מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכניות ל פינוי אוכלוסייה – חלק :'א טרום מלחמת חרבות ברזל :כתיבה ד"ר נורית יכימוביץ-כהן :אישור אורלי אלמגור-לוטן ט' בכסלו "תשפ ד , 22 בנובמבר2023 עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת סקירה תוכניות לפינוי אוכלוסייה– חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 3 2. תוכניות לפינוי אוכלוסייה וקליטתה: מלון אורחים, מלונית, מרחק בטוח ומשב רוח ........................ 4 2.1 תוכנית מלון אורחים ................................ ................................ ................................ ......... 4 2.2 תוכנית מלונית ................................ ................................ ................................ ................. 9 2.3 תוכנית מרחק בטוח ................................ ................................ ................................ ........ 10 2.4 תוכנ ית משב רוח ................................ ................................ ................................ ............ 11 3. הוראות פס"ח לעניין פינוי אוכלוסייה ................................ ................................ ................... 11 תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית .)פינוי תושבים עשוי לעמוד על הפרק במצבי חירום מלחמתיים או אזרחיים (למשל אסונות טבע למדינת ישראל יש תרחישי ייחוס למצבי חירום ב עלי מאפיינים ,שונים מבחינת המיקום הגיאוגרפי, סוג האיום, היקף הנזק מאפייני הנפגעים ועוד. בהתאם לכך, כאשר מכינים תוכניות מגירה לפינוי, צריך להביא בחשבון את המאפיינים .של תרחישי הייחוס ,לדוגמה ( יש הבדל בין מצב שבו המפונים ישובו לבתיהם למשל עם תום המלחמה) למצב שבו צריך למ צוא להם מענה ארוך טווח(למשל במצב שבו רעידת אדמה הורסת הרבה מבני מגורים) . על רקע השוֹנוּת הרבה בתרחישי הייחוס שאליהם יש להיערך, במהלך השנים גובשו כמה תוכניות לפינוי .תושבים מרבית התוכניות לפינוי אוכלוסייה הן של מערכת הביט חון או בשיתוף מערכת הביטחון ו לא פורסמו לציבור. לפיכך, בחלק מהמקרים המידע המוצג במסמך אינו מתבסס על בחינת התוכניות עצמן, אלא על .מקורות שניוניים שהתייחסו אליהן תוכנית מלון אורחים תוכנית הפינוי הגדולה ביותר שגובשה עד היום היא תוכנית מלון אורחים (ה חלטת ממשלה4877 ) – תוכנית שראשיתה בשנת2012 ,. התוכנית הוכנה כאחד מלקחי מלחמת לבנון השנייה, שבה אזור הצפון ספג ירי טילים ורקטות ומחצית מתושביו פינו את עצמם לאזורים אחרים בארץ. במלחמה זו לא נערך פינוי מסודר של ה אוכלוסייה. תוכנית מלון אורחים נועדה לתת מענה לכ- 300,000 תושבים שיתפנו למתקני קליטה מתוכננים מראש, ו הפעלתה דורשת את אישור הממשלה. במסגרת התוכנית הוטל על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה בפריסה ארצית, העומדים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף. כמו כן, הוטל על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות להיערך לקליטת אוכלוסייה בהיקף של לפחות4% ממספר תושביהן, ואף לפקח על היערכותן לכך. תפקידים נוספים הוטלו על משרדי ממשלה אחרים .)(חינוך, בינוי ושיכון, בריאות ועוד בדוחות של מבקר המדינה נמתחה ביקורת על המוכנות של רשויות המדינה ליי שום תוכנית מלון אורחים. בשנת 2016 כתב המבקר כי התוכנית אינה בת-ביצוע, ובשנת2020 הוא כתב כי חלה התקדמות בהיערכות משרדי .הממשלה, אך עדיין התגלו פערים לדוגמה, בדוח המבקר נכתב ש יש הבדל בין הטיפול ב תושב שפוּנה בצורה מאורגנת על ידי הגורמים המוסמכים לבין מי שבחר ;לפנות את עצמו לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 , עדיין לא גובשה התפיסה הלאומית .בעניין זה תוכניות נוספות תוכנית מלונית היא תוכנית שנבנתה בשיתוף פעולה של צה"ל ומשרד הפנים. התוכנית נועדה לתת מענה לפינוי ולקליטה של כ- 60,000 תושבים בטווח של עד4 .ק"מ מהגדר בעזה ובגבולות הצפון תוכנית זו לא נתנה מענה לפינוי אוכלוסייה מערים ,אף על פי שבטווח הרלוונטי שוכנות גם ערים– שדרות וקריית שמונה . במהלך השנים הוכנו כמה גרסאות של התוכנית , אולם לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 .הן אינן ישימות ת וכנית מרחק בטוח היא תוכנית שאושרה בצה "ל ונועדה לתת מענה ליותר מ- ,000 120 תושבים בצפון הארץ ובדרומה, ויש בה גם מענה לתושבים שמתגוררים בערים. נכון לשנת2020 הכנת התוכנית לא הושלמה, והמוכנות תוכני ות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפינוי ערים הייתה נמוכה יחסית למוכנות לפינוי מיישובים כפריים; זאת בגל ל הסבירות הנמוכה יותר לצורך בפינוי מערים ובגלל היעדר תוכנית קליטה סדורה ב .עבורן תוכנית משב רוח היא תוכנית של רח "ל ושל משרד הפנים לפינוי קצר טווח., למה שמכונה ריענון או הפגה נו הלי פס"ח : רשות פס"ח (פינוי, סעד, חללים) של משרד הפנים היא גורם מרכזי ב פינוי וסעד למפונים (וכן בטיפול בחללים– אך )מסמך זה מתמקד בנושא הפינוי . בשגרה ה רשות מתכננת, מארגנת ומכשירה מערכים לקליטת אוכלוסייה מפונה , ו בשעת חירום היא מפעילה א.ותם בנוהלי פס"ח מוסדרים היבטים רבים הקשורים לפינוי אוכלוסייה, בין היתר בעניין ה,שירות שניתן למפונים ה ,שיקולים שיש להביא בחשבון בעת תכנון מתקנים לקליטת אוכלוסייה ה בקרה על המתקנים ו התרגול של .קליטת מפונים במסמך מוצגים עיקרי הנהלים העוסקים בפינוי אוכלוסייה; לוכ ם נכתבו עוד טרם פרוץ .מלחמת חרבות ברזל ככלל, תכנון המתקנים (פרטיים או ציבוריים) בזמן רגיעה מחייב התקשרות חוזית עם בעלי המתקנים או עם המחזיקים .בהם במקרה שבו בעל המתקן מסרב להתקשר בחוזה, הנוהל מאפשר לפס"ח לתפוס את המתקן באמצעות צו תפיסה ש הרשות המקומית תבקש. נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים מבהיר כיצד ובאילו סכומים יתוקצבו המפונים והרשויות המקומיות שקולטות אותם. בנוהל לא מוגדר במדויק מתי ישולמו תשלומים אלו. לפי דוח מבקר המדינה משנת 2020 )(ולפי הערות ראש הממשלה על ממצאי הדוח הזה, משרד האוצר ס רב י להתחייב לשלם מקדמות לרשויות המקומיות בעבור צ ו רכי המפונים. *** ביום7 באוקטובר2023 ,החלה מתקפה משולבת של ארגון חמאס על ישראל ו בעקבותיה החלה מלחמת חרבות ברזל. נוכח המתקפות שאירעו מאז פרוץ המלחמה ו מול איומים של מתקפות נוספות, הן בזירה הדרומית והן בזירה הצפו נית, התקבלו שורת החלטות בעניין .פינוי אוכלוסייה מיישובים בשתי הזירות ההחלטות הנוגעות למלחמת .חרבות ברזל ייסקרו במסמך נפרד תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במסמך זה מוצגת סקירה ראשוני ת ש ה ל תוכניות והנהלים לפינוי אוכלוסייה מאזורי סכנה בשעת חירום טרום מלחמת חרבות ברזל. יודגש כי המסמך אינו.עוסק באופן יישום התוכניות והנהלים המתוארים בו במלחמת חרבות ברזל ,כמו כן ,אין מדובר בסקירה ממצה של כלל המידע בנושא בשל הזמן הקצר ש בו המסמך הוכן. היות שחלק מהתוכניות חסויות ואינן מצויות בידינו, הסקירה שלהן מתבססת על מקורות משניים, ובפרט על דוחות של מבקר המדינה . סקירה של החלטות ה ממשלה האחרונות שהתקבלו מאז תחילת המלחמה .נכתבה במסמך נפרד1 גרסה קודמת של מסמך זה פורסמה ב- 30 באוקטובר2023 .ב גרסה הנוכחית יש .כמה שינויים 1. מבוא ב תרחיש הייחוס של מדינת ישראל לפינוי אוכלוסייה בעת מצב מלחמתי יש היערכות למתן מחסה למאות אלפי .תושבים2 ,ככלל במקרה של מצב מיוחד בעורף, ממשלת ישראל עשויה להחליט על פינוי אוכלוסייה במסגרת החלטות ממשלה. 3 בהקשר של ,פינוי אוכלוסייה אפשר להבחין בין פינוי לפרק זמן ארוך יחסית, שמטרתו להגן על התושבים ולספק מחסה לאלה שנותרו ללא קורת גג, לבין פינוי לפרק זמן קצר, שנועד לאפשר לתושבים לצאת להפוגה .כמו כן , יש להבחין בין מפונים (על פי החלטת הרשויות המוסמכות– צה"ל או משטרת ישראל) לבין מתפנים עצמאיים ( תושבים שהחליטו לעזוב את אזור הסכנה על דעת עצמם). 4 בקיץ2006 , בעת מלחמת לבנון השנייה (ש נמשכה34 )ימים, סבל אזור הצפון מירי טילים ורקטות ארוכות .טווח במשך כל התקופה הזו הממשלה לא קיבלה החלטה על פינוי אוכלוסייה, ומאות אלפי תושבים עזבו את אזור הצפון באופן עצמאי או באמצעות ארגונים אזר חיים. בדוח של מבקר המדינה שעסק במלחמת לבנון השנייה נמתחה ביקורת על כך שנושא הפינוי לא עלה בפני הממשלה ועל כך שתוכניות הפינוי שהיו קיימות לא היו ישימות ובנות ביצוע, בעיקר במצב ש בו כמחצית מ.המדינה הייתה תחת איום רקטות5 בעקבות כך הוכנו תוכניות,לפינוי וקליטה ובהן תוכנית מלון אורחים, שאמורה לספק מענה ל- 300,000 תושבים ,ותוכניות נוספות שנועדו לספק מענה למספר קטן יותר של מפונים— מלונית ,מרחק בטוח ומשב רוח. הגורמים המעורבים בפינוי אוכלוסייה פינוי אוכלוסייה הוא תהליך מורכב, בין היתר בשל ריבוי ה גורמים שיש להם.אחריות ותפקידים בעניין6 להלן נזכיר כמה מ גורמים אלו. נדגיש כי זו אינה.רשימה ממצה של הגורמים 1 ,מיכל לרר ות כניות לפינוי אוכלוסייה– חלק ב': מפרוץ מלחמת חרבות ברזל ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 בנובמבר2023 . 2 משרד הפנים, רשות פס"ח עליונה, מצגת בנושא רשות ייעודית פס"ח. רח"ל, משרד הביטחון, פס"ח, נהלים בין- ,משרדיים קונטרס פס"ח , יוני2020 . 3 באופן נקודתי גם פיקוד העורף (במצבים מלחמתיים) ומשטרת ישראל (במצבי חירום אזרחיים כמו רעידת אדמה) עשויים להחליט על .פינוי, אך מדובר בפינוי לטווח קצר חוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א– 1951 , סעיף9 ו פקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א– 1971 , סעיף90ד. 4 משרד הפנים, אגף פ ס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון קליטה בחירום (נוהל21 ) , 1 במרץ2023 . 5 ,מבקר המדינה היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה , יולי2007 . 6 משרד הפנים, רשות פס"ח עליונה, מצגת בנושא רשות ייעודית פס"ח. רח"ל, משרד הביטחון, פס"ח, נהלים בין- ,משרדיים קונטרס פס"ח , יוני2020 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טר ום מלחמת חרבות ברזל | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm • )רשות החירום הלאומית (רח"ל – גוף מטה של שר הביטחון, ה.משמשת גם כמטה מל"ח ארצי7 רח"ל מתכללת .את הקשר בין משרדי הממשלה ומנהלת פורום ניהול וקליטה • רשות פס"ח (פינוי, סע)ד, חללים – רשות ייעודית של משרד הפנים הפועלת ב"שעת חירום" או ב "תקופת הפעלה" במסגרת "משק לשעת חירום" (מל"ח). בין תפקידיה להפעיל בשעת חירום מערכי פינוי וסעד למפונים ול נפגעי הפגזה והפצצה ו לטפל בחללים. בשגרה רשות פס"ח מתכננת, מארגנת ומכשירה מערכים ברשויות המק ומיות .לקליטת אוכלוסייה מפונה ולטיפול בחללים אזרחיים • משרד התיירות – מתן מענה לתיירים והעברת בתי מלון שהם.מפעלים חיוניים לרשות פס"ח • פיקוד העורף – בשגרה: מתן הנחיות לרשויות המקומיות ועריכת תרגילים בהן. בעת מצב מלחמתי : פינוי משטח ,האירוע למתקן הקליטה, כולל תכנון הפינוי העברת ;הודעות לאוכלוסייה, הקצאת אמצעי הובלה ופינוי בפועל .מתן הוראות הנדרשות לשמירה או להצלת חיי אדם ורכוש • משרד החינוך – הקצאת כוח אדם למתקני הקליטה, כולל ריתוק אנשי הסגל. הכשרת סגלי הקליטה– באמצעות רשו.ת פס"ח או באמצעות לומדה • משרד הרווחה – .סיוע למפונים במתקני הקליטה, קליטת אנשים עם מוגבלות ממוסדות ומהקהילה • משרד הבריאות – .מענה רפואי במרחב מתקני הקליטה. קליטת אנשים עם מוגבלות ממוסדות ומהקהילה • משרד האוצר – .שיפוי רשויות קולטות בהתאם לסל קליטה8 מתן תקצוב.ראשוני למפונה 2 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה וקליטתה : מלון אורחים, מלונית ,מרחק בטוח ומשב רוח בפרק זה יוצג מידע על תוכניות לקליטת מפו ;נים בסדרי גודל שונים ראשית תוצג ה תוכנית הרחבה ביותר— מלון אורחים ,ולאחר מכן יוצגו תוכניות מלונית ומרחק בטוח. בסיום הפרק נזכיר את תוכנית משב רוח, שמשמשת ל צורך ריענון או הפגה לטווח קצר . 2.1 תוכנית מלון אורחים תוכנית מלון אורחים התקבלה במסגרת החלטת ממשלה4877 /הגנ9 מיולי2012 . 9 התוכנית מסדירה פינוי המוני מאורגן של אוכלוסייה וקליטתה, בשל סיכון ש.מאיים עליה או משום שנותרה ללא קורת גג במסגרת זו נקבע כי החלטה על פינוי מאורגן של אוכלוסייה תתקבל על ידי הממשלה, ובהיעדר אפשרות לכנס את הממשלה תתקבל ההחלטה על ידי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (ובהיעדר אפשרות כזו– ,על ידי ראש הממשלה בהתייעצות עם שר הביטחון השר לביטחון פנים, שר האוצר, שר הפנ ים והשר להגנת העורף– שר במשרד שכבר לא קיים, וסמכויותיו הועברו .)למשרד הביטחון במקרה קיצוני שבו נשקפת סכנה ברורה ומיידית לאוכלוסייה ואין שהות מספקת לקב לת 7 'החלטת ממשלה מס706 של הממשלה ה- 32 – )שילוב מטה מל"ח (משק לשעת חרום) ארצי ברשות החירום הלאומית (רח"ל מתאריך 23 באוגוסט2009 . 8 סל קליטה הוא תקציב הניתן לרשות המקומית כדי .שתוכל לממש את אחריותה לתת מענה למפונים שנקלטו במתקני הקליטה שבשטחה משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון קליטה בחירום (נוהל21 ) , 1 במרץ2023 . 9 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – ,פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 /. מבוססת על החלטה מס' הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012; מבקר המדינה, ד וח ביקורת שנתי70 ,ג ההיערכות להגנת העורף מפני )איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,אישור כאמור רשאי מפקד בכיר בשטח להורות על פינוי האוכלוסייה, 10 ובלבד שדיווח על פעולה זו יועבר בהזדמנות הראשונה לשר הביטחון או לשר לביטחון הפנים (לפי העניין) ולשר להגנת העורף (שכאמור, סמכויותיו עברו לשר הביטחון). החלטת הפינוי תובא לאישור הממשלה במועד הקרוב ביותר האפשרי. עוד נקבע כי לא תתקבל החלטה על פינוי מאורגן אלא לאחר שהתברר כי אין דרך אחרת לשמור על שלומ ה של האוכלוסייה או להבטיח לה א .ספקת שירותים בסיסיים וקורת גג בה חלטה על פינוי ייקָ בעו בין השאר הגורם המ פנה, האזור שיפונה ושיטת הפינוי המאורגן (לרבות קביעת יעדי הפינוי והאזורים הקולטים.) התוכנית קובעת כי פינוי האוכלוסייה יבוצע על ידי צה"ל או על ידי ה רשויות ה מקומיות, בהתאם לאופי האירוע. 11 בהחלטה נכתב כי צה"ל והרשויות המקומיות צריכים להכין ב תיאום ביניהם תוכניות מגירה לפינוי אוכלוסייה, וכי משטרת ישראל אחראית לפינוי מיידי של אוכלוסייה .בתחילת האירוע, לשם הצלת חיים12 הכללים שהוזכרו לעיל (שנקבעו כאמור בשנת2012) נקב עו בכפוף לבחינה מחודשת של השר להגנת העורף ולאחר . שמיעת עמדות צה"ל ומשטרת ישראל13 נציין כי במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת2017 שעסק בהיערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה, מצאנו כי אין בהירות בעניין הגורמים שאחראים על פינוי האוכלוסייה, ואף העלינו שאלה בדבר הצורך.להסדיר את סוגיית הביצוע בפועל של הפינוי במצבי חירום14 המשימה של פינוי אוכלוסיות ייחודיות ,הוטלה על משרדי ממשלה או גופים ממשלתיים האמונים על אוכלוסיות אלו למשל משרד הרווחה ומשרד הבריאות אחראים על פינוי ה מתגוררים במוסדות סיעודיים או במוסדות טיפוליים שבאחריותם, 15 ו.שב"ס אחראי על פינוי אסירים16 החלטת ה ממשלה מלון אורחים קבעה את סדרי העדיפויות :לקליטת מפונים ראשית בתשתית בתי ה ספר ,ומוסדות הציבור שבתחומי הרשויות המקומיות ובמקרה שלא יהיה די במקומות אלו תישקל האפשרות להרחיב את הקליטה לפנימיות ו אכסניות, ובמקרה הצורך גם לבתי מלון . בעניין זה אפשר להעיר כי בעת שגרה ( מוסדות החינוך ש אליהם אמורים להפנות את המפונים בעדיפות עליונה) משמשים למטרות חינוך והשכלה, ובמקרים שבהם מפונים יקבלו מחסה ב מבני חינוך לא יתאפשרו לימודים סדירים, ולכך עשויות להיות השלכות על השגרה במדינה ו על ה יכולת לאפשר רציפות תפקודית של מקומות עבודה, ובהם גם.מקומות עבודה חיוניים ,נראה שכיום ,בעת מבצע חרבות ברזל המפונים מועברים בעדיפות עליונה לבתי מלון. 10 .מפקד בכיר בשטח הוא קצין צה"ל בדרגת סגן אלוף ומעלה או קצין משטרת ישראל בדרגת סגן ניצב ומעלה בשטח הטעון פינוי. שם 11 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – ,פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 '. מבוססת על החלטה מס /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העו רף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 12 .שם 13 .שם 14 נורית יכימוביץ- ,כהן היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידת אדמה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 ב מאי2017 . 15 נוהל משותף למשרד הרווחה והביטחון החברתי ולרשות פס"ח עליונה (פינוי, סעד חללים במשרד הפנים– לפירוט ראו בהמשך) מסדיר את עניין הפעלת מתקני קליטה ארציים שמוקצים למשרד הרווחה (נוהל27 ,) 22 ביוני2023 . 16 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – ,פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 '. מבוססת על החלטה מס /הגנ9 של ועדת שרים לה כנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במסגרת תוכנית מלון אורחים הוטל על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה בפריסה ארצית, העומדים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף ומסוגלים לקלוט כ- 300,000 נפש . נקבע כי רשימת המתקנים שאותרו תעודכן על ידי משרד הפנים באופן שוטף. כמו כן הוטל על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות להיערך מבחינת תשתית ושירותים בסיסיים לקליטת אוכלוסייה בהיקף של לפחות 4% ממספר תושבי הרשות , ואף לפקח על היערכות ן .לכך17 בשנת 2020 מבקר המדינה ציין לחיוב כי במועד סיום הביקורת (יולי2019 ) משרד הפנים איתר יעדים לקליטת כ- ,000 420 מפונים— יותר ממה שנקבע בדרישות התוכנית מלון אורחים. 18 בהחלטת הממשלה מלון אורחים הוטלו תפקידים גם :על משרדי ממשלה נוספים o משרד החינוך – להיערך לאספקת שירותי חינוך ברשויות המקומיות שהועברה אליהן אוכלוסייה מפונה; להכין תוכנית לריתוק משקי של סגלי מוסדות החינוך למטרות חינוך בשעת חירום ולמטרות קליטת אוכלוסייה מ פ ונה .במוסדות חינוך19 o משרד הבינוי והשיכון – להכי ן ת ו כנית להקמת אתרים זמניים, כגון מתחמי אוהלים וקרוואנים או דיור חלופי .אחר20 בעניין זה נציין כי מקומות קליטה כאלו עשויים להתאים למצבי חירום אזרחיים כמו רעידת אדמה, אך לא .למצב מלחמתי, שכן אוהלים וקרוואנים אינם עונים על דרישות המיגון :עוד במסגרת התוכנית • הוטל על המשרד להגנת העורף לרכז את עבודת המטה הבין- משרדית לצורך מתן מכלול השירותים .לאוכלוסייה המפונה21 כאמור, המשרד נסגר וסמכויותיו הועברו למשרד הביטחון. כיום הגורם האחראי על פעילות זו הוא.)רשות החירום הלאומית במשרד הביטחון (רח"ל בדוח מבקר המדינה משנת2020 נכתב כי עבודת המטה של רח"ל לעניין .היערכות הרשויות המקומיות עדיין לא הושלמה וכי עליה להשלים את העבודה22 • הוטל על משרדי הממשלה להכין תוכניות למתן סיוע ושירותים בסיסיים לאוכלוסייה המפונה השוהה במתקני הקליטה או ברשויות המקומיות הקולטות, ב התאם לתחומי האחריות של המשרדים ולנ ו.הליהם • נקבע כי הרשות המקומית תדאג למילוי צ ו רכי המפונים במתקני הקליטה ברשות למשך שבוע ימים על פי סל הקליטה .ובאישור משרד הפנים. הארכת השירות מעבר לשבוע תהיה באישור משרד הפנים ובתיאום עם משרד האוצר • נקבע כי קופות החולים יספק ו תרופות על פי מרשם למפונים שאינם יכולים לשלם עליהן , בהתאם להוראת שעה .שיוציא משרד הבריאות 17 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – ,פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 '. מבוססת על החלטה מס /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 18 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 19 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – פינוי ,וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 '. מבוססת על החלטה מס /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 20 .שם 21 .שם 22 .שם תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm • תקציב להתארגנות ראשונית לאחר הפינוי : בתחום זה יש הבדל בין מי שפונה על ידי הרשויות המוסמכות בפינוי מאורגן לבין מי שפינה את עצמו באופן עצמאי. מי שפונה על ידי הרשויות יהא זכאי לתקציב של150 ש"ח לאדם . לעומת זאת, מי שהחליט לפנות את עצמו אינו זכאי לסכום הזה, והוחלט להטיל על המשרד להגנת העורף (כאמור, כיום במקומו פועלת רח"ל) לגבש תפיסה לאומית כולל ת .לטיפול במתפנים עצמאיים בעניין זה נציין ש יש מקרים שבהם תושבים מחליטים לפנות א ת עצמם ו בהמשך מתקבלת החלטת ממשלה בעניין פינוי ם. למשל, החלטת ה ממשלה978 "סיוע המדינה לתושבי העיר אשקלון לאור מלחמת חרבות ברזל", שבה הוחלט לפנות )קבוצות אוכלוסייה מסוימות (למשל חסרי מיגון דירתי או קומתי, התקבלה ב- 19 באוקטובר2023 , 23 שעה שהמצב הביטחוני החמיר ב-7 ב חודש. בין7 - 19 באוקטובר היו באשקלון413 ,התרעות של פיקוד העורף על ירי טילים24 וסביר .להניח שחלק מהתושבים התפנו על דעת עצמם עוד לפני שהממשלה החליטה לתקצב את הפינוי בהחלטת הממשלה4788 נכתב כי המתפנים העצמאיים זכאים גם לשירות בסי סי של משרדי הממשלה ושל הרשויות .המקומיות, וכי הרשויות המקומיות נדרשות לדווח למשרד הפנים על היקף קליטת האוכלוסייה הזו לעניין המתפנים עצמאית , בדוח מבקר המדינה משנת2020 נכתב כי רח"ל טרם גיבשה תפיסה לאומית לטיפול במתפנים עצמאיים, וכי עליה לעשות כן כדי למנוע פ גיעה במתן שירותים בסיסיים לתושבים שעזבו את בתיהם ואת .קהילותיהם בעקבות מלחמה25 ,על כך השיבו ממשרד הביטחון במסגרת הערות ראש הממשלה על דוח המבקר שהוקם צוות היגוי בין-משרדי לעניין זה וגובשו עקרונות לתפיסה , וכי העקרונות אמורים להימסר לאישורו של מנכ"ל משרד הביטח ון בשנת2020 . 26 לא ידוע לנו אם עקרונות אלו אכן גובשו ואושרו, ואם כן– .מה תוכנם תוכנית מלון אורחים מתייחסת גם לטיפול באנשים עם מוגבלות שמתגוררים בקהילה. 27 במסגרת זו הוטל על משרד הרווחה לערוך .מיפוי של תושבים אלו, לקבוע תבחינים להגדרתם ולהכין תוכנית לקליטתם הקצאת ;)מתקנים לאוכלוסייה זו היא באחריות משרד הפנים (בתיאום עם משרד הרווחה, משרד האוצר והרשויות המקומיות הפעלת המתקנים הללו היא באחריות הרשויות המקומיות ובפיקוח משרד הרווחה, ופינוי אנשים עם צרכים מיוחדים המרותקים לבתיהם– .באחריות משרד הבריאות28 לעניין מיפו י אוכלוסיות מיוחדות נציין כי נוסף על המטופלים במחלקות לשירותים חברתיים ב,רשויות המקומיות יש בישראל אנשים רבים ש יש להם מוגבלות ה מתגוררים בביתם ו אינם מטופלים במחלקות לשירותים חברתיים . 23 החלטת ממשלה978 , סיוע המדינה לתושבי העיר אשקלון לאור מלחמת חרבות ברזל , 19 באוקטובר2023 . 24 ,ייתכן שבהתרעה אחת נורו כמה טילים. הנתונים נדלו מאתר פיקוד העורף התרעות. 25 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 26 ,משרד ראש הממשלה, אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 ', עמ 12-11 . 27 תוכנית מלון אורחים אינה מתייחסת לאנשים עם מוגבלות שמתגוררים במוסדות של משרד הרווחה ושל משרד הבריאות– ק בוצות אלו מועברות למוסדות אחרים שנמצאים באחריות המשרדים הללו. בשעת חירום כל מוסד רווחה יידרש לקלוט10% .מהתפוסה הקבועה שלו רח" ל, היערכות מדינת ישראל לרעידת אדמה, מידע מטעם משרד הרווחה, בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא"הי ערכות מדינת ישראל למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה" , 2 בנובמבר2016 . 28 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – ,פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012. מבוססת על החלטה מס' /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,אנשים אלו (ובהם נכי צה"ל אזרחים ותיקים , אנשים המתמודדים עם בעיות נפשיות ו אחרים) אינם כלולים ברשימות משרד הרווחה, אולם י י תכן שהם יזדקקו לסיוע בשעת חירום. גם בדוח של מבקר המדינה משנת2020 וער ה כי תוכנית מלון אורחים אינה נותנת מענה לנכי צה"ל , וגם .לא נקבע מי הגורם האחראי לפינוי אוכלוסייה זו29 בעניין זה נכתב בהערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה כי לפי אגף השיקום של משרד הביטחון, פינוי נכי צה"ל בעת ח י רום במסגרת מלון אורחים זהה לפינוי כל אדם אחר עם מוגבלות, וכי אין ל משרד הביטחון אמצעי .פינוי מיוחדים לנכים משרד הביטחון הציע להעביר נתונים על נכי צה"ל המאושפזים בביתם למחלקות הרווחה של הרשויות המקומיות, כדי לאפשר להן לסייע בפינוים. הצפי לסיום העברת נתונים אלו היה המחצית השנייה של שנת 2020 . 30 תוכנית מלון אורחים מתייחסת גם לאנשים עם מוגבלות שמתגוררים במוסדות של משרד הרווחה ושל משרד הבריאות. קבוצות אלו מועב.רות למוסדות אחרים שנמצאים באחריות המשרדים הללו31 בשעת חירום, כל מוסד רווחה יידרש לקלוט מפונים בשיעור10% מהתפוסה .הקבועה שלו32 החזרת אוכלוסייה מפונה לביתה תיעשה לאחר החלטה והודעה של הממשלה. על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות ש אליהן חוזרת האוכלוסייה המפונה.להכין תוכנית לביצוע ההחזרה33 במועד סיום הכנת דוח מבקר המדינה משנת2020 , משרד הפנים טרם הנחה את הרשויות המקומיות להכין תוכנית להשבת התושבים .לבתיהם34 ,לפי הערות ראש הממשלה לדוח המבקר, משרד הפנים סבר כי יש קושי בבניית תוכנית כזו שכן למשרד לא ידוע מראש מי יהיו היישובים שיפונו, כמה תושבים יפונו, מה יהיו יעדי הפינוי והיכן יתרחש עימות צבאי או אסון .טבע. משרד הפנים התכוון לפעול להסרת סעיף זה מאחריותו35 בהקשר זה עולה השאלה אם אכן אי-אפשר להכין תוכנית החזרה בתנאי אי-ודאות , שכן גם תוכניות.הפינוי מוכנות בתנאים כאלו תקציב – בהחלטת הממשלה מלון אורחים הוקצ ה ,תקציב למיפוי אוכלוסיות עם צרכים מיוחדים בקהילה אזרחים ותיקים וחולים סיעודיים ומורכבים, ו תקציב לעריכת סקרי נגישות . אשר לשיפוי רשויות מקומיות שלתחומן הגיע ו מתפנים עצמאיים, הוטל על משרד האוצר .להצביע על מקורות תקציביים 29 מבקר המד ינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 30 משרד ראש המ ,משלה, אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 ', עמ 12-11 . 31 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – פינוי וקליטת אוכלוסייה ,במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012 '. מבוססת על החלטה מס /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 32 רח"ל, היערכות מדינת ישראל לרעידת אדמה, מידע מטעם משרד הרווחה, בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא "היערכ ,"ות מדינת ישראל למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה2 בנובמבר2016 . 33 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – ,פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012. מבוססת על החלטה מס' /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 34 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 35 משר ,ד ראש הממשלה, אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי דוח מבקר המדינה משנת2016 , בעת מבצע צוק איתן (שנמשך50 ימים בשנת2014) תוכנית מלון אורחים לא הופעל ה, .ואזרחים פונו על ידי מועצות אזוריות בדרום הארץ ללא תיאום עם צה"ל או עם מערכת הביטחון36 בדוח זה נכתב כי ו הת כנית "אינה בת- ביצוע, בשל אי- "השלמת היערכותם של חלק ממשרדי הממשלה ושל צה"ל. 37 בדוח מעקב שנכתב כעבור ארבע שנים נכתב כי חלה התקדמות ,בהיערכות משרדי הממשלה ליישום תוכנית מלון אורחים אך עדיין עלו פערים ביישום, כפי שהוזכר לעיל. 38 2.2 תוכנית מלונית39 תוכנית מלונית גובשה בשיתוף צה"ל ומשרד הפנים. טיוטות של התוכנית פורסמו על ידי רח"ל בשנת2015 ובשנת 2018 . לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 ,טיוטות אלו לא הובאו לאישור הממשלה , אך למרות זאת הגופים .הרלוונטיים (משרד הביטחון ומשרד הפנים) נערכו ליישומה40 מדובר בתוכני ת- בת של מלון אורחים, שמתמקדת .באוכלוסייה מקווי העימות במצב חירום או מלחמה התוכנית גובשה כאחד מלקחי ,מבצע צוק איתן לאירוע שבו נדרש פינוי של מעט מפונים (יחסית להיקף של מלון אורחים) ורוצים לשכן אותם בתנאים יותר נוחים לפרק זמן לא .ארוך התוכנית כללה פינוי של כ- 75% מתושבי היישובים בטווח של עד4 ק"מ מהגדר עם עזה ,לבנון וסוריה (כ- 60,000 )תושבים וקליטתם ב יישובים בה ש ם יסופקו להם מקומות לינה, מזון ושירותים בסיסיים תוך שמירה על התא המשפחתי, ובמידת האפשר גם על הצביון הקהילתי . בתוכנית זו הקליטה נעשית על ידי הרשויות המקומיות, .והשירותים ניתנים על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים התוכנית לא נתנה מענה ל ערים (הערים הרלוונטיות בטווח של עד4 ק"מ מהגבול הן י קר)ית שמונה ושדרות.. לצורך הפעלתה נדרשת החלטת ממשלה על פינוי תושבים41 לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 , רח"ל קבעה כי תוכנית מלונית מ בוססת על עקרונות יסוד שגויים ויהיה קושי ביישומה ,מכיוון ש מתקני האירוח לא יהיו פנויים ולא יוכלו להכיל את מספר המפונים המתוכנן. נוסף על כך לא אותרו די מקומות לקליטת כל המפונים, לא נקבע מנגנון סדור לתשלום על החדרים, ועלויות התוכנ ית לא נאמדו – .וממילא לא הוקצה לה תקציב42 36 ,מבקר המדינה ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה ), דוח מיוחד, דצמבר2016 . 37 .שם 38 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 39 ,שם משרד הפנים, רשות פס"ח עליונה, מצגת בנושא רשות ייעודית פס"ח. 40 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 41 משרד הפנים, רשות פס"ח עליונה, מצג ת בנושא רשות ייעודית פס"ח. 42 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקור ת מעקב , 3 באוגוסט2020 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשנת2019 החלה רח"ל בגיבוש תוכנית מלונית המעודכנת , שמטרתה הייתה לתת מענה לפינוי וקליטה של תושבי היישובים בטווח של עד4 ק"מ מגבול רצועת עזה– כ- 9,500 תושבים . לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 , גם הכנת התוכנית הזו לא הושלמה .ולא הובאה לאישור הממשלה43 *** לסיכום, נכון לשנת 2020 תוכניות מלונית על גרסאותיהן לא הושלמו— לא בעבור תושבי הגבול הצפוני ולא בעבור תושבי ה.גבול הדרומי .אין בידינו מידע על סטטוס התוכניות כיום 2.3 תוכנית מרחק בטוח מרחק בטוח היא תוכנית שאושרה בצה "ל בשנת2015 . תוכנית זו עוסקת בפינוי כל התושבים ביישובים המרוחקים עד 4 ק "מ מהגבול :כ- ,000 60 בגזרת הצפון, כ- ,000 14 מיישובי עוטף עזה, כ- ,000 24 מקריית שמונה וכ- ,000 24 משדרות – בסך הכול כ- ,000 122 תושבים, כולל תושביהן של שתי ערים. 44 לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 , התוכנית עודכנה לאחרונה בשנת2018 , והיא נועדה לתת מענה לפינוי לנוכח "איומים מסוימים.", אשר לא פורטו בדוח המבקר45 בדוח קבע המבקר כי הכנת תוכנית מרחק בטוח לא הושלמה, ומאחר שפינוי ערים הוא אירוע מורכב, יש לסיים את התכנון מבעוד מועד ולא להמתין לשעת הצורך כדי ש הביצוע יהיה מיטבי . עוד קבע המבקר כי לא לכל היישובים נקבעו יעדי קליטה, וכי יש להשלים בהקדם את גיבושה .של תוכנית שלמה לפינוי וקליטה של תושבי הצפון ,בהערות ראש הממשלה על הדוח נמסרו תגובת משרד הביטחון ותגובת צה"ל ולפיהן קליטת אוכלוסייה משדרות ומקריית שמונה תיע שה בהתאם לתוכנית מלון אורחים ולא לפי תוכנית מרחק בטוח. משרד הביטחון גם השיב (בשנת 2020 ) כי "המוכנות לפינוי ערים נמוכה הן בשל הסבירות הנמוכה יותר לפינוי ערים ביחס לפינוי יישובים, והן לנוכח העובדה כי לערים לא קיימת תוכני ת קליטה סדורה על ידי פס"ח, כפי שקיימת ביישובים הכפריים". 46 נזכיר שכיום, בעת מבצע חרבות ברזל, עלה צורך בפינוי גם מערים כמו שדרות, אשקלון וקריית שמונה ( בעניין החלטות הממשלה הרלוונטיות– )ראו בהמשך. 43 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מ עקב , 3 באוגוסט2020 . 44 .שם 45 .שם 46 ,משרד ראש הממשלה, אגף המפקח הכללי לענייני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 . תוכניות לפינוי אוכלוס ייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.4 תוכנית משב רוח תוכנית משב רוח היא תוכנית ר י ענון .המיועדת לאוכלוסיית אזור עוטף עזה והעיר שדרות אין בידינו מידע מלא על התוכנית. תוכנית משב רוח הופעלה ב מהלך מבצע עלות השחר (מבצע שנמשך שלושה ימים באוגוסט2022 ), בניהול מו ה עצות האזוריות .ועיריית שדרות47 ב החלטת ממשלה1880 /(הגנ9) – חיזוק המוכנות האזרחית בחירום בעקבות מבצע עלות השחר, מיום30 בספטמבר2022 ,הוחלט להקים צוות בראשות מנכ"ל משרד הביטחון ומנכ"ל משרד הפנים. 48 הצוות נדרש לבחון את צירופן של אוכלוסיות נוספות לתוכנית הריענון, למשל אוכלוסיות עם צרכים מיוחדים ו עובדים זרים המועסקים במרחב עוטף עזה על פי דין. הצוות התבקש גם לבחון את האיגום התקציבי ממשרדי הממ שלה הרלוונטיים להוספת המרכיבים הנוספים הנדרשים. הצוות היה אמור להגיש את המלצותיו בתוך30 יום ממועד .הקמתו49 אין לנו מידע אם המלצות הצוות הוגשו, ואם כן– .מה כללו 3 . הוראות פס"ח לעניין פינוי אוכלוסייה כאמור, רשות פס"ח היא גורם מרכזי ב פינוי וסעד למפונים. בשגרה ה רשות מתכננת, מארגנת ומכשירה מערכים לקליטת אוכלוסייה מפונה , ו בשעת חירום היא מפעילה את המערכים. פעילות פס"ח בשגרה ובחירום (מלחמתי או )אזרחי מבוססת על כמה החלטות ממשלה שלא יפורטו במסגרת זו (ובה ן החלטת ממשלה4877 , ,)שהוזכרה לעיל50 וכן על נהלים של פס"ח. אלה הם עיקרי הנהלים העוסקים בפינוי אוכלוסייה – כולם נכתבו עוד טרם פרוץ מלחמ ת חרבות ברז ל: נהלים לתכנון מתקני הקליטה, בנייתם, בקרה עליהם ותרגול הקליטה נוהל תכנון קליטה בחירום (נוהל21 ) מגדיר מתקני קליטה ארציים ומתקני קליטה מקומיים: 51 מתקן קליטה ארצי הוא מתקן בבעלות פרטית המוגדר מפעל חיוני שיש בו תשתית לינה, כלכלה ו ,כוח אדם ה עומד בהנחיות המיגון של פקע"ר ומאפשר קליטת מפונים או מחוסרי קורת גג בהיקף גדול כתוצאה מאירוע מלחמתי או 47 על כך דיווח שר הביטחון בישיבת ועדת השרים לעניין מוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום שהתקיימה ב- 20 בספטמבר2022 . החלטת ממשלה1880 ,חיזוק המוכנות האזרחית בחירום בעקבות מבצע עלות השחר , 30 בספטמב ר2022 . 48 עוד חברים בצוות: המנכ"לים של משרדי האוצר, הרווחה והביטחון החברתי, הבריאות והחקלאות ופיתוח הכפר או נציגיהם, וכן נציגי .משרד הביטחון, המשרד לביטחון הפנים, רח"ל, משטרת ישראל והמל"ל. שם 49 שם. 50 :ההחלטות האחרות הן החלטת ממשלה515 משנת1960 – הקמת רשות פס''ח– .ברמה הארצית, המחוזית וברשויות המקומיות החלטות ממשלה1716 משנת1986, ו- 1080 משנת2000 , שבמרכזן הכללת תקופת ההפעלה של מערך משק לשעת חירום (מל''ח) לרבות פס''ח גם באירועים שאינם מלחמתיים והגדרת אחריות משרדי ממשלה ורשויות מקומיות ; 'החלטה מס1623 – 'רע' /ד2 ( 2010 ) – היערכות משרדי הממשלה לרעידת אדמה– החלטה רחבה שכללה מספר רב של משרדי ממשלה וגורמים ממשלתיים נוספים וקבעה בעבור כל אחד מהם כיצד הוא צריך לפעול בשלבים שונים של אירוע רעידת אדמה: מניעה, היערכות ואִ יפְ חוּת (מזעור נזקים), מענה, שיקום אוכלוסין ראשו.ני ושיקום הקהילה והתשתית הפיזית 51 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון קליטה בחירום (נוהל21 ) , 1 במרץ2023 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .אירוע חירום אזרחי למשך כל תקופת החירום מתקני קליטה ארציים מיו עדים גם לאוכלוסיות עם צרכים מיוחדים ולכל צורך אחר שיוגדר ע ל יד י הרשות העליונה לפס"ח. ככלל, .מדובר בבתי מלון, אכסניות ובתי הארחה מתקן קליטה מקומי הוא מתקן ציבורי בבעלות הרשות המקומית ש זמינות ו גבוהה (למשל )בית ספר ואין בו תשתית לינה, העומד בהנחיות המיגון של פיקוד העורף ומאפשר קליטת מפונים או חסרי קורת גג כתוצאה מאירוע .מלחמתי או אירוע חירום אזרחי למשך כל תקופת החירום52 השירות הניתן במתקנים צריך לכלול לינה, כלכלה ואחזקה של המתקן. לפי הנוהל, הרשות המקומית נדרשת לתכנן קליטת אוכלוסייה בכמה רמות: ברמת הרשות המקומית , ברמת רשות פס"ח מחוזית וברמת רשות פס"ח עליונה. הנוהל מפרט שורה ארוכה של שיקולים שיש להביא בחשבון בעת תכנון המתקנים והתאמתם לאוכלוסיית היעד, ו :נזכיר רק חלק מהם רמת האיום על הרשות; כשירות מתקני הקליטה , גודלם, ציודם ו מיקומם ; מ ספר המפונים הצפוי והרכבם :משפחות או בודדים, דתיים או חילונים, אנשים עם צרכים מיוחדים; מוכנות צוותי רווחה, מוכנות המענה ברשות המקומית (למשל ,מקלחות תוכני ,ת מזון תוכני ת חינוך חלופית ותכנון פעילויות הפגה לילדים ולמבוגרים); קיומן של תוכני ו ת אבטחה וסדר ציבורי ו תוכני ת הסברה לציבור על הפינוי וה קליטה . יש לתכנן מראש גם את שיטת הקליטה: שילוב עם האוכלוסייה המקומית או קליטה במתקנים ייעודיים. יש להביא בחשבון אפשרות שמערכת החינוך ברשות הקולטת ממשיכה לפעול, .ונדרש לתכנן קליטת אוכלוסייה במקביל53 נציין שבאופן מעשי , מבנה ציבור שישמש מתקן קליטה ל מפונים לא.יוכל לשמש לייעודו המקורי, למשל בית ספר פתיחת מתקני קליטה ארציים ת :יעשה באחד משלושה מצבים בתחילת המערכה – המתקנים ייפתחו לקלוט אוכלוסייה עם צרכים מיוחדים; תוך כדי המערכה– הוספת מתקנים בהתאם לצורך; לקראת סיום המערכה– בהתאם לדרישת הדרג המדינ י , כמענה זמני עד למוכנות המענה ארוך הטווח. תכנון כזה ייעשה בהובלת רשות פס"ח עליונה (ראש תחום קליטת אוכלוסייה) ובהשתתפות נציגי מחוזות משרד הפנים, נציג הלשכה המשפטית של משרד הפנים .ונציגים של משרדי הרווחה, הבריאות והאוצר54 לפי נוהל בניית מערך הקליטה ברשות המקומית (נוהל24 ), 55 כל רשות מקומית (עירייה, מועצה מקומית או )מועצה אזורית נדרשת להכין מענה לקליטת אוכלוסייה מפונה בהיקף של לפחות4% מאוכלוסייתה במתקני קליטה מקומיים, בהתאם לתוכנית מלון אורחים. 56 הרשות המקומית תיערך לקליטת אוכלוסייה מפונה מתוך תושבי הרשות, ולפי הצורך גם ל קליטת אוכלוסייה מפונה מרשויות אחרות. מתקני הקליטה יהיו מתקנים ציבוריים זמינים בבעלות הרשות המקומית, ומ הע דים בהנחיות המיגון של פיקוד העורף– למשל בתי ספר ומתנ"סים. עליהם 52 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון קליטה בחירום (נוהל21 ) , 1 במרץ2023 . 53 .שם 54 .שם 55 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום בניית מערך הקליטה ברשות המקומית (נוהל24 ) , 1 במרץ2023 . 56 מספר הנקלטים במתקן תלוי בשטח המיגון, על בסיס שטח של0.5 מ"ר לאדם; כמו כן, יש לספק שטח לינה של4 .מ"ר לאדם הנוהל קובע כללים לגבי הציוד במתקן, מענה לפרט, למשל כלכלה, שירותים, איתור מקלחות לנקלטים או שכירת מ ,קלחות שדה, כביסה, תברואה רווחה, חינוך, אבטחה וסדר ציבורי, שירותי דת, תוכנית הפגה, פעילות פנאי והעברת מידע למפונים . הנוהל מסדיר גם ריתוק משקי של .כוח אדם, הכשרת הצוות ותרגולו ותנאים לפתיחת המתקנים ולסגירתם. שם תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ב רזל | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להיות נגישים בהתאם ל תק נות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (נגישות אירועי פינוי אוכלוסייה וקליטתה במצבי חירום), תשפ"ב– 2022 . מתקני הקליטה המקומיים מסווגים לפי גודלם, ובהתאם לכך מוקצה .להם כוח אדם57 נוהל תכנון וביצוע תרגילי קליטה (נוהל22 ) קובע שיש לקיים תרגול עיתי ב ,מתקני קליטה משלב התכנון דרך שלב ההיערכות וה ב.יצוע ועד לשלב הסיכום58 בין היתר הנוהל מזכיר את הצורך בתרגול הטיפול ב אוכלוסייה עם צרכים מיוחדים ומוגבלויות (למשל עיוורון, ח י רשות ו נכויות מסוגים שונים ) וההתמודדות עם התנהגויות קיצוניות של נקלטים (למשל חרדה, כעס, בלבול), אירועי ם רפואיים, איתור בני משפחה ו.קשיים בשיבוץ הנקלטים בחדרים נוהל ביצוע ביקורות למתקני קליטה ארציים (נוהל23 ) קובע כי אחת לשנתיים יש לערוך ביקורות ב מתקני הקליטה הארציים ( )מלונות, אכסניות ופנימיות. 59 הנוהל קובע מי הם החברים בצוות הביקורת60 :ואילו נושאים ייבחנו בה פרטי ,המתקן, אנשי קשר, כוח אדם, יכולות לינה במתקן, נגישות, מרחבים מוגנים, סיכום יכולות קליטה, אמצעי לינה .כלכלת מפונים, תשתיות ואנרגיה, התקשרות ותשלומים נוהל תפיסת מתקני פס"ח לשעת חירום ברשויות המקומיות (נוהל25 ) 61 כאמור, מערך הקליטה ברשויות המקומיות מבוסס על מבנים ומוסדות פרטיים וציבוריים אשר רשות פס"ח החליטה .כי יתוכננו בשגרה ויופעלו בתקופת הפעלה כמתקני פס"ח לפי נוהל25 , תכנון המתקנים ברגיעה מחייב התקשרות חוזית עם בעלי המתקנים או עם המחזיקים בהם וקביעת הסדרים לתפיסתם ולהפעלתם כמתקני פס"ח .בתקופת ההפעלה62 הרשות המקומית באמצעות ועדת פס"ח המקומית נדרשת לאתר בעת שגרה מתקנים שמיועדים לקליטת מפונים (מתקנים מקומיים ו מתקנים)ארציים, בפיקוח המרכז המחוזי לפס"ח ועל פי הנחיות .הרשות העליונה לפס"ח במשרד הפנים השגת המקרקעין עבור מערך פס"ח המקומי לשעת חירום אפשרית בדרכים האלו: 57 במתקן קטן ייקלטו עד150 אנשים ויוקצה תקן של11 עובדים. במתקן בינוני ייקלטו עד300 אנשים ויוקצה תקן של19 .עובדים במתקן גדול ייקלטו עד500 אנשים ויוקצה תקן של27 עובדים– 20 מהם על בסיס סגל הוראה והשאר עובדי רשות. משרד הפנים, אגף פס" ,ח ,נהלים לחירום בניית מערך הקליטה ברשות המקומית (נוהל24 ) , 1 במרץ2023 . 58 לפי הנוהל, אלה העיתים שבהם יש ל ערוך תרג ו ל: מוסדות חינוך– אחת לשנה; רשויות מקומי ות– בהתאם להוראות פיקוד העורף; נפות – אין חובת תרגול; תרגול קליטה כחלק מתרגיל העורף הלאומי; עמידה במדדי כשירות הרשות המקומית– אחת לשלוש שנים; תרגילים נוספים בהתאם להנחיות ראש אגף רשות פס"ח– מותאמים לרשות המקומית (למשל תרגיל מיוחד לרשות קולטת); תרגילים נ וספים .ביוזמת הרשות המקומית או ביוזמת מנהל תחום החירום והפס"ח המחוזי משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל תכנון וביצוע תרגילי קליטה (נוהל22 ) , 1 במרץ2023 . 59 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע ביקורות למתקני קליטה ארציים (נוהל23 ) , 1 במרץ2023 . 60 הביקורת תיערך בהובלת מנהל תחום החירום והפס"ח המחוזי, וישתתפו בה מפקח כוח אדם מרחבי ממשרד העבודה, קב"ט ו/או מנהל תא פס"ח ברשות המקומית, נציגי מתקן הקליטה הארצי (מנהל, קב"ט, אחראי לוגיסטיקה, אחראי משאבי אנוש). משתתפים אפשריים נוספים: ראש תחום קליטת אוכלוסייה ברשות פס"ח העליונה, מרכז חירום מחוזי של משרד הרווחה או של משרד הבריאות (במקרים שבהם המתקן מיועד לאוכלוסיות הרלוונטיות), מרכז חירום מחוזי של משרד החינוך (בפנימיות בבעלות המינהל ל )חינוך התיישבותי .ונציגים רלוונטיים נוספים 61 משרד הפנים, רשות פס" ,ח עליונה 'נוהל מס25 , תפיסת מתקני פס"ח לשעת חירום ברשויות המקומיות , פברואר2019 . 62 תקופת הפעלה היא תקופה שבה אפשר להפעיל את מערך משק לשעת חירום (מל"ח), לפי החלטה של הממשלה ועל פי הצעת שר ,הביטחון. משרד הפנים, המינהל לשירותי חירום וביטחון, אגף חירום וביטחון אוגדן לממונה חירום וביטחון ברשות המקומית , מאי2023 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm o מקרקעין בבעלות הרשות המקומית – .על פי החלטת הרשות המקומית o מקרקעין בבעלות פרטית או ציבורית – .התקשרות חוזית מוקדמת לפי הנוהל, מתקנים (פרטיים או ציבוריים) שבעליהם סירבו להתקשר בחוזה י י תפסו על ידי פס"ח .באמצעות הרשויות המקומיות במקרה כזה, הרשות המקומית תעביר בקשה להכנת צווי תפיסה לממונה על המחוז במשרד הפנים, דרך מרכז פס"ח .המחוזי63 הבקשה תהיה בחתימת נציג מוסמך של הרשות המקומית. צווי התפיסה יישארו למשמרת בידי המרכז המחוזי, .מוכנים להחתמת הממונה על המחוז בתקופת הפעלה ועל פי הצורך יצוין כי האפשרות לתפוס מתקנים מוזכר ת גם בנוהל23 )שהוזכר לעיל (הנוהל העוסק בביקורת על מתקני קליטה, ש בו נכתב ,שיש לשאוף להביא את הנהלת המתקן לחתימה על הסכם התקשרות במטרה להקל על תהליך הפעלת המתקן בחירום. במקרה שהנהלת המתקן מסרבת לחתום על הסכם התקשרות (או בחלוף30 י מים ממועד הביקורת בל י שה ועבר מכתב סירוב מהנהלת המתקן), אפשר להכין צו תפיסה נצור, שישמש לתפיסת .המתקן בעת הצורך64 במקרה )שבנכס שנתפס שוהים אנשים (למשל תלמידים בפנימייה או אורחים במלון, הנוהל מאפשר לפנות אותם מהמתקן ולהעמיד את המבנה על ציודו ומתקניו לרשות התו שבים המפונים. המדינה תשפה את בעל המקרקעין על ה נכס ו ה מיטלטלין שבו או על .כל שירות ומצרכים שבעל המקרקעין נתן לאוכלוסייה המפונה65 הנוהל קובע גם הגבלות על הסמכות לתפוס את המקרקעין, למשל הגבלה על זמן התפיסה ו על השימושים שאפשר ,לעשות במתקן ואף מאפשר להגיש ערר על.צו התפיסה נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל6 2 ) 66 במסגרת הוראה זו מוגדרים נוהלי ה דיווח ושיטת ה תשלומים של הרשויות המקומיות ושל משרד הפנים לעניין מתן שירותים בגין קליטת אוכלוסייה מפונה ו .בגין טיפול בחללים אזרחיים הרשות המקומית תהיה זכאית לקבלת התשלומים כאשר מופעל מצב מיוחד בעורף, כולל הפעלת מל"ח (בתרחיש מלחמתי), או כאשר הממשלה מחליטה להפעיל את תוכנית מלון אורחים או.כאשר מוכרז אירוע חירום אזרחי67 הנוהל מגדיר שלושה תשלומים הקשורים לקליטת מפונים, כמפורט להלן. 68 נקדים ונציין כי בנוהל לא מוגדר במדויק :מתי ישולמו תשלומים אלו 1. תשלום ישיר ל מפונה לצורך התארגנות ראשונית , על סך150 ש"ח לאדם – משולם על ידי משרד האוצר בהתאם להחלטת ממשלה4877 מלון אורחים, "בשאיפה ביממות הראשונות מ"מועד הפינוי. 63 הבקשות לצו תפיסה מסתמכות על חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשע"ח, תש"י– 1949 . 64 משרד הפנים, רשות פס" ,ח עליונה 'נוהל מס25, תפיסת מתקני פס"ח לשעת חירום ברשויות המקומיות , פברואר2019 . 65 משרד הפנ ים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע ביקורות למתקני קליטה ארציים (נוהל23 ) , 1 במרץ2023 . 66 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל26 ) , 31 ביולי2023 . 67 .שם 68 .נוסף על כך הוגדר תשלום לרשות המקומית בגין חללים אזרחיים, אך לא נפרט עליו במסגרת זו. שם תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2. תשלום ל רשות המקומית (סלי קליטה) בגין מענה הרשות לקליטת אוכלוסייה מפונה – החזר הוצאות הרשות המקומית לטיפול בפרט והוצאות התפעול של מתקן .הקליטה המקומי בנוהל לא צוין בפירוש תוך כמה זמן יועבר התשלום לרשויות המקומיות , אך מדובר בתהליך בן12 שלבים , שאחד מהם הוא סיום המערכה (שלב7 ), ראו תרשים בהמשך. לפי הנוהל, התשלום יועבר לרשויות המקומיות באמצעות תקציב בלתי רגיל (תב"ר), 69 בהתאם לקבוע ב)חוק הרשויות המקומיות (העברת תשלומים מהמדינה , תשנ"ה– 1995 . 70 לאחר ,שבוע של קליטה בפועל רשויות לא איתנות יכולות לקבל מ קדמות, אשר ישולמו מתוך מסגרת ההיערכות הלאומית לקליטה המוגדרת בהחלטת ממשלה4877 בעניין תוכנית מלון אורחים. 71 3. ת שלום ל מתקני הקליטה הארציים בגין קליטת אוכלוסייה מפונה (לינה וכלכלה– פנסיון מלא, הכולל שתי .)ארוחות וכריכים72 .התשלום יבוצע דרך הרשות המקומית בנוהל לא צוין בפירוש תוך כמה זמן יועבר התשלום, אך גם הוא כרוך באותו תהליך בן12 ,שלבים כמו בעניין סלי הקליטה. היקף התשלום— בהתאם להחלטת ממשלה4877 .מלון אורחים זהו צילום של תרשים המתאר את התהליך המרכזי לש העברת התשלומים לרשות המקומית . התרשים מופיע בצורה זו בנוהל 26 : 73 69 מדובר ב תקציב שניתן לרשויות המקומיות לטובת קליטת אוכלוס יה י מפונה ו/ או מענה לחללים אזרחיים בלבד ,ו הוא לא יכול לשמש לצרכים אחרים ברשות המקומית. משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל26 ) , 31 ביולי2023 . 70 )חוק הרשויות המקומיות (העברת תשלומים מהמדינה , תשנ"ה– 1995 . 71 ב נוהל כתוב ש המקדמות לרשויות הלא- איתנות יהיו ב סכום משתנה, בהתאם למצב הרשות הקולטת, תוך התחשבות בהיקף הקליטה והתממשות האיום (בנוסף להגדרת שר הפנים את הרשות כ לא .)איתנה רשימת הרשויות הלא-איתנות נקבעת על ידי שר הפנים בהתאם 'לסימן ד]בפקודת העיריות [נוסח חדש. רשימ ת הרשויות האיתנות מפורסמת באתר משרד הפנים, והיא כוללת36 ,רשויות. משרד הפנים רשויות מקומיות איתנות , :עדכון5 ביולי2020 . משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל26 ) , 31 ביולי2023 . 72 במקרים שבהם במתקן הקליטה אין תשתית כלכלה, ה.רשות המקומית תספק את הכלכלה ותשופה על הוצאותיה 73 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל26 ) , 31 ביולי2023 . תוכניות לפינוי אוכלוסייה – חלק א': טרום מלחמת חרבות ברזל | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כאמור, הנוהל לא הגדיר במדויק מתי ישולמו הסכומים לרשויות המקומיות, אך בהחלטת הממשלה4877 נכתב כי "הרשות המקומית תעביר למשרד הפנים דוח מפורט בגין העלויות ששולמו לסל הקליטה, בצירוף חשבוניות מתאימות. חשב המשרד או נציג מטעמו ישקלו את הבקשות ויאשרו החזרים על פ י שיקול דעתם לא יאוחר מ- 60 יום ."מאישור ההחזר74 בעניין זה נציין כי לפי דוח מבקר המדינה משנת2020 , בחודש יולי2019 מסר ראש רשות פס"ח כי "בהתממש פינוי אוכלוסייה, יש צורך בתשלום מקדמות לרשויות המקומיות שיקלטו את האוכלוסייה המפונה על מנת לאפשר להן לעמוד בהוצאו ת הכרוכות בכך", וכי "היעדר סיכום לגבי המקדמות עולה בכל התרגילים הלאומיים [ ... ] קיימת הבנה שבעל פה – שבין היתר באה לידי ביטוי בתרגילים – ,שתבוצע הזרמה של מקדמה אבל אין הסכמה מראש". מאגף התקציבים השיבו למבקר המדינה כי "תשלום לרשויות המקומיות הקולטות מפונים י יעשה בגין הוצאות הרשות, בכפוף להצגת קבלות [ ... ] וללא תשלום מקדמות .[ .. ] בהתאם להחלטת ממשלה4877 ." 75 ב ין הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה נכתב כי משרד האוצר עומד בסירובו .להתחייב לשלם מקדמות לרשויות המקומיות76 נספח6 בנוהל קובע מפתח לשיפוי הרשות המקומית בגין קליטת אוכלוסייה מפונה. בין היתר נקבעו סכומים לשיפוי בעבור פינוי ראשוני, הסעות מיוחדות, אבטחה וסדר, הוצאות איטום, שירותי כביסה, אחזקה ושבר, השכרת תאי .שירותים ומקלחונים, כלכלה, הוצאות בלתי צפויות ותשלום למתקני קליטה ארציים77 סכומים אלו צמודים למדד המחירים ל.צרכן 74 החלטת ממשלה4877 של הממשלה ה- 32 – ,פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים6 ביולי2012. מבוססת על החלטה מס' /הגנ9 של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18 ביוני2012 . 75 מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי70 ,ג )ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה– ביקורת מעקב , 3 באוגוסט2020 . 76 משרד ראש הממשלה, אגף המפקח הכללי לעניי ,ני ביקורת המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה70ג , אוגוסט2020 ', עמ 10 . 77 משרד הפנים, אגף פס" ,ח, נהלים לחירום נוהל ביצוע תשלומים בתחום הקליטה והחללים האזרחיים (נוהל26 ) , 31 ביולי2023 .