חומר רקע

מ ב ק ר ה מ ד י נ ה ▪ חשוון "התשפ ו ▪ נובמבר2025 ▪ היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 2 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל מבוא ה ביטחון ה לאומי ,עוסק בעיקרו בהבטחת קיומה של המדינה ב ,שלמותה הטריטוריאלית ב ,ריבונותה ב הגנה על האינטרסים הלאומיים שלה ו ב .הגנה על תושביה תפיסת הביטחון הלאומי היא מושג רווח בשיח הביטחוני בישראל, אולם קיימת שונ וּת ,בנוגע להגדרתו .למהותו ולשימושים המיוחסים לו תפיסת הביטחון הלאומי לעניין דוח זה1 כוללת הן עקרונות תורתיים והן עקרונות אסטרטגיים המגדירים את מוסכמות הביטחון הלאומי בראייה ארוכת טווח על בסיס ,האינטרסים הלאומיים החיוניים של המדינה, ערכיה ויעדיה והן את הגישה הכוללת להפעלה ולמיצוי של ,כלי העוצמה הלאומית בדגש על הכלים הצבאיים2 ,, שיאפשרו להשיג את היעדים בנסיבות הקיימות .הצפויות והאפשריות העקרונות האסטרטגיים בתפיסה (אסטרטגיית הביטחון הלאומי) יכולים להתעדכן בהתאם לדגשים המיוחדים של כל ממשלה. עם זאת, העקרונות התורתיים בתפיסת הביטחון הלאומי נותרים לרוב על כנם .גם כאשר ממשלות מתחלפות נכון למועד סיום הביקורת, למדינת ישראל אין תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף .מחייב במשך השנים השתרשה תפיסתו של ראש הממשלה הראשון דוד בן- גוריון כתורה שבעל פה וכתפיסת הביטחון הבלתי רשמית של מדינת ישראל3 . סוגיית תפיסת הביטחון הלאומי עלתה בדברי ההקדמה לדוח ה וועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון2006 (להלן- ו עדת וינוגרד ) מינואר2008 4 . " :בהקדמה צוין נראה לנו כי אחד הכשלים העיקריים של ישראל היה חוסר הנכונות שלה לעדכן את תפיסתה המדינית-ביטחונית (במובן הרחב), בצורה שתשקף בצורה א מינה את מכלול עוצמתה של ישראל ואת מגבלותיה". אירועי שבת7.10.23 , חג שמחת תורה (להלן גם- אירועי7.10 ,), והשפעותיהם הגורליות מחייבים לבחון בין היתר, את תפיסת הביטחון הבלתי רשמית שהשתרשה במדינת ישראל, את העיסוק של הדרג המדיני בתפיסת הביטחון הלאומי של מדינת ישראל ואת הצורך בגיבוש ובאישור תפיסת ביטחון לאומי סדורה .ורשמית 1 הגדרת תפיסת הביטחון לעניין דוח זה מבוססת על העקרונות המשותפים להגדרות השונות. 2 מלבד הכלים הצבאיים כוללים כלי העוצמה הלאומית כלים מדיניים, כלכליים ו חברתיים-תרבותיים . לעניין דוח זה .הדגש הוא על הכלים הצבאיים 3 .ראו בהמשך 4 הדוח הסופי של הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון2006 (מלחמת לבנון השנייה), בראשות הד"ר אליהו וינוגרד (ינואר2008 .) 3 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל פעולות הביקורת בחודשים דצמבר2023 עד יולי2024 ובבדיקות השלמה שהתקיימו מאפריל2025 עד יוני2025 בחן משרד מבקר המדינה את הניסיונות המרכזיים שנעשו לגיבוש ולאישור של תפיסת ביטחון לאומי בישראל , ובכלל זה על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו, השר לשעבר דן מרידור (ביוזמת שר ,)הביטחון לשעבר שאול מופז מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר דוד עברי (ביוזמת שר הביטחון לשעבר יצחק מרדכי), המטה לביטחון לאומי (המל"ל), סגן הרמטכ"ל לשעבר אלוף (במיל') יאיר גולן (על פי מינוי מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר אלוף (במיל') אודי אדם), האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון (לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר אלוף (במיל') אמיר אשל). כמו כן, בחן משרד מבקר המדינה את האופן שבו המל"ל מממש את תפקידו בנוגע ,לתפיסת הביטחון את ההכוונה של צה"ל על ידי הדרג המדיני בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב, וההשפעה ,על תהליכים מרכזיים בצה"ל את הקשר שבין תפיסת ביטחון לאומי לאירועי7.10 ., את תפיסת הביטחון הלאומי במדינות מערביות נבחרות וכן ספרות מקצועית בנושא הביקורת נעשתה במל"ל- במשרד ראש הממשלה, ובמשרד הביטחון- בלשכת שר הביטחון, בלשכת מנכ"ל המשרד ובאגף הביטחוני-מד יני. בדיקות השלמה נעשו במזכירות הממשלה; בצה"ל5 ; במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים (להלן- המוסד); ובשירות הביטחון הכללי (להלן- שב"כ). במסגרת הביקורת התקיימו פגישות עם בעלי התפקידים האלה (לפי סדר האלף-בית של שמות המשפחה): ח "כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי ;איזנקוט ראש המל"ל לשעבר פרופ' עוזי ארד; המזכיר הצבאי של ראש הממשלה לשעבר אלוף אבי בלוט; אלוף (במיל') פרופ' יצחק בן- ישראל; ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת; ראש )'הממשלה לשעבר נפתלי בנט; סגן הרמטכ"ל לשעבר אלוף (במיל יאיר גולן ; ח"כ ושר הביטחון לשעבר בני גנץ; יו "ר ועדת החוץ והביטחון של הכנסת וח" כ לשעבר צבי האוזר ; ( אלוף ב מיל') גרשון הכה ן ; ראש המל"ל לשעבר ד"ר איל חולתא; ראש המל"ל לשעבר, יוסי כהן; שר הביטחון לשעבר ח" כ אביגדור ליברמן; השר ;לשעבר דן מרידור שר האוצר וחבר הקבינט המדיני- ביטחוני בצלאל סמוטריץ; ראש המל"ל לשעבר אלוף ;(במיל') יעקב עמידרור ראש האגף הביטחוני- ;מדיני במשרד הביטחון לשעבר זהר פלטי יו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת6 (להלן- ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח) וח" .כ לשעבר עפר שלח 5 בצה"ל- התקבלה תגובתו בכתב על ממצאי הביקורת. 6 ועדה שעיסוקה פיקוח ובקרה על מדיניות החוץ של המדינה, כוחותיה המזוינים וביטחונה. 4 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל הצורך בגיבוש תפיסת בי טחון סדורה ומאושרת באופן רשמי "בהעדר תורת ביטחון[7] ,כאשר חברה פועלת באופן פרגמאטי ,על ידי פתירת בעיות העולות מעצמן ,נעשה כל מאורע לסוגיה בפני עצמה .אנרגיה רבה מבוזבזת כדי להחליט היכן אנו נמצאים ,יותר מאשר לאן אנחנו הולכים .כל מאורע מסווג בפני עצמו והמומחים דנים בו תחת מועקות הקשיים המיוחדים לו ,בלי לשים לב לזיקתו למאורעות ." (הנרי קיסינג'ר- לשעבר היועץ לביטחון לאומי של ארה"ב8) ועדת וינוגרד (הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון2006 ), שפרסמה את ממצאיה בינואר2008 , מצאה חוסרים חמורים בחשיבה ובתכנון אסטרטגיים בדרג המדיני והצבאי. הוועדה המליצה כי הדרג המדיני ידרוש וינחה על פיתוח מסמכי יסוד אסטרטגיים בנושאים מדיניים- ביטחוניים מרכזיים ויאשר אותם, תוך תכלול לראייה מדינית-ביטחונית כוללת, כגון מהות ההרתעה מול מדינות וגורמים לא מדינתיי ם בעלי .תרבויות שונות, והמובנים המשתנים של ניצחון ושל הכרעה במלחמות עם גורמים אלה ועדת וינוגרד ציינה בין היתר כי מסמכי היסוד האסטרטגיים צריכים להיות נידונים ומאושרים על ידי פורומים ממשלתיים מתאימים, ובראשם ראש הממשלה, שר הביטחון ושר החוץ, וכי דיון בהם הו א גם דרך טובה לקדם דפוסים של חשיבה אסטרטגית בממשלה, על ועדותיה. בתחילת2008 החליטה הממשלה9 לאמץ את עיקרי דוח ועדת וינוגרד ולפעול ליישום ההמלצות הקבועות בו במהירות ומתוך הכרה בחשיבותו .העליונה כחצי שנה לאחר פרסום הדוח הסופי של ועדת וינוגרד נחקק חוק המטה ל ביטחון לאומי ,התשס "ח- 2008 (להלן- חוק המל)"ל בו ו נקבע כי מתפקידי המל "ל, שהוא גוף מטה לראש הממשלה ולממשלה בענייני החוץ והביטחון של ישראל ,לבחון את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל ולהציע לה עדכונים . נוסף על כך, הצורך בגיבוש תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית למדינת ישראל עלה הן בדוחות של ועדות :ציבוריות והן בדבריהם של בעלי תפקידים בכירים בדרג המדיני ובדרג הביטחוני. להלן דוגמאות מרכזיות 1. ב דוח ועדת לוקר )(הוועדה לבחינת תקציב הביטחון10 מיוני2015 צוין כי מדינת ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון, ו"יש צורך שהתשתית לעיצוב מערכת הביטחון ותקציבה, תשען על תפיסת הביטחון ."הרלוונטית למדינת ישראל, שממנה נובעות תכניות בניין הכוח ותפיסת ההפעלה שלו הוועדה ה מליצה לממשלת ישראל לפעול לגיבוש" מצע אסטרטגי חיוני זה," נוכח המציאות הביטחונית הדינמית שאיתה .מתמודדת מדינת ישראל 7 .כאמור, תפיסת הביטחון הלאומי כוללת עקרונות תורתיים ועקרונות אסטרטגיים 8 New York: Frederick A Praeger 1965) Strategy: A Book of Readings, Henry Kissinger, Problems of National .) ,צוטט בהטכניון, מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית אסטרטגיית-על למדינת ישראל עיונים וכיוונים (מאי 2017 .) 9 'החלטת ממשלה מס3115 , "הוועדה לבדיקת ארועי המערכה בלבנון2006 )"("ועדת וינוגרד- הצגת עיקרי ההמלצות של הדו"ח"הסופי, 10.2.08 . 10 הו ועדה לבחינת תקציב הביטחון שמינה ראש הממשלה במאי 2014 , ( בראשות אלוף ב מיל') יוחנן לוקר . דוח הוועדה הוגש לראש הממשלה ביוני2015 .. המלצות הוועדה לא נידונו על ידי הממשלה 5 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 2. )בדוח ועדת נגל (הוועדה לבחינת תקציב מערכת הביטחון ובניין הכוח11 מדצמבר2024 צוין כי ראש הממשלה וצוותו חייבים לגבש תפיסת ביטחון לאומי עם כניסתם לתפקיד, וכי על הקבינט המדיני- ביטחוני לפרסם נ וסח שיהיה .מצפן אסטרטגי עבור מערכת הביטחון וראשית הצירים למעשה התכנון עוד צוין כי יש לעדכן את תפיסת הביטחון הלאומי בכל פעם שמתחלפת ממשלה או כשחל שינוי מהותי במצב. יצוין כי בינואר2025 הועבר דוח ועדת נגל לראש הממשלה שציין כי "נלמד את הדוח ונביא אותו להחלטות ." 3. בדוח ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בנושא התוכנית הרב- שנתית של צה"ל (להלן- תר"ש) גדעון12 מ ספטמבר 2017 צוין כי תר"ש גדעון מעוצבת כמעט כולה בעבודת מטה של הצבא עצמו, ללא תפיסת .ביטחון מאושרת וידועה למדינת ישראל, וכי הוועדה סבורה שיש לתקן כשל זה 4. "ח"כ והרמטכ ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024 כי בשנת 2015 , בהיותו רמטכ"ל, הוא פרסם מסמך סודי וגרסה פומבית בנושא אסטרטגיית צה"ל, זאת מאחר שלא היה מבחינתו מצפן אסטרטגי להכוונת תהליכים מרכזיים בצה"ל, לרבות בניין הכוח והפעלת .כוח עוד מסר ח"כ איזנקוט כי ביולי2024 הוא וח"כ יואל (יולי) אדלשטיין, יו"ר ועדת החוץ והביטחון, הגישו ליו"ר הכנסת את הצעת חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ד- 2024 , שנועדה להתוות כללים ועקרונות מנחים לממשלה לגבי גיבוש אסטרטגיית הביטחון הלאומי. בהצעת החוק צוין כי ההיערכ ות והמוכנות לאתגרי הביטחון הלאומי של מדינת ישראל מצריכות ראייה מדינית רחבה, תיאום בין כלל הגופים האחראים לביטחון הלאומי, תכנון ארוך טווח, יכולת לבחון בצורה ביקורתית מפעם לפעם את הנחות היסוד המובילות את מקבלי ההחלטות ועוד. כן צוין כי במדינת ישראל לא גובש עד היום נוהג להגדרה של אסטרטגיית הביטחון הלאומי ולעדכונה, וכי מטרתו של החוק היא למלא את החסר באמצעות הטלת חובה על כל ממשלה, בסמוך להקמתה, לגבש נייר מדיניות המפרט את אסטרטגיית הביטחון הלאומי של ישראל ולעדכנו בכל שנה. יצוין כי לקראת סיום הביקורת ולאחר שנשלחה ט יוטת הדוח להתייחסות, נחקק ביוני2025 חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . 5. השר לשעבר דן מרידור, שעמד בשנים2004 עד2006 בראש הוועדה לבחינת תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות המשתנה (להלן- ,)ועדת מרידור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון יסייע להתמודד עם הנטייה להסתמך בעיקר על ניסיון העבר ועל המציאות המוכרת. כמו כן, הוא יסייע לקבל החלטות על סמך המציאות הרציונלית, ומתוך הבנה שיכולות הצבא הן לא בלתי מוגבלות, .ויש להתאים את המטרות לאמצעים מר מרידור ציין כי שגיאות תמיד,תהיינה אך קיומה של תפיסה מקטין את הסיכוי להתרחשותן . מר מרידור הוסיף כי בהיעדר ,תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון שתאושר רשמית ותתעדכן מפעם לפעם, עלולים להיווצר כשלים כגון היערכות של מדינת ישראל למלחמות לא רלוונטיות, פיתוח אמצעי לחימה שאין די תקצי ב לרכוש 11 ועדה שמינה ראש הממשלה ב אוגוסט2024 ב ראשות תא"ל (במיל') יעקב נגל , שנועדה לבחון ו לגבש המלצות בנוגע ו לצ רכי בניין הכוח ו ל תקציב הביטחון נוכח אירועי7.10 ומלחמת חרבות ברזל. 12 דוח מיוחד של ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת מ ספטמבר 2017 . 6 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל אותם (כפי שאירע בפרויקט הלביא, בתותח ה"שולף" ועוד), הקצאת תקציב בחסר או בעודף לגופי .הביטחון, והעדפת מתן מענה ללחצים בטווח הקצר על פני הסתכלות ארוכת טווח 6. ראש המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי אף שתפיסת ביטח ון כתובה אינה מתכון לקבלת החלטות שאפשר "לשלוף" כשנדרש למצוא פתרונות, נכון לגבש תפיסת ביטחון שתגדיר עקרונות שהם בבחינת אבני בניין מרכזיות לתפיסת ביטחון . זאת נוכח פערי ידע מקצועיים שקיימים בכל הדרגים, ובמטרה לייצר שפה אחידה של מושגים ומונחים מקצועיים ולהקנות ידע בסיסי שישמש להדרכה ולהכשרה של בעלי תפקידים שעוסקים בנושא, לרבות בדרג המדיני ובדרג הצבאי. מר עמידרור ,ציין כי תפיסת הביטחון עוסקת בין היתר באתגרים ובהישג הרצוי .ובכך היא יוצרת שפה משותפת בין הדרג המדיני לגופי הביטחון בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאי הביקור ת ציין מר עמידרור כי להבנתו תועלתה של תפיסת ביטחון היא בעיקר "כנייר לימודי לנכנסים "למערכת לשלב קבלת ההחלטות ולכאלה שעוסקים בבניין הכח, וכי "תורה שבכתב מאפשרת לימוד מעמיק יותר בצד יכולת טובה יותר לפקח על העושים במלאכה, כי יש רפרנס לרצוי ואפשר לבחון אותו מו."ל המצוי 7. ראש המל"ל לשעבר מר יוסי כהן מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר2024 כי נדרשת תפיסת ביטחון ,לאומי למדינת ישראל והדבר חיוני מאוד , וכי תפיסת ביטחון לאומי נכון שתשלב חזון עם פרקטיקה שכוללת הגדרת יעדים. עוד מסר כי תפיסת ביטחון לאומי צריכה להיות מאושרת על י די הממשלה או הקבינט המדיני- ביטחוני, ולכל הפחות עליה להיות "צו" של ראש הממשלה. כמו כן, יש לבחון את .תפיסת הביטחון באופן עיתי 8. ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת מסר למשרד מבקר המדינה ביוני2024 כי לתפיסת ביטחון לאומי יש חשיבות "הן לנוכח המספר העצום של האתגרים והצו רך בתיעדופם לאור מגבלת המשאבים והן ."לצורך הכוונת המאמצים המשלימים 9. ח"כ לשעבר עפר שלח, שכיהן בעבר כיו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח , מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי קביעת תפיסת הביטחון חשובה לא רק בשל הימצאותו של מסמך תפיסה, אלא בעיקר בשל ה תהליך הנלווה לגיבושו של מסמך כזה. גיבוש מסמך כאמור מחייב את הדרג המדיני הנבחר לדון בסוגיות ביטחון לאומי מרכזיות, ובכלל זה בסדרי העדיפויות ובמטרות לעומת ,המצב בפועל; לרכוש ידע; ולתאם בין מערכת שלמה של גופים (משרד האוצר, משרד הביטחון, צה"ל גופי כלכלה ועוד) ב ראייה אחודה של תפיסת ביטחון לאומי. עוד מסר מר שלח כי תפיסת הביטחון היא אבן יסוד, אך אינה חוברת הדרכה. היא קובעת את גבולות השיח- מה נחוץ לביטחון המדינה וכיצד .לעשות זאת, חיונית לצורך קביעת תקציב ועוד 10 . ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט מסר למשרד מבקר המדינה במרץ2024 כי חשוב שיהיה לכל זירה מצפן מדיני- ביטחוני אשר קובע סדרי עדיפויות, תורם לקבלת החלטות, ואף יש בו כדי לסייע לדרג .המדיני לאתגר את צה"ל 7 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 11 . שר הביטחון לשעבר בני גנץ ציין בתגובתו על ממצאי הביקורת בדצמבר2024 " כי עלינו לתקף את ת פיסת הביטחון ולהפוך אותה למסמך מכונן שישמש'מצפן' בפני מקבלי ההחלטות. זהו לקח מ אירועי 7.10 להתמודדות עם האיומים הפרוסים בפני המדינה." 12 . ראש האגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון13 מר דרור שלום מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי קיים חוסר תיאום בין המציאות המשתנה, המעשה המדיני והמענה הצבאי- ביטחוני, וכן יש .אתגר גדול בנוגע לתיאום בין גופי הביטחון ראש האגף ציין כי הכול צריך להתחיל מתפיסת ביטחון לאומית בראייה כוללת וסדורה, אשר נכון כי תגובש במסמך כתוב אשר יתוקף על ידי כל ממשלה נבחרת עם כניסתה לתפקי ד. מר שלום הוסיף כי סדרי העדיפות של המדינה צריכים להיקבע על ידי הדרג המדיני, ולא על ידי הדרג הצבאי. לתפיסתו, "אנשי ביטחון/ צבא" אינם מדינאים, והם נדרשים .לקבל הנחיות מהדרג המדיני בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאי הביקורת ציין האגף הביטחוני- מדיני כי קיימת חשיבות ,בעת הזו ש ,בה מדינת ישראל מתמודדת עם אתגרים ואיומים משתנים ומתפתחים לגבש .תפיסת ביטחון לאומי עדכנית 13 . ראש האגף הביטחוני- מדיני לשעבר במשרד הביטחון מר זהר פלטי מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2024 כי תפיסת ביטחון לאומי ממקדת את המדינה במענה על השאלה "היכן רוצי "ם להיות בראייה רחבה וארוכת טווח , וכי מתפיסת הביטחון הלאומי תיגזר המדיניות האסטרטגית של המדינה כפי שתחליט הממשלה ובהתאם לכך גם הפעולות הנדרשות למימוש התפיסה והקצאת משאבים, ובכלל זה בניין ה כוח וסד"כ צה"ל. מר פלטי הדגיש כי בניין כוח מהווה את הבסיס לעוצמתו של .צה"ל אף צה"ל וגופים ביטחוניים נוספים ציינו בתגובתם על ממצאי הביקורת כי נדרשת תפיסת ביטחון. צה"ל מסר שתפיסת ביטחון לאומי היא מצפן לעשייה ביטחונית של כלל גופי הביטחון ובסיס לקשר עם הדרג המדיני שבהסתמך עליו נקבעות האסטרטגיות של גופי הביטחון ובהן תוכניות בניין הכוח ;המוסד מסר כי חסרה למדינת ישראל תפיסת ביטחון סדורה ורשמית , וכי תהליך לגיבוש תפיסת ביטחון מחייב את הדרג המדיני להתמודד עם סוגיות שונות לצורך מיצוי המשאבים הלאומיים, מגדיל את הסיכוי לשיפור תהליכי קבלת החלטו ת, יכול לייצר אינטגרציה וסינרגיה של מקורות העוצמה הלאומיים, משפר את הבקרה בין הדרג המדיני לדרגים המקצועיים ו .מאפשר דיון ציבורי ושקיפות ,עם זאת תפיסת ביטחון לא תיתן מענה על כל הבעיות והאתגרים בכל התחומים, אולם בתהליך כזה גדלים הסיכויים ש תהליכי קבלת ההחלטות יהיו סדורים ו טובים יותר וביצועים יהיו .טובים יותר השב"כ מסר כי תפיסת ביטחון לאומי מספקת מסגרת להכוונת מדיניות הביטחון, מאפשרת לבצע תיאום בין גופי ביטחון שונים; מבטיחה פעילות שיטתית ומאורגנת של ממשלות מול איומים; מייצרת הזדמנות לבחון קונספציות קיימות יחסי ת להנחות העבודה מול כל אחת מהזירות, לבחון את המענים על כל אחד מהאתגרים ולהגדיר באופן ברור ומחייב את היעדים והמטרות שמציבה המדינה לכל אחד מהגופים הרלוונטיים .עוד מסר ה שב"כ כי תפיסת ביטחון לאומי ,חיונית להקצאה יעילה של משאבים כגון כספים 13 לפי הוראת משרד הביטחון בנושא "האגף הביטחוני-מדי ני (אבט"ם) הוראת ארגון", ייעוד האגף הביטחוני- מדיני הוא להיות גוף המטה המרכזי במשרד הביטחון בנושאים ביטחוניים-מדיניים ואחד מתפקידיו העיקריים הוא להשתתף .בגיבוש עמדתה של מערכת הביטחון בנושא תפיסת הביטחון הלאומי 8 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ;כוח אדם וטכנולוגיה יכ היא מאפשרת לשפר את השיח בין הדרג המדיני לדרג הביטחוני באמצעות יצירת ,שפה משותפת כי היא מאפשרת הגדרת מטרות ברורות תוך הבנת היכולות והמגבלות של הדרג הביטחוני .ו"כיול" ציפיות ביחס לתוצאות האפשריות; ועוד מן האמור לעיל עולה באופן ברור לכל הגורמים, ובכללם לאישים בתפקידים בכירים ביותר בהנהגה המדינית והביטחונית, כי קיים צורך ממשי שתהיה למדינת ישראל תפיסת ביטחון לאומי. עוד עולה כי .קיימים שימושים רבים לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית להלן בתרשים מוצגים שישה שימושים מרכזיים בקיומה של תפיסת ביטחו ,ן לאומי סדורה ורשמית .שעולים כחוט השני מדברי הוועדות ומפי מומחים תרשים1 :שישה שימושים מרכזיים של תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית 9 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל בביקורת עלה כי על אף שבחוק המל"ל שנחקק בשנת2008 נקבע כי אחד מתפקידי המל"ל הוא לבחון את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל ולהצ יע לה עדכונים, והגם שהוראה זו ששולבה בחקיקה הייתה ברוח המלצת ועדת וינוגרד משנת2008 לפיה הדרג המדיני ידרוש וינחה על פיתוח מסמכי יסוד אסטרטגיים בנושאים מדיניים-ביטחוניים ויאשר אותם , מדינת ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב וללא .הקצאת משאבים לאומיים בהתאם לסדרי העדיפויות שנקבעו בה גיבוש ואישור תפיסת ביטחון לאומי רשמית חשובה במיוחד למדינת ישראל כיוון ,"שהיא "מדינת אי במובן זה שהיא מוקפת איומים הן מצד מדינות והן מצד ארגוני טרור ; שטחה קטן מהשטח של מרבית ,המדינות שסובבות אותה הן במעגל הראשון והן במעגלים הרחוקים יותר במזרח התיכון, ואין לה עומק גיאוגרפי שמאפשר לה לייצר אזורי חיץ מול שכנותיה; מוקדיה האסטרטגיים מרוכזים במרחב גיאוגרפי צר במרכז הארץ, במרחק של עד עשרות ק"מ בלבד מגבולותיה ; האוכלוסייה שמתגוררת בה קטנה לעומת רוב המדינות שסביבה; היא זרה במרחב המזרח התיכון מ ה בחינה ה ,תרבותית ה לאומית ו ה דתית, והיא .המדינה היהודית היחידה בעולם, לעומת עשרות מדינות מוסלמיות אף צה"ל, המוסד והשב"כ הביעו דעתם בפני הביקורת כי נדרשת תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית אשר תתעדכן מפעם לפעם ,וכי היא ת חייב את כלל הדרגים ל פעול באופן שיטתי ל התמודד עם סוגיות ,שונות לצורך מיצוי המשאבים הלאומיים תשמש מצפן לעשייה ה ,ביטחונית ולפיה ייקבעו האסטרטגיות של גופי הביטחון ובהן גם תוכניות בניין הכוח. עוד הם סבורים כי נדרש ש תפיסת הביטחון האמורה ת גדיר באופן ברור ומחייב את הי עדים והמטרות שמציבה המדינה לכל אחד מהגופים, תייצר הזדמנות לבחון קונספציות קיימות ביחס להנחות העבודה בנוגע לכל אחת מהזירות, תאפשר לבצע תיאום בין גופי הביטחון, תשפר את השיח בין הדרג המדיני לדרג הביטחוני באמצעות יצירת שפה משותפת, ותאפשר דיון ציבורי ושקיפות. עוד עלה כי תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון יחייב את הדרג המדיני לדון בסוגיות ביטחון לאומי מרכזיות, לקבל החלטות בנוגע לסדרי עדיפויות, לרבות מתוך שיקולי מדיניות, ולהקצות את המשאבים הנדרשים בראייה כוללת וצופת פני עתיד, תוך הבנת האתגרים והסיכונים אשר לא יקבלו מענה. תהליך סדור ועיתי כזה יוכל לסייע לדרג המדיני להתמודד עם הנטייה להסתמך בעיקר על ניסיון העבר; הוא יסייע לאזן בין מתן מענה ללחצים קצרי טווח ובין הסתכלות ארוכת טווח; הוא יסייע לתאם ציפיות בין הדרג המדיני למערכת הביטחון שתידרש לבנות את תוכניות העבודה שלה ו לקבל החלטות בהלימה לתפיסת הביטחון לרבות בנוגע לסדרי כוחות (סד"כ) של כוח אדם, של פלטפורמות מרכזיות ושל אמצעי )לחימה; הוא יאפשר לתאם בין גופים (צה"ל, משרד הביטחון, גופים ביטחוניים, משרד האוצר ועוד כמערכת שלמה ואחודה; יקנה ידע בנושאי הביטחון הלאומי וייצר שפה אחידה של מושגים ומונחים .מקצועיים בדרג המדיני ובדרג הביטחוני 10 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל הניסיונות של הדרג המדיני ושל מערכת הביטחון לגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי במשך השנים הדרג המדיני ניסה לגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי רשמית. ניסיונות אלה ממחישים את הנחיצות בתפיסת ביטחון לאומי ל .מדינת ישראל שתואמת את המציאות העדכנית יתרה מכך, גם מערכת הביטחון ניסתה לגבש בעצמה תפיסת ביטחון לאומי, מתוך צורך בהכוונה .למדיניותה הביטחונית של מדינת ישראל ולגיבוש המענה לאתגרים הביטחוניים העומדים לפניה להלן פירוט הניסיונות של הדרג המדיני ושל מערכת הב יטחון לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי14 : תפיסת הביטחון של דוד בן-גוריון באוקטובר1953 הציג ראש הממשלה דאז דוד בן-גוריון לממשלה, כהערכת מצב רב- ,שנתית שלו סקירה מקיפה של המציאות הביטחונית והשפעותיה , לרבות בהיבט החברתי והרעיוני ("מסמך18 "הנקודות15 ) . בבסיס הסקירה עמדה התפיסה כי מדינות ערב לא ישלימו עם קיום מדינה יהודית ב ארץ ישראל, ולכן יש לייצר עוצמה צבאית שתהדוף את כל ניסיונותיהן להשמיד את המדינה ותגרום להן להשלים עם קיומה )(בדומה ל"קיר הברזל" של ז'בוטינסקי. ההנחות בבסיס התפיסה של בן-גוריון16 היו כי מדינת ישראל נ יצבת בפני איום על קיומה; כי קיימת א- סימטרייה מובהקת לרעה בינה ובין מדינות ערב (בשטח, באוכלוסיי ה , בעורף כלכלי, בגיבוי מדיני וצבאי וביכולת הכרעת הסכסוך); וכי אין לה בעלי ברית חיצוניים אמינים שבהם תוכל לבטוח. הנחות אלו הביאו את בן-גוריון לבסס את ביטחון המדינה בעיקר על צה"ל, במבנה של כוח מחץ סדיר מצומצם יחסית, הנשען על צבא מילואים, שביסודו מרכיבי איכות שהם .פיצוי לנחיתות הכמותית הסקירה הייחודית נתפסת בציבור כפעולה הראשונה של עיצוב בסיס לתפיסת הביטחון הלאומי, מכיוון שבן-גוריון "כורך את הבנת מצבה של ישראל בזירה האזורית והעולמית, את טיב האיומים קצרי הטווח וארוכי הטווח שבפניה, ואת המענים המדיניים, הצבאיים והטכנולוגיים שנדרשת ישראל במסגרת המענים ארוכי- "הטווח לאתגרים שבפניה17 . ברבות השנים הפכה תפיסת הביטחון של בן- גוריון לתורה שבעל פה המוכרת כדוקטרינת "משולש "הביטחון - הרתעה ;למניעת מלחמה התרעה מודיעינית מספקת לפני מלחמה; ו הכרעה מהירה במתקפה .מוחצת לשם סיום מהיר של המלחמה 14 הפרק שלהלן סוקר את הניסיונות הרשמיים של הדרג המדיני ושל מערכת הביטחון לגבש תפיסת ביטחון. היו גם ניסיונות של אישים שונים לגבש תפיסת ביטחון, ובהם אנשי צבא ואנשי אקדמיה, דוגמת ישראל טל (בספרו משנת 1996 ), יצחק בן ישראל (בספרו משנת2013 ) וגדי איזנקוט וגבי סיבוני (במזכר משנת2019). ניסיונות אלה אינם נידונ ים .בפרק זה 15 סקירה לפני ממשלת ישראל הרביעית. הסקירה ראתה אור לראשונה בביטאון מערכות 279 - 280 (מאי1981 .) 16 כפי שצוין ב דוח ועדת מרידור משנת2006 . 17 ,עוזי ארד"על אסטרטגיית-על ותפיסת ביטחון לישראל," אסטרטגיית-על למדינת ישראל : עיונים וכיוונים ( מאי 2017 ,) 'עמ38 . 11 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל תרשים2 :משולש הביטחון המבוסס על תפיסת הביטחון של בן- גוריון • הרתעה היא הבאת מקבלי ההחלטות המדיניים של האויב לידי אי- יציאה למלחמה (או לידי ויתור על ,)התנגדות בכוח משום שהשתכנעו שתוצאות המלחמה יהיו לא כדאיות ובלתי נסבלות מבחינתם18 . • התרעה היא הודעה או אזהרה על סכנה של ממש לכוחותינו (כגון בעקבות סימנים לפעולה צבאית קרובה של .)האויב יצוין ,כי התרעה ניכרת בסוג המידע, במהימנותו ובמסירתו בעוד מועד. לדוגמה התרעה על הכנות אויב למלחמה, על ריכוז כוחותיו, על היערכותו וכד' מועילה אם נמסרה בפרק זמן המאפשר למפקד או לדרג המדיני להחליט לאמצּה וגם לנקוט צעדי נגד נאותים19 . • הכרעה היא שבירת כו ח ההתנגדות של האויב על ידי יצירת מצב שמתקיימים בו התנאים להשגת המשימה שנקבעה. מצב ההכרעה ניכר בכך שהאויב איבד את יכולתו לפעול מול הצד שכנגד ביעילות20 . משולש הביטחון- הרתעה, התרעה והכרעה- על פי תפיסתו של בן- גוריון, השתרש במשך השנים כתורה שבעל פה וכתפיסת ה ביטחון הבלתי רשמית של מדינת ישראל (שאינה מגובה במסמך רשמי של הדרג .)המדיני מאז הפעולה הראשונה של עיצוב בסיס לתפיסת ביטחון לאומי על סמך תפיסתו של בן- גוריון משנת1953 לא נעשו ניסיונות רשמיים לגבש תפיסת ביטחון לאומי רשמית וסדורה עד לשנת1998 (במשך כ- 45 )שנה .עת יזם שר הביטחון דאז יצחק מרדכי ועדה לגיבוש תפיסת ביטחון 18 .על פי המילון למונחי צה"ל 19 .שם 20 .שם הכרעה 12 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל יוזמת שר הביטחון לשעבר יצחק מרדכי- ועדה לגיבוש תפיסת ביטחון בריכוז מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר דוד עברי בשנת1998 יזם שר הביטחון דאז יצחק מרדכי את הקמתה של ועדה לגיבוש תפיסת ביטחון עדכנית לישראל, ב ריכוז מנכ"ל משרד הביטחון דאז דוד עברי. הוועדה הורכבה ממומחים שונים, והם עבדו בחמש קבוצות נושאיות (הרתעה והתרעה; יחסי הדרג הצבאי- ;הדרג האזרחי; צבא וחברה; נושאים אסטרטגיים וטכנולוגיה). דוח הוועדה, שכלל חמישה כרכים, הוגש לשר הביטחון דאז יצחק מרדכי. ואולם בינו אר1999 , בשל שינויים פוליטיים, פיטר ראש הממשלה את שר הביטחון. בהמשך הוצגה טיוטת תפיסת הביטחון שגובשה לשר הביטחון דאז משה ארנס, שהחליף בתפקיד את יצחק מרדכי. ואולם בעקבות הבחירות בשנת 1999 הוא עזב את התפקיד . לאחר מכן היא הוצגה לשר הביטחון דאז .אהוד ברק, אך הנושא לא קודם התפיסה שגובשה לא נידונה בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן- הקבינט המדיני- ביטחוני) או .בממשלה, וממילא לא אושרה ולא קיבלה תוקף רשמי יוזמת שר הביטחון לשעבר שאול מופז- ועדת מרידור בשנת2004 החליט שר הביטחון דאז שאול מופז להקים ועדה לבחינת תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות המשתנה בראשות השר לשעבר, דן מרידור )(ועדת מרידור . הוועדה הוקמה על דעת ראש הממשלה דאז אריאל שרון21 . באפריל2006 .הגישה ועדת מרידור דוח שהציג תפיסת ביטחון מקיפה בראייה אינטגרטיבית וארוכת טווח מסמך תפי סה זה עסק בין היתר ביעדים הלאומיים של ישראל; בשינויים בסביבה האסטרטגית- ביטחונית ;שלה; בעוצמות ובהזדמנויות שלה, לעומת החולשות והסיכונים; באתגרי הביטחון שלה בעשור הקרוב במענה לאתגרי הביטחון המרכזיים; ובסוגיות נוספות שיש להן זיקה הדוקה לתפיסת הביטחון, לרבות ה אתגר הפל ס טיני, צבא העם ומשאבי הביטחון. בידיעה שאין אפשרות לתת פתרון מלא לכל תרחישי המלחמה האפשריים ללא נטילת סיכונים, גיבשה הוועדה המלצות בנוגע לסדרי העדיפויות במתן המענה .לקשת האיומים, כבסיס לנטילת סיכונים מחושבים במדיניות הביטחון של ישראל כמו כן המליצה ה וועדה .לבחון את תפיסת הביטחון אחת לחמש שנים ולבחון את עיקרי הדברים אחת לכשנתיים בתגובתו מנובמבר 2024 על ממצאי הביקורת הדגיש השר לשעבר דן מרידור את החשיבות ש בעדכון עיתי של תפיסת ה ביטחון ה לאומי בעידן השינויים המהירים ש.בו אנו חיים מסמך תפיסת הביטחון שגובש על ידי ועדת מרידור אומץ על ידי שר הביטחון לאחר הגשתו באפריל2006 , הוצג בהרחבה במערכת הביטחון ומחוצה לה, וזכה להסכמה רחבה לגבי תוכנו ונחיצותו, עד כדי גיבוש "הצעת מחליטים" לקבינט המדיני- ביטחוני, שבמסגרתה נקבע תהליך סדור להטמעת המסקנות וההמלצות שבו. המסמך ניד ון בקבינט, אך למרות תמיכתו של ראש הממשלה דאז אהוד אולמרט, בסופו של דבר לא התקיימה הצבעה על אימוצו, ולכן הוא לא אושר באופן רשמי ולא קיבל תוקף מחייב22 . מה .שהותיר שוב את מדינת ישראל ללא תפיסת ביטחון לאומי רשמית 21 לדברי דן מרידור , כפי ש מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 . 22 לעניין פסקה זו ראו,דן מרידור ורון אלדדי תפיסת ה ביטחון של ישראל: דוח הוועדה לגיבוש תפיסת הביטחון (ועדת מרידור) ובחינתו בחלוף עשור , מזכר182 ,של המכון למחקרי ביטחון לאומי ספטמבר 2018 ', עמ49 . 13 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל לפי מאמר של דן מרידור ורון אלדדי תרמו ל אי- אישור מסמך התפיסה שגובש על ידי ועדת מרידור , בין היתר, מלחמת לבנון השנייה ש פרצה בסמוך להגשתו של דוח הוועדה ו ש חייבה התבוננות חוזרת בתפיסת הביטחון שגובשה23 . השר לשעבר דן מרידור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי הוא מעריך שעוד סיבה לכך ש המסמך לא אושר באופן רשמי ול א קיבל תוקף מחייב היא התנגדות לכך של גורמים הן מהדרג המדיני והן מהדרג הצבאי, על רקע ההמלצה בהצעת המחליטים לקבוע את תקציב הביטחון על5% .מהתוצר ,אף שמסמך התפיסה לא אושר, חלק מההמלצות שבו אומצו בפועל על ידי מערכת הביטחון למשל הוספת " המושג התגוננות" כעיקרון רביעי לשלוש ת עקרונות היסוד של תפיסת הביטחון של בן-גוריון - הרתע ה , התר הע והכרעה. התגוננות היא כלל המאמצים הביטחוניים, בראייה לאומית רחבה, להגנת העורף (שהפך לזירת לחימה מרכזית), ובעיקר להגנת האוכלוסייה והתשתיות האסטרטגיות. עקרון ההתגוננות כולל בעיקר את תחומ י ההגנה האקטיבית והפסיבית, הגנת הגבולות והאבטחה של אתרים רגישים, של ריכוזי אוכלוסייה של אישים ושל מידע24 . בעניין זה מסר השר לשעבר דן מרידור למשרד מבקר המדינה כי צה"ל אימץ את ההמלצה בדבר הוספת העיקרון הרביעי (ההתגוננות), והמסמך השפיע על פיתוח הגנה אקטיבית וב.ניית מרחבים מוגנים תרשים3 : ארבעת העקרונות שבבסיס תפיסת הביטחון לאחר אימוץ בפועל של חלק מהמלצות ועדת מרידור 23 שם ', עמ49 . 24 'ראו לגבי הגדרה זו שם, עמ20 . עה ר הת הרתעה הכרעה התגוננות 14 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל יוזמת המל"ל לתפיסת ביטחון לאומי בשנים2011 עד2015 .עסק המל"ל בכתיבת טיוטה של מסמך תפיסת ביטחון התפיסה התייחסה בין היתר .ליעדי על, לאיומים, לבניין כוח ול"מצבי יסוד" של שגרה ושל חירום ראש המל"ל דאז יוסי כהן אישר את הטיוטה, היא הופצה לגופי הביטחון לקבלת תגובתם, והתקבלה תגובתו של צה"ל לגביה. ואולם לא נמצאו .מסמכים שמעידים כי לתהליך האמור היה המשך בביקורת עלה כי הגם שראש המל"ל דאז יוסי כהן אישר טיוטה של תפיסת ביטחון לאומי בשנת2015 המל"ל לא עדכן את טיוטת התפיסה לאחר קבלת תגובת צה"ל, הטיוטה לא הועלתה לאישור ראש המל"ל לאחר עדכונה, והמל"ל לא הציג אותה לקבינט המדיני-ביטחוני או לראש הממשלה דאז בנימין נתנ יהו25 ; וממילא הטיוטה לא אושרה. הצעת האלוף (במיל') יאיר גולן, על פי מינוי של מנכ"ל משרד הביטחון אלוף (במיל') אודי אדם במרץ2017 מינה מנכ"ל משרד הביטחון דאז האלוף (במיל') אודי אדם את סגן הרמטכ"ל דאז האלוף יאיר גולן ליו"ר ועדה מיוחדת לבחינה של תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות העדכנית. התפיסה שגובשה נועדה לספק מסגרת עיונית לעשייה הביטחונית ולשמש בסיס לגיבוש מענה לאתגרים הביטחוניים של ישראל לרבות בבניין הכוח ובהפעלתו. בנובמבר2017 נפגש שר הביטחון דאז אביגדור ליברמן עם האלוף יאיר גולן בנושא עבודתו לגיבוש ת פיסת ביטחון למדינת ישראל. בסיכום הפגישה צוין כי שר הביטחון שיבח את העבודה, ש"תהווה 'עוגן' ו'נכס צאן ברזל' עבור בכירי צה"ל והדרג המדיני" לגבי מדיניותה הביטחונית של מדינת ישראל. בפגישה ציין שר הביטחון נושאים שמחייבים פירוט והדגשה וסיכם כי לאחר הטמעת הערותיו והערות גופי ביטחון אחרים, הטיוטה תועבר לראש האגף הביטחוני- ,מדיני במשרד הביטחון .ובהמשך יתקיים דיון מסכם בנושא בהשתתפות הרמטכ"ל ומנכ"ל משרד הביטחון לאחר הטמעת הערות שר הביטחון הציג האלוף יאיר גולן ב ספטמבר 2018 לפורום מטכ"ל את מסמך "תפיסת הביטחון ועקרונות מד יניות הביטחון". ואולם לא נמצאו מסמכים שמעידים כי התקיים דיון מסכם בנושא, כפי שהנחה שר הביטחון, וממילא התפיסה לא נידונה בקבינט המדיני- .ביטחוני או בממשלה ולא אושרה "תפיסת הביטחון הלאומי2030" של ראש הממשלה בנימין נתניהו בשנים2017 - 2018 גיבש ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו מסמך בנושא "תפיסת הביטחון הלאומי2030 ." המסמך שיקף את האופן שבו ראש הממשלה ראה את האיומים הצפויים בעשור הקרוב, את העקרונות להפעלת הכוח מולם ואת בניין הכוח הדרוש לשם כך וכן את השקפתו בנוגע לצורך להגדיל את הוצאות הביטחון בשנים הקרובות תוך "היפוך" מגמת הירידה בחלקן של הוצאות הביטחון מהתוצר אשר התרחשה 25 תימוכין לכך שטיוטת המל"ל לא הבשילה לכדי העלאת ה לדיון ב קבינט המדיני- ביטחוני אפשר למצוא בדוח מיוחד של ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בעניין תר"ש צה"ל גדעון מ ספטמב ר 2017 .... בדוח צוין כי "הוועדה קוראת להתחיל מייד בתהליך של עיצוב, תיקוף ואישור תפיסת ביטחון לאומי, שממנה ייגזרו חלקו של צה"ל במימושה ותפיסת הה פעלה הצה"לית... והוא תנאי מוקדם לעיצובן של תכניות ."אופרטיביות 15 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל בשנים הקודמות. ביסוד התפיסה ארבע עוצמות יסוד שעליהן מושתתת עוצמתה של מדינת ישראל26 ): (א העוצמה הצבאית- הרתעה, התרעה מוקדמת ויכולות הגנה והתקפה; (ב) העוצמה הכלכלי ת- חיזוק המגזר הפרטי, הסרת חסמים על הסחר וחיזוק קשרים כלכליים בין- לאומיים; (ג) העוצמה המדינית- בריתות חזקות וחופש פעולה לצה"ל; (ד) העוצמה החברתית- הון אנושי וכוח העמידה של הציבור הישראלי. כמו כן צוינו בתפיסה המשמעויות של יישום התפיסה בהיבטי הקצאת המשאבי ם. בהקשר של הקצאת משאבים צוין בהודעה לתקשורת שפרסם משרד ראש הממשלה באוגוסט2018 בנושא תפיסת הביטחון הלאומי2030 כי "היעד הוא צמיחה שנתית ממוצעת של3% - 4% והוצאה ממוצעת של כ- 6% מהתל"ג לכלל צרכי ."הביטחון תרשים4 : ארבעת היסודות של תפיסת הביטחון הלאומי2030 של ראש הממשלה מר בנימין נתניהו שגובשה בשנים 2017 - 2018 26 תיאור ארבע העוצמות לקוח ממאמר שאחד ממחבריו הוא יעקב נגל, שכיהן כממלא מקום ראש המל"ל מינואר2016 ועד מרץ2017 : Jacob Nagel and Jonathan Schanzer, "From Ben-Gurion to Netanyahu: The Evolution of Israel's National Security Strategy", Foundation for Defense of Democracies Research Memo (מאי2019 '), עמ 5. 16 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל מאיר בן שבת, שכיהן כראש המל"ל בשנים2017 עד2021 , מסר למשרד מבקר המדינה ביוני2024 כי ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו הציג את התפיסה לגופי הביטחון, ובהם פורום מטכ"ל, פורום ראשי אגפים במוסד ופורום ראשי אגפים בשב"כ, למערך הסייבר הלאומי, לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת ועוד. ראש .הממשלה ליקט מגופים אלה משובים והערות, ובהתאם עדכן את התפיסה, זאת בסיוע של המל"ל באוגוסט2018 הציג ראש הממשלה בנימין נתניה ו לקבינט המדיני- ביטחוני את תפיסת הביטחון הלאומי 2030 ואת המשתמע מכך מהבחינה התקציבית . ואולם היא לא עלתה במועד זה או במועד מאוחר יותר .לאישור של הקבינט ולא קיבלה תוקף רשמי ומחייב ראש המל "ל לשעבר מאיר בן שבת מסר למשרד מבקר המדינה כי ייתכן שהסיבה לכך היא שבתקופה שלאחר הצגת התפיסה לקבינט המדיני- ביטחוני היו ארבע מערכות בחירות, ובמצב שבו מכהנות ממשלות מעבר, שהן כפופות למגבלות רבות ובעלות לגיטימציה .מוגבלת, הן עושות רק את ההכרחי לקיום העניינים השוטפים מר בן שבת הוסיף כי אי- יציבות פוליטית ומערכות בחירות מרו ,בות משפיעות באופן עמוק על היכולת לקבל החלטות בעלות השפעה לטווח הארוך .וכי החלטות כאלה מחייבות רציפות ויציבות עוד מסר מר בן שבת כי ייתכן שנושאים אחרים שעמדו על .סדר היום, כגון מגפת הקורונה, הסכמי אברהם ואירועים ביטחוניים רבים, משכו אליהם את הקשב בתגובתו על ממצאי הביקורת ממרץ2025 מסר משרד ראש הממשלה כי תפיסת הביטחון שהוצגה על ידי בנימין נתניהו לקבינט המדיני- ביטחוני בשנת2018 אכן לא אושרה רשמית על ידי הממשלה או הקבינט במסגרת ,החלטה כשם שמאז קום המדינה לא התקבלה החלטה רשמית לאשר תפיסת ביטחון לאומי, וכי אין חוק המחייב את ראש הממשלה לגבש תפיסה ולאשרה בקבינט או בממשלה. עוד הוא מסר כי בגיבוש תפיסת ביטחון לאומי מעורבים היבטים מדיניים וכלכליים כבדי משקל ויש בה באופן אינהרנטי אלמנטים של פוליטיקה ותקציב, ולכן גם אם שרי הממשלה יסכימו לה, הם לא יצביעו על אישורה, כל אח ד מסיבותיו .הלגיטימיות, אך המוטות נוסף על כך מסר משרד ראש הממשלה כי הטענה ו לפיה מדינת ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון רשמית וסדורה היא שגויה, זאת משום שראש הממשלה בנימין נתניהו גיבש תפיסת ביטחון לתקופה של עשור והציג אותה לקבינט המדיני-ביטחוני ולגורמים ביטחו ניים נוספים ובהתאם לתפיסתו, בשנים2019 עד 2021 , המל"ל העביר לגופי הביטחון דירקטיבות שנקבעו בהתאם ל תפיסה והנחה אותם לקבל החלטות .משמעותיות על בסיסה משרד מבקר המדינה מציין כי אין בטענה זו בכדי לייתר את הצורך בדיון ומתן תוקף רשמי מצד הגופים המוסמכים- ממשלה או קבינט מדיני- .בטחוני ב דיון שהתקיים ב קבינט המדיני-ביטחוני באוגוסט 2018 הציג ראש הממשלה בנימין נתניהו את תפיסת הביטחון הלאומי2030 ואת המשתמע מכך מהבחינה התקציבית בהיבט הקצאת משאבים . מסיכום הדיון עולה כי ראש הממשלה הציג את הרציונל שבבסיס תפיסתו, את ארבע העוצמות ש עליהן מבוסס כוחה של מדינת ישראל, את האיומים העיקריים על המדינה, את בניין הכוח הנדרש ואת עקרונות הפעלת הכוח. כמו כן הציג ראש הממשלה תוכניות רב- שנתיות משולבות לבניין הכוח עד שנת2030 ואת העלויות הנדרשות ליישומן . ראש הממשלה הדגיש כי האיומים הקיימים והמתהווים מחייבים להגדיל את נתח המשאבים המוקצה ל עוצמה ביטחונית בראייה ארוכת טווח, וכן כי נוכח חיוניות הצרכים אין מנוס מלבצע שינויים 17 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל מסוימים במתאר התקציב הרב-שנתי ,לצורכי ביטחון ובכלל זה גידול של כ- 0.2% - 0.3% מהתמ"ג בכ ל שנה עד שנת 2030 , שמשמעו תוספת של כ-4 מיליארד ש"ח בשנה" . עוד ציין ראש הממשלה כי אם לא ננקוט בצעדים הנדרשים, כושר ההתקפה שלנו ייפגע , מה שישפיע בהכרח על מאזן ההרתעה ,. בה בעת תפגע משמעותית גם יכולת ההגנה שלנו והדבר ישפיע עמוקות גם על העוצמה הכלכלית " (ההדגשות .)במקור ראש הממשלה ה נחה כי יש לקיים דיוני המשך שיעסקו" בתר"ש2030 " ויכללו קביעת סדרי עדיפויות .ומציאת מקורות תקציביים לתוספות הנדרשות בדיון שקיים הקבינט המדיני-ביטחוני בנושא הערכת מצב רב- זירתית באוקטובר2019 , כשנה וחודשיים לאחר הצגת תפיסת הביטחון2030 וב חלוף שתי מערכות בחירות, התייחס ראש הממשלה לצורכי בניין הכוח. במסמך סיכום הדיון צוין כי ראש הממשלה הדגיש ש "כיוונים אלה הוצפו כבר בהצגת תפיסת הביטחון העדכנית במחצית18" וכי " זאת תהיה משימה בעדיפות ראשונה לממשלה החדשה, שתחייב שינוי בסדרי העדיפויות והחלטות קשו ת בהיבטי הקצאת ה ."משאבים בדיון שקיים הקבינט המדיני- ביטחוני בנובמבר2020 (בחלוף מערכת בחירות נוספת) בנושא התוכנית הרב- שנתית (תר"ש) של צה"ל תנופה, התייחס ראש הממשלה לתפיסת הביטחון2030 שאותה הוא הציג לממשלות הקודמות, והסביר כי "אין לנו ברירה אלא להגדיל באו פן משמעותי או לפחות לעצור את הירידה של (תקציב) הביטחון כאחוז מהתל"ג". עוד הוא ציין כי תוכנן להוסיף משאבים רבים לביטחון אך מגפת "הקורונה "טרפה לנו את הקלפים, וכי מכיוון שהאתגרים הביטחוניים עדיין קיימים חובה למצוא את .המשאבים כדי לממש את סדר העדיפויות המתבקש נוסף על כך, הוא ציין כי בכוונתו להציג את תפיסת הביטחון לחברי הקבינט בדיון הבא ולשמוע את תגובותי הם בנוגע לתר"ש תנופה כדי "להתקדם אחר כך לצעד המשאבי, התקציבי". ראש הממשלה החליפי ושר הביטחון דאז, בני גנץ, ציין כי הדיון בנושא תר"ש תנופה "הוא סוג של דיון חסר בהיעדר תקציב ייחוס" והוסיף כי "לתוכנית הזו יש פרוסות משלה וכשאנחנו כמדינה נחליט מהו התקציב ומהו הנתח הביטחוני מתוך התקציב הזה אז יהיה אפשר כמובן לתרגם את ."העניין הזה בדיון קבינט נוסף שהתקיים בפברואר2021 בנושא מימון תוכנית הצ טיידות לצה"ל מ כספי הסיוע האמריקני, ראש הממשלה לא הציג את תפיסת הביטחון כפי שתכנן, אך המל"ל הציג את יעדי- העל למדיניות ישראל מתוך הדירקטיבה שניתנה על ידי ראש הממשלה והזכיר את התייחסותו של ראש הממשלה ב דיון בנובמבר2020 ו לפיה יידרשו משאבים נוספים לצורכי ביטחון . יצוין כי במרץ2021 התקיימה מערכת בחירות נוספת, וביוני2021 הוקמה ממשלה חדשה בראשותו של נפתלי בנט, שהחליף את בנימין נתניהו בתפקיד זה לראשונה מאז מרץ2009 . בסופו של דבר ,פעילותם של ראש הממשלה נתניהו ושל המל "ל להטמעת תפיסת הביטחון2030 הייתה חסרה משום שאב ן היסוד ליישום ה תפיס ה הייתה שינוי ב סדרי העדיפויות הלאומיים ו קבלת החלט ה לגבי הקצאת תוספות תקציב ניכרות לצורכי הביטחון על חשבון צרכים אחרים. עם זאת, סוגיה זו לא עלתה לאישור הדרג המדיני ולא התקבלו החלטות מחייבות לגביה, בין היתר על רקע ריבוי מערכות הבחירות .משכך ,תפיסת הביטחון לא אושרה ולא הוקצו המשאבים ליישומה. 18 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל הצעת האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון, לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר אלוף (במיל') אמיר אשל בשנת2021, לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון דאז אלוף (במיל') אמיר אשל, כתב האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון מסמך שכותרתו "תפיסת הביטחון ועקרונות למדיניות ביטחון". במסמך צוין שמטרתו לבחון את נקודות התורפה והעוצמה המוּבנֹות של ישראל ואת שינויי העומק במרחבים הרלוונט יים לישראל ולהציע עקרונות לתפיסת ביטחון מותאמת. עוד צוין במסמך כי תפיסת הביטחון המוצעת מכוונת לרובד הבסיסי שמעבר להערכות המצב והתוכניות הרב-שנתיות; נובעת מניתוח מצבה הגיאו- אסטרטגי של ישראל; והיא הבסיס לגיבוש המענה לאתגרים הביטחוניים הבסיסיים הניצבים לפניה והאתגרים .הביטחוניים המתהווים ראש האגף הביטחוני- מדיני לשעבר זהר פלטי מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2024 כי המסמך שגובש הושתת על מסמכים קודמים בנושא תפיסת הביטחון- הסקירה המקיפה של בן- גוריון, מסמך התפיסה שגובש על ידי ועדת מרידור וכן המסמך שגיבש אלוף (במי ל )'יאיר גולן . בפברואר2022 הופץ מסמך תפיסת הביטחון שכתב האגף הביטחוני- .מדיני לרמטכ"ל, סגן הרמטכ"ל ובכירים נוספים בצה"ל, לקבלת תגובתם לא נמצאו מסמכים שמעידים כי צה"ל התייחס למסמך תפיסת הביטחון שהכין האגף הביטחוני- מדיני בשנת 2021. כמו כן, לא נמצאו מסמכים המ עידים על מעקב והמשך טיפול של מנכ"ל משרד הביטחון דאז, אמיר אשל ., בנוגע למסמך משכך, התפיסה שגובשה לא נידונה ולא אושרה בקבינט המדיני- .ביטחוני או הממשלה להלן תרשים המציג על ציר הזמן את הניסיונות של הדרג המדיני ושל מערכת הביטחון לגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי.למדינת ישראל תרשים 5 : ה ניסיונות של הדרג המדיני ושל מערכת הביטחון לגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי 19 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל מהאמור לעיל עולה כי הן הדרג המדיני והן מערכת הביטחון ניסו לגבש תפיסת ביטחון לאומי למדינת ,ישראל וכי הניסיונות העיקריים נעשו ב- 25 ,השנים האחרונות ובעיקר בשנים 2017 עד 2021 .ואולם חרף הניסיונות, הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה מעולם לא אישרו תפיסת ביטחון לאומי רשמית. משרד ראש הממשלה מסר ב מרץ2025 כי בגיבוש תפיסת ביטחון לאומי מעורבים היבטים מדיניים וכלכליים כבדי משקל ויש בה באופן אינהרנטי אלמנטים של פוליטיק ה ותקציב, ולכן גם אם שרי הממשלה .יסכימו לה, הם לא יצביעו על אישורה, כל אחד מסיבותיו הלגיטימיות, אך המוטות גם ממלא מקום ראש המל "ל לשעבר יעקב נגל מסר בתגובתו על ממצאי הביקורת מדצמבר2024 כי רק ראש ממשלה עם צוותו מסוגל ויכול לכתוב את תפיסת הביטחון הלאומי שעל פיה הוא מתכוון לנהל ,את הקדנציה הקרובה שלו וכי "בשיטת הממשל הנוכחית אין ]לו [לראש הממשלה סיכוי "לאשר את תפיסת ה ביטחון הלאומי בהסכמה כוללת- לא בקבינט ולא בממשלה - משום שבתפיסת הביטחון יש באופן אינהרנטי אלמנטים של פו ליטיקה ושל תקציב. בכירים בדרג המדיני ובמערכת הביטחון ש איתם נפגש צוות הביקורת בנושא תפיסת הביטחון נתנו הסברים שונים לשאלה מדוע הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה מעולם לא השלימו את תהליך הגיבוש והאישור :של תפיסת ביטחון לאומי סדורה ורשמית, כמפורט להלן שר הביטחון והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') משה (בוגי) יעלון כתב בשנת2016 שהוא מעריך שראשי ממשלה מאז דוד בן- גוריון לא הובילו ולא הביאו לדיון תפיסת ביטחון מעודכנת מ הסיבות האלה: (" 1) תהליך כזה גוזל זמן רב( ; 2) הרכב הקבינט והדומיננטיות של השיקולים הפוליטיים בדיונ יו אינם מאפשרים דיון ענייני( ; 3 )אי- קיומה של תחושת צורך, שהרי'מסתדרים בלי זה"' 27 . ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט מסר למשרד מבקר המדינה במרץ2024 כי בעשר השנים שבהן כיהן כחבר בקבינט המדיני-ביטחוני לא עלה לדיון הנושא של תפיסת ביטחון, זאת בין היתר עקב "ההיבט הפ וליטי של ."הנושא הפלסטיני, שהוא רלוונטי לגיבושה של תפיסת ביטחון שר הביטחון לשעבר ח"כ אביגדור ליברמן מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי הדרג המדיני לא גיבש תפיסת ביטחון, והוא מתקשה לנהל ולאתגר את הדרג הצבאי מהסיבות העיקריות האלה: (א) תקציב הביטחון נקבע ב רובו באופן "אוטומטי", ואילו קיומה של תפיסת ביטחון תחייב להתאימו לאמור בתפיסה ;ולמענה לאיומים המופיעים בה (ב) משנת2016 התחלפו שרי ביטחון לעיתים תכופות, והיו שישה שרי ביטחון- ;משה יעלון, אביגדור ליברמן, נפתלי בנט, בנימין נתניהו, בנימין (בני) גנץ ויואב גלנט (ג) הדרג .המדיני חושב קודם כול על הבוחרים שלו ח "כ והרמטכ "ל לשעבר ( רא"ל במיל )'גדי איזנקוט מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024 כי היעדר התפיסה ה ו א ליקוי מתמשך, והוא הצביע עליו כמה פעמים. מר איזנקוט הוסיף כי הדרג המדיני לדורותיו "בורח מאחריות" לספק מעטה תפיסתי , וכי בהיעדר אסטרטגיה הדרג המדיני משחרר את עצמו מחשיבה .ומאחריות 27 ,המכון למחקרי ביטחון לאומי מאיר אלרן, גבי סיבוני ו קובי מיכאל ,)(עורכים "אסטרטגיית צה"ל" בראי ה ביטחון הלאומי , פתח דבר ( 2016 .) 20 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ראש המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי "עד היום לא גובשה תפיסת ביטחון רשמית בישראל, בין היתר מכיוון שמערכת הביטחון והדרג המדיני הם פר קטיים- סבורים שתפיסת ביטחון לא תפתור בעיות ולכן לא מתאמצים לגבש אותה, ומכיוון שקיומו של מסמך ( רשמי מייצר אחריותיותAccountability .") והדרג המדיני והצבאי רואים בכך בעיה ראש המל"ל לשעבר יוסי כהן מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר2024 כי הניסיונות של הדרג המדיני ,ושל מערכת הביטחון לגבש ולאשר תפיסת ביטחון רשמית לא צלחו בשל סוגיות שיש קושי להכריע לגביהן בדגש על הסוגיה הפלסטינית, עתיד יהודה ושומרון והנושא של גיוס כלל האוכלוסיות בחברה הישראל ית .לצה"ל, וכן משום שאישור תפיסה יש בה כדי ליצור מחויבות של הדרג המדיני אליה ח"כ לשעבר עפר שלח, שכיהן בעבר כיו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח , מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי "בפועל לא נקבעה בישראל תפיסת ביטחון מכיוון שלדרג המדיני לדורותיו נ וח פוליטית שלא להכריע בסוגיות משמעותיות, דוגמת סוגיית הפלסטינאים. נוח יותר לפוליטיקאים לחיות ."באזור אפור ולא לאסוף מידע וידע, לחשוב ולהתמודד עם המצב ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת מסר למשרד מבקר המדינה ביוני2024 כי אי- יציבות פוליטית ומערכות בחירות מרובות מ שפיעות במידה ניכרת על היכולת לקבל החלטות בעלות השפעה לטווח ארוך. בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאי הביקורת הוסיף כי להערכתו אי- הבאת "תפיסת הביטחון הלאומי2030 " לאישור הקבינט הושפעה גם מהעניינים האחרים שעמדו על סדר היום הלאומי כדוגמת משבר הקורונה בשנים2020 - 2021 . ראש המל"ל לשעבר ד"ר איל חולתא מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי היעדר תפיסת ביטחון מאפשר מרחב גמישות לא מוגבל למקבלי ההחלטות , וכי לצורך גיבוש תפיסת ביטחון נדרש הדרג המדיני לקבל החלטות בנושאי מדיניות ולקבוע סדרי עדיפות "גם בנושאים שנויים במחלוקת שהו א אינו מעוניין ."להכריע לגביהם. לדוגמה האם ההתיישבות היא נכס או נטל בביקורת עלה כי הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה בהובלת ראשי הממשלה לדורותיהם , הנושאים באחריות לגורל המדינה28 ,, מעולם לא אישרו תפיסת ביטחון לאומי רשמית זאת חרף המלצות ועדת וינוגרד כי הדרג המ דיני ידרוש וינחה על פיתוח מסמכי יסוד אסטרטגיים בנושאים מדיניים- ביטחוניים מרכזיים ויאשר אותם תוך ראייה מדינית- ביטחונית כוללת, חרף חוק המל"ל שעיגן בחוק את העיסוק בתפיסת הביטחון ולמרות שבמהלך25 השנים האחרונות נעשו ניסיונות לגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי על יד י הדרג המדיני ומערכת הביטחון, ניסיונות שממחישים את הבנתם כי הדבר חשוב ונדרש למדינת ישראל. משכך מדינת ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב אלא השתרשה בה תפיסת ביטחון בלתי רשמית, המבוססת על משנתו של ראש הממשלה הראשון דוד בן-ג וריון משנת1953 .)ומוכרת כדוקטרינת משולש הביטחון (הרתעה, התרעה והכרעה היעדר תפיסה רשמית עלול לפגוע בביטחונה הלאומי של מדינת ישראל ,בתיאום בין גופי הביטחון 28 לפי חוק-יסוד: הממשלה , הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. לפיכך יש ל ממשלה סמכות לפעול בשם המדינה ,ולמענה והיא אחראית למעשה לגורל המדינ.ה 21 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ,ובהכוונתם בהקצאת תקציב בהתאם לסדרי ה עדיפ וי ות ה אסטרטגיים שקובע הדרג המדיני ,בתהליכי קבלת ההחלטות בנושאי בניין הכוח והפעלתו .ועוד, כמפורט בדוח זה :בין הניסיונות הרשמיים הבולטים לגיבוש ולאישור תפיסת ביטחון לאומי • גיבוש תפיסת ביטחון עדכנית לישראל משנת1998 ביוזמת שר הביטחון דאז יצחק מרדכי ובריכוז מנכ"ל משרד הביטחון דאז דוד עברי. התפיסה גובשה תוך בחינה ש ,ל נושאים כגון הרתעה והתרעה יחסי הדרג הצבאי- הדרג האזרחי, צבא וחברה, נושאים אסטרטגיים וטכנולוגיה; והיא נפרסה על פני חמישה .כרכים כרכים אלה הוצגו לשרי הביטחון שכיהנו בשנים1998 עד1999 - ,יצחק מרדכי .משה ארנס ואהוד ברק. ואולם הנושא לא קודם והתפיסה לא נידונה בקבינט או בממשלה • גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות המשתנה משנת2006 ביוזמת שר הביטחון דאז שאול מופז ו בראשות השר לשעבר דן מרידור . התפיסה עסק ה ב ;יעדים הלאומיים של ישראל בשינויים בסביבה האסטרטגית- ביטחונית שלה; בעוצמות ובהזדמנויות שלה, לעומת החולשות ,והסיכונים; במענה לאתגרי הביטחון המרכזיים; ובסוגיות שלהן זיקה הדוקה לתפיסת הביטחון לרבות האתגר הפלסטיני, צבא העם ומשאבי הביטחון , והוצגו בה ה מלצות בנוגע לסדרי העדיפויות במתן המענה לקשת האיומים הנשקפים לישראל , כבסיס לנטילת סיכונים מחושבים. התפיסה ת זכ ה להסכמה רחבה לגבי תוכ נה ונחיצות ה , עד כדי גיבוש "הצעת מחליטים" לקבינט המדיני- .ביטחוני, שבה נקבע תהליך סדור להטמעת המסקנות וההמלצות התפיסה נידו נה ,בקבינט אך לא התקיימה הצבעה בנושא והיא לא אושר ה באופן רשמי ולא קיבל ה תוקף מחייב .אף ש מסמך התפיסה לא אושר, חלק מההמלצות שבו אומצו בפועל על ידי מערכת הביטחון, למשל הוספת המושג "התגוננות" כעיקרון רביעי לשלושת עקרונות היסוד של תפיסת הביטחון של בן- גוריון- ,הרתעה התרעה והכרעה . • גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל בשנת2017 על ידי סגן הרמטכ"ל דאז האלוף יאיר גולן, שאותו מינה .מנכ"ל משרד הביטחון דאז האלוף (במיל') אודי אדם התפיסה נועדה לספק מסגרת עיונית לעשייה הביטחונית ולשמש בסיס לגיבוש מענה לאתגרים הביטחוניים של ישראל לרבות בבנ יין הכוח ובהפעלתו . התפיסה הוצגה ל שר הביטחון ,ולפורום מטכ"ל אולם לא נמצאו מסמכים שמעידים כי התקיים דיון מסכם בנושא, כפי שהנחה שר הביטחון. ממילא התפיסה לא נידונה בקבינט המדיני- .ביטחוני או בממשלה ולא אושרה • גיבוש תפיסת ביטחון ועקרונות למדיניות ביטחון בשנת2021 על ידי האגף הביטחוני- מדיני במשרד .הביטחון לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון דאז אלוף (במיל') אמיר אשל במסגרת גיבוש התפיסה נבחנו נקודות התורפה והעוצמה המּובנֹות של ישראל וכן שינויי העומק במרחבים הרלוונטיים לישראל והיא נועדה לשמש כבסיס לגיבוש המענה לאתגרים הביטחוניים. התפיסה הופצה לצה"ל לקבלת תגובה. ואולם לא נמצאו מסמכים שמעידים כי צה"ל התייחס לכך ולא נמצאו מסמכים המעידים על המשך טיפול של מנכ"ל משרד הביטחון, ו ממילא התפיסה שגובשה לא נידונה ולא אושרה בקבינט המדיני-בי טחוני או בממשלה. 22 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל עוד עלה כי ראש הממשלה בנימין נתניהו יזם כתיבה של תפיסת ביטחון לאומי למדינת ישראל בשנים 2017 - 2018 שכונתה "תפיסת הביטחון הלאומי2030 ." התפיסה ציינה ארבע עוצמות יסוד של מדינת ישראל - העוצמה הצבאית ,העוצמה הכלכלית ,העוצמה המדינית ו העוצמה החברתית, וצוין בה האופן שבו ראש הממשלה ראה את האיומים הצפויים בעשור הקרוב, את העקרונות להפעלת הכוח מולם ואת בניין הכוח הדרוש לשם כך וכן את השקפתו כי אבן היסוד ליישום תפיסת ו א הי שינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים וקבלת החלטה לגבי הקצאת תוספות תקציב ניכרות לצורכי הביטחון על חשבון צרכים אחרים . אף שראש הממשלה נתניהו פעל להטמעתה של התפיסה באמצעות הצגתה לקבינט ולגופי הביטחון ועדכונה ומתן דירקטיבות לגופי הביטחון על בסיס תפיסתו, הוא לא סיים את אשר החל ולא הביא לאישור של תפיסת ביטחון לאומ י רשמית למדינת ישראל ולקבלת החלטה מחייבת בנוגע לאבן היסוד של יישום התפיסה- שינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים ו הקצאת תוספות תקציב ניכרות לצורכי הביטחון על חשבון צרכים אחרים , זאת חרף החשיבות והצורך שהוא בעצמו הכיר בהם. בכך תפיסתו נותרה ללא יכולת לממשה כהלכה ול לא תוקף מחייב. כמו כן עלה בביקורת כי לדברי בכירים בדרג המדיני ובמערכת הביטחון שעסקו בנושא תפיסת הביטחון ,ובהם ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט ח"כ ושר הביטחון לשעבר בני גנץ , ח"כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט, וראשי המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרו ר, יוסי כהן וד"ר איל חולתא , תפיסת ביטחון לאומי סדורה מעולם לא אושרה באופן רשמי, בין היתר משום ש תפיסה רשמית מ חייב ת את הדרג המדיני לקבוע סדרי עדיפויות, לעיתים גם בנושאים שנויים במחלוקת שהוא אינו ( מעוניין להכריע לגביהם, וכן מייצרת אחריותיותAccountability ) של הדרג המדיני כלפי אזרחי המדינה. משרד ראש הממשלה מסר במרץ2025 כי בגיבוש תפיסת ביטחון לאומי מעורבים היבטים מדיניים וכלכליים כבדי משקל ויש בה באופן אינהרנטי אלמנטים של פוליטיקה ותקציב, ולכן גם אם שרי הממשלה יסכימו לה, הם לא יצביעו על אישורה, כל אחד מסיבותיו הלגיטימיות, אך המ.וטות מתן תוקף רשמי לתפיסת ביטחון לאומי אמור היה לייצר תהליך סדור שבו הדרג הביטחוני היה נדרש לתרגם את העקרונות המנחים בתפיסה לתוכנית עבודה סדורה, להציג לדרג המדיני את התוכנית וכן .פערים ככל שקיימים; והדרג המדיני היה נדרש לתת את דעתו על כך ייתכן שאילו תפיסת הביטחון שהוביל ראש הממשלה בנימין נתניהו הייתה מקבלת תוקף רשמי ומחייב וכן את המשאבים הנדרשים למימוש העקרונות שבתפיסה, הדרג הביטחוני היה מתרגם את העקרונות שבה, דוגמת "להיות מוכנים להגן על עצמנו בכוחות עצמנו " לכדי תוכנית עבודה כגון הרחבת יכ ולות הייצור העצמיות של ישראל בתחום התחמושת, מציג את התוכנית לדרג המדיני ובכלל זה את הפערים, ככל שקיימים, ביכולת לממש אותה, והדרג המדיני היה נותן את דעתו על המשמעויות הביטחוניות, המדיניות והתקציביות של התוכנית., ומקבל החלטות בהתאם על ראש הממשלה להוביל יחד עם הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה, הנושאים באחריות לגורל ,המדינה, תהליך סדור של גיבוש תפיסת ביטחון לאומי כתובה להביא לאישורה ולתת לה תוקף רשמי. כמו ,כן בהתאם לחוק המל "ל, על המל "ל לבחון את התפיסה ולהציע לה עדכונ ים; ועל ראש הממשלה בשיתוף הקבינט המדיני- בטחוני או הממשלה לדרוש ולהנחות את המל "ל להציג ל פניהם את ממצאי בחינתו . מומלץ כי כאשר תגובש תפיסה זו, ראש הממשלה יבחן אותה עם הקבינט המדיני- ביטחוני או 23 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל הממשלה באופן עיתי ובהתאם לצורך. זאת כחלק מיישום עקרון האחריותיות של המ משלה כלפי .אזרחיה עוד מומלץ כי תפיסת הביטחון הלאומי תכלול בין היתר את האינטרסים הלאומיים של המדינה, את יעדי- העל שלה, את האתגרים והאיומים העומדים בפניה, את היכולות הביטחוניות והאחרות לצורך מימוש היעדים וכן את סדרי ה עדיפויות נוכח ה מחסור ה תמידי.במשאבים תהל יך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון יחייב את הדרג המדיני לדון בסוגיות ביטחון לאומי מרכזיות, לקבל החלטות בנוגע לסדרי עדיפויות, לרבות מתוך שיקולי מדיניות, ולהקצות את המשאבים הנדרשים בראייה כוללת וצופת פני עתיד, תוך הבנת האתגרים והסיכונים אשר לא יקבלו מענה. תהליך סדו ר ועיתי כזה יוכל לסייע לדרג המדיני להתמודד עם הנטייה להסתמך בעיקר על ניסיון העבר; הוא יוכל ל סייע לאזן בין מתן מענה ללחצים קצרי טווח ובין הסתכלות ארוכת טווח; הוא יסייע לתאם ציפיות בין הדרג המדיני ,למערכת הביטחון י שת דרש לבנות את תוכניות העבודה שלה ולקבל החלט ות בהלימה לתפיסת הביטחון לרבות בנוגע לסדרי כוחות (סד"כ) של כוח אדם, של פלטפורמות מרכזיות ושל אמצעי לחימה; הוא יסייע ;לתאם בין גופים (צה"ל, משרד הביטחון, גופים ביטחוניים, משרד האוצר ועוד) כמערכת שלמה ואחודה יקנה ידע בנושאי הביטחון הלאומי וייצר שפה אחידה של מושגים ומונחים מקצועיים בדרג המדיני ובדרג .הביטחוני יצוין כי לקראת סיום הביקורת ולאחר שנשלחה טיוטת הדוח להתייחסות נחקק ביוני2025 חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . על פי חוק זה, עם כינונה של ממשלה חדשה, יגבש המל"ל את הצעת האסטרטגיה המדינית-ביטחונ ית של מדינת ישראל, שתתייחס להנחות היסוד בנוגע לאתגרים ולהזדמנויות המדיניים והביטחוניים הניצבים בפני מדינת ישראל, יפורטו בה האיומים והאתגרים ודירוגם וכן האמצעים והדרכים להתמודד עימם, לרבות הצגת חלופות לפירוט האמור. עוד נקבע בחוק כי הממשלה או הקבינט המדיני-ב יטחוני יאשרו את האסטרטגיה המדינית- ביטחונית בתוך חמישה חודשים מיום כינון ממשלה חדשה, לאחר שהונחה לפניה הצעת אסטרטגיית הביטחון הלאומי שגיבש המל"ל והוצגו בפניה .החלופות משרד מבקר המדינה מציין את חקיקתו של חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . בתגובתו ב מסמך משלים מיולי2025 על ממצאי הביקורת ציין משרד ראש הממשלה כי תפיסת הביטחון הלאומי2030 שראש הממשלה הציג לקבינט המדיני- ביטחוני בשנת2018 , יושמה בפועל בכל הנוגע לפירוק הציר האיראני (המורכב מחמאס, מחזבאללה , מסוריה ומתימן) ובמבצע "עם כלביא". בהתאם לכך, ראש הממשלה בנימין נתניהו, באמצעות סדרת הנחיות והחלטות, הניע את מערכת הביטחון לפעול להכרעת האויב. לאחר פירוק הציר, ובהתאם לתפיסת הביטחון שהוצגה, הורה ראש הממשלה לבצע מהלך צבאי יזום, התקפי ורחב היקף לסיכול שני א יומים קיומיים ומיידיים- תוכנית הגרעין ותוכנית הטילים הבליסטיים של איראן. לפי מסמך משרד ראש הממשלה, פירוק הציר ומבצע "עם כלביא" מלמדים כי עקרונות מרכזיים בתפיסת הביטחון הלאומי2030 שהציג ראש הממשלה בנימין נתניהו לקבינט המדיני- ביטחוני בשנת2018 יושמו הלכה ל מעשה, למרות שלא אושרה באופן פורמאלי, ונוכח זאת אין יסוד לטענה .כי נפגעה יכולת ההנחיה של הדרג המדיני 24 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל משרד מבקר המדינה מציין כי לצד הפעלת הכוח על ידי צה"ל וגופי הביטחון במבצע עם כלביא, באירועי 7.10 יסוד העוצמה הצבאית של תפיסת הביטחון הלאומי2030 של ראש הממש לה מר בנימין נתניה ,ו שכולל בין היתר הרתעה, התרעה מוקדמת ויכולת הגנה- קרס. הדבר מחדד את הצורך בקיומה של .תפיסת ביטחון לאומי בעלת תוקף מחייב עוד מציין משרד מבקר המדינה כי עצם החקיקה של חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025, שמחייב עם כינונה של ממשלה חד שה ל אשר אסטרטגיה מדינית- ביטחונית בתוך חמישה חודשים ., מצביעה על כך שהייתה לקונה במצב שאין תפיסת ביטחון לאומי רשמית ובעלת תוקף מחייב יודגש כי בדברי ההסבר לחוק צוין בין היתר כי היעדר אסטרטגיית ביטחון לאומי פגעה בהיערכות ובמוכנות של מדינת ישראל, מציאות שאת תוצ אותיה הטרגיות חוו אזרחי ישראל באירועי7.10 . תפיסת הביטחון הלאומי במדינות מערביות נבחרות מדינות מערביות שונות נוהגות לפרסם מסמך אסטרטגי רשמי בנוגע ל ביטחון ה לאומי שלהן ולעדכנו מפעם לפעם . מסמך רשמי זה מתאר על פי רוב את הגיש ה של המדינ ה ל גבי הבטחת ביטחונ ה הלאומי בהיבטים שונים, לרבות ביטחון , מודיעין, אבטחת סייבר ומדיניות חוץ ל , ו גבי.התמודדות עם איומים ואתגרים שונים הבולטת שבמדינות אלה היא ארצות הברית (להלן- ארה"ב), שבה הנשיא מחויב על פי חוק29 (להלן- החוק האמריקני) למסור לקונגרס דוח מקיף על אסטרטג י ית הביטחון הלאומי של ארה"ב ( National Security Strategy - NSS .). החוק אף קובע את הנושאים שיש לכלול בדוח זה, כמתואר בתרשים שלהלן 29 Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986 - Goldwater, הכולל תיקונים ל אמור ב- National Security Act of 1947 . 25 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל תרשים6 :הנושאים שיש לכלול בדוח אסטרטג י ית הביטחון הלאומי של ארה"ב ( NSS ) .על פי החוק האמריקני, בעיבוד משרד מבקר המדינה בהתבסס על דוח ה- NSS שמפרסם הנשיא מדי כמה שנים30 , מזכיר ההגנה האמריקני מפרסם את דוח אסטרטג י ית ההגנה( הלאומית של ארה"בNational Defense Strategy - NDS ) , שבו מתורגמות ההנחיות האסטרטגיות להנחיות צבאיות רחבות ל גבי תכנון בניין הכוח של הצבא ( Military ) ., הפעלת הכוח ועוד דוח נוסף המתבסס על דוח ה- NSS ומ תייחס גם ל דוח ה- NDS הוא דוח האסטרטגיה הצבאית הלאומית ( NMS - National Military Strategy )שמגיש יו"ר המטות המשולבים של ארה"ב31 לקונגרס . הדוח מתאר כיצד הצבא יתמוך ביעדים של ארה"ב, כפי שנקבע ו על ידי הנשיא ו נוסחו ב דוח ה- NSS העדכני ביותר, בדוח ה- NDS ובמסמכים רלוונטיים אחרים . הדוח משמש מסמך מערכתי לתכנון אסטרטגי משות ף של המטות המשולבים, ומטרתו לספק לצבא ארה"ב הדרכה מפורטת יותר לתכנון מערכה, להפעלת הכוח ולבניין .הכוח 30 מאז חוקק החוק ועד לתחילת שנות האלפיים פורסם דוח אסטרטג י ית הביטחון הלאומי של ארה"ב (ה- NSS ) כמעט בכל שנה. מ שנת 2002 ( פורסם הדוח אחת לכמה שנים2002 , 2006 , 2010 , 2015 , 2017 ו- 2022 ,) בידי כל.ממשל 31 יו"ר המטות המשולבים .של ארה"ב הוא הקצין הצבאי הבכיר ביותר בכוחות המזוינים של ארה"ב האינטרסים, המטרות והיעדים העולמיים של ארה"ב החיוניים לביטחון הלאומי של ה 1 מדיניות החוץ, המחויבויות העולמיות ויכולות ההגנה הלאומיות של ארה"ב הנחוצות כדי להרתיע תוקפנות וליישם את אסטרטגית הביטחון הלאומי של ארה"ב 2 השימושים המוצעים ב רכיבים הפוליטיים, הכלכליים, הצבאיים ו ה אחרים של הכוח הלאומי של ארה"ב ל צורך הגנה וקידום האינטרסים שלה, מטרות יה ויעדי ה 3 ההלימה של היכולות של ארה"ב להוציא לפועל את אסטרטג י ית הביטחון הלאומי שלה, כולל הערכה של האיזון בין היכולות של כלל רכיבי הכוח הלאומי של ארה"ב לתמיכה ביישום אסטרטגית הביטחון הלאומי 4 כל מידע אחר שעשוי ל היות נחוץ לשם ידו י ע הקונגרס בנושאים הקשורים לאסטרטגי י ת הביטחון הלאומי של ארה"ב 5 26 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל חוץ מארה"ב, מדינות שונות מפרסמות מפעם לפעם מסמכים רשמיים בנוגע לאסטרטגיית הביטחון הלאומי שלהן. להלן סקירה תמציתית של מסמכי אסטרטגיית הביטחון הלאומי שפרס מו מדינות מערביות .נבחרות, נכון למועד כתיבת דוח זה תרשים7 :מסמכי אסטרטגיית הביטחון הלאומי של מדינות מערביות נבחרות מסמך אסטרטגי י ת הביטחון הלאומי של ארה"ב  פורסם באוקטובר2022 .בחתימת נשיא ארה"ב  מציג את האינטרסים הלאומיים של ארה"ב, ובהם הגנה על ביטחון העם, הרחבת הזדמנויות .כלכליות והגנה על ערכים דמוקרטיים  מציג את גישת הממשל ולפיה העשור הנוכחי הוא עשור מכריע בתחרות על עיצוב הסדר הבין- לאומי, וכי האתגר העיקרי העומד בפני ארה"ב בקידום עולם חופשי, פתוח, משגשג ובטוח הוא .התחרות האסטרטגית עם מדינות אוטוקרטיות, ובהן סין ורוסיה  מפרט את הדרכים לקידום האינטרסים החיוניים של ארה"ב, ובכללם השקעה ברכיבי הכוח ,הלאומי והגברת יכולת ההשפעה בניית קואליציה של מדינות בעלות אינטרס משותף וכן חיזוק היכולות הצבאיות והתאמתן לסביבה.של תחרות אסטרטגית  מציג את סדרי העדיפויות של ארה"ב גם בנושאים גלובליים, כמו משבר האקלים, מגפות וביטחון תזונתי, וכן בתחומי ה ,טכנולוגיה ה ,סייבר ה סחר ו ה כלכלה .  אורכו48 .עמודים מסמך אסטרטגי י ת הביטחון הלאומי של בריטניה  פורסם במרץ2023 .בחתימת ראש ממשלת בריטניה  מציג את חזונו של ראש הממשלה ועוסק בנושאי ביטחון, הגנה, מדיניות חוץ ו דיפלומטיה, פיתוח וסחר, כלכלה, מד ע וטכנולוגיה ו .סייבר  מפרט את יעדי- .העל של בריטניה, את דרכי הפעולה להשגתם ואת המשאבים שיש להקצות לכך  מציג את סדרי העדיפויות ואת משימות הליבה העדכניים של בריטניה נוכח האצת קצב השינויים הגלובליים, ובכלל זה מלחמת רוסיה- אוקראינה ונכונותה של סין להגביר את הדומיננטיות שלה .בעניינים גלובליים  אורכו 39 עמודים. 27 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל מסמך אסטרטג י ית הביטחון הלאומי של גרמניה  פורסם ביוני2023 .בחתימת קנצלר גרמניה  ייעודו לשמש מצפן בענייני ביטחון לאומי, זאת ב מטר ה לשמור על ביטחון אזרחי גרמניה ולתרום לביטחון אירופה.  מציג את יעדי- ,העל של גרמניה בנושאי הגנה, כלכלה וסחר חופשי יחסי חוץ, זכויות אדם, שלום .ויציבות עולמית ומשבר האקלים  מציג את עיקרי מדיניות ההגנה של גרמניה, לרבות סדרי העדיפויות מבחינה אסטרטגית, משימות הליבה ו המשימות הנלוות, ו את חשיבות התאמתו של תקציב הביטחון למשימות אלה.  מדגיש את חשיבות שיתוף הפעולה הבי ן-לאומי עם בעלות הברית, נוכח התוקפנות של רוסיה .נגד אוקראינה ועלייתם של מוקדי כוח חדשים בזירה הגלובלית  אורכו76 עמודים. מסמך סקירת ה אסטרטגי ה ה לאומי ת של צרפת  פורסם בנובמבר2022 .בחתימת ראש ממשלת צרפת  מציג את חזונו של ראש ממשל ת צרפת למצ ב את צרפת כ מעצמה מאוחדת ,מאזנת ו בעלת השפעה עולמית עד ל שנת2030, זאת תוך הצבת יעדים אסטרטגיים לאומיים ובי ן- לאומיים .בנושאי נשק גרעיני, חוסן לאומי, כלכלה, סייבר, יחסי חוץ וחופש פעולה צבאי  סוקר את האתגרים של צרפת בזירה הבי ן- ,לאומית ו בכללם מלחמת רוסיה-אוקראינה ו האיום הנשקף מהת נהלות רוסיה מול העולם המערבי, ושאיפותיה של סין לדחוק את מעמדה של .ארה"ב כמעצמה ולחזק את כוחה בתחומי הכלכלה, הפוליטיקה וההתעצמות הצבאית  אורכו60 עמודים. 28 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל מהתרשים עולה כי בשנים2022 ו- 2023 פרסמו ארה"ב, בריטניה, גרמניה, צרפת ויפן מסמכים אסטרטגיים רשמיים בנוגע לתפיסת הביטחון הלאומי שלהן. מסמכים אלו, שהיו בחתימת נשיאים וראשי ממשלה, התפרסו על פני עשרות עמודים והציגו את האתגרים של המדינה, את האינטרסים הלאומיים של .ה ואת העקרונות להשגתם, לרבות באמצעות התאמת המשאבים לכך ,בביקורת נמצא כי בשונה מנשיאים ומראשי ממשלה במדינות מערביות שונות, ובהן בריטניה, גרמניה צרפת ויפן, הנוהגים לפרסם מסמכים אסטרטגיים רשמיים בנוגע לתפיסת הביטחון הלאומי של מדינותיהם ולחתום עליהם באופן א ישי , ובשונה מ ארה"ב שבה אף מחויב הנשיא על פי חוק למסור לקונגרס דוח מקיף על אסטרטגיית הביטחון הלאומי , במדינת ישראל- המתמודדת עם אתגרים מיוחדים ומורכבים במישור הצבאי והמדיני כאחד- הדרג המדיני מעולם לא אישר תפיסת ביטחון לאומי או אסטרטגיית ביטחון לאומי , ולא פ.רסם מסמך תפיסה או אסטרטגיה כאמור מסמך כזה מציג את האתגרים של המדינה, את האינטרסים הלאומיים שלה ואת העקרונות להשגתם, לרבות באמצעות .התאמת המשאבים לכך מומלץ כי לאחר שראש הממשלה יחד עם הקבינט המדיני-ביטחוני או ה ממשל ה יגבשו תפיסת ביטחון ,לאומי רשמית ראש הממשלה יפרסם אותה לציבור בחתימתו בכפוף ל כללי החיסיון מתוך מחויבות לאזרחי ישראל. זאת כשם שמדינות מערביות שונות מפרסמות לציבור מסמכים אסטרטגיים רשמיים .בנוגע לתפיסת הביטחון הלאומי שלהן פרסום תפיסת ביטחון לאומי רשמית לציבור תשמש בסיס לדיון ציבורי בנושא הביטח ון הלאומי ולפיקוח על יישום התפיסה. יצוין כי על פי חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 , שנחקק כאמור במהלך הביקורת ביוני 2025, המל"ל יפרסם ברשומות ובאתר האינטרנט של הממשלה תמצית של האסטרטגיה המדינית- מסמך אסטרטגי י ת הביטחון הלאומי של יפן  פורסם בדצמבר2022 .בחתימת ראש ממשלת יפן  י מצ ג את המדיניות של יפן בנושא ה ביטחון ה לאומי ומתמקד בעניינים דיפלומטיים ו ב מדיניות ה הגנה, בהתבסס על ראייה ארוכת טווח של האינטרסים הלאומיים של יפן.  קובע קווים מנחים בנושאי דיפלומטיה, הגנה, ביטחון כלכלי, טכנולוגיה, סייבר, מודיעין ואנרגי י.ה  מנתח את האתגרים האזורי ,ים בסביבה הביטחונית של יפן ו ,בכללם התוקפנות של רוסיה התעצמותה ,הצבאית הגרעי נית והכלכל ית .של סין, והאיום הנשקף מצפון קוריאה  מציג את מעמדה המרכזי של יפן בזירה הבין- לאומית ואת חשיבותו של שיתוף הפעולה עם בעלות בריתה, כדי להבטיח סדר בין-לאומי יציב ובטוח, כלכל ה חופשית והתמודדות עם אתגרי אקלים .ומחלות  אורכו36 עמודים. 29 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ביטחונית של מדינת ישראל, שהממשלה או הקבינט המדיני- ביטחוני תאשר בתוך חמישה חודשים מיום .כינון ממשלה חדשה תפקידו של המל"ל בנוגע לתפיסת הביטחון ב חוק המטה לביטחון לאומי ,ה תשס "ח- 2008 (להלן- חוק המל"ל), נקבע כי מתפקידי המל"ל לבחון את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל ולהציע לה עדכונים , וכן להציע לראש הממשל ה סדר יום ונושאים לדיון ב וועדת השרים לענייני .ביטחון לאומי הגם שאין במדינת ישראל תפיסת ביטחון לאומי רשמית, היו שנים שבהן ה מל"ל .עסק בתפיסת ביטחון :להלן פירוט בעניין זה 1. בדוח מבקר המדינה בנושא יישום חוק המל"ל בשנים2008 עד2011 32 נמצא כי המל"ל לא בחן את תפיסת הביטחון כמוגדר בחוק , אלא בחן כמה סוגיות מהותיות הקשורות לתפיסת הביטחון הלאומי33 . בתגובתו מנובמבר2024 על ממצאי הביקורת ציין ראש המל"ל לשעבר פרופ' עוזי ארד כי אחד התחומים שנחנו עוסק בתחום ביטחוני מסווג והוא ממד חשוב ועיקרי בתפיסת הביטחון המס ורתית ונבחן בראייה רב- .שנתית 2. בשנים2011 עד2015 עסק המל"ל בכתיב ת טיוטה של מסמך תפיסת ביטחון . ראש האגף למדיניות ביטחון ותכנון אסטרטגי ,במל"ל שאחראי גם לנושא תפיסת הביטחון, מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2024 כי ראש המל"ל אישר את הטיוטה, היא הופצה לגופי הביט ,חון לקבלת תגובתם ,והתקבלה תגובתו של צה"ל לגביה. ואולם לא נמצאו מסמכים שמעידים כי לתהליך האמור היה המשך קרי שהמל"ל עדכן את טיוטת התפיסה לאחר קבלת תגובת צה"ל והטיוטה הועלתה לאישור ראש המל"ל לאחר עדכונה, או שהמל"ל הציג אותה לקבינט המדיני-ביטחוני או לראש הממש לה34 . 3. בשנת2018 הציג ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו לקבינט המדיני- ביטחוני את מסמך תפיסת הביטחון הלאומי2030 . מאיר בן שבת, שכיהן בעת ההיא כראש המל"ל, מסר למשרד מבקר המדינה ביוני2024 כי הוא היה אחד הגורמים שסייעו לראש הממשלה לעדכן את תפיסת הביטחון הלאומי2030 ,. כאמור תפיסה זו לא אושרה על ידי הקבינט ולא קיבלה תוקף רשמי. 4. ד"ר איל חולתא, שכיהן כראש המל"ל ממחצית שנת2021 עד ינואר2023 , מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי בתפקידו כראש המל"ל הוא ניסה לקדם תהליך של כתיבת תפיסת ביטחון, על ידי שילוב 32 ,מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד - יישום חוק המל"ל וההתמודדות עם המשט הטורקי (2 201 .) 33 לרבות מכלולים מדיניים- .אסטרטגיים והגנת העורף 34 תימוכין לכך שעבודת המל"ל לא הבשילה לכדי העלאת תפיסת ביטח ון לדיון של הקבינט המדיני- ביטחוני בא לידי ביטוי בדוח מיוחד של ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. בדוח מ ספטמב ר 2017 ...בעניין תר"ש צה"ל גדעון צוין כי "הוועדה קוראת להתחיל מייד בתהליך של עיצוב, תיקוף ואישור תפיסת ביטחון לאו מי, שממנה ייגזרו חלקו של צה"ל במימושה ותפיסת ההפעלה הצה"לית... והוא תנאי מוקדם ."לעיצובן של תכניות אופרטיביות 30 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל של עקרונות תפיסת ביטחון במסמך הערכת מצב2022 . לעניין זה יצוין כי ביוני2022 ,לקראת תחילת דיוני הערכת המצב השנתית , הפיץ ראש המל"ל חולתא " מסמך שגובש במל"ל בנושא החזון, היעדים והדירקטיבה המדינית בנושאי הביטחון הלאומי של ישראל ,"לשימוש מערכת הביטחון לקראת דיוני הערכת המצב השנת ית. המסמך הופץ בין היתר ל ראש הממשלה , ל שר הביטחון , לרמטכ"ל, ל ראש המוסד ולראש השב"כ. ואולם לא נמצאו מסמכים שמעידים כי המל"ל המשיך בפעילות שנוגעת .לתפיסת הביטחון 5. ראש האגף למדיניות ביטחון ותכנון אסטרטגי במל"ל מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2024 כי בשנת2023 רא ש המל"ל צחי הנגבי הנחה על כתיבת פרקים נבחרים ממוקדים .מתפיסת הביטחון .ואולם לא נמצאו מסמכים המעידים שהמל"ל עסק בכך בביקורת עלה כי למרות ש לפי חוק המל"ל אחד מתפקידיו של המל"ל הוא לבחון את תפיסת הביטחון ולהציע לה עדכונים, וכן להציע לראש הממשלה סדר יום ונושאים לדיון בקבינט המדיני- ,ביטחוני המל"ל לא מימש את תפקידו : בשנים2011 עד2023 המל"ל עסק בתפיסת הביטחון הלאומי כמה פעמים (לרבות )ניסיון לכתוב תפיסת ביטחון וסיוע לראש הממשלה בעדכון מסמך תפיסת ביטחון וכן התייחס לתפיסת הביטחון של ראש הממשלה בנימין נתניהו במ סגרת דיוני הקבינט בתקופה שמאוגוסט2018 ועד יוני 2021 (עת ש,)הוקמה ממשלה בראשותו של נפתלי בנט אולם המל"ל בהובלת ראשי המל"ל פרופ' עוזי ארד (בשנים2009 עד2011 ), אלוף (במיל') יעקב עמידרור (בשנים2011 עד2013 ), יוסי כהן (בשנים2013 עד2015), יעקב נגל (שימש כממ לא מקום בשנים 2016 עד2017 ), מאיר בן שבת (בשנים2017 עד2021 ,) ד"ר איל חולתא (בשנים2021 עד2023 ), וצחי הנגבי (משנת2023 ,)ועד למועד סיום הביקורת לא הביא לקבינט המדיני- .ביטחוני תפיסת ביטחון מעודכנת לצורך דיון והחלטה לגביה בתגובתו על ממצאי הביקורת מסר משרד ראש הממשלה כי המל"ל פעל למלא את תפקידו: לבחון את תפיסת הביטחון ולהציע לה עדכונים, כפי שתואר בדוח ביקורת זה; וכי החוק לא קובע מפורשות כי על המל"ל להביא תפיסת ביטחון לאישור הממשלה או הקבינט. עוד נמסר כי במהלך שנת2024 החל המל"ל לבחון את תפיסת הביטחון, ובכלל זה גיבש מסמכים בנושאים שונים, ובהם "תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר- בחינה ראשונית", "הרתעה בסיסית כמרכיב ליבה בתפיסת הביטחון של ישראל", ו"עילות ומטרות מלחמה- .מורה נבוכים". מסמכים אלו הופצו לראש הממשלה ולגופי ביטחון שונים משרד מבקר המדינה מדגיש כי המל "ל הוא גוף ה מטה לראש הממשלה ולממשלה בענייני החוץ והביטחון של ישראל והוא נדרש על פי חוק המל "ל לבחון את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל ולהציע לה עדכונים. יתרה מכך, העובדה שמפרוץ " מלחמת חרבות ברזל " (להלן- מלחמת חרבות ברזל) עסק המל "ל ב סוגיות הנוגעות לתפיסת הביטחון ופיתח מסמכי יסוד אסטרטגיים בנושאים מדיניים- ביטחוניים מרכזיים , כגון הרתעה ,ועילות למלחמה והפיץ מסמכים אלו לראש הממשלה ,מבטאת את הצורך בכך שהמל "ל יציג זאת לדרג המדיני . על ראש המל"ל לקיים את כל התהליכים הנדרשים כדי שהקבינט המדיני- ביטחוני ידון בהצעת ו לעדכון תפיסת ביטחון לאומי, כדי שיקבל החלטה לגביה. תפיסת ביטחון לאומי שיבחן המל"ל ויניח בפני 31 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל הקבינט ת אפשר לדרג המדיני לקיים חשיבה ודיון בנוגע ל מוסכמות הביטחון הלאומי בראייה ארוכת טווח על בסיס האינטרסים הלאומיים החיוניים של המדינה, ערכיה, יעדיה ו סדרי העדיפ ויות שלה. ראש האגף למדיניות ביטחון ותכנון אסטרטגי במל"ל , שכאמור אחראי לנושא תפיסת הביטחון במל"ל, מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2024 כי היבטים ארגוניים רבים משפיעים על יכולת האגף לעמוד בתפקידיו, וכי במשך השנים התמודד האגף עם חוסר יציבות ב נוגע ל איוש משרות בו. למשל, תפקיד ראש האגף אויש"בידי ממלאי מקום לפרקי זמן שונים ותפקיד ראש חטיבת תפיסת ביטחון לא היה מאויש משנת2020 עד מרץ2023 ". גם בדוח ועדת נגל מדצמבר2024 צוין כי "למל"ל במבנהו הנוכחי מספר חולשות מבניות וארגוניות אינהרנטיות המקשות על תפקוד אפקטיבי בתח."ום עיצוב מדיניות הביטחון הלאומי ארבעה ראשי מל"ל לשעבר הצביעו על צעדים שיש לנקוט כדי שהמל"ל יממש את תפקידו בהקשר לתפיסת .הביטחון 1. ,ראש המל"ל לשעבר פרופ' עוזי ארד מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי לצורך כתיבת תפיסת הביטחון נדרשים ארבעה עד שישה אנשים מ צוינים ובכירים בדרגתם ובמעמדם, שירכזו עבודת מטה בין- .זרועית שתעסוק בכך 2. ראש המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי אם יש רצון להביא לכך שיהיה גוף המסוגל לכתוב תפיסת ביטחון ולקיים פיקוח טוב יותר על מערכת הביטחון, כנראה אי ן מנוס מהמסקנה שיש לחזק את המל"ל באופן ניכר, בין היתר באמצעות משאבי .כוח אדם ותקציב בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאי הביקורת ציין כי ראש המל"ל צריך לעסוק בכתיבת תפיסת ביטחון לאומי, .וכי המל"ל יכול להיעזר בכותבים חיצוניים לשם כתיבתה 3. ראש המל"ל לשעבר, יוסי כהן, מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר2024 כי נדרש להעסיק מומחים ."רלוונטיים, "ומשיׂשכיל המל"ל לגייס מומחים אלה, יש ביכולתו לבצע עבודה אסטרטגית זו 4. ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת מסר בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאי הביקורת כי המל"ל יכול "לגשר על פער המשאבים בדרכים שונות (לדוגמה: הסתייעות בצוות של בכירים לשעבר במערכות .")המדינה ובאקדמיה בביקורת עלה כי המל"ל, במבנהו הנוכחי ובהרכב כוח האדם הקיים בו, מתקשה למלא את תפקידו לבחון את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל ולהציע לה עדכונים , כנדרש על .פי חוק המל"ל מומלץ כי ראש המל"ל יבחן אם נדרשים לו משאבים נוספים לצורך מימוש תפקידו המוגדר בחוק "לבחון את תפיסת הביטחון הלאומי ולהציע לה עדכונים" כדי לסייע בגיבוש תפיסת הביטחון ויפעל לקבלתם . לסוגיית משאבי המל"ל משנה חשיבות נוכח התפקיד שהתווסף למל"ל לגבש עם כינונה של ממשלה חדשה את הצעת האסטרטגיה המדינית-ביטחונית של מדינת ישראל כמשמעותה בחוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . 32 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל פגיעה ביכולת ההכוונה של הדרג המדיני את צה"ל בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי רשמית ובעלת תוקף מחייב וההשפעה על תהליכים מרכזיים בצה"ל הדעה הרווחת של בעלי תפקידים בכירים בעבר ובהווה הן בדרג המדיני והן בדרג הביטחוני היא כי קיימות השפעות שליליות ל היעדר ה של תפיסת ביטחון לאומי רשמית, עדכנית ובעלת תוקף מחייב, לרבות בנוגע ליכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל ב ראייה אסטרטגית ארוכת טווח , לאתגר אותו ולבצע עליו .בקרה ופיקוח עם זאת, על פי תגובת צה"ל על ממצאי הביקורת כפי שנמסרה למשרד מבקר המדינה בפברואר2025 , הוא וא מנם מכיר בחשיבותה של תפיסת ביטחון לאומי שמאושרת באופן סדור ומתעדכנת מפעם לפעם כמצפן לעשייה ביטחונית של כלל גופי הביטחון וכבסיס לקשר עם הדרג המדיני שממנו נגזרות האסטרטגיות של גופי הביטחון ובהן גם תוכניות בניין הכוח. אולם, לדבריו גם בהיעדר תפיסת ביטחון מאושרת צה"ל פועל תמיד בהתאם להנחיות הדרג המדיני ובהלימה לדירקטיבה הנקבעת על ידו, זאת במסגרת השיח האינטנסיבי שהדרג המדיני מקיים עם גופי הביטח ון שבו צה"ל מציג סוגיות ביטחוניות רבות ושונות והדרג המדיני נותן לצה"ל דירקטיבה רחבה ומקיפה שמספקת את המצפן ומאפשרת הכוונה סדורה ובהירה שלאורה צה"ל פועל. למשל, בעת גיבוש תוכנית עבודה רב- ,)שנתית (תר"ש הוא מגבש את התר"ש ואת בניין כוחו בהתאם להערכות מצב מעמיקו ת בשיתוף ,עם הדרג המדיני וכן בהתאם ל דיונים משותפים עימו לו.הנחיות שמתקבלות ממנו באופן דומה, ראש המל"ל לשעבר מאיר בן שבת מסר למשרד מבקר המדינה כי למרות הערך של תפיסת ביטחון לאומי לתיעדוף האתגרים שעימם מתמודדת ישראל ולהכוונת "המאמצים המשלימים", גם אם אין תפ ,יסה רשמית כזו, "אין ואקום". זאת משום שבשיח האינטנסיבי בין הדרג המדיני לגופי הביצוע לרבות הדרג הצבאי והביטחוני, קיימים מופעים רבים שבהם ניתנת דירקטיבה רחבה ומקיפה שמספקת את המצפן הזה. לדבריו, בתקופת כהונתו כראש המל"ל הדרג המדיני הנחה את צה"ל בהיבטי בניין ה כוח באמצעות הערכת המצב האסטרטגית השנתית והערכת המודיעין השנתית35 ; בראייה של עשור קדימה- באמצעות מסמך "תפיסת הביטחון הלאומי2030 "; בראייה של שלוש עד ארבע שנים קדימה- באמצעות הדיונים שקיים ראש הממשלה על התוכנית הרב- שנתית של צה"ל; בראייה של שנה קדימה- באמצע ות ;הדיונים על תקציב המדינה, ובכלל זה תקציב הביטחון; בדיונים מקצועיים לפי זירות או נושאים .ובהערכות מצב עיתיות או נושאיות, שבמציאות החיים בישראל, תמיד התרחבו מעבר לזירה שנידונה לעומת זאת, בעלי תפקידים בכירים בעבר ובהווה הן בדרג המדיני והן בדרג הביטחוני צי ינו בשיחות שהתקיימו עם משרד מבקר המדינה במחצית הראשונה של שנת2024 את ההשפעות השליליות של היעדר תפיסת ביטחון לאומי סדורה, רשמית ועדכנית כמצפן לבניין כוחם של גופי הביטחון, בדגש על צה"ל; ככלי התומך בקבלת החלטות, מתוך הבנת יכולות הצבא והתאמת המטרות לאמצעים; ו ככלי המייצר שפה :משותפת ותיאום בין הדרג המדיני וגופי הביטחון. להלן כמה דוגמאות מרכזיות 35 חוק המל"ל קובע כי על המל"ל להכין ולהגיש לקבינט המדיני-ביטחוני אחת לשנה לפחות הערכה שנתית ורב- שנתית של המצב המדיני- ביטחוני וכן להכין ולהגיש לקבינט הערכות מצב לגבי עניינים המשיקים להערכות אלה, לרבות חוות דעת וניתוח בתחומי המודיעין השונים. זאת, נוסף על תפקידו של המל"ל לבחון את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל .ולהציע לה עדכונים 33 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 1. ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט מסר למשרד מבקר המדינה במרץ2024 כי בהינתן מצב שבו אין מצפן מדיני- ביטחוני לכל זירה שקובע סדרי עדיפויות, תורם לקבלת החלטות ומכווין את צה"ל ואת גופי הביטחון, קשה לדרג המדיני לאתגר את המערכות הביטחוניות ו בסוף צה"ל,, שהוא גוף דומיננטי מאוד מוביל את הביטחון הלאומי . 2. שר הביטחון לשעבר ח"כ אביגדור ליברמן מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי מטרתה של תפיסת ביטחון היא להכווין את צה"ל ואת גופי הביטחון ולה כתיב להם דפוסי עבודה. מר ליברמן הוסיף .כי הדרג המדיני לא גיבש תפיסת ביטחון, והוא מתקשה לנהל ולאתגר את הדרג הצבאי 3. ח"כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024 כי בשנת 2015, בהיותו רמטכ"ל, הוקמה ועדת לוקר שהמליצה על קבלת החל ,טות שונות, כגון קיצור שירות קיצוץ תקני קבע והפחתת הפנסיות לבעלי תפקידים מסוימים, מתוך צרכים פוליטיים ותקציביים ולא .על פי אינטרסים ביטחוניים ותפיסה סדורה 4. שר האוצר וחבר הקבינט המדיני- ביטחוני בצלאל סמוטריץ מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024 כי ללא תפיסת ביטחון הדרג המדיני מתקשה לאתגר את צה"ל ולבחון את תקציב הביטחון בראי ה הכוונה של הדרג המדיני, .וכי תפיסת ביטחון היא כלי חשוב שיכול לסייע לדרג המדיני 'מר סמוטריץ ציין כי בדיוני הקבינט המדיני-ביטחוני הצבא מעלה לדיון את החלופות שהוא מעוניין בהן, ול כן נוצר מצב .בעייתי שבו הקבינט הוא לרוב תוצאתי 5. ח"כ לשעבר עפר שלח, שכיהן בעבר כיו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח, מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 ,כי צה"ל מעצב תוכניות עבודה בעצמו, ללא הכוונה של הדרג המדיני הנבחר ובכלל זה מגדיר סדרי עדיפויות וקו בע את תמהיל התקציבים והמשאבים. מר שלח הוסיף כי גם משרד הביטחון, המופקד על צה"ל, "חלש" מולו- ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון הוא היועץ הכספי לרמטכ"ל, תחום התכנון נמצא בצה"ל, ובאגף הביטחוני- .מדיני במשרד הביטחון אין די כוח אדם יצוין כי בשנת2017 פרסמה ועדת המ ,שנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת שבראשה עמד מר שלח, דוח בנושא תר"ש גדעון. בדוח צוין כי תר"ש גדעון עוצבה על ידי צה"ל ללא תפיסת ביטחון לאומי כתובה, מאושרת ומפורסמת לציבור, וברובו של התהליך גם ללא הכוונה מוקדמת "של ממש" מצד הדרג המדיני. עוד צוין בדוח כי עיצוב תר"ש בצה"ל ללא הנחיות מקדימות של הדרג המדיני וללא מסמכי תפיסה גורם לנזק ופגיעה ממשית. זאת משום שבמצב זה התוכנית מעוצבת על ידי צה"ל כמעט כולה "מלמטה למעלה", וצה"ל נוטה להתמקד בפרויקטים וטכנולוגיה ואינו מעצב אותה לאור תפיסה ברו רה שהדרג המדיני חתום עליה. בדוח נאמר כי הדבר עלול להביא לחזרתם של הכשלים מהמערכות הקודמות, הן בהיבט של מחסור ב"מסה קריטית של יכולות אמיתיות", והן משום הסכנה שצבא שנבנה והוכן למשימה בהיגיון מסוים עלול להידרש לפעול בהיגיון .אחר עוד מסר מר שלח כי המצב חמור אף יותר כשמדובר בגופים החשאיים, משום שהקשב של ראש .הממשלה כלפיהם, כאחראי להם, נמוך מהקשב של שר הביטחון לצה"ל 34 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל בהקשר זה מסר המוסד למשרד מבקר המדינה בפברואר2024 כי בהיעדרה של תפיסת ביטחון סדורה ורשמית, גופי הביטחון בישראל בנו מנגנוני עבודה מפצים מול הדרג המ דיני, שבמסגרתם הם גוזרים ,את הדירקטיבה של הדרג המדיני על סמך פגישות עבודה עם הדרג המדיני, ניתוח מסמכים שונים כגון סיכומי דיונים, הערכות מצב אסטרטגי ות ,ועוד ולאורה הם בונים את תהליכי העבודה המרכזיים, כל אחד בדרכו. המוסד הוסיף כי אף שתפיסת ביטחון לא תיתן מענ ה לכל הבעיות והאתגרים בכל התחומים, התהליך לגיבוש תפיסת ביטחון מגדיל את הסיכוי לקיום תהליכי קבלת החלטות טובים יותר, ובהתאם לכך- להגעה לביצועים טובים יותר. הוא יכול לייצר אינטגרציה ואגבור (סינרגייה) של מקורות העוצמה הלאומיים, הוא משפר את הבקרה של הדרג המדינ י על הדרגים המקצועיים, ומאפשר דיון ציבורי ושקיפות. השב" כ מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר ומאי2024 כי הוא מקיים תהליכי תכנון מרכזיים שנגזרים מהדירקטיבות של הדרג המדיני ושל ראש הגוף. השב" כ הוסיף כי תהליך עיתי של אישור ועדכון של תפיסת הביטחון ישפר בוודאות את ה .שיח בין הדרג המדיני לדרג הביטחוני בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאי הביקורת ציין המוסד כי תפיסת ביטחון לאומי תסייע לו לקבוע את יעדיו ואת תוכניות העבודה שלו, זאת כ חלק מהמארג השלם של מערכת הביטחון בישראל. בתגובתו מינואר2025 על ממצאי הביקורת ציין השב" כ כי לא מתקיים תהליך סדור ומובנה שבו הגוף מקבל הנחיה רשמית וברורה מהדרג המדיני בראייה ארוכת טווח (חמש עד עשר שנים) אלא הוא "מלקט" את התייחסויות הדרג המדיני באמצעות מנגנונים שונים. עוד ציין כי הוא שותף להמלצת מבקר המדינה בדבר נחיצותה של תפיסת ביטחון לאומי, וכי הנושא יכול להוביל לתיקון אמיתי בממשק בין גופי .הביטחון ובממשק בינם לדרג המדיני עוד מסר השב" כ כי היעדר אסטרטגיית ביטחון לאומי מייצר סיכונים ואתגרים שונים, ובהם היעדר הגדרה ברורה של האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל; היעדר סנכרון והסדרה בין גופי הביטחו ן ביחס לתחומי האחריות והסמכות; היעדר קביעה מחייבת של הדרג המדיני ביחס לסדרי העדיפויות לטיפול באיומים ובאתגרים השונים; היווצרות מרחב פרשנות עצמאי של כל גוף לגבי הנדרש ו ה מצופה ממנו, דבר שעלול להוביל לסיטואציות של חוסר התאמה ואף סתירה בנוגע למטרות שאינן מוצהר ות באופן רשמי ופומבי של הדרג המדיני ו ל ""פספוס של תהליכי עומק ואירועים משמעותיים המתרחשים בסביבה האסטרטגית, כגון היווצרות אזורי עיוורון בנוגע לאיומים המצריכים מתן מענה, הערכת חסר או יתר של האיומים והאתגרים ש.עימם מתמודדת המדינה 6. )'ראש המל"ל לשעבר אלוף (במיל יעקב עמידרור מסר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 ,כי בפועל גופי הביטחון בישראל מתכננים לעצמם את תוכניות העבודה, את בניין הכוח, את סדרי העדיפויות ואת ההקצאה של המשאבים, ללא הכוונה מהדרג המדיני, ובלי שנקבעו להם יעדים אסטרטגיים. מר עמידרור ציין כי כאשר מתקיימי ם דיוני הקבינט המדיני- ביטחוני, מערכת הביטחון מציגה את מה שתכננה, והדרג המדיני בדרך כלל מאשר. יש מצבים שבהם מערכת הביטחון פועלת גם בלי שהתקבל אישור מהדרג המדיני, ואף בלי שהתקיימו דיונים בקבינט המדיני- .ביטחוני 35 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 7. ראש המל"ל לשעבר ד"ר איל חולתא מסר למשרד מבקר ה מדינה בינואר2024 כי מצב של היעדר תפיסת ביטחון גורם בין היתר לספקות ושאלות של הדרג הצבאי לגבי כוונות הדרג המדיני וסדרי העדיפויות .שלו, וכי במצב זה צה"ל קובע בעצמו ועל פי ראייתו את דרכי הפעולה בנוגע לבניין הכוח והפעלתו 8. ראש האגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון לשעבר זהר פלטי מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2024 כי תפיסת ביטחון חשובה לתכנון מדיניות אסטרטגית ארוכת טווח של גופי הביטחון. זאת בדגש על בניין כוח מסודר, מתוך הכוונה של הדרג הצבאי על ידי הדרג המדיני, ולא רק קבלה או אי- קבלה של הצעות הצבא, ובכלל זה בנוגע לפי תוח ורכש של אמצעי לחימה (אמל"ח), לרבות מטוסים לסוגיהם ופלטפורמות לחימה עתירות טכנולוגיה מתקדמות אחרות לדוגמה צוללות וטנקים. ואולם בפועל אין מנגנון אפקטיבי לבדיקה של בניין הכוח וסדרי הכוחות ולפיקוח על כך, אין גורם שיאתגר את משרד הביטחון והצבא, וּועדת השרים להצטיידות דנה בכל בקשה של מערכת הביטחון בנפרד או בתוכנית עבודה שנתית אד הוק ולא בראייה כוללת לאורך שנים בהתאם לתפיסת ביטחון. נוסף על כך, חברי ועדה זו וּועדת החוץ והביטחון של הכנסת מתחלפים בתדירות גבוהה עם החלפת הממשלות, ועקב כך אין מוקד ידע במשך שנים שיכול .לאתגר את המערכת הביטחונית ולבקר אותה בהתייחס לתהליך הכנת ן ואישור ן של תוכניות העבודה של מערכת הביטחון נכתב בדוח ועדת נגל מדצמבר 2024 כ י לאורך הע ש ורים האחרונ ים ת על ה מסקנה שתוכנית העב ו דה של צה"ל נבנית על ידו במיומנות ובמקצועיות רבה, אולם הכיוונים המרכזיים והדגשים ב ינב יתה מוכוונים בעיקר על ידי ראשי מערכת " ,הביטחון ואילו ההשפעה של הדרג המדיני אינה מספקת, וכשהיא מתממשת היא ממ ו קדת ב תחומים מצומצמים מאוד, באזורים מוסכמים מראש ובשלבים מאוח ר ים כשההשפעה כבר שולית" (ההדגשה .)במקור בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב, ש מגובה בהקצאת משאבים לאומיים בהתאם לסדרי עדיפויות, ככלי של ה דרג המדיני לתיאום בין גופי הביטחון ולהכוונת צה "ל ,בראייה אסטרטגית ארוכת טווח וכפי שעלה מ דוחות מבקר המדינה - מחד, יכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל ב ראייה אס טרטגית ארוכת טווח , לאתגר אותו ולבצע בקרה ופיקוח עליו .לוקה בחסר ומאידך, צה "ל מתכנן את תוכניות העבודה של ו ובונה את כוח ו בהתאם להבנת ו את המצב ,המוסד בונה את תהליכי העבודה של ו בדרכו כמנגנון מפצה על היעדר תפיסת ביטחון רשמית והשב" כ "מלקט" את התייחסות הדרג המדיני באמצעות מנגנונים שונים אך לא בתהליך סדור ומובנה. הדבר עלול להביא לחוסר התאמה ואף לסתירה בין העמדות של הדרג המדיני לבין פעילותם של גופי הביטחון וכן לפערים .בממשקים ובתיאום שבין גופי הביטחון עצמם להלן כמה דוגמאות לעניין זה:כפי שעלה מדוחות מבקר המדינה מהשנים האחרונות 1. בדוח בנושא העמידה ביעדי התוכנית הרב- שנתית גדעון- תקציב, ניהול ובקרה משנת2022 36 , תוכנית ,שכאמור נבנתה ללא תפיסת ביטחון לאומי כתובה ומאושרת נמצא בין היתר כי אף שהקבינט המדיני- 36 ,מבקר המדינה דוח מבקר המדינה- מרץ2022 " ,העמידה ביעדי התוכנית הרב-שנ תית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה " 'עמ60 - 64 . 36 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ביטחוני אישר את תר"ש גדעון לשנים2016 עד2020 ,)(כולל בינואר2019 נכנס לתפקידו רמטכ"ל חדש , ,רא"ל (במיל') אביב כוכבי והוא הנחה כי שנת2019 תהא השנה האחרונה של תר"ש גדעון, וכי שנת 2020 תהא השנה הראשונה לתר"ש חדשה- .תנופה עוד נמצא כי תר"ש תנופה לשנים2020 עד2024 , שעיצבה את"צה ל ל טווח של לפחות חמש שנים , נבנתה שלא על בסיס תפיס ת ביטחון לאומי רשמית שאמורה לשמש מצפן בראייה אסטרטגית ארוכת טווח ומגובה במשאבים לאומיים בהתאם לכך , .והתר"ש לא אושרה על ידי הדרג המדיני עוד עלה ב דוח כי הקבינט המדיני-ביטחוני והמל"ל התקשו לפקח על מימושה של תר"ש גדעון. בניגוד להחלטת הקבינט, בשנים2016 עד2020 שרי הביטחון דאז אביגדור ליברמן (כיהן בתפקיד ממאי2016 עד נובמבר2018 ), בנימין נתניהו (כיהן בתפקיד מנובמבר2018 עד נובמבר2019 ), נפתלי בנט (כיהן בתפקיד מנובמבר2019 עד מאי2020 ) לא דיווחו לקבינט על יישום ,תר"ש גדעון בכל אחת משנותיה למעט בשנת2018 אז דיווח שר הביטחון דאז אביגדור ליברמן על סטטוס תר "ש גדעון בשנה השלישית ליישומה; בדיון הקבינט שהתקיים ב נובמבר2020 )(השנה האחרונה שהקבינט קבע לתר"ש גדעון התייחס צה"ל באופן כללי בלבד ל נושא ה עמידה ביעדי ה ;תר"ש ו נציג י מערכת הביטחון נתנו מענה חלקי בלבד למל"ל בנושא מימוש התר"ש, בתגובה על בקשותיו למידע בנושא זה . בתגובתו מפברואר2025 על ממצאי הביקורת ציין צה"ל כי בהיעדר אישור חוק תקציב לשנת2020 לא היה ניתן לאשר את תר"ש תנופה בדרג המדיני, ,ולאחר שהמערכת הפוליטית התייצבה בשלהי שנת 2021 , א ישר ראש הממשלה תוכנית .עבודה לצה"ל יחד עם העברת חוק התקציב בתגובתו מדצמבר 2024 על ממצאי הביקורת ציין רא"ל (במיל') אביב כוכבי כי "חרף העובדה שאין למדינת ישראל תפיסת ביטחון כתובה, יש לה דה פאקטו תפיסה, תפיסה שבעל- פה, שחלקים גדולים שלה ,מוסכמים על רבים 'לרבות בדרג המדיני ובצה"ל", וכי "תר"ש [תנופה] נבנתה על פי תפיסת הביטחון הלאומי 'המוסכמת (בעל פה)" כמצופה מצה"ל נוכח היעדר אלטרנטיבה אחרת. עוד ציין כי יש חשיבות לקיומה של תפיסת ביטחון כתובה ומוסכמת וראוי לקדם את גיבושה, אך הקשר בין קיומה של תפיסת ביטחון לאומי כתובה ובין בניין הכוח של צה"ל אינו חזק כמו הקשר בין תרחיש הייחוס37 ובין בניין הכוח שהוא "חשוב מאוד ", ו כמו כן .תרחיש הייחוס אושר על ידי ראש הממשלה ושר הביטחון, ועל פיו מומשה תר"ש תנופה משרד מבקר המדינה מציין כי בניית תוכניות העבודה הרב-ש נתיות של צה "ל בהתבסס על תפיסת ביטחון לאומי שבעל פה ,שהיא ברירת מחדל בהיעדר תהליך סדור לגיבוש ולאישור של תפיסת ביטחון מצד הדרג המדיני ,טומנת בחובה סיכונים שונים, ובפרט הסיכון כי לגורמים המעורבים בכך תהיה פרשנות שונה לחלקי התפיסה ,גם אלו ש "מוסכמים על רבים ". עוד מציין משרד מבקר המדינה כי תרחיש הייחוס שאליו צה "ל נערך ,אף שהוא מאושר על ידי הדרג המדיני ,אינו ם של בהיעדר תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי שמ ,חייב את הדרג המדיני לדון בסוגיות ביטחון לאומי מרכזיות לקבל החלטות בנוגע לסדרי עדיפויות ו להקצות משאבים ל אומיים בהתאם לכך , תוך הבנת האתגרים ,והסיכונים אשר לא יקבלו מענה וכן תוך וזיא ן בין מתן מענה על לחצים קצרי טווח ובין הסתכלות .ארוכת טווח 37 .תרחיש הייחוס הוא התרחיש האפשרי למלחמה שאליו צה"ל מתכונן וממנו נגזרים יעדי בניין הכוח 37 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל בתגובתו ממרץ2025 על ממצאי הביקורת מסר משרד ראש הממשלה כי תהליך האישור של תר"ש תנופה הוא למעשה דוגמה בולטת להכוונת הדרג המדיני את צה"ל לנוכח תפיסת הביטחון שהציג ראש הממשלה, וכי בדיונים שונים הנחה המל"ל את צה"ל לבנות את התר"ש על בסיס דירקטיבת הדרג המדיני, המבוססת על תפיסת הביטחון שהוצגה בשנת2018 . למשל, באפריל2019 שלח ראש המל"ל לראש י הגופים הביטחוניים ריכוז של דירקטיבות על בסיס דיונים שהתקיימו בראשות ראש הממשלה והפנה למסמך תפיסת הביטחון שהוצג בקבינט; בפברואר2020 ציין ראש המל"ל ל פני סגן הרמטכ"ל שתכנון תר"ש תנופה אמור להיגזר מדירקטיבת הדרג המדיני, וכי דגשי ראש הממשלה צריכים "להיכנס לת וכנית כמרכיב ראשון בה"; במאי2020 עדכן ראש המל"ל את הגופים הביטחוניים בנוגע לדירקטיבות ראש הממשלה בסוגיות ובזירות מרכזיות. כמו כן, מסר משרד ראש הממשלה כי תר"ש של צה"ל היא צומת מרכזי בבחינת יחסי דרג מדיני- ,צבאי "מאחר והציפייה היא שכשצה"ל בונה תר"ש הוא יתבסס ."על הדירקטיבה של הדרג המדיני נוסף על כך מסר משרד ראש הממשלה שגם בדוח ועדת נגל מדצמבר2024 צוין לגבי תפיסת הביטחון כי גם אם מעצם אופייה היא אינה מועלית לאישור רשמי, היא אמורה לשמש "כרמזור וכמגדלור" לאלו .שאמורים ליישמה בשטח, ובראשם צה"ל וגופי הביטחון מ שרד מבקר המדינה מציין כי בהיעדר תוקף מחייב לתפיסת הביטחון 2030 שכתב ראש הממשלה בנימין נתניהו , וכפי שעולה מהתייחסות גופי הביטחון לדוח זה, הם לא ראו במסמך תפיסה זה "רמזור ,ומגדלור". זאת ועוד בהיעדר החלטה מחייבת בנוגע לשינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים ו הקצאת תוספות תקציב ניכרות לצורכי הביטחון, שהיו אבן יסוד ביכולת לממש את התפיסה כהלכה, יכולתם של ראש הממשלה בנימין נתניהו ושל המל "ל להכווין את תר "ש תנופה בהתאם לתפיסת הביטחון 2030 לקתה בחסר ,כפי שיתואר להלן : • בנובמבר2020 הציג צה"ל לקבינט המדיני- ביטחוני את הרעיון המסדר שבבסיס תר"ש תנופה (שעה שבפועל צה"ל פעל לפי תר"ש תנופה קרוב לשנה). בדיון ציין ראש הממשלה כי אף ש תר״ש תנופה מגלמת חדשנות ויצירתיות , היא אינה נותנת מענה מספק ל יעדים שהוא קבע שהם יעדי- העל של מדינת ישראל, כי יש להשלים את הפער ללא דיחוי וכי נ דרש הו ל סיף משאבים כדי לתמוך במימוש ו הת.כנית יצוין כי לתר"ש תנופה (לשנים2020 - 2024) לא נקבע מתווה תקציבי רב- שנתי, ובשנים2020 - 2021 תקציב ה מדינה,, ובכלל זה תקציב הביטחון נוהל בהתאם לכללי תקציב המשכי( 1/12 ) כיוון ש לא נחקק חוק תקציב. • בדצמבר 2020 הכין המל"ל ,מצגת לדיון נוסף בקבינט בנוגע לתר"ש תנופה ש ממנה עלה כי מטרת הדיון תהיה בין היתר הצגת תפיסת הביטחון לקבינט על ידי ראש הממשלה והצגת התייחסות ,חברי הקבינט לתר"ש תנופה. כמו כן הוצגו במצגת פערים בין הדירקטיבה המדינית ובין העקרונות ,"של תר"ש תנופה בנושאי "ליבה ואף צוין בה כי "תר"ש תנופה תאושר לאחר התאמת התוכנית "לדירקטיבה ואישור מסגרת תקציבית בדיון נוסף בקבינט . 38 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל בפועל לא התקיים .דיון במועד זה ומצגת זו לא הוצגה • בינואר2021 הכין המל "ל מצגת נוספת לדיון בקבינט בנושא הצגת תפיסת הביטחון הלאומי ע ל ידי ראש הממשלה ו אישור עקרונות תר"ש תנופה. גם במועד זה לא התקיים דיון. • בפברואר2021 התקיים דיון בקבינט שבו התבקשו השרים לדון בתוכנית הצטיידות לצה"ל בעלות של עשרות מיליארדי דולרים מכספי הסיוע האמריקני במסגרת בניין הכוח בתר"ש תנופה. בדיון ציינו כמה מחברי קבינט את הקושי לקיי ם דיון זה בהיעדר דיון מקדים בנוגע לפערים בנושאי ליבה ,עקרוניים בבניין הכוח של צה"ל ובהיעדר הצגת חלופות לתוכנית ההצטיידות דבר שמשתמע ממנו לדבריהם ל"הכול או לא כלום" כפי שצה"ל "תמיד" מציג לדרג המדיני. שני חברי קבינט אחרים התייחסו לחוסר היציבות הפוליטית ולהיע דר אישור תקציב וציינו כי הדרג המדיני ,כמי שנושא באחריות ,מטיל על מערכת הביטחון משימות ומבקש ממנה להיערך בהתאם לכך אך לא נותן ל ה את המשאבים הנדרשים ,ו כי מערכת הביטחון עושה "כמיטב יכולתה " אך היא לא ה צליחה לממש את בקשות הדרג המדיני מכיוון שהדרג המדיני לא קיבל החלטות תקציביות שנדרש היה לקבל שנתיים לפני כן ", ולכן "זה חוסר אחריות ש לא לאשר את תוכנית ההצטיידות ש.נידונה בדיון זה אישרו חברי הקבינט את תוכנית ההצטיידות כפי שהוצגה ,על אף .ההסתייגויות של כמה מהם מהמצגת לדיון זה שהכין המל"ל עולה כי לאחר אישור תוכנית ההצטיידות נדרש היה לקיים דיוני המשך , בין היתר בנושא "תפיסת הביטחון הלאומי וצה"ל2030 .", אולם דיון בנושא זה לא התקיים ,יצוין כי חודש לאחר מכן במרץ2021 , התקיימה מערכת בחירות נוספת ,ו בעקבותיה הוקמה ,ממשלה חדשה בראשותו של נפתלי בנט ש כאמור החליף את בנימין נתניהו בתפקיד זה לראשונה מאז מרץ2009 . 2. בדוח מבקר המדינה בנושא היבטים בבניין הכוח של מערך השריון משנת2023 38 עלה בין היתר כי ב שנת 2020 צה"ל בפיקודו של הרמטכ "ל דאז רא'"ל (במיל) אביב כוכבי הוציא לפועל תוכנית לקביעת היקף "סדר הכוחות (סד כ) של מערך הטנקים, בלא ששר הביטחון דאז נפתלי בנט הציג את התוכנית מראש לקבינט המדיני- ביטחוני כדי ש י בחן את הצורך ב ה , ושלא בהתאם לסיכום הדיון עם ראש הממשלה בנימין נתניהו מינואר2020 . יצוין כי תהליך בניין הכוח של פלטפורמות עיקריות , כגון טנקים ,נמשך זמן .רב בתגובתו מפברואר2025 על ממצאי הביקורת ציין צה"ל כי ההחלטות בנושא סד"כ מערך הטנקים הוצגו לדרג המדיני במסגרת דיונים בנושא .תר"שים בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאי הביקורת ציין רא"ל (במיל') אביב כוכבי כי ה קיצוץ במערך הטנקים לא נבע מהחלטה עקרונית לגבי ""סגירת סד"כ אלא משיקולי התייעלות והתחדשות במשק הטנקים, וכי הירידה בהיקף סד"כ הטנקים אושרה על ידי .ראש הממשלה ועל ידי שר הביטחון 38 ,מבקר המדינה דוח מבקר המדינה- פברואר2023 , "היבטים בבניין הכוח של מערך השריון '", עמ358 - 360 . 39 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל משרד מבקר המדינה מציין כי בסיכום דיון מינואר2020 ראש הממשלה הביע תמיכה עקרונית בתוכנית לשינוי סד"כ הטנקים והדגיש כי על הנושא לקבל את איש ור הקבי נט .הקבינט ,שהוא הזרוע הארוכה של הממשלה בענייני ביטחון לאומי (בהתאם להנחי ית היועץ המשפטי לממשלה בעניין "ועדות שרים וסמכויותיהן "מ- 24.6.96 ) 39 ,הוא הגורם המדיני לעניין זה , והצגה בדיעבד לקבינט אינה תחליף לכך שהקבינט יבחן את שינוי סד "כ לפני ביצועו בפועל וייתן את אישורו לשינוי .יודגש כי החלטות לגבי סד"כ של פלטפורמות עיקריות שמתקבלות ללא הכוונה מקדימה של הדרג המדיני בראייה אסטרטגית ארוכת טווח הנגזרת מתפיסת ביטחון לאומי עלולות לגרום לנזק שלתיקונו יידרשו .שנים עוד נמצא בדוח בנושא היבטים בבניין הכוח של מערך השריון משנת2023 כי הגם שחוק שירות המילואים , התשס"ח- 2008 , מחייב את שר הביטחון להציג את רמת הכשירות של מערך המילואים לממשלה אחת לשנה, משנת2016 עד שנת2022 שרי הביטחון לא הציגו לממשלה את רמת הכשירות של מערך המילואים, ובכלל זה את רמת הכשירות של מערך השריון ב.מילואים יצוין כי המידע על רמת הכשירות של מערך המילואים הוא חיוני לתהליכי קבלת ההחלטות של הדרג המדיני לגבי הכוונת בניין .הכוח של צה"ל והפעלתו וליכולתו של הדרג המדיני לפקח על צה"ל 3. במספר דוחות מבקר מדינה נוספים40 עלה כי קיימים פערים ב שיתוף הפעולה בין גופי הביטחון ובכלל ,זה צה"ל, שב"כ ומשטרת ישראל ועלה הצורך להסדיר את תחומי האחריות ביניהם בנושאים מסוימים ולהקצות משאבים באופן שיבטיח ראייה מתכללת. גם בביקורת בנושא מסווג נמצאו פערים בתיאום המבצעי בין חלק מגופי הביטחון אשר להם משמעות מבצעית לרבות על לוחות הזמנים ל עניין פעולה מסוימת . בתגובתו מפברואר2025 על ממצאי הביקורת ציין שב"כ כי רמת התיאום בין הגופים טובה וממשיכה להשתפר , ועם זאת עדיין קיימים פערים בתחומי חלוקת אה חריות ,והקצאת משאבים בין גופי הביטחון וראוי לבחון אותם אל מול אסטרטגיה ביטח ונית שתעוצב. עוד ציין השב"כ כי העיסוק בתפיסת הביטחון הוא חשוב מאין כמוהו ויכול להוביל לתיקון אמיתי בממשק שבין גופי הביטחון ובינם לבין הדרג המדיני, וכי הוא שותף להמלצה של משרד מבקר המדינה בדבר נחיצותה של תפיסת ביטחון לאומי. עוד הוא מסר כי נכון שהדרג המדיני הבכיר באמצעות המל"ל יגבש תפיסת ביטחון עם היבחרו .לתפקיד ויתקף אותה בתהליך סדור עם הגופים מדי שנה נוסף על כך המליץ השב"כ לשקול את האפשרות כי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת תהיה גורם המבקר את התהליך ו בוחן את ההלימה בין הקצאת המשאבים לגופים ובין מימוש התפיסה שאו .שרה ועוקב אחר התהליך 39 הנחיה1.1200 בנושא ו עדות שרים וסמכויותיהן מיום24.6.96 , עודכנה לאחרונה במאי2020 . 40 למשל, מבקר ,המדינה דוח מיוחד של מבקר המדינה- אוגוסט2018 , "התמודדות משטרת ישראל עם החזקת אמצעי לחימה לא חוקיים ואירועי ירי ביישובי החברה הערבית וביישובים מעורבים", 'עמ 39 - 40 ; מבקר המדינה, דוח מיוחד מבקר המדינה- יולי 2022 " , השיטור ואכיפת 'החוק בערים מעורבות באירועי שומר החומות ובעת שגרה", עמ 104 - 115 ; דוח מבקר המדינה- מאי2024, "אבטחת התעופה הבין- 'לאומית האזרחית מישראל ואליה", עמ27 . 40 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל משרד מבקר המדינה מציין כי לשיתוף הפעולה המקצועי בין גופי הביטחון ולתיאום תחומי האחריות שמוכוונים לאור תפיסת ביטחון לאומי סדורה חשיבות רבה לצורך מיצוי אופטימלי של יכולות מודיעיניות ,מבצעיות ועוד ,דבר שישפר את התמודדותם של גופי הביטחון עם אתגרי ה ביטחון הלאומי. ,בביקורת עלה כי בהיעדרה של תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב המגובה בהקצאת משאבים לאומיים בהתאם לסדרי עדיפויות, יכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל בראייה אסטרטגית ארוכת טווח, לאתגר אותו ולבצע בקרה ופ יקוח עליו לוקה ב חסר ובמקרים מסוימים אינה קיימת, לרבות בהיבטים של הכוונת התוכניות הרב- שנתיות של צה"ל וגופי הביטחון, קביעת תקציב הביטחון וסדרי העדיפו ת יו למימושו, אישור שינויים ארגוניים משמעותיים בצה"ל ו ב גופי הביטחון ובהם שינוי סד"כ. במצב זה, אף שהדרג המדיני הוא הנושא באחריות לגורל המדינה, יש לו קושי לעצב את .תהליכי התכנון המרכזיים בצה"ל ובכך הוא אינו מממש את מלוא אחריותו בנושא ,במבחן התוצאה, אף שהצבא נתון למרותו של הדרג המדיני במצב שבו הדרג המדיני אינו מקיים תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי ,אינו מאשר א ותה רשמית ובכלל זה אינו מקצה משאבים לאומיים בהתאם לסדרי העדיפויות שנקבעו בה, צה"ל נדרש לתכנן את תוכניות העבודה שלו ואת בניין כוחו בעיקר בהתאם להבנת ו את המצב . כך נמצא כי אף שהקבינט המדיני- ביטחוני אישר תר"ש של צה"ל- תר "ש גדעון, לשנים 2016 עד2020 , בינואר2019 נכנס לתפקידו רמטכ"ל חדש ,רא )'"ל (במיל אביב כוכבי, שהחליט שתר "ש גדעון תסתיים בשנת2019 ו בשנת2020 תחל תר"ש חדשה- תנופה; תר"ש תנופה ,עיצבה את צה"ל לטווח של לפחות חמש שנים ואולם היא לא התבססה על תפיסת ביטחון לאומי רשמית שאמורה לשמש מצפן בראייה אסטרטגית ארוכת טווח ושהיא בעלת תוקף מחייב ומגובה במשאבים ;הנדרשים למימושה היא לא אושרה על ידי הדרג המדיני אף שבמסגרתה התקיימו שינויים ארגוניים משמעותיים41 כגון צמצום סד"כ טנקים42 ; בשנת2020 צה"ל בפיקודו של הרמטכ "ל דאז רא )'"ל (במיל אביב כוכבי הוציא לפועל תוכני ו ת ל שינו י סד"כ של פלטפורמות עיקריות ללא הכוונה של הדרג המדיני בראייה אסטרטגית ארוכת טווח הנגזרת מתפיסת ביטחון לאומי .ועוד עוד עלה בביקורת כי גם גופי ביטחון נוספים בנו מנגנוני עבודה להתמודדות עם מצב של היעדר של תפיסת ביטחון סדורה ורשמית- הם גוזרים את הדירקטיבה של הדרג המדיני "ו"מלקטים את התייחסויות הדרג המדיני באמצעות מנגנונים שונים, על סמך פגישות עבודה עם הדרג המדיני, ניתוח מסמכים שונים כגון סיכומי דיונים, הערכות מצב אסטרטגי ות ועוד, ול פיה בונים את תהליכי העבודה המרכזיים, כל אחד בדרכו . במצב זה, גוברים הסיכונים ל היעדר הגדרה ברורה של האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל; ל היעדר סנכרון והסדרה בין גופי הביטחון בנוגע ;לתחומי האחריות והסמכות ל היעדר קביעה מחייבת של הדרג המדיני ל גבי ;סדרי העדיפויות לטיפול באיומים ובאתגרים ל היווצרות מרחב פרשנות עצמאי של כל גוף בנוגע לנדרש ול ,מצופה ממנו דבר שעלול להוביל לסיטואציות של חוסר התאמה ואף סתירה ביחס ל מטרות שאינן מוצהרות באופן רשמי ופומבי של הדרג המדיני, ולהחמצה של תהליכי עומק ואירועים משמעותיים המתרחשים בסביבה האסטרטגית, כגון היווצרות אזורי עיוורון ל גבי איומים המצריכים מתן מענה, הערכ ת חסר או יתר של האיומים והאתגרים ש.עימם מתמודדת המדינה 41 ,"אביב כוכבי, "הקדמה הרמטכ"ל בין הקטבים - כתב העת של צה"ל לאומנות המערכה 28 - 30 ( 1.10.20 .) 42 ,"'"טקס פרידה מ'מרכבות הפלדה אתר המרשתת של צה"ל , 19.8.20 . 41 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל הדבר עולה בקנה אחד גם עם דבריהם של בכירים בדרג המדיני ובדרג הביטחוני לשעבר, ובהם ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט, שר האוצר וחבר הקבינט המדיני- ביטחוני בצלאל סמוטריץ', שר הביטחון לשעבר אביגדור ליברמן, ח"כ וה רמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט, יו"ר ועדת המשנה לתפיסת ,הביטחון ובניין הכוח עפר שלח, ראשי המל"ל לשעבר אלוף (במיל') יעקב עמידרור וד"ר איל חולתא לפיהם גופי הביטחון בישראל קובעים את תוכניות העבודה שלהם, את בניין הכוח, את סדרי העדיפויות ואת חלוקת המשאבי ם בהתאם לראייתם ולא על פי תפיסת ביטחון סדורה מצד הדרג המדיני, והדרג המדיני מתקשה לאתגר את גופי הביטחון. אף בדוח ועדת נגל לבחינת תקציב מערכת הביטחון ובניין הכוח מדצמבר2024 צוין כי הכיוונים המרכזיים בתוכניות העבודה של צה"ל מוכוונים בעיקר על ידי ראשי מערכת ה ,ביטחון, ואילו ההשפעה של הדרג המדיני אינה מספקת והיא ו ממ קדת בתחומים מצומצמים מאוד, ובשלבים מאוח ר ים כשההשפעה כבר שולית. ,בניין כוחו של צה"ל ללא הכוונה אסטרטגית ארוכת טווח שמתווה הדרג המדיני על בסיס תפיסת ביטחון לאומי ,סדורה ורשמית הקובעת סדרי עדיפויות ומגובה בהקצאת תקציבים בהתאם עלול לגרום ל פערים בכשירות ובמוכנות של צה"ל, בסד"כ ועוד. פערים אלו, לרבות בנוגע לפלטפורמות עיקריות, לתחמושת קריטית ולכוח אדם , עלול ים לגרום לנזק ים שלתיקונ ם יידרשו שנים ו אף י יתכנו להם השלכות גורל יות בשעת חירום. יתרה מכך, במצב זה גובר הסיכון שצה"ל יכין את עצמו למימוש תוכניות אופרטיביות בעלות "היגיון מבצעי" מסוים, ואילו הדרג המדיני ידרוש ממנו לפעול ב התאם ל ."היגיון מבצעי" אחר אילו היה מתקיים תהליך עיתי וסדור לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי ואישורה באופן רשמי, ייתכן שהדרג המדיני והדרג הביטחוני היו מקיימים תהליכי חשיבה סדורים דנים ומכריעים בשאלות יסוד ביטחוניות כגון הגישה העקרונית להתמודדות עם איומים רב-זירתיים, וזאת תוך הבנת המגבלות של ההישגים האפשריים במלחמה א-סימטרית , הבנת רמת הכשירות והמוכנות של צה"ל ו ש ל יתר גופי הביטחון בטווח המיידי ובטווח הארוך, הבנת הפערים ככל שקיימים ביכולת לתת מענה לאיומים והמשמעויות .הנובעות מכך ועוד כפועל יוצא מכך, ייתכן והי יתה מוגדרת אסטרטגיה באשר לאופן ההגנה על גבולות ,המדינה ה נגזרת ,מגיבוש תפיסת ביטחון לאומי לרבות הסד "כ הנדרש ואופן הפעלתו, אשר היו מביאים את צה"ל ל היערכות טובה יותר בגבול עזה ב- 7.10.23 . עוד עלה בביקורת כי בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי רשמית ובעלת תוקף מחייב יכולתו של הדרג המדיני לבצע תיאום בין גופי הביטחון לוקה גם היא ב חסר . במבחן התוצאה קיימים פערים בתיאום ו בשיתוף הפעולה בין גופי הביטחון, דבר הפוגע במיצוי ה אופטימלי של יכולות יהם, לרבות היכולות ה מודיעיניות וה מבצעיות, וב התמודדות גופי הביטחון עם אתגרי ה.ביטחון הלאומי מומלץ כי לאחר שראש הממשלה יחד עם הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה יגבשו ויאשרו את תפיסת הביטחון ה לאומי הרשמית של מדינת ישראל, הם ישתמשו בה כמצפן להכוונת כלל גופי הביטחון לרבות צה"ל, ובכלל זה לקבלת החלטות בנושאי בניין הכוח והפעלתו, להקצאת תקציבים בהתאם לסדרי העדיפויות, לבדיקה אם התר"ש מגשימה את יעדי הביטחון הנדרשים בהתאם לתפיסה, לתיאום בין גופי הביטחון וליצירת שפה משותפת בין הדרג המדיני לגופי הביטחון. הדבר מקבל משנה חשיבות נוכח מלחמת חרבות ברזל והצורך להתאים את בניין כוחו של צה"ל לאתגרים הביטחוניים הקיימים ואלו 42 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל המתהווים תוך הבנת הצרכים התקציביים וסדרי העדיפויות להקצאתם בראייה אסטרטגית כלל- .משקית קריסת עקרונות תפיסת הביטחון הלאומי הבלתי רשמית שהשתרשה בישראל באירועי 7.10 בשבת 7.10.23 ., בוקר חג שמחת תורה, פתח ארגון הטרור חמאס במתקפת פתע רצחנית על מדינת ישראל המתקפה כללה ירי של אלפי רקטות ופצצות מרגמה לעבר ישראל וחדירה של אלפי מחבלים ליישובי עוטף עזה והסביבה .ולמחנות צה"ל במרחב מחבלי החמאס רצחו יותר מ- 1,200 ,אנשים ו בהם אזרחים, חיילים ואנשי כוחות הביטחון וההצלה ; ביצעו מעשי אונס והתעללות אכזריים; ו חטפו לרצועת עזה251 ,בני אדם כולל תינוקות וילדים. מתקפת הפתע הרצחנית על ישראל של ארגון הטר ור חמאס ב- 7.10.23 המחישה קריסה באחת של שלושה עקרונות היסוד: ההרתעה, ההתרעה וההגנה שהם שלושה מארבעת עקרונות היסוד שעליהם נשענת תפיסת הביטחון הלאומי הבלתי רשמית שהשתרשה בישראל. מידת מימוש העיקרון הרביעי- עקרון ההכרעה, שבמוקד מלחמת חרבות ברזל, טרם הובהרה נ כון למועד .סיום הביקורת לצורך בחינה של קריסת עקרונות תפיסת הביטחון באירועי7.10 , נסקרו מסמכים בנושא תפיסת הביטחון שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו לממצאי הביקורת, דברי בכירי צה"ל בדיוני הקבינט המדיני- ביטחוני, דוח ועדת נגל, תחקיר השב"כ בנושא אירועי7.10 , התחקיר של המוסד בנוגע לבחינת התנהלותו לפני7.10.23 , מאמרים מקצועיים שפורסמו לאחר7.10 של ח וקרים בתחומי מדע ,המדינה ה ביטחון ה לאומי, היסטוריה צבאית, מודיעין, אסטרטגיה ועו ד. כמו כן נציגי משרד מבקר המדינה קיימו פגישות עם בעלי תפקידים בכירים לשעבר בדרג המדיני ובדרג הצבאי. להלן תוצג סקירה של עיקרי הדברים. יודגש כי הסקירה שלהלן אינה קובעת את הסיבות שהביאו לקריסת עקרונות ההרתעה, ההתרעה וההגנה באירועי ה- 7.10 ,וכי סקירה זו אינה באה להחליף ביקורת מקיפה אשר ת צביע על ליקויים או תטיל אחריות על מי מהגופים א ו בעלי התפקידים המעורבים באירועי 7.10 . מטרתה היא להעלות לדיון סוגיות בנוגע לקשר שבין תפיסת הביטחון הלאומי לאירועי7.10 . התוצאות הטרגיות של אירועי7.10 , עת קרסו ההרתעה, ההתרעה וההגנה בעת ובעונה אחת, ממחישות את :התלות ההדדית בין העקרונות • ה רתעה נועדה להביא את ההנהגה של ה אויב לחשוש לפעול אל מול מדינת ישראל מתוך הבנה ש סיכויי ההצלחה נמוכים ומחיר הפעולה עלול להיות .לא כדאי ובלתי נסבל מבחינתו 43 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל • התרעה נועדה לאפשר למדינת ישראל ולמערכת הביטחון בפרט לה יערך מבעוד מועד לתת מענה ל איו ם מי . • הגנה נועדה לשמור על שלמותה הטר יטוריאלית של המדינה, על האינטרסים שלה ועל ביטחון תושביה .ואזרחיה • הכרעה נועדה לשבור את כוח ההתנגדות של האויב ולגרום לו לאבד את יכולתו לפעול כנגד מדינת .ישראל התלות ההדדית בין העקרונות באה לידי ביטוי באופנים שונים- ההרתעה מאפשרת לייצר מרווחי זמן .גדולים בין עימותים ובכך מסייעת לגופי הביטחון לבנות את כוחם ולחזק את כושר ההכרעה הדרוש להם ההרתעה וההתרעה תומכים במאמצי ההגנה מתוך הבנה שאין באפשרותה של המדינה להגן מפנ י כל איום שהוא מול כלל אוי,ביה לא מבחינה כלכלית ולא מבחינה מבצעית . התלות ההדדית בין העקרונות מחזקת את מאמצי הביטחון הלאומי אך אירועי ה- 7.10 ממחישים את החשיבות של תכנון תמהיל אופטימלי בין העקרונות שיבטיח כי במצב שבו ההרתעה וההתרעה ייכשלו תוכל ההגנה לבדה לתת מענה מספק לתקופה קצובה אשר תאפשר לגופי הביטחון לרכז כוח מספק מול האיום. קריסת עקרון ההרתעה חודשים ספורים לפני מתקפת הפתע הרצחנית של חמאס על מדינת ישראל טענו ראש הממשלה בנימין נתניהו וראש אגף המודיעין בצה"ל (להלן- אמ"ן) אלוף (במיל') אהרון חליווה בדיוני הקבינט המדיני- ביטחוני שחמאס מורתע ואינו מעוניין בעימות עם ישראל. למשל, ב דיון שהתקיים ב- 9.5.23 בנושא הערכת מצב מבצע מגן וחץ הבהיר ראש הממשלה כי יש "לשמר את חמאס)'(שמורתע מאז 'שומר החומות ככל "הניתן, מחוץ לאירוע )(ההדגשה אינה במקור בד בבד להיערך למע רכה רב-זירתית ו לפגיעה משמעותית בו אם יחליט להצטרף. בדיון הוחלט כי לנוכח ,תמונת המצב ה הערכות ו ה המלצות שהציגו גורמי הביטחון, תאושר דירקטיבה למבצע שתכלול בין היתר את שימור ארגון חמאס מחוץ למערכה, ואם הוא יצטרף י .יעשה מאמץ לסיכול הנהגתו בדיון שהתקיים ב- 22.8.23 בנושא הערכת מצב בעקבות גל פיגועי הטרור ביהודה ושומרון וגיבוש המלצות לפעולה, הציג ראש אמ"ן, אלוף (במיל') אהרון חליווה, סקירה מודיעינית והתייחס"ל אסטרטגיות החמאס להשארת רצ"ע ][רצועת עזה מתחת לסף עימות" (ההדגשה אינה )במקור. התבטאויות הדרג המדיני וה דרג הצבאי בנוגע לכך ש חמאס מ ורתע , מרוסן ואינו חותר למלחמה וכי הפעלת הכוח של צה"ל מול החמאס מייצרת הרתעה אפקטיבית, נעשו גם באופן פומבי, כפי שעולה מהדוגמאות שלהלן. 44 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ה ת ב ט א ו י ו ת ה ד ר ג ה מ ד י נ י  בהצהר ה לתקשורת שנתן ראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 21.5.21 43 ,עם סיו ם מבצע שומר החומות , הוא ציין כי ה יעד המרכזי של המבצע היה " להנחית מכה קשה על ארגוני הטרור, לפגוע ביכולותיהם ולהשיב את השקט תוך ביסוס ההרתעה:", והוסיף " "כך בדיוק עשינו .  בדברים שכתב ב- 22.6.22 נפתלי בנט44 , לרגל סיום תפקידו כראש הממשלה, הוא ציין: "לאחר שנה אני מוסר חזרה דרום שקט ופורח, חמאס מורתע... שינינו את המציאות מקצה לקצה. מבעירה וטרור- ."לצמיחה ושקט  בהצהרה לתקשורת שנתן ראש הממשלה יאיר לפיד ב- 8.8.22 45 , עם סיום מבצע עלות השחר , הוא ציין כי " המבצע החזיר לישראל את היוזמה. החזיר את ההרתעה הישראלית. כל המטרות הו שגו". יצוין כי בתגובתו של ראש הממשלה לשעבר, ח"כ יאיר לפיד, לטיוטת דוח הביקורת, ציין ח"כ לפיד כי בהצהרתו מיום20.9.23 הוא הזהיר מפני עימות רב- .זירתי  בריאיון לתקשורת שקיים ראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 15.5.23 46 ,, בסיומו של מבצע מגן וחץ " :הוא אמר שינינו את משו ואת ההרתעה. אין לי ספק בזה בכלל", " :והוסיף יש לזה כמה תקד י מים , למשל מה שעשינו לחמאס בשומר חומות- נתנו להם מכה שהם לא ספגו בתולדותיהם, ומאז הם לא ירו אפילו רקטה אחת לשטחנו. הם יורים אולי נ" מ מעל עזה אבל הם לא יורים לשטחנו ולא בכדי, ולכן הם לא השתתפו לא במבצע הקודם ולא במבצע הנוכחי". ה ת ב ט א ו י ו ת ה ד ר ג ה צ ב א י  בדברים שנשא הרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') אביב כוכבי בדצמבר2022 47 הוא ציין שהשקט בעוטף עזה הוא תוצאה של אסטרטגיה "ש המרכיב המרכזי שלה היה הפעלת כוח בשלושה אי רועים עצימים בש נים האחרונות( ,חגורה שחורה שומר החומות, עלות השחר .) כתוצאה מכך לא רק שחמאס לא מגיב, אלא הוא אפילו לא שוקל להגיב לתקיפות שלנו ברצועת עזה". 43 "ראש הממשלה נתניהו בהצהרות משותפות לתקשורת עם שר הביטחון בני גנץ, הרמטכ"ל רא"ל אביב כוכבי וראש ,"השב"כ נדב ארגמן אתר המרשתת של משרד ראש הממ שלה , 21.5.21 . 44 ,נפתלי בנט אתר המרשתת של הרשת החברתיתX ,)(לשעבר טוויטר22.6.22 . 45 "ראש הממשלה יאיר לפיד בהצהרות משותפות לתקשורת עם שר הביטחון בני גנץ", הערוץ הרשמי של ראש ממשלת ,ישראל אתר המרשתתyoutube , 8.8.22 . 46 "נתניהו לחדשות14 : מי שינסה אותנו ביום ירושלים- ,"דמו בראשו אתר המרשתת של ערוץ14 , 15.5.23 . 47 אביב כוכבי, "הכח לעצב- כיצד מעצבים את המרחב סביבנו דרך הפעלת כוח", סיכום הכנס השנתי של מכון המחקר גזית (הזרוע של חטיבת המחקר באמ"ן) בנושא מודיעין, אסטרטגיה ,טכנולוגיה ,ומה שביניהם אתר המרשתת של צה"ל , דצמבר2022 . 45 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל  בריאיון שהתקיים עם ראש אמ"ן לשעבר אלוף )'(במיל אהר ו ן חליו ו ה ב- 13.9.22 48 הוא התייחס להפעלת הכוח של צה"ל מול עזה במבצע שומר החומות ובמבצע עלות השחר. ראש אמ"ן לשעבר ציין כי "זאת הקרנת עוצמה שמייצרת הרתעה" והוסיף: "אני אמרתי בפומבי, בהיותי ראש אגף המבצעים, שאני צופה שהשקט אחרי 'שומר החומות' יימשך חמש שנים ולמרות מבצע עלות השחר אנ."י עומד מאחורי אמירה זאת בתגובתו מדצמבר2024 על ממצאי הביקורת ציין רא"ל (במיל') אביב כוכבי בעוד הוא צוטט מנאומים ,פומביים, הרי שאת הערכת המצב המתמשכת והערכת המצב הנושאית מקיים הרמטכ"ל בחדרי חדרים ושם נפרסים ניתוחיו, עמדותיו המלאות, הסתייגויותיו והנחיותיו . עוד הוא ציין כי לאחר מבצע שומר החומות (מאי2021 ) הוא הזהיר כי החמאס אינו מורתע מספיק, וכי סינוואר אינו צפוי. משרד מבקר המדינה מציין כי דבריו של רא"ל (במיל') כוכבי מדצמבר2022 כפי שהובאו בדוח זה נאמרו בסמיכות לזו של אלוף (במיל') אהרון חליווה, וכי בתגובתו של אלוף (במיל') חליווה מדצמבר2024 ,על ממצאי הביקורת הוא ציין כי אמירתו בנוגע למורתעות חמאס שיקפה את ההערכה המודיעינית המקצועית באותה עת, שלה .היו שותפים כלל קהיליית המודיעין, לרבות חטיבת המחקר באמ"ן ומודיעין פיקוד דרום ב- 7.10.23 חמאס פתח במ תקפ ה נפשעת וחס רת תקדים על מדינת ישראל ובכך הופרכה למעשה ההנחה של צה"ל ושל הדרג המדיני ,שאותה הציגו בדיוני הקבינט המדיני- ביטחוני חודשים ספורים לפני המתקפה וכן בתקשורת ב שנים שקדמו ל ,מתקפה ו לפיה ארגון החמאס מורתע מעימות עם מדינת ישראל. קריסת עקרון ההתרעה יכולות התרעה ,)מבוססות על יכולות מודיעיניות שונות ומגוונות, כגון מודיעין גלוי, מודיעין חזותי (ויזינט מודיעין קשר (סיגינט) ומודיעין אנושי (יומינט). לצד יכולות מודיעיניות אלה, יכולות טכנולוגיות מתקדמות .נתפסו בצה"ל ובשב"כ כ"מכפיל כוח" בתחום ההתרעה במסגרת גיבוש התוכנית הרב- ,שנתית של צה"ל תנופה בהובלת רא"ל (במיל') אביב כוכבי פרסם באוקטובר 2020 מפקד פיקוד דרום דאז והרמטכ"ל מינואר2023 עד מרץ2025 רא"ל הרצי הלוי, לאחר שסיים את תפקידו כראש אמ"ן בצה"ל, מאמר בנושא "הגנה רב- "ממדית49. במאמרו הוא ציין כי כדי לקבל תמונה שלמה על המתרחש בכל נקודת זמן, וכדי שתהיה יכולת לתת את ההתרעה בזמן, נדרש לנטר את כל הממדים , ובכלל זה,את המתרחש בים, ביבשה באוויר ובספקטרום . עוד הוא ציין כי ניטור כזה במשך זמן יאפשר להפוך מידע לידע בזכות אלגוריתמיקה מתאימה, לזהות חריגות מ ה שגרה ו לייצר סימנים מעידים שקשה לזהותם אחרת - " כשאנו'נקליט' את מרחב ההגנה, על כל ביט ופיקסל בכל אחד מהממדים ונזין את ההקלטה הזו למכונה הנכונה, היודעת לזהות אפילו חריגות ושינויים קלים מהשגרה- נדע להתריע "בפני התקפה במרחב מסוים ולהיערך אליה . 48 "שיחה אחד על אחד עם ראש אמ"ן האלוף אהרן חלי ו וה בכנס המכון למדיניות נגד טרור," הערוץ הרשמי של אוניברסיטת רייכמן , אתר המרשתתyoutube , 13.9.22 . 49 " ,הרצי הלוי הגנה רב-ממדית," בין הקטבים - כתב העת של צה"ל לאומנות המערכה 28 - 30 ( 1.10.20 .) 46 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל בהרצאה שנשא ראש השב "כ רונן בר ב- 27.6.23 50 ( הוא ציין שטכנולוגיית בינה מלאכותיתAI ) הוטמעה בארגון, וכי יכולותי ה לזהות אנומליו ת יוצרת חומה מגינה מול אויבינו, לצד היכולות המסורתיות של .השב"כ ב- 7.10.23 גופי המודיעין לא סיפקו התרעה לגבי מתקפת חמאס, וישראל הופתעה מ המת קפ ה. זאת למרות היותה של ישראל מעצמה צבאית וטכנולוגית אזורית בעלת יכולות מודיעין מתקדמות וגופי .מודיעין חזקים קריסת עקרון ההגנה האיומים הביטחוניים הייחודיים על היישובים בעוטף עזה תוארו בהחלטת הממשלה מאפריל2023 51 , שבה צוין כי יישובי ם אלה הם תחת איום מתמיד של ירי תלול מס לול של רקטות ומרגמות; הפרות סדר לאורך הגבול; "ו טרור הצתות של שטחים פתוחים, יערות, שטחי חקלאות ויישובים ". כמו כן, יישובים אלה חשופים לניסיונות חדירה של מחבלים ,אליהם לרבות באמצעות מנהרות התקפיות תת-קרקעיות ומהים , .גם בתקופות של רגיעה יחסית לאחר מבצע צוק איתן הוחלט להקים בגבול עם רצועת עזה מכשול המתפרס על פני כ- 65 ק"מ ו כולל חמישה מערכי הגנה משלימים ), כלהלן: (א חומה תת-קרקעית פיזית וטכנולוגית ); (ב מכשול עילי הכולל גדר "שעון חול" בגובה של יותר מ-6 מ טרים , מערכת לעצירת רחפנים, כלי טיס ואמצעים נוספים ); (ג מכשול ימי הכולל אמצעים לניטור חדירות מהים ומערכת נשק נשלטת מרחוק ); (ד מערך מכ"מים ומצלמות לאחיזת השטח ולאיתור מנהרות ); (ה.חמ"לים ברמת הגדודים, החטיבות והאוגדה כך עוצבה אסטרטגיית הגנה המשלבת בין הגנה מפני איומים קרקעיים ותת-קרקעיים, באמצעות המכשול, והגנה מפני א יומים אוויריים, באמצעות מערכות הגנה אקטיבית52 . הדרג המדיני והדרג הצבאי התבטאו בתקשורת כי המכשול בגבול רצועת עזה הוא בלתי עביר, וכי לישראל .יש עליונות הגנתית. להלן כמה דוגמאות להתבטאויות כאלה ה ת ב ט א ו י ו ת ה ד ר ג ה מ ד י נ י  בהצהרתו לתקשורת של ראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 21.5.21 53 , בסיומו של מבצע שומר החומות, הוא ציין לגבי המכשול, כי כאשר חמאס ניסה להסתער על ישראל "הוא נתקל בקיר :קיר ברזל ,קיר בטון ,קיר בלתי עביר". ראש הממשלה הוסיף: "החמאס ידע שמעל הקרקע ,אם הוא ינסה להיכנס לשטחנו ,הוא יחטוף אש רצחנית ,ולכן הוא ניסה לבנות מנהרות טרור מתחת לקרקע 50 .במסגרת אירועי "שבוע הסייבר" של אוניברסיטת תל אביב 51 החלט ת הממשלה 462 , " תוכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי'עוטף רצועת עזה' לשנים2023 - 2024 ותיקון החלטות ממשלה( " 20.4.23 ,) 'עמ36 - 37 . 52 "הו ,"שלמה בניית המכשול סביב רצועת עזה. כך זה נראה אתר המרשתת של צה"ל , 7.12.21 . 53 "ראש הממשלה נתניהו בהצהרות משותפות לתקשורת עם שר הביטחון בני גנץ, הרמטכ"ל רא"ל אביב כוכבי וראש ,"השב"כ נדב ארגמן אתר המרשתת של משרד ראש הממשלה , 21.5.21 . 47 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל כדי לחדור לשטחנו... אבל עכשיו הם גילו שהם חסומים בזכות קיר הפלדה שבנינו להגנת אזרחי "ישראל.  בדצמבר2021, עם סיום בניית המכשול, התייחס שר הביטחון דאז בני גנץ54 להיותו של המכשול פרויקט טכנולוגי ,ויצירתי "השולל מחמאס אחת מהיכולות שאותן ניסה לפתח ,ומציב קיר ברזל , סנסורים ובטון ,בינו לבין תושבי "הדרום. ה ת ב ט א ו י ו ת ה ד ר ג ה צ ב א י  בדצמבר2021 ,, עם סיום בניית המכשול הסביר הרמטכ"ל דאז רא"ל (במיל') אביב כוכבי כי .""המכשול הזה הוא חלק מ'קיר הברזל' של תפיסת ההגנה שלנו  במאמר שפרסם באוקטובר2020 מפקד פיקוד דרום דאז והרמטכ"ל מינואר2023 עד מרץ2025 רא"ל הרצי הלוי בנושא הגנה רב-ממדית55, הוא צ יין בין היתר כי מפגש של טכנולוגיה, מודיעין ויכולות מבצעיות מאפשר כיום לתכנן ולממש עליונות הגנתית. עוד הוא ציין כי חמאס וחזבאללה מתכננים מהלכים התקפיים- קרקעיים לתוך שטח ישראל ,שתכליתם להסב נזק, לשבות שבויים לייצר אפקט תודעתי קשה בקרב הציבור הישראלי ולהדהד תקשורתית שקרה משהו שטרם היה כמוהו . אך" פעילי אויב שינסו לפעול בשטחנו לא יצליחו במשימתם וישלמו על כך במחיר גבוה בנפש". ב- 7.10.23 חמאס פרץ את קווי ההגנה של ישראל כמעט באין מפריע וחדר ליישובי עוטף עזה והסביבה ולמחנות צה "ל במרחב . זאת אף שמערכת הביטחון בנתה בגבול רצועת עזה מערך הגנה שמבוסס על אוגדה מרחבית וסד"כ צבאי נוסף, חומה תת- קרקעית פיזית וטכנולוגית, מכשול עילי שכולל מערכת לעצירת רחפנים, מכשול ימי שכולל מערכת נשק נשלטת מרחוק, מערך מכ"מים.ועוד ,)צה"ל (כמפקדה הכללית .פיקוד הדרום ואוגדת עזה לא עמדו במשימת ההגנה בגבול עזה קריסת ה הנחות של הדרג המדיני ושל הדרג הביטחוני-צבאי ושל באירועי7.10 • בדרג המדיני, ראשי הממשלה בנימין נתניהו ו נפתל י בנט הצהירו כי החמאס מורתע, מרוסן ואינו חותר .למלחמה חודשים ספורים לפני מתקפת הפתע הרצחנית של חמאס הבהיר ראש הממשלה בנימין נתניהו במהלך דיון בנושא הערכת מצב של מבצע מגן וחץ( 9.5.23 ) כי יש "לשמר את חמאס (שמורתע "מאז 'שומר החומות') ככל הניתן, מחוץ לאירוע . ראש הממשלה בנימין נתניהו גם הצהיר בסיומו של מבצע שומר החומות ( 21.5.21 ) כי "הם [חמאס] גילו שהם חסומים בזכות קיר הפלדה שבנינו להגנת אזרחי ישראל". הצהרות דומות בנוגע למכשול בגבול רצועת עזה נאמרו גם על ידי שר הביטחון לשעבר .בני גנץ 54 ,""הושלמה בניית המכשול סביב רצועת עזה. כך זה נראה אתר המרשתת של צה"ל , 7.12.21 . 55 " ,הרצי הלוי הגנה רב-ממדית," בין הקטבים - כתב העת של צה"ל לאומנות המערכה 28 - 30 ( 1.10.20 .) 48 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל • בדרג הביטחוני- "צבאי, הרמטכ ל רא"ל הרצי הלוי וראש השב"כ רונן בר סברו כי שילובן של טכנולוגיות מתקדמות בצה"ל ובשב"כ עם היכולות הקיימות יסייע להתריע על התקפה וליצור חומה מגינה מול אויבינו ,. הרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') אביב כוכבי, וראש אמ"ן לשעבר אלוף (במיל') אהרון חליווה התבטאו גם הם בנו גע לכך,שהחמאס מורתע, מרוסן ואינו חותר למלחמה וחודש וחצי לפני המתקפה אף התייחס אלוף (במיל') אהרון חליווה "ל"אסטרטגיות החמאס להשארת רצ"ע מתחת לסף עימות במסגרת סקירה מודיעינית ש נתן לקבינט. תפיסת הביטחון הלאומי במבט צופה פני עתיד בראי אירועי7.10 ועמדות בנו גע לקריסת עקרונות ההרתעה, ההתרעה וההגנה תפיסת ביטחון לאומי רשמית ובעלת תוקף מחייב משמשת מצפן לבניין הכוח ולהפעלת הכוח על ידי צה"ל וגופי ביטחון נוספים. כך למשל, במסמך אסטרטגיית צה"ל (פורסם לראשונה בשנת2015 ועודכן בשנת 2018 ) צוין כי ההיבט הצבאי של תפיסת )הביטחון הלאומי בא לידי ביטוי במספר עקרונות, לרבות (א אסטרטגיה ביטחונית הגנתית (המכוונת בין היתר להבטיח את קיומה של ישראל וליצור הרתעה .)אפקטיבית); (ב) תפיסה מבצעית התקפית (המשיגה תוצאות ברורות הצורך לבחון את תפיסת הביטחון הלאומי של ישראל נוכח אירועי7.10 עלה הן בדברי ראש הממשלה והן :בדברי שר הביטחון כשלושה חודשים לאחר האסון, נוסף לאלו שהעלו טענה זו טרם האסון בדיון שקיים ראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 10.1.24 בנוגע לתקציב הביטחון ובניין הכוח הביטחוני הוא ציין כי אירועי 7.10 הובילו לשינוי יסודי של הבנת הביטחון ותחושת הביטחון במדינת ישראל, וכי "שינוי זה ידרוש התאמה מן היסוד של תפיסת הביטחון הלאומי , ובתוך כך שינוי מהותי באופן בו אנו בונים את כוחנו הביטחוני לעתיד " (ההדגשה במקור). במכתב ששלח שר הביטחון יואב גלנט לראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 8.1.24 בנושא עדכון צורכי ה ביטחון של ישראל בראי המלחמה הוא ציין כי "אף שאיננו קרובים לסיומה של המלחמה... ניתן כבר לעמוד על מספר תובנות מובהקות שעלינו להפיק מאירועי ה-7 באוקטובר2023 ומהמלחמה עד כה. ביניהם: א. מלחמת "חרבות ברזל" תהווה נקודת מפנה בתפיסת הביטחון הלאומית של ישראל" (ההדג.)שה במקור יצוין כי גם ב מסמך שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו על ממצאי הביקורת בנושא "תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר- בחינה ראשונית" מאפריל 2024 ,צוין כי "מתקפת ה- 7 באוקטובר מחייבת בחינה מעמיקה של תקפות תפיסת הביטחון ו דרך היישום של תפיס זו ה בעשורים האחרונים.)" (ההדגשה אינה במקור יצוין כי תיאור העמדות המפורטות להלן נעשה במיקוד ובהתייחס לעקרונות תפיסת הביטחון הלאומי ומבלי להתייחס לסיבות שהובילו לאירועי7.10 .שכן כאמור סיבות אלו לא נבדקו בביקורת זו 49 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ע ק ר ו ן ה ה ר ת ע ה מ ש ר ד ר א ש ה מ מ ש ל ה ממסמך שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו ע ל ממצאי הביקורת בנושא "תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר- בחינה ראשונית" מאפריל2024 עלה כי מניתוח ראשוני שביצע המל"ל בנושא תפיסת הביטחון של ישראל, המוכרת כתורה שבעל פה, על שלושת רבדיה- ,תורת הביטחון אס טרטגיית ביטחון ותפיסת הפעלה, עלתה מסקנה מרכזית ולפיה עקרונות היסוד של הרובד התורתי שגובשו על ידי בן- " גוריון נותרו תקפים אך בפועל )(הם לא יושמו בשנים שקדמו ל־7.10 )" (ההדגשה במקור ,וכי ישראל התרחקה מיישומן במהלך השנים. למשל ,בכל הנוגע להרתעה בסיסית ישראל לא עמדה על מספר מרכיבים"שנראה שהיו להם השפעה ישירה על החלטת חמאס ליזום את מתקפת ה- 7 באוקטובר " .)(ההדגשה אינה במקור עוד צוין במסמך שמסר משרד ראש הממשלה כי אחד המרכיבים ה נוגע ים להרתעה ה בסיסית שישראל " התרחקה מיישומו במהלך השנים הוא תפיסת ההכרעה הקלאסית ". לפי ה ,מסמך בניגוד לתפיסת בן־ גוריון, ישראל רידדה בעשורים האחרונים את חשיבות התמרון הקרקעי ההתקפי כמרכיב ליבה בהשגת הכרעה ו יישמה ״תחליפי הכרעה״ בסבבים מול עזה מאז מבצע ״עופרת יצוקה״ בשנת2008 , " וזאת ללא בחינה אסטרטגית באשר להשפעת עניין זה על ראיית הצד השני באשר ל עוצמת ההרתעה הבסיסית של ישראל ונכונותה להילחם על הקרקע". עוד צוין במסמך כי הנחיות הדרג המדיני בנושא עזה בשנים האחרונות "כללו, בין היתר: דחיית עימותים; הסתמכות על המכשול; מהלומות עיתיות; שימור חמאס "ככתובת שלטונית אפקטיבית, מרוסנת ומרסנת וכי גישה אסטרטגי זו ת של ממשלות ישראל" חלחלה לתוך התפיסה המבצעית של צה״ל בכל הנוגע להימנעות מהכרעת חמאס ועודדה חיפוש של 'תחליפי .הכרעה'״ משרד מבקר המדינה מציין כי הנחיות אלה של הדרג המדיני בנוגע לדחיית עימותים עם החמאס עלו גם ממסמכים נוספים שהעביר משרד ראש הממשלה בתגובתו ע ל ממצאי הביקורת וממסמכים שהעביר :המל"ל. למשל • ב- 7.4.19 שלח ראש המל"ל לראשי גופי הביטחון את דירקטיבות ר אש הממשלה כבסיס לתכנון בניין הכוח והפעלתו וציין בין היתר כי ראש הממשלה קבע כי כדי להתרכז באיום האיראני יש להתייחס בהיבט הקשב והמשאבים בעיקר לזירה הצפונית , ובתוך כך "לעשות כל מאמץ לשמר את עזה כזירה משנית ,, ולפיכך להימנע ככל הניתן מהסלמה)" (ההדגשה במקור . עוד הוא ציין כי יעדי המדיניות הישראלית בר צועת עזה כוללים""שקט ביטחוני לאורך זמן: דחיית עימות, מניעת טרור ופיגועים , בידול ביטחוני ,מניעה/ צמצום חמאס והשלמת ה מכשול ו"שימור כתובת שלטונית אפקטיבית ,מרוסנת ומרסנת)" (ההדגשות במקור. • ב- 14.5.20 שלח ראש המל"ל לראשי גופי הביטחון את דירקטיבות ר אש הממשלה בסוגיות ובזירות המרכזיות כבסיס לבניין הכוח, ובהתייחס לזירת רצועת עזה הוא ציין" כי יעדי המדיניות הישראלית ברצועה כוללים בין היתר שקט ביטחוני לאורך זמן/, בידול ביטחוני, מניעה צמצום התעצמות חמאס 50 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ,והשלמת המכשול שימור חמאס ככתובת שלטונית אפקטיבית, מרוסנת ומרסנת " (ההדגשות אינן )במקור .כמו ,כן"צוינה דירקטיבה ל"היערכות למערכה ברצועת עזה בדומה לזו שניתנה באפריל2019 . • במצגת המל"ל ב- 2.7.23 בנושא "הזירה הפלסטינית- דיון ראש הממשלה" צוין בראשית עיקרי הדירקטיבה המדינית ברצועת עזה- " )מאמץ לשימור רגיעה לאורך זמן (זירה משנית " (ההדגשה אינה )במקור , וכן די רקטיבות נוספות כלהלן- מינוף הכלים ההומניטריים- כלכליים להפעלת לחץ על חמאס לשימור הרגיעה ולהמחשת מחיר ההפסד בהינתן הפרתה, שיפור מוכנות צה "ל לקראת סבב לחימה יזום או תגובתי, מניעת התעצמות ובחינת פתרונות ארוכי טווח ליציבות ממושכת. במבט צופה פני עתיד, צוין ב מסמך שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו על ממצאי הביקורת בנושא "הרתעה "בסיסית כמרכיב ליבה בתפיסת הביטחון של ישראל כי בראי7.10.23 , ישראל נדרשת להעריך באופן מתמשך את מאזן ההרתעה הבסיסית שלה כפי שאויבי ישראל מפרשים אותו. עוד הומלץ במסמך כי בהערכת המצב האסטרטגית השנתית של המל"ל ייכתב פרק המלצות ייעודיות לשיפור .מאזן ההרתעה יצוין כי ח"כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024 כי הדרג המדיני אמור לחבר את כלל העוצמות בישראל ליצירת הרתעה רבתי מתוך תפיסת ביטחון סדורה. עליו לבנות אצל האויב את ההרתעה על בסיס ה עוצמה ה צבאית של ישראל ,היותה של ה חברה יה שראלית חזקה ,ומלוכדת ה קשרים ה.חזקים עם ארה"ב ועוד צ ה " ל בדיון בקבינט המדיני- ביטחוני ממאי2023 ציין ראש חטיבת המחקר באמ"ן דאז כי ההרתעה שהייתה בשומר החומות יצרה תנאים שחמאס לא מעוניינת בהתערערות ברצועת עזה. בדיון בקבינט המדיני- ביטחוני מפברואר2023 ציין ראש ,חטיבת המחקר באמ"ן דאז כי כשמסתכלים על חמאס ברצועת עזה רואים שההיגיון של חמאס לא השתנה- חמאס לא רוצה הסלמה. באותו דיון ציין ראש אמ"ן דאז כי עזה .מרוסנת, וראש אגף המבצעים דאז ציין כי ברצועת עזה חמאס מורתע ולא מעוניין בהסלמה ש ב " כ מהתחקיר של השב"כ בנוגע ל- 7.10.23 56 צוין כי חל כרסום מתמשך בהרתעה הישראלית, זאת בין השאר נוכח היעדר תגובה ואי- גביית מחיר בגין צמצום חופש הפעולה של ישראל מעבר לגבול וכן בגין הכוונת פיגועים וטרור ביהודה ושומרון- מדיניות אשר "לקחה מהשב"כ את הרכיב המרכזי בסיכול טרור- ."התקפה כמו כן צוין כי כאשר קרסה תפיסת הביטחון של ישראל, המבוססת בין היתר על הרתעה, ישראל )נשארה חשופה להחלטה של חמאס על התקפה "מתוך ביטחון לכאורה (שלא תוקף בשום דיון מערכתי שהמודיעין יתריע בזמן". כאמור, בפועל המודיעין לא התריע על מתקפת החמאס ב- 7.10 . 56 הדברים המובאים כאן ובהמשך הדוח בהתייחס לתחקיר של השב"כ מובאים מתוך ה פרק "סיכום ר."אש השירות 51 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ס ק י ר ת ס פ ר ו ת מ ק צ ו ע י ת במאמרים שעסקו בכישלון ההרתעה הישראלית מול החמאס הוצגו הסברים שונים לכישלון זה ואתגרים .הנוגעים לאסטרטגיית ההרתעה חלק מהמאמרים התייחסו לאסטרטגיית ה הרתעה של ישראל במובנה הרחב ,הכוללת גם את ההרתעה מול ארגון חזבאללה ,שהצטרף ללחימה ב- 8.10.23 ופתח חזית נוספת בגבולה הצפוני של מדינת ישראל. בעניין זה ראו נספח א'. כמו כן, עלתה במאמרים השונים57 המלצה כי הדרג המדיני וצה"ל ידונו בתפיסת הרתעה עדכנית ו רלוונטית ובהתאמה טובה יותר של אסטרטגיה זו למציאות האסטרטגית והפוליטית הבי ן-לאומית , ובכלל זה יקיימו חשיבה מחודשת גם לגבי ,השאלה כיצד ניתן לבדוק אם יריב מסוים מורתע. זאת ועוד חוקרים בתחומי הביטחון הלאומי58, הצבא והאסטרטגיה וביטחון הפנים, קראו בינואר2024 59 לבחון לעומק את עקרונות תפיסת הביטחון ולהתאימה לנסיבות המשתנות ולמאפייני האיומים הקיימים, ובכלל זה לבחון את השאלה אם מדינת ישראל יכולה להרתיע אויבים הבונים את כוחם להשמדתה, או שמא במקרה כזה ל תפיס ת ההרתעה אין מקום . ע ק ר ו ן ה ה ת ר ע ה מ ש ר ד ר א ש ה מ מ ש ל ה בהתייחס לכישלון ההתרעה עלה מהמסמך שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו על ממצאי הביקורת בנושא "תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר- בחינה ראשונית", כי מניתוח ראשוני " שביצע המל"ל התפיסה שחמאס מורתע הובילה לכישלון במתן התרעה מצבית [קרי התרעה קונקרטית ]ביחס למתקפה רחבה לפני ה- 7 באוקטובר)" (ההדגשה אינה במקור. ,לצד זאת במכתב ששלח שר הביטחון יואב גלנט לראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 8.1.24 בנושא עדכון צורכי הביטחון של ישראל בראי המלחמה הוא ציין בנושא הרתעה והגנה כי " עלינו לתת משקל משמעותי עוד יותר ליכולותיו של האויב על פני המשקל של כוונותיו)" (ההדגשה אינה במקור. צ ה " ל מדיון בקבינט המדיני-ביטחוני ב- 7.10.23 עולה כי הייתה חסרה לצה"ל הבנה בנוגע להתהוות האסטרטגית והאופרטיבית של חמאס. בדיון אמר הרמטכ"ל דאז כי האירוע ברוב המובנים "מפתיע אותנו מאוד" וראש חטיבת המחקר באמ"ן דאז אמר כי "הפעם הראשונה שאנחנו דורכים את עצמינו לקראת איזה שהוא .אירוע חריג...שמשהו מתרחש היא אתמול בשעות הלילה" וכי כנראה היה מהלך הונאה של חמאס 57 למשל ד״ר אמיר לופוביץ ו( תא"ל ב מיל') ד"ר מוני חורב.'; שצוינו בנספח א 58 אל"ם (במיל') פרופ' גבי סיבוני ופרופ' קובי מיכאל. 59 ( אל"ם ב מיל') פרופ' גבי סיבוני ופרופ' קובי מיכאל" , ישראל2.0 - חזון ותשתית רעיונית אחרי המלחמה" , מכון משגב לביטחון לאומי ולאסטרטגיה ציונית ( 12.1.24 ). 52 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ש ב " כ בתחקיר השב"כ בנוגע ל- 7.10.23 הוצגו כשלים הנוגעים לפעילות השב"כ, ,לרבות בתחומי המחקר ה איסוף ותפיסת ההפעלה ופערים ניהוליי ,ם ומקצועיים, שהובילו לכשל במתן התרעה. לצידם, בראייה מערכתית צוין כי לשב"כ ולצה"ל הוגדרה אחריות מקבילה למתן התרעה על מלחמה, אך המלצת מבקר המדינה לאחר מבצע "צוק איתן" לטפל בחלוקת האחריות על ידי הדרג המדיני לא מומשה, וגם השב"כ לא חתר .להסדיר זאת מול צה"ל אחד הלקחים המרכזיים שהעלה השב"כ הוא הסדרת האחריות הבין- ,ארגונית לרבות בחינת הקצאת המשאבים הלאומיים בין גופי המודיעין. ה מ ו ס ד התייחסות לכישלון ההתרעה עלתה גם בתחקיר שערך המוסד. הגם שבתחקיר המוסד צוין כי המוסד אינו אחראי לזירה הפלסטינית, בתחקיר צוין בין היתר כי המחקר המודיעיני במוסד הציג מאז מבצע שומר החומות ועד אמצע שנת2023 הערכת מודיעין ולפיה חמאס אינו מורתע מהסלמה, אולם תובנות אלה לא תורגמו לכדי התרעה אסטרטגית ולפיה בכוונת חמאס ליזום מהלך רחב של הסלמה. כמו כן, אף שהמחקר הצביע על שחיקה בהרתעה הישראלית, הוא לא עסק בהשלכה מסוימת מכך. ס ק י ר ת ס פ ר ו ת מ ק צ ו ע י ת בראייה צופה פני עתיד טען במאי2024 ( תא"ל ב מיל') ד"ר דב תמרי , יוצא קהילת המודיעין60, ש מושג ההתרעה המודיעינית""הוותיק , המתייחס ל חשש ממתקפת פתע של צבא סדיר , חייב להיות מושפע מהשינויים שחלו באופי המלחמות והקונפליקטים האלימים באזורנו - ממלחמות גדולות למאבקים אלימים א-סימטריים - וכי מתפקידיה של ההנהגה הפוליטית ליצור ולטפח מערכת למידה החוקרת ולומדת כל הזמן. עוד טען תא"ל (במיל') ד"ר דב תמרי כי הספרות המחקרית העוסקת במודיעין מניחה ש ההפתעה היא תופעה המאפיינת את עבודת ארגוני המודיעין הממלכתיים , ועל כן אסור שהקברניטים בישראל יבטחו בה תרעה המודיעינית כ"קו הגנה ,"אחרון אלא עליהם לשאול כל הזמן: " ,מה יש לנו למערכה ולמלחמה, היה ולא תהיה התרעה? מה הכוחות והיכולות הזמינים לרשותנו במצב של צורך בתגובה מידית אם לא נדע מראש על ?אסון העומד להתרחש עלינו." נוסף ,על כך במאמרים שעסקו בכישלון ההתרעה עלו הסברים אפשריים לכישלון זה ואתגרים בתחום המודיעין - .'ראו בנספח ב 60 ( תא"ל ב ,"מיל') ד"ר דב תמרי, "לא אהיה מופתע אם וכאשר (שוב) נופתע מבט מל"מ - כתב עת לענייני מודיעין וביטחון מבית המרכז למורשת המודיעין , גיליון97 ( מאי2024 ), עמ' 22 עד25 . 53 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל ע ק ר ו ן ה ה ג נ ה מ ש ר ד ר א ש ה מ מ ש ל ה במ סמך שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו על ממצאי הביקורת בנושא "תפיסת הביטחון בראי ה-7 באוקטובר- בחינה ראשונית" עלה כי" תפיסת ההגנה של הפיקוד שהסתמכה על 'תחליפי הגנה' כמו המכשול והיכולות הטכנולוגיות על חשבון פריסת כוחות בפועל התגלתה כהימור מסוכן שגבה מחיר משמעותי למדינה " .)(ההדגשה אינה במקור עוד עלה מהמסמך ב כי ראייה רחבה יותר "צמצום הכוחות המתמרנים, לצד צמצום צבא י המילואים והחלשת תפיסת ההגנה המרחבית, מתגלה כטעות שהובילה לאימוץ תפיסת הפעלה מצד חזבאללה וחמאס שכוללת תמרון התקפי מצדם. התוצאה הייתה העדר כוחות להגנת הגבולות אל מול תגבור כוחות משמעותי ומתמשך אל מול הטר ור בי הו"ש (י הו")דה ושומרון )(ההדגשה אינה במקור. צ ה " ל בדוח ועדת נגל צוין כי "הוועדה התרשמה שקיימים חוסרים מהותיים ביכולות ההגנה בגבולות, גם לאור לקחי ה- 7.10.23 ", וגם כתוצאה מהשתנות הזירה והצורך בחיזוק ההגנה בגבולות באופן משמעותי\ וכי בהיעדר עומק פנימי "על צה"ל לבחון גם תפיסת פעולה של "עומק קדומני" ולחזק את השיטה הקיימת של פיקודים ואוגדות גזרתיות. ש ב " כ בתחקי ר השב"כ בנוגע ל- 7.10 .צוין בין היתר כי תפיסת המכשול לא התאימה לארגון בעל יכולות צבאיות עוד צוין בהתייחס ליכולות החמאס כי ככלל, קצב ההשתנות בשב"כ לא הדביק את קצב ההשתנות בחמאס מאז שנת2007 - מארגון טרור ל"סמי-מדינה שמחזיקה סמי- ."צבא ב ע ל י ת פ ק י ד י ם ל ש ע ב ר ב מ ע ר כ ת ה ב י ט ח ו ן .במבט צופה פני עתיד ציינו בעלי תפקידים בכירים בעבר בדרג המדיני ובדרג הצבאי עמדות שונות כלהלן • במבט צופה פני עתיד ציין שר הביטחון דאז יואב גלנט, במכתב שנשלח לראש הממשלה בנימין נתניהו ב- 8.1.24 בנושא עדכון צורכי הביטחון של ישראל בראי המלחמה, כי נדרש שינוי תפיסתי ושדרוג משמעותי במאמץ ההגנה בגבולות, וכי צה"ל נדרש לבסס מחדש מספיקות הרתעתית אך גם מספיקות הגנתית בכלל גזרות הפעולה . 54 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל • אלוף (במיל') גיורא איילנד המליץ בינואר2024 61 לשקם מהיסוד את תפיסת ההגנה לאורך כל גבולות .המדינה, לרבות בקו התפר • סגן הרמטכ"ל לשעבר( אלוף ב מיל') יאיר גולן מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2024 כי נכון היה לנקוט שיטה של הגנה ניידת עם היבט התקפי ,כדי לסכל איומים ולא לאפשר לאויב, שאינו בר- ,פיוס להתארגן באופן חופשי בשטחו, בלי לסכל זאת . • שר הביטחון לשעבר ח"כ אביגדור ליברמן מ סר למשרד מבקר המדינה בינואר2024 כי תפיסת ביטחון .אמורה לכלול עיקרון של מלחמת מנע (מכה מקדימה) שתמנע את התעצמות לאויב • פרופ' קובי מיכאל ו"אל ם (ב'מיל) פרופ' גבי סיבוני62 קראו לחשיבה מחודשת בנוגע למיצובו של ביטחון הפנים כחלק בלתי נפרד .של הביטחון הלאומי נו סף ,על כך גם בעלי תפקידים בכירים בעבר בדרג המדיני ובדרג הצבאי העלו עמדות שונות בנוגע לסיבו ת לכישלו ן ההגנה ולאתגרים בתחום זה- .'ראו בנספח ג ✰ ב- 7.10.23 חמאס פתח במ תקפ ה נפשעת וחסרת תקדים על מדינת ישראל ובכך קרסו עקרונות תפיסת הביטחון הלאומי הבלתי רשמית:שהשתרשה בישראל • :ע ק ר ו ן ה ה ר ת ע ה הופרכה למעשה ההנחה של צה"ל ושל הדרג המדיני ,שאותה הציגו בדיוני הקבינט המדיני- ביטחוני חודשים ספורים לפני המתקפה וכן בתקשורת ב שנים שקדמו ל ,מתקפה ו לפיה ארגון החמאס מורתע מעימות עם מדינת ישראל. • :ע ק ר ו ן ה ה ת ר ע ה גופי המודיעין לא סיפקו התרעה לגבי מתקפת חמאס, וישראל הופתעה מ המת קפ ה. זאת למרות היותה של ישראל מעצמה צבאית וטכנולוגית אזורית בעלת יכולות מודיעין .מתקדמות וגופי מודיעין חזקים • :ע ק ר ו ן ה ה ג נ ה חמאס פרץ את קווי ההגנה של ישראל כמעט באין מפריע וחדר ליישובי עוטף עזה והסביבה ולמחנות צה "ל במרחב . זאת אף שמערכת הביטחון בנתה בגבול רצועת עזה מערך הגנה שמבוסס על אוגדה מרחבית וסד"כ צבאי נוסף, חומה תת- קרקעית פיזית וטכנולוגית, מכשול עילי 61 אלוף (במיל') גיורא איילנד, "הבעיות העמוקות ש ,"נחשפו בצה"ל מחייבות תפיסת ביטחון חדשה אתר המרשתתn12 ( 5.1.24 .) 62 פרופ' קובי מיכאל ו אל"ם (ב'מיל) פרופ' גבי סיבוני, "מבט ראשוני על אבטחת יישובים בראי המלחמה" ,מ שגב- ה מכון לביטחון לאומי ולאסטרטגיה ציונית ( 2.1.24 .) 55 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל שכולל מערכת לעצירת רחפנים, מכשול ימי שכולל מערכת נשק נשלטת מרחוק, מערך מכ"מים.ועוד צה"ל (כמפקדה הכללית), פ.יקוד הדרום ואוגדת עזה לא עמדו במשימת ההגנה בגבול עזה קריסת עקרונות ה ,הרתעה ה התרעה ו ה הגנה ב- 7.10.23 היא תמרור אזהרה מהדהד בנושא קביעת האיזון ,הנכון שבין העקרונות ובפרט בין עקרון ההתרעה לעקרון ההגנה. הישענות על התרעה ללא היערכות מספקת להגנה על גבולות המדינה עלול ה להביא לתוצאות טרגיות ולהישנות אירועי7.10 . משרד מבקר המדינה מציין כי היבטים תפיסתיים ועקרוניים בנוגע להרתעה, להתרעה ולהגנה שעלו במסמכים שמסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה בתגובתו על ממצאי הביקורת, בדברי בכירי צה"ל בדיוני הקבינט המדיני-ביטחוני, בדוח ועדת נגל ו בתחקירים של גופי הביטחון מדגישים את הצורך החיוני לעסוק בתפיסת ביטחון הלאומי של ישראל באופן סדור ועיתי, בראייה מתכללת שתאפשר לייצר תיאום בין גופי הביטחון בראי מערכת שלמה ואחודה ולתאם ציפיות בין הדרג המ דיני למערכת .הביטחון בביקורת עלה כי הן הדרג המדיני, ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר הביטחון לשעבר יואב גלנט והן גופי הדרג הביטחוני- ,צה"ל, שב"כ, מוסד, רואים צורך לבחון את תפיסת הביטחון של ישראל או עקרונות מסוימים בה, נוכח אירועי7.10. עמדה זו עולה גם בקרב ג.ורמים לשעבר במערכת הביטחון משרד מבקר המדינה ממליץ כי נוכח אירועי7.10, ראש הממשלה יבחן יחד עם הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה במסגרת גיבושה של תפיסת ביטחון לאומי סדורה את האיזונים הנכונים בין עקרון ,ההרתעה עקרון ההתרעה ו עקרון ההגנה, וכן את אופן התאמת מימ ושם של עקרונות אלה לנסיבות המשתנות ולמאפייני האיומים במציאות הקיימת והצפויה, מתוך הבנה שלא תמיד תהיה התרעה ו"קו המגע לעולם ייפרץ". גיבושה של תפיסת ביטחון עדכנית אינה יכולה להבטיח בהכרח כי לא יישנו אירועים דוגמת7.10.23 . ואולם עצם קיומו של תהליך עיתי וסדור לבחינה של תפיסת הביטחון הלאומי העדכנית יסייע לדרג המדיני, בשילוב הדרג הביטחוני, לקיים תהליכי חשיבה עמוקים, לבחון הנחות יסוד, לברר לעומקן שאלות מהותיות, להגדיר יעדים ולבחון את היכולת לממשם, להקצות משאבים בהתאם, וליצור שיח ושפה משותפת בין הדרגים השונים63 . ס יכום תפיסת ביטחון קובעת יעדים אסטרטגיים וסדרי עדיפויות; מסייעת לתיאום בין גופי הביטחון; משמשת "מצפן לבניין הכוח של צה ל ו של יתר גופי הביטחון ולהפעלת כוח על ידיהם; תומכת בקבלת החלטות מתוך הבנת יכולות הצבא והתאמת המטרות לאמצעים; יוצרת שפה משותפת בין הדרג המדיני לגופי הביטחון; ותומכת בקבלת החלטות לגבי הקצאת התקציב. תפיסת ביטחון לאומי חשובה במיוחד למדינת ישראל, מדינת הלאום של העם היהודי, עקב היותה .מוקפת אויבים ומצויה במלחמת קיום מתמשכת 63 ראו בנספח ד' עמדות שונות בנוגע לקשר שבין אירועי7.10 לתפיסת ביטחון לאומי רשמית או להיעדרה של תפיסה .כזאת מנקודת מבט כוללת ועקרונית 56 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל מאז קום המדינה נעשו ניסיונות הן על ידי הדרג המדיני הן על ידי מערכת הביטחון לגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי, ניסיונות שממחישים את הבנתם כי הדבר חשוב ונדרש למדינת ישראל. בין הניסיונות הרשמיים הבולטים- גיבוש תפיסת ביט חון עדכנית לישראל משנת1998 ביוזמת שר הביטחון דאז יצחק ;מרדכי ובריכוז מנכ"ל משרד הביטחון דאז דוד עברי גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות המשתנה בשנת2006 ביוזמת שר הביטחון דאז שאול מופז ו בראשות השר לשעבר, דן מרידור ; גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל ו התאמתה למציאות העדכנית בשנת2017 על פי מינוי מנכ"ל משרד הביטחון דאז האלוף (במיל') אודי אדם את סגן הרמטכ"ל דאז האלוף יאיר גולן וגיבוש תפיסת ביטחון ועקרונות למדיניות ביטחון בשנת2021 על ידי האגף הביטחוני- מדיני במשרד הביטחון לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון דאז אלוף (במיל') אמיר אשל. ואולם ראשי הממשלה, הקבינט המדיני- ביטחוני או הממשלה מעולם לא אישרו תפיסת ביטחון לאומי רשמית ולא פרסמו לציבור מסמך בנוגע לאסטרטגיית הביטחון הלאומי של המדינה, כנהוג במדינות מערביות שונות, כגון ארה"ב, בריטניה, גרמניה, צרפת .ויפן זאת בין היתר משום שתפיסה רשמית מחייבת את הדרג המדיני לקבוע סדרי עדיפויות, לעיתים גם ( בנושאים שנויים במחלוקת שהוא אינו מעוניין להכריע לגביהם, וכן מייצרת אחריותיותAccountability ) של ה .דרג המדיני כלפי אזרחי המדינה אף שראש הממשלה בנימין נתניהו יזם כתיבה של תפיסת ביטחון לאומי למדינת ישראל בשנים2017 - 2018 ופעל להטמעתה באמצעות הצגתה לקבינט המדיני- ביטחוני ולגופי הביטחון ולעדכונה ולמתן דירקטיבות לגופי הביטחון על בסיס תפיסתו, הוא לא סיים את אשר החל ולא הביא לידי אישור תפיס ת ביטחון לאומי רשמית למדינת ישראל ו אף לא הביא לקבלת החלטה מחייבת בנוגע לאבן היסוד של יישום התפיסה- שינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים ו הקצאת תוספות תקציב ניכרות לצורכי הביטחון על חשבון צרכים אחרים; זאת חרף החשיבות שהוא ייחס ל נושא ו העובדה שהוא עצמו הכיר ב צורך בו ש . בכך הוא לא מימש את אחריותו בנושא ותפיסתו נותרה ללא יכולת לממשה כהלכה ו ללא תוקף מחייב. בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי מאושרת רשמית ובעלת תוקף מחייב, ש מגובה בהקצאת משאבים לאומיים בהתאם לסדרי עדיפויות , יכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל בראייה אסטרטגית ,ארוכת טווח לאתגר אותו ולפקח עליו לוקה בחסר ובמקרים מסוימים לא קיימת . אף בדוח ועדת נגל לבחינת תקציב מערכת הביטחון ובניין הכוח מדצמבר2024 צוין כי הכיוונים המרכזיים בתוכניות העבודה של צה"ל מוכוונים בעיקר על ידי ראשי מערכת הביטחון, ואילו ההשפעה של הדרג המדינ י אינה מספקת, ממ ו קדת בתחומים מצומצמים מאוד, ובשלבים מאוח ר ים כשההשפעה כבר שולית. במצב זה, אף שהדרג המדיני .הוא האחראי לגורל המדינה, יש לו קושי לעצב את תהליכי התכנון המרכזיים בצה"ל במבחן התוצאה צה"ל נדרש לתכנן את תוכניות העבודה שלו ואת בניין הכוח שלו בעיקר ב התאם לאופן שבו הוא מבין את המצב או על פי דירקטיבות הדרג המדיני, שעשויות להשתנות עם החילופים התכופים של ממשלות ישראל ואינן נשענות על תפיסת ביטחון סדורה. גם גופי ביטחון אחרים בנו מנגנוני עבודה להתמודדות עם מצב של היעדר תפיסת ביטחון סדורה ורשמית- הם גוזרים א ת הדירקטיבה של הדרג המדיני המכהן "ו"מלקטים את התייחסויות,יו ולפיה בונים את תהליכי העבודה המרכזיים, כל גוף בדרכו . במצב זה גוברים הסיכונים ל היעדר הגדרה ברורה של האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל; ל היעדר סנכרון והסדרה בין גופי הביטחון בנוגע לתחומים שבאחריותם ובסמכותם ;ל היעדר קביעה מחייבת של הדרג המדיני בנוגע לסדרי העדיפויות לעניין ההתמודדות עם ;איומים ואתגרים ל היווצרות מרחב פרשנות עצמאי של כל גוף ל גבי ה נדרש ו ה מצופה ממנו, דבר שעלול להוביל לסיטואציות של חוסר התאמה ואף 57 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל סתירה בנוגע ל מטרות שאינן מוצהרות באופן רשמי ופומבי של הדרג המדיני ולהחמצה של תהליכי עומק ואירועים משמעותיים המתרחשים בסביבה האסטרטגית, כגון היווצרות אזורי עיוורון ל גבי איומים המצריכים מתן מענה, הערכת חסר או יתר של האיומים והאתגרים ש.עימם מתמודדת המדינה ייתכן שאילו היה מתקיים תהליך עיתי וסדור של גיבוש ,תפיסת ביטחון לאומי ואישורה באופן רשמי הדרג המדיני והדרג הביטחוני היו מקיימים תהליכי חשיבה סדורים ו דנים ומכריעים בשאלות יסוד ביטחוניות כגון הגישה העקרונית להתמודדות עם איומים רב- ,זירתיים בגבולות המדינה והרחק ממנה וזאת תוך הבנת המגבלות של ההישגים האפ שריים במלחמה א-סימטרית וההשפעה של מלחמות ארוכות על חוסנה של המדינה, הבנת רמת הכשירות והמוכנות של צה"ל ו של יתר גופי הביטחון בטווח המיידי ובטווח הארוך, הבנת הפערים ככל שקיימים ביכולת לתת מענה על איומים והמשמעויות הנובעות מכך .ועוד כפועל ,יוצא מכך כנגזרת ,מגיבוש תפיסת ביטחון לאומי ייתכן שהי יתה מוגדרת אסטרטגיה אחרת ,באשר לאופן ההגנה על גבולות המדינה לרבות לגבי הסד "כ הנדרש ואופן הפעלתו, אשר היו מביאים את צה"ל ל היערכות טובה יותר בהגנה על גבול עזה ב- 7.10.23 . על ראש הממשלה להוביל יחד עם הקבינט המדיני-ביטחוני או הממשלה תהליך סדור של גיבוש תפיסת ביטחון לאומי כתובה; שבמסגרתו הם י קבע ו בין היתר את האינטרסים הלאומיים של המדינה בהיבטים ביטחוניים, מדיניים, כלכליים וחברתיים-תרבותיים, את יעדי- העל שלה ואת סדרי ה עדיפויות שלה ;בראייה כוללת ולאחר מכן עליהם לאשר את תפיסת הב יטחון הלאומי ולתת לה תוקף רשמי. עוד מומלץ כי ראש הממשלה יפרסם לציבור בחתימתו את תפיסת הביטחון הלאומי הרשמית, זאת כחלק מיישום עקרון האחריותיות של הממשלה כלפי אזרחיה. נוסף על כך, מומלץ כי תפיסת הביטחון הלאומי שתאושר .תשמש את הדרג המדיני בין היתר לקבלת החלטות בנושאי בניין הכוח והפעלתו והקצאת משאבים מתקפת הפתע הרצחנית על ישראל של ארג ון הטרור חמאס ב- 7.10.23 המחישה קריסה באחת של שלושה עקרונות היסוד: ההרתעה, ההתרעה וההגנה- שלושה מארבעת עקרונות היסוד של תפיסת הביטחו ן הבלתי רשמית שהשתרשה בישראל המבוססת על משנתו של דוד בן-גוריון .ק ריסת ה עקרונות היא תמרור אזהרה מהדהד בנושא קביעת האיזונים שב ין העקרונות, ובפרט בין עקרון ההתרעה לעקרון ההגנה. הישענות על התרעה ללא היערכות מספקת ל הגנה על גבולות המדינה עלולה להביא לתוצאות טרגיות ולהישנות אירועי7.10 ,ואף חמור מכך. משרד מבקר המדינה ממליץ כי נוכח אירועי7.10, ראש הממשלה יבחן יחד עם הקבינט המדיני-ביט חוני או הממשלה, במסגרת גיבושה של תפיסת ביטחון לאומי סדורה, את האיזונים הנכונים בין עקרון ,ההרתעה עקרון ההתרעה ו עקרון ההגנה, וכן את אופן התאמת מימושם של עקרונות אלה לנסיבות המשתנות ולמאפייני האיומים במציאות הקיימת והצפויה מתוך הבנה שלא תמיד תהיה התרעה ו"קו המגע לעולם יי פרץ". גיבושה של תפיסת ביטחון עדכנית אינה יכולה להבטיח כי לא יישנו אירועים דוגמת אירועי 7.10 . ואולם עצם קיומו של תהליך עיתי וסדור לבחינה של תפיסת הביטחון הלאומי העדכנית ,יסייע לדרג המדיני, בשילוב הדרג הביטחוני לקיים תהליכי חשיבה עמוקים, לבחון הנחות יסוד, לברר לעומקן שאלות מהותיות כגון האם האויב מורתע והאם המודיעין מספק, להגדיר יעדים ולבחון את היכולת להשיגם ,, לנהל סיכונים ולהגדיר מהו הסיכון השיורי שמדינת ישראל יודעת להתמודד איתו להקצות משאבים בהתאם לכך וליצור שי.ח ושפה משותפת בין הדרגים השונים 58 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל יצוין כי לקראת סיום הביקורת ולאחר שנשלחה טיוטת הדוח להתייחסות נחקק ביוני2025 חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה- 2025 . על פי חוק זה, עם כינונה של ממשלה חדשה, יגבש המל"ל את הצעת האסטרטגיה המדינית- ,ביטחונית של מדינת ישראל שתתייחס להנחות היסוד בנוגע לאתגרים ולהזדמנויות המדיניים והביטחוניים הניצבים בפני מדינת ישראל, יפורטו בה האיומים והאתגרים ודירוגם וכן האמצעים והדרכים להתמודד עימם, לרבות הצגת חלופות לפירוט האמור. עוד נקבע בחוק כי הממשלה או הקבינט המדיני- ביטחוני יאשרו את האס טרטגיה המדינית- ביטחונית בתוך חמישה חודשים מיום כינון ממשלה חדשה, לאחר שהונחה לפניה הצעת אסטרטגיית הביטחון הלאומי .שגיבש המל"ל והוצגו בפניה החלופות 59 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 'נספח א- דוגמאות מתוך הספרות המקצועית שעסק ו בכישלון ההרתעה הישראלית מול החמאס יצוין כי סקירה זו מציגה דוגמאות מתוך הספרות המקצועית ומובאת .בשם דובריה אין בסקירה זו בכדי להחליף ביקורת בנושא. ד"ר אמיר לופוביץ, מרצה בכיר בבית הספר למדע המדינה, ממשל ויחסים בין- ,לאומיים באוניברסיטת תל אביב טען במרץ2024 64 כי ההרתעה הישראלית מול החמאס התבססה על שני מרכיבי יסוד - האחד הרתעה על ידי איום בענישה במקרה של פגיעה בישראל, זאת באמצעות פעולות מבצעיות ובאמצעות הצהרות ישירות של מקבלי ההחלטות בישראל; והשני- הרתעה על ידי מניעה, קרי הישענות על מרכיבי ההגנה של ישראל, ובראשם המכשול היבשתי בגבול הרצועה ואמצעי הגנה אחרים דוגמת כ יפת ברזל, שנועדו להבהיר לחמאס שהוא לא יצליח לפגוע בישראל. ואולם נוכח סבבי ה אלימות ה חוזרים ונשנים בין ישראל לחמאס , שהתרחשו חרף התגובה העוצמתית של צה"ל, והג ידול ב עוצמת האלימות של חמאס מסבב לסבב , לרבות מספר הרקטות ששיגר וטווח הפגיעה שלהן ,לא בטוח כלל שה ה רתעה כלפי חמאס הייתה אפקטיבי ,ת. ואולם למרות השפעתה המוגבלת ההרתעה נותרה נדבך מרכזי בהתמודדות עם חמאס , ואף נוצרה הישענות יתר עליה כחלק מזהותה העצמית של " ישראל כשחקן מרתיע. לדבריו, למקבלי ההחלטות היה נוח לספר את הסיפור" שלפיו חמאס מורתע ולהשטיח את השיח הישראלי לג בי ההשפעה המעטה שיש ל איומים של ישראל על התנהגותו של חמאס. ( תא"ל ב מיל') ד"ר מוני חורב , חוקר בכיר במרכז בגין- ,סאדאת למחקרים אסטרטגיים טען באפריל2024 65 כי תפיסת ההרתעה ה"ישנה" של ישראל- מול צבאות סדירים- כשלה מול היריב ים הא-סימטרי ים (ארגוני טרור שאינו מדינתיים), דוגמת חמאס וחזבאללה, שמוטמעים במרחב החיים האזרחי. קובעי המדיניות בישראל הגדירו את מטרות ההרתעה באופן מצומצם, מתוך קו מנחה של חזרה מהירה לשקט, ולא ערכו בירור מקיף ולא בחנו את מאמצי ההרתעה הלא צבאיים. עוד טען ד"ר חורב שתפיסת הרתעה הרלוונטית לסוג העימותים הנפוץ של ישראל לא הוגדרה כראוי, לא נבנתה כראוי, ולא ניתן היה ליישמה כראוי , ו שאלות מהותיות נותרו ללא בירו ר, ובכלל זה מה הם יעדי ההרתעה וכיצד הם אמורים להשפיע על הגישה האופרטיבית הצבאית ? כיצד ניתן להרתיע אויב א-סימטרי דל בנכסים, אך בעל עוצמה צבאית הולכת וגדלה ? כיצד יש לשלב בין הפעולה הצבאית ל מאמצים האסטרטגיים האחרים .? ועוד תא"ל (במיל') ערן אורטל, לשעבר מפקד מרכז דדו לחשיבה צבאית בין- תחומית בצה"ל, טען ביוני2024 66 כי ב- 25 השנים האחרונות מתנהלת מלחמה איראנית- ישראלית באמצעות שלוחי איראן (דוגמת חזבאללה), וכי ישראל ניהלה מלחמה זו מתוך אסטרטגיה שגויה שנשענה על ההנחה כי היא הצד החזק , היא ,מעצמה אזורית ולכן תוכל להרתיע את שלוחי איראן באמצעות יתרונותיה בעוצמת אש ו ב איכות המודיעין, בלי להסיר את האיום הצבאי. במישור הצבאי ישראל הניחה בטעות שעוצמת ה הצבאית- בעיקר העוצמה האווירית- ,מתאימה ולא נדרשות בה אלא הוספת עקרון ההגנה והתאמות קלות נוספות . 64 ד״ר אמיר לופוביץ ,"ההרתעה הישראלית ומתקפת ה-7 באוקטובר" ( , המכון למחקרי ביטחון לאומיINSS ,) (מרץ 2024 .) 65 ( תא"ל ב מיל') ד"ר מוני חורב" , כישלון'תפיסת ההרתעה' מול יריבים אסימטריים- "?האומנם הייתה תפיסה , בין הקטבים - כתב העת של צה"ל לאומנות המערכה 41 ( 3.4.24 .) 66 תא"ל (במיל') ערן אורטל, "ל נצח במלחמת שלושים השנים ,"מרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים , אוניברסיטת בר- אילן( 13.6.24 .) 60 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 'נספח ב- דוגמאות מתוך הספרות המקצועית שעסק ו בכישלון ההת רעה .יצוין כי סקירה זו מציגה דוגמאות מתוך הספרות המקצועית ומובאת בשם דובריה .אין בסקירה זו בכדי להחליף ביקורת בנושא ( אל"ם ב( מיל') שלמה קשי ותא"ל ב מיל') דודו צור ,, יוצאי קהילת המודיעין טענו במאי2024 67 כי במשך עשרות שנים הטיפול המודיעיני השוטף ב נוגע ל מבצעי ם ו סיכול ים טופח ,קיבל משאבים רבים וצבר יוקרה והצלחות רבות. בכך ההצלחה הרבה במבצעים ו ב סיכולים תרמה ליצירת אשליה בקרב מקבלי ההחלטות, בכירי הצבא , התקשורת והציבור ש""המודיעין יודע הכל . זאת בעוד ש המחקר האסטרטגי-התרעתי , למשל לגבי עולם "הכוונות" של ,מנהיגים ומדינות שמובנה בו קושי מתודולוגי ,עמוק דרך במקום . אל"ם קשי ותא"ל צור ציינו שבמבחן התוצאה קהילת המודיעין שכה הצליחה ב"מבחני" המבצעים והסיכולים שגתה בשני "המבחנים" האסטרטגי םי והביאה לשתי ההפתעות הגדולות והקשות ביותר שספגה מדינת ישראל מאז הקמתה- מלחמת יום כיפור ומלחמת חרבות ברזל. אל"ם (במ)'יל ד"ר בני מיכלסון , יוצא קהילת המודיעין וחוקר בתחום ההיסטוריה הצבאית, טען במאי 2024 68 כי אף שתוכנית למתקפה כוללת של חמאס הייתה מצויה בצה"ל, אמ"ן בכלל ומודיעין פיקוד דרום בפרט לא היו ערוכים בסיכומי מודיעין69 לתוכנית מגננה כוללת נגד מתקפה מרצועת עזה (תוכנית "רוח דרום"). זאת על רקע האוריינטציה שליוותה את צה"ל בשנים האחרונות והתבססה על תוכנית אופרטיבית .)"למתקפה נגד רצועת עזה במטרה להשמיד אויב, בלי לכבוש את שטח רצועת עזה (תוכנית "רוח דרום פרופ' אורי בר-יוסף , חוקר בתחומי הביטחון הלאומי, המודיעין והסכסוך הישראלי- ערבי, טען בינואר 2024 70 כי ישראל היא הדמוקרטיה הליברלית היחידה בעולם שבה מעריך המודיעין הלאומי הוא גוף צבאי , וכי המצב שבו אנשי הצבא הם חוקרי המודיעין המובילים במדינה בסוגיות מדיניות, כלכליות, חברתיות או תרבותיות הוא מצב בלתי בריא. כמו כן, יש במצב זה בעיות נוספות, ובהן מעמדו של אמ"ן כמעריך ;הלאומי הבכיר, שמקנה לו עוצמה רבה בתהליך קבלת ההחלטות ובקביעת סדרי העדיפויות של ישראל ;הניגוד בין ערכי הצבא, ובהם היררכיה ברורה וציות לפקודות, ובין ערכי המחקר, המושתתים על פתיחות משך התפקיד של חוקר בצה"ל, שאינו מאפש .ר לו להגיע לרמת המומחיות המקצועית הנדרשת; ועוד 67 אל"ם (ב( מיל') שלמה קשי ותא"ל ב מיל') דודו צור " כשלי מודיעין בהפתעות1973 , 2023: מצטיינים ב'סודות' כושלים ב' "תעלומות ,'מבט מל"מ - כתב עת לענייני מודיעין וביטחון מבית המרכז למורשת המודיעין , גיליון97 ( מאי2024 ,) 'עמ10 - 13 . 68 אל"ם (ב)'מיל ד"ר בני מיכלסון , " העשור האבוד- בניין הכוח המודיעיני ,"מבט מל"מ - כתב עת לענייני מודיעין וביטחון מבית המרכז למורשת המודיעין , גיליון97 ( מאי2024 ) , 'עמ38 - 40 . 69 על פי המילון למונחי צה"ל, סיכומי מודיעין הם סיכומים כלליים לענייני מודיעין, כגון אירוע מודיעיני או פרויקט .מודעיני 70 פרופ' אורי בר-יוס ,"ף, "התרעה במשבר מערכות- בית התוכן המקצועי של צה"ל לצבא ולביטחון לאומי , גיליון501 ( ינואר2024 ) ', עמ22 - 27 . 61 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל פרופ' אורי בר-יוסף טען בינואר2024 71 כי הכישלון המודיעיני ב- 7.10.23 ,שונה מקודמיו ולפיכך דורש פתרון אחר , וקראו להעביר את תפקיד המעריך הלאומי ל גוף אזרחי מצומצם, תחת ,משרד ראש הממשלה שיקיים יחסי גומלין עם שאר ארגוני המודיעין וישים בראש מעייניו את ה ,לימוד ה ניתוח ו ה כתיבה של .מסמכים בסוגיות האסטרטגיות המרכזיות ,בדומה אל"ם )'(במיל מתי נורסלע ותא"ל )'(במיל ד"ר יוסי בן ארי , יוצאי קהילת המודיעין, קראו במאי2024 72 לאמץ את מודל המודיעין האמריק ני ולהקים גוף- על בעל סמכות ש יהיה כפוף לראש הממשלה ויהיה מעל ראשי שלושת ,שירותי המודיעין ו במקביל תישמר גם הזיקה הישירה בין ראשי המוסד והשב"כ לראש הממשלה . יש שטענו73 כי מההפתעה שחוותה ישראל, הן ב- 7.10.23 והן במערכה מול חמאס במלחמת חרבות ברזל, יש להקיש וללמוד לגבי חזבאללה , ובכלל זה לנקוט הערכת מצב מחמירה ולהיערך היטב בהגנה, אך טוב מכך- .בהתקפה 71 פרופ' אורי בר- ,"יוסף, "התרעה במשבר מערכות- בית התוכן המקצועי של צה"ל לצבא ולביטחון לאומי , גיליון501 ( ינואר2024 ) ', עמ22 - 27 . 72 אל"ם )'(במיל מתי נורסלע ותא"ל )'(במיל ד"ר יוסי בן ארי" ,השלכות ה- 7.10 על מודל צמרת הקהילה ,"מבט מל"מ - כתב עת לענייני מודיעין וביטחון מבית המרכז למורשת המודיעין , גיליון97 ( מאי2024 ,) 'עמ41 . 73 ,למשל עוזר רמ"ט אוגדה36 )'סרן (במיל משה גוטמן" , חמאס עזה- האויב שלא הכרנו (סיכום ראשוני של תובנות מהלקחים המבצעיים והמודיעיניים מפעילות אוגדה36 )"במלחמת "חרבות ברזל" ,משגב - המכון לביטחון לאומי ולאסטרטגיה ציונית ( 20.3.24 ). 62 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 'נספח ג- דוגמאות לעמדות של בעלי תפקידים בכירים בעבר בדרג המדיני ובדרג הצבאי בנוגע לסיבות לכישלון ההגנה ולאתגרים בתחום זה יצוין כי סקירה זו מציגה דוגמאות לעמדות שונות ומובאת בשם .הדוברים בה .אין בסקירה זו בכדי להחליף ביקורת בנושא ( אלוף ב מיל') יאיר גולן , לשעבר סגן הרמטכ"ל, מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2024 כי בישראל הייתה הסתמכות רבה מדי על טכנולוגיה, ,והיא יצרה אשליה של עליונות םלוא האויב למד אותה וידע לנטרל את האמצעים הטכנולוגיים ב תוך זמן קצר .עוד הוא טען74 כי במשך שנים י שראל יצרה מערכת שקופה "מול חמאס, והוא "למד אותנו- את מגדלי התצפית, את המכשול העילי והמכשול התחתי ואת דרך איסוף ה מודיעין - כך ש כל מרכיב בהגנה של ישראל היה שקוף מבחינתם , והם למדו מה חושף אותם ו .מה לא כמו כן, חמאס הבין שבאירוע קטן אי- אפשר לנטרל את יכולות צה"ל, ולכן הוא ביצע פשיטת ענק שיצרה איום בו- .זמני בנקודות רבות אלוף (במיל') גיורא איילנד,, לשעבר ראש אגף המבצעים וראש אגף התכנון בצה"ל וכן ראש המל"ל טען בינואר2024 75 כי הסיבה העיקרית לכך שישראל לא הצליחה לתרגם את תפיסת הביטחון למניעת כישלון כה גדול היא הזנחה קשה של כל עקרונות ההגנה, ובכלל זה: (א) האופן "החובבני" שבו צה"ל בונה עמדות ומוצבים צבאיים- כשהם חשופים ולא ניתן להגן עליהם; (ב) היערכות צה"ל ב- 7.10 שהייתה בניגוד לכלל מספר אחד בהגנה- ""עומק ועתודה- שלפיו יש לבנות את מערך ההגנה העיקרי בעומק ולא בחזית נוכח )ההנחה שקו המגע תמיד ייפרץ, ולהחזיק סדרי כוחות בעתודה ניידת שיוכלו לתמרן למקומות הנכונים; (ג ההיערכות הייתה שלא על פי ההנחה ולפיה ייתכן שלא תהיה כל התרעה, דבר ה מחייב כוננות בעמדות או .במארבים פרופ' קובי מיכאל ו אל"ם (ב'מיל) פרופ' גבי סיבוני טענו בינואר2024 76 כי החדירה של מחבלי חמאס ליישובי עוטף עזה ולמחנות צה"ל הראתה עד כמה גם תפיסת ההגנה המרחבית של היישובים קרסה. זאת ,לאחר תהליך מתמשך של החלשת מערך כיתות הכוננות של איסוף נשק ים , של אי- אספקה של נשק הגנתי חיוני חוץ מ רובים ארוכים, ו של הפקדת נשק חיוני בבונקרים ללא יכולת לעשות בו שימוש אפקטיבי ב עת הלחימה. 74 ( אלוף ב מיל') יאיר גולן, בריאיון ל"קול המערכות" בנושא "מערך ההגנה מול חמאס" אתר המרשתת של צה"ל ( 14.11.23 .) 75 ,"אלוף (במיל') גיורא איילנד, "הבעיות העמוקות שנחשפו בצה"ל מחייבות תפיסת ביטחון חדשה אתר המרשתתn12 ( 5.1.24 .) 76 פרופ' קובי מיכאל ו אל"ם (ב'מיל) פרופ' גבי סיבוני, "מבט ראשוני על אבטחת יישובים בראי המלחמה" ,מ שגב- ה מכון לביטחון לאומי ולאסטרטגיה ציונית ( 2.1.24 .) 63 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל 'נספח ד- דוגמאות לעמדות שונות בנוגע לקשר שבין אירועי7.10 לתפיסת ביטחון לאומי רשמית או להיעדרה של תפיסה כזאת מנקודת מבט כוללת ועקרונית .יצוין כי סקירה זו מציגה דוגמאות לעמדות שונות ומובאת בשם הדוברים בה .אין בסקירה זו בכדי להחליף ביקורת בנושא השר לשעבר דן מרידור, שעמד בראש הוועדה ,לגיבוש תפיסת הביטחון טען בינואר2024 77 כי תפיסת ביטחון לאומי סדורה, רשמית ועדכנית אינה מונעת טעויות ואינה יכולה לחזות הכול. עם זאת, י יתכן כי קיומה של תפיס ה כזו היה יכול להביא את ישראל להישגים טובים יותר ב אירועי7.10 , שכן אחת ממטרותיה העיקריות של תפיסת ביטחון היא קיום של תהליך חשיבה סדור ודיון עיתי ש מעודד את הדרג המדיני ואת הדרג הביטחוני לחשוב "בראש פתוח", לערער על ההנחה כי""מה שהיה הוא שיהיה , לנסות להבין מה ה ן השאלות שצריך לשאול ומה הם אתגרי הביטחון העדכניים שצר יך להתכונן אליהם ולהכין את המענה המתאים. לו הדרג המדיני היה מקיים דיון על תפיסת הביטחון, היה עליו להציב לדרג הביטחוני שאלות דוגמת מה היא ה אסטרטגיה של חמאס,, שהוא אויב מושבע של ישראל וכיצד הוא מבקש להגשימה ; מה המטרה של חמאס ב פרויקט בניית ״העיר התחתית״ בעזה, שהוא פרויקט צבאי מוביל , עתיר משאבים, טכנולוגי ומבצעי ; האם נדרש לשפר את ה מודיעין , למשל להפעיל סוכנים בתוך הפרויקט, כדי שיוכלו למסור מידע עליו וגם לעזור בסיכולו בעת הצורך ; האם יש תוכנית פעולה שבה אפשר להתגונן מפני ,העיר התחתית של חמאס ואפילו להכריע אותה, במ צב שבו חמאס אינו מורתע ; האם המענה הקיים של ישראל, דוגמת טנקים ופצצות אוויריות, רלוונטי להתמודדות עם אויב שפועל במנהרות .'וכו עוד טען מר מרידור כי לו היה מתקיים דיון כזה, המתחייב בעת גיבוש של תפיסת ביטחון, או שהייתה נעשית עבודה לגיבוש תפיסת ביטחון על ידי גוף מתאים(שאינו עסוק בניהול השוטף, אלא בראי י ה ,)אסטרטגית מרחיקת ראות סביר להניח שישראל הייתה מבינה את משמעות הפרויקט של חמאס ואת גודל ה אתגר המבצעי והמודיעיני שהוא מהווה . מר מרידור ציין כי תהליך כזה מקטין את הסיכוי להישענות על קונספציות, לה סתמכות על העבר ו לטעויות , והוא יכול לסייע לדרג המדיני בתכנון הלחימה, באמצעות לימוד ה יכולות של צה"ל ו של יתר גופי הביטחון , מגבלות כוחם ומשאביהם, הבנת ההישגים האפשריים במלחמה א- ,סימטרית שיפור המענה האזרחי במלחמה .ועוד ,תהליך זה חיוני גם ליום שלאחר המלחמה לרבות ל גבי קביעת תקציב ביטחון שייתן מענה לצורכי הביטחון, אך לא ייצ ו ר נטל כבד יתר על המידה על כלכלת ישראל, כפי שא י)רע "בעשור האבוד" (אחרי מלחמת יום הכיפורים . מר מרידור הוסיף כי ייתכן שכך לא הייתה ישראל נכשלת פעמיים, בה הע תר על ההתקפה ובמענה המיידי ,עליה והעיקר- ב הכנת המענה היעיל והמכריע להרס הפרויקט של חמא ס. ח"כ לשעבר עפר שלח , שכיהן כיו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון, ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת טען בינואר2024 78 כי בהיעדר דיון על תפיסת הביטחון של ישראל ובהיעדר הכרעה בסוגיות הביטחוניות המשמעותיות ביותר למדינת ישר אל, צמחה הקונספציה- מרחב הנוחות המשותף בין הדרג המדיני, שרצה לחזק את חמאס כדי להחליש את הרשות הפלסטינית ולא יין את ה סיכוי לפתרון הסכסוך 77 דברי מר מרידור בפגישה עם נציגי משרד מבקר המדינה בינואר2024 . 78 דברי מר שלח בפגישה עם נציגי משרד מבקר המדינה בינואר2024 . 64 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 היעדר תפיסת ביטחון לאומי וההשפעה על תהליכים מרכזיים בדרג המדיני ובצה"ל הישראלי-פל סט יני , ובין הדרג הצבאי, .שחשב שיהיה לו נוח יותר שיהיה שקט במשמרת שלו ו אולם ב- 7.10 נוכח ה ישראל לגלות שאין ל ה התרעה מול האויב החלש ביותר של ה , שההתרעה כשלה בפעם השנייה בתוך 50 שנים, .ושההגנה כשלה מר שלח ציין כי בעקבות הקטסטרופה שקרתה, תפיסת ביטחון חשובה כעת יותר מתמיד , ו אם לא נתמודד עם שאלות בסיסיות כמו מי אנחנו ומה אנו רוצים, ו איזה מענה ניתן לסוגיות משמעותיות, וב הן .זמינות אנשי המילואים בשנת מלחמה, דור העתיד לא יוכל לחיות פה מר שלח הוסיף ש תהליך עיצוב תפיסת ביטחון לא ימנע שגיאות, שכן תהליך טוב אינו ערובה לקבלת החלטות טובות, אך תהליך רע הוא ערובה לקבלת החלטות רעות פעם אחר פעם. בהיעדר דיונים על סוגיות ביטחוניות משמעו תיות ובהיעדר קביעת סדרי עדיפויות מדינת ישראל מצאה את עצמה שוב בקטסטרופה ב- 7.10 . ( אלוף ב מיל') גרשון הכהן , לשעבר מפקד הגיס המטכ"לי, טען באפריל2024 79 כי מלחמת חרבות ברזל מלמדת כי נדרשת למדינת ישראל תפיסת ביטחון לאומי חדשה , נוכח מעטפת ה איומים שהציבה איראן בגב ולות ישראל ו תוכנית המלחמה שלה. תוכנית מלחמה זו מכוונת לשלילת היכולת הישראלית להשיג הכרעה מהירה במלחמה ולחזור לנהל חיים נורמליים בתוך זמן קצר, זאת באמצעות שימוש בכלי לחימה חדשניים , דוגמת נחילי ם של כלי טיס שמופעלים מרחוק, רקטות מדויקות וטילי שיוט פשוטים להפעלה בכמויות גדולות , ובאמצעות תפיסות מלחמה חדשות, ה מתמקד ו ת במרחבים בנויים בסביבת האוכלוסייה האזרחית . המאמצים האיראניים מאתגרים את יסודות תפיסת הביטחון הישראלית המסורתית וחושפים את נקודות ה תורפ ה והמ גבלות שלה, ועל כן מתחייבת חשיבה חדשה על הדרכים להשגת תוצאת ההכרעה ועל המאמץ לבניית יכולת עמידה במלחמה ארוכה ומתמשכת. ( תא"ל ב מיל') ד"ר מאיר פינקל , לשעבר מפקד מרכז דדו לחשיבה צבאית בין- ,תחומית בצה"ל ניתח בינואר 2024 80 את מגוון הטענות שעלו בעשורים האחרונים ב נוגע לרלוונטיות של תפיסת הביטחון המיוחסת לבן- גוריון או לחסרונה. ד"ר פינקל הציג כיוון לפתרון, הכולל מרכיבים מרכזיים כבסיס לאסטרטגיה עדכנית לצה"ל או לרובד הצבאי של תפיסת הביטחון הלאומי , ובין היתר אורך נשימה לאומי וצבאי לעימותים מתמשכים; גמישות, שמשמעה התאושש ות מהירה מהפתעות תוך כדי לחימה; הוכחת יתרון יחסי להתמודדות עם איומים חדשים שפיתח האויב; ואתגור האויב באמצעות פיתוח יכולות שהוא לא התכונן אליהן. מנגד, בינואר2024 טען( אלוף ב מיל') יעקב עמידרור , לשעבר ראש חטיבת המחקר באמ"ן ומפקד המכללות "הצבאיות וכן ראש המל,ל81 כי ה בעיה העיקרית של מדינת ישראל ברמת הביטחון הלאומי ערב מלחמת חרבות ברזל הייתה תפיסת ם עול ה כי המדינה נלחמת רק במלחמות אין ברירה, וכי לא הייתה לגיטימציה בציבור הישראלי לצאת למ תקפת מנע נגד חמאס .אלוף (במיל') עמידרו ר הוסיף כי אין לכך קשר לתפיסת ביטחון מנוסחת וכתובה . 79 ( אלוף ב מיל') גרשון הכהן, " תוכנית'טבעת האש' של סולימאני מחייבת את ישראל לגבש מענה חדש ,"מקור ראשון , 7.4.24 . 80 ( תא"ל ב מיל') ד"ר מאיר פינקל, "לאור מלחמת'חרבות ברזל' - הרובד הצבאי של תפיסת הביטחון הלאומי של "ישראל ,בין הקטבים - כתב העת של צה"ל לאומנות המערכה 41 ( 31.1.24 .) 81 ( אלוף ב,מיל') יעקב עמידרור בפגישה עם נציגי משרד מבקר המדינה בינואר2024 .