חומר רקע - גורמים חיצוניים
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
1
ח' ב
טבת,
"תשפ
ו |
28.12.2025
:לכבוד
ח"כ דוד ביטן-
יו"ר ועדת
ה
כלכלה
חברי ועדת
הכלכלה
:מספרנו2023.01.12
,שלום רב
:הנדון הערות עמותת רווח נקי לטיוטת תקנות הגז (בטיחות ורישוי) (רישוי
,)עוסקים בעבודות גז טבעי וכללים לביצוען
"התשפ
ו–
2025
–
היעדר ביצוע
( תהליך הערכת השפעות אסדרהRIA
)
לקראת הדיון שיערך ביום
שלישי ה-
6.1.2026
,
להלן
התייחסות עמותת רווח נקי1 ל טיוטת
התקנות
המקוריות שפורסמו בנושא הסדרת העיסוק בעבודות גז טבעי ,
2 במסגרת
"פרויקט תו
איכותRIA
.": הערכת תהליכי רגולציה3
כאמור טיוטת התקנות העולה לדיון בוועדה, אותה פרסם משרד האנרגיה, מבקשת להסדיר את
.העיסוק בעבודות הגז הטבעי על ידי קביעת מנגנון רישוי והכשרה של מספר מקצועות בתחום
מטרות הרגולציה היא לוודא שאנשי המקצוע העוסקים בתחום יהיו מקצועיים ומיומנים, על
מנת למנוע תקלות ש.עלולות לפגוע בבטיחות ובסביבה, וליצור ודאות ואחידות בתחום זה
תחילה, יש לציין כי התייחסותנו נוגעת כאמור לטיוטת התקנות שפורסמו יחד עם דוח הערכת
( השפעות רגולציהRIA
) בתאריך2.4.2023
.לאתר החקיקה הממשלתי טיוטת התקנות העולה
לדיון בוועדה
עברה שינויים מהנוסח הקודם שהוצג, ויש לתת את הדעת לכך שנדרש לבצע
.תהליך הערכת השפעות רגולציה מלא לצורך אסדרה מיטבית של העיסוק בעבודות גז טבעי
,יתרה מזאת כאשר מדובר
באסדרת העיסוק בעבודות הגז הטבעי על ידי קביעת מנגנון רישוי
והכשרה , עסקינן באסדרה בעלת השפעה משקית גדולה
ה ,קובעת אישור אסדרתי
ו מחייבת
,ייעוץ מצד רשות האסדרה
כנדרש ב 'ס21
)(א
ל
חוק עקרונות האסדרה
, התשפ״ב-
2021, ב סעיף
3 ל
החלט
ת ממשלה
2118, וב"
מדריך ממשלתי- הערכת השפעות רגולציה".
טיוטת התקנות העול ה
לדיון
מציגה שינויים בדרישות לקבלת רישונות לעיסוקים שונים .
כך
,למשל לצורך קבלת
רישיון מורשה גז טבעי במבנים , על פי סעיף6
ל טיוטת התקנות העולה
1
עמותת רווח נקי הוקמה על ידי שורה של משפטנים וכלכלנים, במטרה לייעל את המשק הישראלי-
להגביר את
התחרות, השקיפות, ולהטמיע מדיניות רגולציה חכמה. לאתר העמותה לחצו
כאן .
2
כאמור, ניתוח זה מתייחס לדוח הערכת השפעות רגולציה שפורסם
בתאריך3
.4.202
2
.באתר החקיקה הממשלתי
3
כאן
ניתן למצוא את כל מסמכי פרויקט "תו איכות"RIA
של עמותת רווח נקי .
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
2
לדיון,
המבקש
נדרש להיות
בעל השכלה של10
שנות לימוד לפחות , או עבר בהצלחה מבחן
שערך משרד העבודה, שמטרתו להעריך השכלה ברמה של10
שנות לימוד כתנאי לתחילת
ההכשרה – כאשר דרישה זו נעדרת מטיוטת התקנות המקורית .
נוסף על כך ,המבקש נדרש
לעבור הכשרה עיונית בת180
שעות לימוד, והכשרה מעשית בת
200
שעות לימוד מתוכן100
שעות לפחות במיתקן גז שאינו במעבדה . זאת, לעומת בטיוטת
,התקנות המקורית בה
נקבע
כי
על ה מבקש
ו עב ל
ר הכשרה עיו
ת ני
קצרה בהרבה- הכשרה
בת
100
שעות לימוד, והכשרה
מעשית בת90
שעות לימוד מתוכן לפחות40
שעות
במתקן גז
שאי
נ;ו במעבדה
( לפיכך, ולאור הציון הנמוך25.00
,) שקיבלה האסדרה המקורית בעת הניתוח שבוצע
מצופה
( כי יתקיים הליך הערכת השפעות רגולציהRIA) מלא ומקיף , אשר יבחן כראוי את מכלול
השפעות אסדרה זו, אשר מבקשת לקבוע את מנגנון הרישוי וההכשרה לעוסקים בעבודות הגז
.הטבעי
.ברצוננו להתייחס למספר קריטריונים שכדאי בעיננו לשפר טרם קידום האסדרה
ראשית, הניתוח אינו כולל תשתית נתונים מספקת התומכת בקביעה שלפיה מדובר בבעיה
סיסטמתי
ת . כך, למשל, לא הוצגו נתונים באשר לתקלות שאירעו במשק הגז הטבעי, לרבות
היקפן, תדירותן והגורמים להתרחשותן. באשר לטענה בדבר מחסור בכוח אדם, היה מקום
להציג נתונים כמותיים בנוגע למספר העובדים המועסקים כיום בכל אחד מן המקצועות
הרלוונטיים במשק הגז, וכן נתונים המבס סים את המסקנה כי אכן קיים מחסור מהותי בעובדים
.בתחום
שנית, הניתוח בוחן חלופה אחת נוספת בלבד מעבר לחלופת האפס, וגם זאת באופן כללי ולא
,ממצה. בנסיבות אלה, נראה כי מגוון החלופות שנבחן הוא מצומצם יתר על המידה. יתרה מכך
מאחר שהחלופה המוצעת כוללת שורה של הסדרים רגולטוריים שונים, היה מקום להציע
ולבחון תתי־חלופות בי חס לסוגיות המרכזיות שעלו. היעדר בחינה כאמור משמעותי במיוחד
נוכח העובדה כי מדובר ברגולציה רחבת היקף, המבוססת על משטר רישוי ועל יצירת מקצוע
.חדש
שלישית, הניתוח מתייחס לכל אחת מן החלופות על בסיס שיקולי עלות–
תועלת. עם זאת, בחינה
זו לוקה בחסר, בין היתר מאחר שלא נבחנו די חלופות מהותיות לפתרון הבעיה, לא נערך כימות
מפורט של העלויות ושל היקף צמצום הנזק הצפוי, וכן לא פורטו ההשפעות של כל אחת מן
החלופות על ה
ממשלה. דהיינו, ההשוואה מספקת דירוג של החלופות לפי מבחן העלות–
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
3
תועלת, אולם עושה כן באופן כללי מדי, שאינו מאפשר בחינה מושכלת ומעמיקה של ההסדרים
.המוצעים
הערותינו המלאות לתהליך גיבוש האסדרה מפורטות במסמך הניתוח המצורף כנספח א
.למכתב זה
,בברכה
:העתק
גברת שירי נוימן-
סמנכ"לית רשות האסדרה
עו"ד נילי אבן-חן
אורי אברהם
מנכ"לית רכז רגולציה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
4
'נספח א
| ט"ז באייר, תשפ"ג11.05.2023
:לכבוד
גב' בת-
ציון בן דוד גרסטמן–
מרכזת בכירה טיוב ורגולציה
משרד האנרגיה
:מספרנו2023.01.12
,שלום רב
:הנדון ניתוח תו איכותRIA
: דוח הערכת השפעות רגולציה בנושא טיוטת
)תקנות הגז (בטיחות ורישוי) (רישוי עוסקים בעבודות גז טבעי וכללים לביצוען
מדד רווח נקי– 0
0
25.
קטגוריה כתומה
הרינו מתכבדים להציג בפניכם ,את ניתוח עמותת רווח נקי4
לדוח הערכת השפעות הרגולציה
שפרסמתם באפריל2023
" בעניין טיוטת תקנות הגז (בטיחות ורישוי) (רישוי עוסקים בעבודות גז
טבעי וכללים לביצוען), התשפ"ג-
2023
."
5
מדובר בתהליך בינוני שמומלץ מאוד לשוב ולבצע בו
עבודה יסודית לפני אימוץ האסדרה.
:תמצית הרגולציה
טיוטת הרגולציה מבקשת להסדיר את העיסוק בעבודות הגז הטבעי על ידי
קביעת מנגנון רישוי והכשרה של מספר מקצועות בתחום. מטרת הרגולציה בהתאם לדוח
שפרסמתם, היא לוודא שאנשי המקצוע העוסקים בתחום יהיו מקצועיים ומיומנים, על מנת
.למנוע תקלות שעלולות לפגוע בבטיחות ובסביבה
כמו כן, מטרת הרגולציה היא ליצור אחידות
.וודאות בתחום זה
:השפעה משקית נראה כי לרגולציה השפעה משקית גדולה.
6 זאת, שכן
מדובר ברגולציה
משמעותית המבוססת על רישיונות ויצירת מקצוע חדש, אשר לפי חוק עקרונות האסדרה הינה
4
עמותת רווח נקי הוקמה על ידי שורה של משפטנים וכלכלנים, במטרה לייעל את המשק הישראלי-
להגביר
את התחרות, השקיפות, ולהטמיע מדיניות רגולציה חכמה. לאתר העמותה לחצו
כאן .נ יתוח זה הינו חלק
מ "פרויקט תו איכותRIA
,": הערכת תהליכי רגולציה4
במסגרתו מנותחים תהליכי גיבוש רגולציה, כפי שהם
משתקפים בדוחות ה-
RIA, ומועברים למשרדים המפיצים ולציבור הרחב, לצורך שיפור ביצוע תהליכי ה -
RIA
.
5
כאמור, ניתוח זה
מתייחס לדוח הערכת השפעות הרגולציה שפרסמתם
בתאריך02.04.2023
באתר החקיקה
.הממשלתי
.למתודולוגיית הניתוח שלנו, ראו נספח א
6
השפעה משקית על פי המתודולוגיה של רווח נקי נקבעת על פי קריטריונים כמותניים ואיכותניים. מבחינה
כמותית, אסדרה בעלת השפעה של עד6
מלש"ח תיחשב לאסדרה קטנה; אסדרה בעלת השפעה בין30-6
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
5
רגולציה בעלת השפעה משקית גדולה.
יש לציין, שלפי חוק עקרונות האסדרה, כאשר מדובר
.ברגולציות בעלות השפעה משקית על רשות האסדרה לייעץ
:ציונים בחלוקה לקריטריונים
ברצוננו להתייחס למספר קריטריונים שי
ש
:בעיננו לשפר טרם קידום הרגולציה
◼
הגדרת בעיה סיסטמתית (קריטריון2
:)
הניתוח אינו כולל נתונים התומכים את ההסבר לכך
שהבעיה סיסטמתית, כמו לדוגמא נתונים על אודות תקלות שקרו במשק הגז הטבעי: מה
היקפן, מדוע הן קרו וכדומה.
באשר לבעיית החוסר בעובדים, היה מקום להביא נתונים
בנוגע לכמות העובדים בכל מקצוע במשק הגז כיום ונתונים שמבססים שאכן קיים מחסור
.בעובדים בתחום
◼
גיבוש חלופות (קריטריון3
:)
הניתוח בוחן רק חלופה נוספת מלבד לחלופת האפס והוא
עשה זאת באופן כללי בלבד. משכך, נראה שמגוון החלופות צר מדי. יתר על כן, משום
שהחלופה המוצעת כוללת בתוכה הסדרים רבים, היה מקום להציע תתי חלופות לסוגיות
שעלו. החוסר בבחינה של חלופות אלו, משמעותי במיוחד לאור העוב דה שמדובר
ברגולציה משמעותית המבוססת על רישיונות ויצירת מקצוע חדש.
כמו כן , ייתכן שהיה
מקום לבחון חלופה מסוג שונה של רגולציה שאינה רישיונות , שכן כאמור, מדובר
ברגולציה המחמירה ביותר.
◼
גיבוש חלופות (קריטריון3
:)
נ
ערכה סקירה בינלאומית
המפרטת על ההסדרים בשתי
מדינות (הולנד וניו-
)זילנד
, אך היא נעשתה באופן חלקי בלבד .
ראשית, הסקירה לא הייתה
רחבה מספיק ביחס להשפעה המשקית הגדולה של הרגולציה. שנית, חסר פירוט בנוגע
מלש"ח תיחשב לאסדרה בינונית; אסדרה בעלת השפעה מעל30
מלש"ח תיחשב לאסדרה גדולה. מבחינה
איכותית, הקריטריונים שישפיעו על הסיוג הם קביעת חובת רישוי; היקף הנזק שהאסדרה נועדה למנוע; היקף
האוכלוסייה המושפעת; מורכבות האסדרה; היקף השפעה פוטנציאלית (על תקציב המדינה , על הציבור, על
התחרות או על רמת המחירים); אסדרה בתחום חדש או שינוי מהותי באסדרה קיימת; השפעה על מגזרים
פגיעים ומוחלשים; חוסר ודאות לגבי הצלחת האסדרה; השפעה על מבנה השוק המפוקח; משך ההשפעה של
האסדרה. יצוין שהקביעה בדבר היקף ההשפעה המשקית היא גמישה ויכול.ה להשתנות ממקרה למקרה
קריטריון
1
.
פתיחות
ונגישות
2 .
בעיה
הגדרת
סיסטמתית
וניתוח הבעיה
3 .
גיבוש
חלופות
4
.
שיתוף ציבור
וגורמים
ממשלתיים
5
.
בחינת
תועלות
6 .
בחינות עלויות
והשפעות
שליליות
7.
השפעות החלופות
שיקולים
על
ציבוריים נוספים
8 .
בין
השוואה
חלופות ובחירה
9 .
הגדרת
יעדים
10
.
החלטה
ציון
1.35
(מתוך
3.00
)
5.80
(מתוך
13.00
)
2.60
(מתוך
6.00
)
4.20
(מתוך
5.00
)
1.60
(מתוך
4.00
)
1.30
(מתוך
4.00
)
2.50
(מתוך
3.00
)
1.65
(מתוך
3.00
)
0.40
(מתוך
4.00
)
3.60
(מתוך
5.00
)
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
6
,למידת האפקטיביות של ההסדרים שננקטו. משכך לא ניתן
לה
סיק
איך נכון להסדיר את
נושא
העוסקים במשק הגז הטבעי בישראל.
◼
השוואה בין החלופות ובחירה (קריטריון8
:)
ה ניתוח מתייחס לכל חלופה לאור שיקולי
עלות-תועלת. עם זאת, הניתוח היה חסר בין היתר מאחר שלא
נבחנו מספיק חלופות
אמיתיות לפתרון הבעיה, לא נערך כימות מפורט של העלויות ושל צמצום הנזק
ומשום
ש לא פורטו ההשפעות של החלופות על הממשלה (
כפי שצוין
מטה
בקריטריונים5-6
) .
דהיינו, ההשוואה מספקת דירוג של החלופות לפי מבחן העלות-
תועלת, אולם היא עושה
זאת באופן כללי מדי.
את הפירוט המלא של הערותינו, והסבר מפורט של הציון לניתוח ניתן למצוא בגיליון הניתוח
המצורף למסמך זה. כמו כן, ככל שתרצו לקיים שיח על אודות הניתוח והציון, ובכלל זאת על היקף
.ההשפעה המשקית שנקבעה על ידינו, אנו עומדים לרשותכם
,בכבוד רב
:העתקים
.עו"ד יואל בריס, ראש רשות האסדרה
מר אילן בכר, סגן מנהל מינהל הדלק והגז-
.משרד האנרגיה
גב' ג'נט שלום, מנהלת אגף תכנון ומדיניות-
.משרד האנרגיה
עו"ד נילי אבן-
חן ענבר רוזנבלט
מנכ"לית רכזת רגולציה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
7
גיליון ניתוח דוחRIA
–
טיוטת תקנות הגז (בטיחות ורישוי) (רישוי עוסקים
)בעבודות גז טבעי וכללים לביצוען
הערה : הניקוד של קריטריוני המשנה בצד שמאל של הטבלה מנורמל לסולם של5
-
0 .
.קריטריון משנה שנמצא כלא רלוונטי לניתוח לא נכלל במסגרת הציון הסופי
ניקוד
התייחסות מילולית
קריטריון
1.35
1
( . פתיחות ונגישות3
)נקודות
2.00
קיים בניתוח פירוט חלקי בלבד של המסמכים הרלוונטיים והחומרים אשר
שימשו את הניתוח. למשל, היה מקום לצרף מקורות והפניות לנתונים
ששימשו את חישוב לעלויות הרגולציה, לנתונים שהובאו בסקירה
הבינלאומית ולטיוט
ת התקנות מ-
2018
.
(א) האם המידע והנתונים
ששימשו את הניתוח
( ?נגישים1.5
)נקודות
2.50
הניתוח ברור באופן חלקי בלבד לאדם מן הציבור, בעיקר בשל חוסר הפירוט
(כפי שיפורט בהמשך). כמו כן, תקציר מנהלים היה יכול לסייע לבהירות
.הדוח. בנוסף, היה מקום לציין את שמות כותבי הדוח
(ב) האם דוח גיבוש
הרגולציה מקיף וברור
( ?לאדם מן הציבור1.5
)נקודות
5.80
2
. הגדרת בעיה
סיסטמתית וניתוח הבעיה
(
13
)נקודות
3.50
הניתוח מזהה בעיה סיסטמתית, שהיא שכיום אין הסדרה ייעודית ל
מקצועות
במשק הגז הטבעי. כך, אין בדין הקיים בישראל רישוי למקצועות בתחום משק
הגז הטבעי וקיימת חוסר אחידות ביחס לחובת ההכשרה. על כן, קיים חשש
כי העובדים בתחום אינם מקצועיים ומיומנים מספיק, באופן שעלול לגרום
לתקלות בטיחותיות שעלולות לעלות בחיי אדם, בנזק סביבתי, ובנזק
כלכלי
רב. כמו כן, עניין זה חשוב במיוחד לאור התפתחות משק הגז הטבעי בישראל
בשנים האחרונות. בנוסף, חוסר הבהירות בתחום שבא לידי ביטוי גם בחוסר
ו הו דאות בהכשרות, מהווה תמריץ שלילי לעובדים להיכנס לתחום המשק
,הגז הטבעי ולכן גורם למחסור בעובדים ולהיעדר תחרות. משכך
נראה כי אכן
.מדובר בבעיה סיסטמתית שאינה נקודתית בלבד
בנוסף, הדוח מגדיר
במפורש מ
ה .י האוכלוסייה המושפעת מהבעיה
עם זאת, היה מקום לפרט יותר בכדי לבסס את ההסבר לכך שהבעיה אכן
סיסטמתית. בפרט, היה מקום להסביר באופן מפורט יותר על משק הגז הטבעי
(
,למשל מה היקפו), על הרגולציה המקבילה במשק הגפ"מ למשל (האם שם
יש רישוי למקצועות המקבילים), אלו אירועי בטיחות עלולים לקרות, האם
.קרו בארץ וכדומה
בנוסף, צוין שבשנת2011
.נערכה עבודה מקיפה לצורך הסדרת המקצועות
אולם, היה מקום להסביר בדוח מה קרה החל מהשנים
האלו ועד היום
ומדוע
התהליך נמשך12
.שנים נוספות
(א) האם הניתוח מזהה
כשל שוק או בעיה
( ?סיסטמתית אחרת6
)נקודות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
8
1.00
הניתוח אינו כולל נתונים התומכים את ההסבר לכך שהבעיה סיסטמתית, כמו
לדוגמא נתונים על אודות תקלות שקרו במשק הגז הטבעי בארץ עד כה: מה
היקפן, מדוע הן קרו וכדומה.
לחלופין, היה ניתן להביא נתו נים מפורטים
ממדינות העולם בכדי להוכיח שאכן הבעיה סיסטמתית. אמנם, הניתוח מציין
כי "בבריטניה אירעו אלפי תאונות בשנה" אך מדובר בהצגה חלקית ממדינה
אחת בלבד, ללא נתונים מספריים ממשיים וללא הסבר כתוצאה ממה תאונות
אלו קרו
)(אם, למשל, כתוצאה מהכשרה לקויה . באשר לבעיית החוסר
בעובדים, היה מקום להביא נתונים בנוגע לכמות העובדים בכל מקצוע ב משק
.הגז כיום ונתונים שמבססים שאכן קיים מחסור בעובדים בתחום
(ב) האם הניתוח כולל
נתונים שתומכים את
ההסבר לכך שהבעיה היא
( ?סיסטמתית6
)נקודות
2.00
בהנחה שעדיין לא קרו בארץ תקלות בטיחותיות, נראה שמדובר באי וודאות
בנוגע לקיומה של הבעיה. אולם, הניתוח מתייחס לאי הוודאות באופן חלקי
,בלבד, על ידי הצגה חלקית של נתונים בנוגע לתאונות שקרו במדינה אחת. כך
לא ניתן לדעת שהתקלות הבטיחותיות במשק הגז הטבעי נגרמו כתו צאה
.מחוסר מיומנות של העובדים
(ג) האם הניתוח מתחשב
באי וודאות לגבי קיומה
?או מאפייניה של הבעיה
(1
)נקודות
2.60
3
( . גיבוש חלופות6
)נקודות
4.00
הניתוח כולל הסבר על הרגולציה ועל המצב כיום, לפיו לא קיימת רגולציה
מסודרת למשק הגז הטבעי. כך, לא קיים מנגנון רישוי ואין כל פיקוח על
העוסקים בעבודות גז טבעי. כמו כן, קיימת אי אחידות בחובות ההכשרה כך
שרק חלק מהעוסקים מחויבים בהכשרה. בשל כך, עולה מהניתוח שככל
שהרגולציה לא תשתנה, קיים חשש לתקלות בטיחותיות עקב חוסר מיומנות
ומקצועיות של העוסקים בתחום. אולם, ייתכן שהנחה זו אינה מבוססת דיה
בשל האפשרות של הכשרה וולונטרית. כלומר, ייתכן שהקמת מערך של
הכשרות וולונטריות, ללא רגולציה מחייבת ומנגנון רישוי, ישפר את
המקצועיו .ת והמיומנות של העוסקים בתחום וימנע תקלות בטיחותיות
בנוסף, ככל שלא יוסדר נושא ההכשרות, חוסר הוודאות ימנע מעובדים
,להיכנס לתחום. כמו כן, לאור מגמת המשך התפתחות משק הגז הטבעי בארץ
יש חשיבות יתרה להסדרת הנושא באופן מסודר שכן בטיחות הציבור עלולה
להיפגע אף
.יותר
(א) האם הניתוח מתייחס
למצב הקיים ללא שינוי
ההתערבות הממשלתית -
מה יקרה בעתיד אם
הרגולציה לא תשתנה
( ?)"("חלופת האפס1
)נקודות
1.50
הניתוח בוחן רק חלופה נוספת מלבד לחלופת האפס והוא עשה זאת באופן
כללי בלבד. משכך, נראה שמגוון החלופות צר מדי. לפי חלופה1
:(להלן
החלופה המוצעת), יש ליצור מנגנון רישוי, הכשרה ובקרת בעלי מקצוע
בתחום משק הגז הטבעי. הדוח מפרט עבור כל אחד מששת המקצועות, את
תנאי ה .סף הנדרשים, את ההכשרה הדרושה ואת הסמכויות המוקנות לו
אולם, היה מקום להסביר על נושאים אלה ביתר פירוט. למשל, עבור אילו
,מקצועות ההכשרה והרישוי הם חד פעמיים, תוך כמה זמן נדרש לחדשם
האם יש השתלמות, מה כוללות בחינות ההס
מכ ה, איך תתבצע האכיפה
וכדומה. בנוסף, בסיו ם הניתוח צוינו עבודות הפטורות מרישיון אך כרוכות
בהדרכות. אולם, מעבר לציון זה, הניתוח אינו מפרט על משך ההדרכות
למקצועות הללו, האם קיים מבחן וכדומה. יתר על כן, הניתוח לא מפרט על
ההכשרות של המפקחים. לכן, לא ניתן לדעת האם מדובר בחלופה אמיתית
.לפתרון הבעיה
אנ
החוסר בבחינה של חלופות אלו, משמעותי במיוחד לאור העובדה
,שמדובר ברגולציה משמעותית המבוססת על רישיונות ויצירת מקצוע חדש
.אשר לפי חוק עקרונות האסדרה הינה בעלת השפעה משקית גדולה
בנוסף, ייתכן שהיה מקום לבחון חלופה מסוג שונה של רגולציה שאינה
רישיונות , שכן כאמור, מדובר ברגולציה המחמירה ביותר . למשל, ייתכן
(ב) האם הניתוח כולל
בחינה של מספר חלופות
אמיתיות ומגוונות לטיפול
( ?בבעיה2
)נקודות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
9
שהפעלת מנגנון של הכשרות ללא חובת רישוי יכולה להוות חלופה אמיתית
.לפתרון הבעיה
לחלופין, ייתכן שהיה ניתן לבחון אף מנגנון וולונטרי של
.הכשרות בלבד
זאת, בדומה למדיניות שנקבעה בהולנד, כפי שהוצג בסקירה
.הבינלאומית
4.00
הניתוח מתייחס להשפעה של החלופה המוצעת על בעלי המקצוע
ומעסיקיהם, על המכללות המספקות את ההכשרות ועל הרגולטור. נציין כי
יש להתייחס לנטל שמטילה החלופה המוצעת בכובד ראש שכן מדובר
ברגולציה משמעותית המבוססת על רישיונות ויצירת מקצוע חדש, אשר לפי
חוק עקרונות האסדרה
הינה רגולציה בעלת השפעה משקית. אולם, הניתוח
,לא מתייחס להשפעות הכלכליות כתוצאה מחובת ההכשרה והרישוי
ש ככל
.הנראה יגיעו באופן עקיף לצרכני הגז הטבעי
(ג) האם הניתוח מתייחס
לכל הגורמים שיושפעו
( ?מכל חלופה1
)נקודות
1.00
נערכה סקירה בינלאומית המפרטת את הרגולציה בשתי מדינות: ניו -
זילנד
.והולנד (וכן צורף מעט מידע על בריטניה), אך היא נעשתה באופן חלקי בלבד
לפי הסקירה, בשתי המדינות קיימת הכשרה אולם רק בניו זילנד ההכשרה
הינה חובה. בנוסף, רק באחת משתי המדינות יש מנגנון רישוי והסמכ .ה
משום שלא הובאו נתונים על מספר התקלות והאירועים הבטיחותיים
במדינות אלו, לא ניתן להסיק מהי מידת האפקטיביות של ההסדרים שננקטו
ומשכך לא ניתן להבין איך נכון להסדיר את נושא העוסקים במשק הגז הטבעי
בישראל. כלומר, לא ניתן להסיק האם במדינות שיש בהן מדיניות של ריש וי
.הכשרה ובקרה, ישנם פחות אירועי בטיחות
יתר על כן, לא פורטו סוגי הרישיונות השונים במדינות (על איזה מקצועות יש
חובת רישוי). בנוסף, צוין בדוח שמדינות אלו נבחרו בשל זהות בקריטריונים
מסוימים בינן לבין ישראל, אולם לא ברור מהם הקריטריונים הללו ומדוע
.דווקא מדינות אלו נבחרו
כמו כן, צוין שבשנת2011
,נערכה סקירה בינלאומית בארה"ב, בבריטניה
בהולנד ובקנדה, ממנה עולה כי בכל המדינות הנושא מוסדר ברגולציה
שכוללת הכשרה כלשהי. אולם, סקירה זו אינה מפורטת כלל ואף נערכה לפני
12
שנים. משכך, היה ראוי לבחון גם כיום מדינות נוספות בכדי לבצע סקירה
.רחבה יותר, שתואמת להשפעה המשקית הגדולה של הרגולציה המוצעת
סקירה בינלאומית כזאת הייתה עשויה לשפוך אור על מידת האפקטיביות של
.ההסדרים המוצעים בפתרון הבעיה
(ד) סקירה בין לאומית
ואימוץ סטנדרטים בינ"ל
(2
)נקודות
4.20
4
. שיתוף ציבור וגורמים
( ממשלתיים משיקים5
)נקודות
4.00
נאמר כי במסגרת העבודה על התקנות נערך שיח עם בעלי העניין הרלוונטיים
וביניהם: צרכנים, בעלי מכללות, בעלי רישיונות לפי החוק. כמו כן, צוין כי
נערך שיתוף ציבור בשנת2011
, בשנת2018
וגם בשנת2022
. אולם, היה מקום
לציין בפירוט מיהם אותם צרכנים, מכללות ובעלי רישיונו ת ומי העלה איזה
טענה. כמו כן, צורפה לניתוח טבלה מפורטת של המסקנות שעלו בשיח
.ונראה שהשפיעו על ניתוח הבעיה וגיבוש החלופות,שכן
ניתן לראות כי
עמדה שעלתה מהציבור (בעניין רישיונות מתכננים ומפקחים) התקבלה ע"
י
.המשרד והוטמעה בדוח
(א) האם נערך שיתוף
ציבור בכל השלבים
?הקריטיים בתהליך (2
)נקודות
5.00
כפי שעולה מהדוח, נערך שיח שוטף עם האגף להכשרה מקצועית ומה"ט
(מכון הממשלתי להכשרה בטכנולוגיה ובמדע) בזרוע העבודה, שאחראית על
.נושא ההכשרות של העובדים
(ב) האם נערך שיח עם
גורמים ממשלתיים
משיקים בכל השלבים
( ?הקריטיים בתהליך2
)נקודות
3.00
ראוי לציין לחיוב, כי בסיום הניתוח טיוטת ה
תקנות
פורסמה לקבלת
התייחסויות, גם בשנת2018
וגם בשנת2022
. כמו כן, נראה שתגובות
,(ג) האם בסיום הניתוח
טיוטת הדוח פורסמה
?לקבלת התייחסויות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
10
.שהתקבלו מבעלי העניין, הוטמעו בטיוטה הנוכחית
עם זאת, לא פורסמה
.טיוטת הדוח לפני קבלת ההחלטה ולפני המעבר לניסוח משפטי
(לפני קבלת ההחלטה
( )ומעבר לניסוח משפטי1
)נקודות
1.60
5
( . בחינת תועלות4
)נקודות
4.00
הניתוח מציין כי חלופת ה -
0
לא תהא אפקטיבית בצמצום הבעיה, שכן לא
צפוי שינוי רלוונטי. אולם, כפי שנאמר לעיל, ייתכן שהנחה זו אינה מבוססת
דיה בשל האפשרות של הכשרה וולונטרית. ביחס לחלופה1
, צוין שהיא
תסייע למנוע תאונות בטיחותיות שגורמות נזק לחיי אדם, לבריאות הציב ור
ולסביבה. שכן, מתן הכשרה ייעודית לבעלי המקצוע יגדיל את מספר בעלי
.המקצוע בתחום, ויוביל לעלייה במיומנות ובמקצועיות שלהם סיבה נוספת
היא שהתקנות כוללות הוראות בעניין ביצוע העבודות בגז טבעי שנועדו
להבטיח בטיחות (כגון חובת הדרכת צרכנים, חובת עבודה בזוג באזורי
סיכון
ועוד). כמו כן, צוין שחלופה זו תיצור ודאות מבחינת חובות ההכשרה, תנאי
.הסף ותיצור הבחנה ברורה בין המקצועות השונים בנוסף , עולה מהדוח
שהסדרת התחום תוזיל את הצורך של חלק מהעוסקים כיום, בהתקשרות עם
.חברות בינלאומיות לצורך הכשרות
תועלת נוספת של החלופה המוצעת היא תועלת סביבתית. שכן, הגז הטבעי
נחשב גז מזהם פחות ביחס לדלקים הזמינים האחרים ולכן הסדרת התחום
.)תוביל לשימוש נרחב יותר של גז טבעי (אשר מזהם פחות
בנוסף, הניתוח מציין ששיפור המיומנות של העוסקים, יביא לצמצום בלאי
ומניעת תקלות שיוזילו את העלויות לצרכנים. עם זאת, טענה זו לא מבוססת
מספיק משום שהיא לא מתייחסת לאפשרות שדווקא החלופה המוצעת תייקר
את עלויות הצרכנים, שכן עלויות ההכשרה והרישוי עשוית להתגלגל אלי הם
.באופן עקיף
עם זאת , כתוצאה מהחוסר בבחינה של מגוון מספיק של חלופות אמיתיות
לפתרון הבעיה, ההתייחסות לרמת האפקטיביות של החלופה המוצעת, לוקה
.בחסר
(א) האם הניתוח מתייחס
לרמת האפקטיביות של
כל חלופה בפתרון
( ?הבעיה2
)נקודות
0.00
הניתוח לא כולל כלל כימות של צמצום הנזק מהבעיה לאחר יישום כל
חלופה. למרות הקושי וחוסר הידיעה, היה לכל הפחות מקום להעריך כמה
טעויות אנוש או אירועי בטיחות צפויים בשנה לאחר יישום החלופה.
(ב) האם יש כימות של
צמצום הנזק מהבעיה
?לאחר יישום כל חלופה
(2
)נקודות
1.30
6
. בחינת עלויות
( והשפעות שליליות4
)נקודות
ביחס לחלופת האפס, הניתוח מציין שהיא מטילה נטל על חלק מהעוסקים
,שמחויב בהכשרה. כלומר, משום שאין מערך הכשרות מסודר כיום בארץ
.העוסקים שמחויבים כיום בהכשרה מעסיקים לשם כך חברות בינלאומיות
בנוסף, בדומה לטענה לעיל, אי הסדרת התחום גורם לשימוש נרחב יותר של
סוגי ג .ז זמינים אחרים, אשר מזהמים יותר ביחס לגז הטבעי
א) האם הניתוח מתייחס
לעלויות ולהשפעות הלא
רצויות שכל חלופה תטיל
על הציבור? [עלויות ציות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
11
4.00
ביחס לחלופה1
, הניתוח מציין שהיא צפויה להטיל עלויות רגולטוריות על
בעלי המקצוע משום שההכשרה אורכת זמן ועולה כסף, ורק מי שיעבור אותה
יוכל לעסוק במקצוע. כמו כן, הניתוח מתייחס לנטל שיוטל על המכללות
בעקבות גיוס המרצים וגיוס הציוד הייעודי להכשרות. כאמור לעיל, נצ יין כי
יש להתייחס לנטל זה בכובד ראש שכן מדובר ברגולציה משמעותית
.המבוססת על רישיונות ויצירת מקצוע חדש
עם זאת, הניתוח אינו מתייחס לנטל העקיף שכתוצאה מחובת ההכשרה
והרישוי, ייתכן שיתגלגל גם לצרכנים. בנוסף, הניתוח לא מתייחס באופן
.מפורש לאגרות שיוטלו על העוסקים
לרגולציה, עלויות עקיפות
]'וכו (
1.5
)נקודות
0.50
,הניתוח מציין שיותקנו אגרות אשר יכסו את מירב עלויות הרגולציה. אולם
מלבד להערה קצרה זו, הניתוח לא מתייחס לעלויות שכל חלופה תטיל על
.הממשלה מבחינת תקציב, כוח אדם, תקנים וכדומה
(ב) האם הניתוח מתייחס
לעלויות שכל חלופה
?תטיל על הממשלה
,[תקציב תפעולי, תקנים
( ]זמן עבודה1
)נקודות
0.00
אין כלל כימות של העליות שכרוכות בכל חלופה. לכל הפחות, היה מקום
.להעריך עלויות אלו
(ג) האם יש כימות של
העלויות שכרוכות בכל
( ?חלופה1.5
)נקודות
2.50
7
. בחינת השפעות
החלופות על שיקולים
( ציבוריים נוספים3
)נקודות
3.50
הניתוח מתייחס להשפעות הכלכליות שהחלופות מטילות על העוסקים
הפרטיים והמכללות (גם מוסדות פרטיים וקטנים). אולם, הניתוח לא מתייחס
.לכך באופן מפורש אלא באופן משתמע בלבד
(א) האם הניתוח בוחן את
השפעת החלופות על
?עסקים קטנים ובינוניים
(1
)נקודות
4.00
הניתוח מתייחס באופן מפורש לתחרות בכמה הקשרים. ראשית, הניתוח
מציין לאחר יישום החלופה המוצעת, צפוי מספר העוסקים במשק הגז הטבעי
בישראל לגדול ויגביר את התחרות בשוק, ולכן צפוי להפחית את המחיר
שישלמו הצרכנים. בכך, ישפיע לטובה על יוקר המחייה. עם זאת, כפי שנאמר
לע
יל, טענה זו לא מבוססת מספיק
משום שהיא לא מתייחסת לאפשרות
שדווקא החלופה המוצעת תייקר את עלויות הצרכנים, שכן עלויות ההכשרה
והרישוי עשוית להתגלגל אליהם באופן עקיף
או משום שחסם הכניסה
לעיסוק עלול להיות משמעותי ולגרום לכך שלא ייכנסו הרבה עובדים נוספים .
שנית, הנ .יתוח מתייחס לתחרות בין המכללות בהקשר לחובת ההכשרה
(ב) האם הניתוח בוחן את
השפעת החלופות על
קידום התחרות הענפית
( ?והפחתת יוקר המחיה1
)נקודות
5.00
הניתוח מתייחס לפגיעה האפשרית של הרגולציה על חופש העיסוק, כתוצאה
מהטלת חובת ההכשרה והרישוי. בנוסף, כפי שנאמר לעיל, הניתוח מתייחס
להשפעות הסביבתיות החיוביות הצפויות כתוצאה מיישום הרגולציה. יתר
על כן, הניתוח מתייחס להשפעות החברתיות של הרגולציה בדמות פיתוח
הפר יפריה: כפי שעולה מהדוח, משום שמפעלים רבים הצורכים גז טבעי
.נמצאים בפריפריה, הרגולציה תיצור מקצועות עבודה חדשים באזורים אלו
האם הניתוח בוחן את
השפעת החלופות על
זכויות ואינטרסים
( ?ציבוריים נוספים1
)נקודות
1.65
8
. השוואה בין חלופות
( ובחירה3
)נקודות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
12
2.00
ניתוח מתייחס לכל חלופה לאור שיקולי עלות-
תועלת. עם זאת, הניתוח היה
,חסר בין היתר מאחר שלא נערך כימות מפורט של העלויות ושל צמצום הנזק
ומשום שלא צוינו ההשפעות של החלופות על הממשלה, כפי שצוין לעיל
בקריטריונים5-6. דהיינו, ההשוואה מספקת דירוג של החלופות לפי מבח ן
העלות-תועלת, אולם היא עושה זאת באופן כללי מדי.
(א) האם הניתוח בוחן כל
חלופה בהיבטי עלות -
( ?תועלת1.5
)נקודות
3.50
מהניתוח עולה כי חלופה1
, המייצרת מנגנון רישוי והכשרה ובקרה על בעלי
המקצוע בתחום הגז הטבעי, היא החלופה שבסך הכול עדיפה מבחינת עלות-
תועלת. שכן, לפי הדוח, החלופה הנבחרת משפרת את הבטיחות ומסייעת
למנוע תקלות ואירועים במערכות ומתקני הגז הטבעי, יוצרת ודאות וגורמת
להגדלת מספר העובדים בתחום. ואולם, כאמור לעיל, הניתוח לא היה מלא
בין היתר מאחר שלא נערך כימות מלא של העלויות ושל צמצום הנזק, בשל
החוסר בבחינת מספיק חלופות אמיתיות לפתרון הבעיה והחוסר בהסקת
מסקנות מסקירה בינלאומית. בשל כך, אין וודאות בכך שהחלופה ממקסמת
את ה
ערך לחבר.ה
(ב) האם הניתוח מזהה
את החלופה שבסך הכול
(עלות -
תועלת) ממקסמת
?את הערך לחברה (
1.5
)נקודות
0.40
9
( . הגדרת יעדים4
)נקודות
1.00
מהניתוח עולה שמטרת התקנות היא להסדיר את הרישוי וההכשרה בנושא
זה ולהתאימם לעוסקים בעבודות גז טבעי כדי למנוע מצבים המסכנים חיי
.אדם ונזקים כלכליים וסביבתיים אולם, הניתוח לא מגדיר יעד מדיד שבעזרתו
ניתן לבחון האם המטרה הושגה ולא נקבעו לוחות זמנים לבחינת עמידת
הרגולציה ביעדים. למשל, יעד מדיד אפשרי יכול להיות0
תאונות ותקלות
.בטיחותיות במתקנים ובמערכות גז טבעי עד לשנה מסוימת
(א) האם הניתוח כולל
הגדרה ברורה של
,המטרות ויעדים מדידים
ומועד לבחינת עמידה
( ?בהם2
)נקודות
0.00
לא הוגדרה שיטת מעקב אחר עלויות הרגולציה.
(ב) האם הוגדרה שיטת
מעקב אחר עלויות
( ?הרגולציה1
)נקודות
0.00
לא הוגדרו פעולות שינקטו במידה שהרגולציה לא תעמוד ביעדיה.
(ג) האם הוגדרה שיטת
פעולה במידה
שהרגולציה לא עמדה
( ?ביעדיה1
)נקודות
3.60
10
( . החלטה5
)נקודות
5.00
,עולה מטיוטת הרגולציה כי היא מבוססת על הניתוח שנעשה בדוח. כך
טיוטת הרגולציה מיישמת את השינויים שנבחרו בניתוח, אשר צוינו בתום
תהליך ההשוואה בין החלופות.
(א) האם טיוטת הרגולציה
גובשה בהסתמך על
( ?הניתוח3
)נקודות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
13
3.00
אמנם, מקבל ההחלטות בחר בחלופה העדיפה מבחינת עלות תועלת בהתאם
לניתוח. אולם, כפי שנאמר לעיל, אין וודאות בכך שמדובר בחלופה
שממקסמת את הערך לחברה. זאת בשל העובדה שלא נערך כימות מלא של
העלויות ושל צמצום הנזק, בשל החוסר בבחינת מספיק חלופות אמיתיות
לפתרון הבעיה ו .החוסר בהסקת מסקנות מסקירה בינלאומית
(ב) האם מקבל ההחלטות
בחר בחלופה שממקסמת
את הערך לחברה או נימק
מדוע בחר בחלופה
( ?אחרת1
)נקודות
0.00
לא נקבעו בטיוטת הרגולציה יעדים מדידים לבחינת הרגולציה. בנוסף, לא
נקבע מועד לבחינת הצלחת הרגולציה בהשגת מטרותיה.
(ג) האם נקבעו יעדים
מדידים ומנגנון מחייב
לבחינת ההשפעות בפועל
של הרגולציה ולבחינת
ההצלחה של הרגולציה
( ?בהשגת מטרותיה1
)נקודות
0
0
25.
סה"כ (עד50
)נקודות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
14
נספח א-
מתודולוגיה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
15
פירוט המתודולוגיה
כפי שמתואר בדיאגרמה שלעיל, שיטת העבודה שלנו מתבססת על קריאה מעמיקה של הדוח וניתוח
שלו בהתאם לעשרה קריטריונים. כל קריטריון מחולק לתתי שאלות המנוקדות בין0
ל -
5
, ולבסוף
משוקללות לציון סופי בהתאם למשקולת הקריטריון .
7
כל תהליך שייבחן יקבל ציון מסכם בין0
ל-
50
.
להלן פירוט הקריטריונים והמשקולות המעודכנים לשנת2023
:
1.
( פתיחות ונגישות3
)נקודות
(א )
?האם המידע והנתונים ששימשו את הניתוח נגישים
(ב )
?האם דוח גיבוש הרגולציה מקיף וברור לאדם מן הציבור
2.
( הגדרת בעיה סיסטמתית וניתוח הבעיה13
)נקודות
(א )
?האם הניתוח מזהה כשל שוק או בעיה סיסטמתית אחרת
(ב )
?האם הניתוח כולל נתונים שתומכים את ההסבר לכך שהבעיה היא סיסטמתית
(ג )
?האם הניתוח מתחשב באי וודאות לגבי קיומה או מאפייניה של הבעיה
3.
( גיבוש חלופות6
)נקודות
(א )
האם הניתוח מתייחס למצב הקיים ללא שינוי ההתערבות הממשלתית-
מה יקרה
?)"בעתיד אם הרגולציה לא תשתנה ("חלופת האפס
(ב )
?האם הניתוח כולל בחינה של מספר חלופות אמיתיות ומגוונות לטיפול בבעיה
(ג )
?האם הניתוח מתייחס לכל הגורמים שיושפעו מכל חלופה
(ד )
סקירה בין לאומית ואימוץ סטנדרטים בינ"ל
4
.
( שיתוף ציבור וגורמים ממשלתיים משיקים5
)נקודות
(א )
?האם נערך שיתוף ציבור בכל השלבים הקריטיים בתהליך
(ב )
?האם נערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים בכל השלבים הקריטיים בתהליך
(ג )
האם בסיום הניתוח, טיוטת הדוח פורסמה לקבלת התייחסויות? (לפני קבלת ההחלטה
)ומעבר לניסוח משפטי
5.
( בחינת תועלות4
)נקודות
(א )
?האם הניתוח מתייחס לרמת האפקטיביות של כל חלופה בפתרון הבעיה
(ב )
?האם יש כימות של צמצום הנזק מהבעיה לאחר יישום כל חלופה
7
למשל, ציון4
במשקולת5 שווה ל-
4
נקודות, אך במשקולת10
הוא שווה ל-
8
.נקודות, וכן הלאה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
16
6.
( בחינת עלויות והשפעות שליליות4
)נקודות
(א )
?האם הניתוח מתייחס לעלויות ולהשפעות הלא רצויות שכל חלופה תטיל על הציבור
]'[עלויות ציות לרגולציה, עלויות עקיפות וכו
(ב )
,האם הניתוח מתייחס לעלויות שכל חלופה תטיל על הממשלה? [תקציב תפעולי, תקנים
]זמן עבודה
(ג )
?האם יש כימות של העלויות שכרוכות בכל חלופה
7.
( בחינת השפעות החלופות על שיקולים ציבוריים נוספים3
)נקודות
(א )
?האם הניתוח בוחן את השפעת החלופות על עסקים קטנים ובינוניים
(ב )
האם הניתוח בוחן את השפעת החלופות על קידום התחרות הענפית והפחתת יוקר
?המחיה
(ג )
?האם הניתוח בוחן את השפעת החלופות על זכויות ואינטרסים ציבוריים נוספים
8.
( השוואה בין חלופות ובחירה3
)נקודות
(ד ) האם הניתוח בוחן כל חלופה בהיבטי עלות-
?תועלת
(ה) האם הניתוח מזהה את החלופה שבסך הכל (עלות-
תועלת) ממקסמת את הערך
?לחברה
9.
( הגדרת יעדים4
)נקודות
(א )
האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של המטרות ויעדים מדידים, ומועד לבחינת עמידה
?בהם
(ב )
?האם הוגדרה שיטת מעקב אחר עלויות הרגולציה
(ג )
?האם הוגדרה שיטת פעולה במידה שהרגולציה לא עמדה ביעדיה
10
.
( החלטה5
)נקודות
(א )
?האם טיוטת הרגולציה גובשה בהסתמך על הניתוח
(ב )
האם מקבל ההחלטות בחר בחלופה שממקסמת את הערך לחברה או נימק מדוע בחר
?בחלופה אחרת
(ג )
האם נקבעו יעדים מדידים ומנגנון מחייב לבחינת ההשפעות בפועל של הרגולציה
?ולבחינת ההצלחה של הרגולציה בהשגת מטרותיה