווח מיידי ומתמשך ;
שותפות ואקטיביות של הקהילות בקבלת החלטות ;העצמת הרשויות המקומיות וקידום שיתופי
פעולה .
בברכה ,
אדריכלית ד״ר יעל פדן
עו״ד דבי גילד-חיו
עמותת במקום – תכנון וזכויות אדם
האגודה לזכויות האזרח בישראל