חומר רקע - גורמים חיצוניים
מצע לדיון - שקיפות תקציבית בארגוני המורים בישראל.
חלק ראשון: רקע.
1. אגודות עות’מאניות – מקור היסטורי, חריג מודרני
המסגרת המשפטית המכונה “אגודות עות’מאניות” מקורה בחוק עות’מאני משנת 1909, שנועד לאפשר הקמת אגודות הפועלות למטרות ציבוריות וללא כוונת רווח. החוק נחקק בתקופה שבה לא הייתה מדינה מודרנית, לא מערכת רגולטורית מפותחת ולא תפיסה של שקיפות ציבורית כפי שהיא מקובלת כיום. בהתאם לרוח התקופה, אגודות אלו לא חויבו בדיווח כספי סדור לרשויות המדינה.
עם הקמת מדינת ישראל המשיך החוק העות’מאני לחול, אך בשנת 1980 חוקקה הכנסת את חוק העמותות, אשר יצר מסגרת מודרנית וברורה לארגונים ללא כוונת רווח: חובת רישום, חובת הגשת דוחות כספיים ומילוליים, פיקוח שוטף של רשם העמותות וסטנדרטים מחייבים של שקיפות ומנהל תקין.
במסגרת חוק העמותות נקבע כי אגודות עות’מאניות קיימות יידרשו להירשם כעמותות ובמידה שלא יעשו כן, ניתן יהיה למחוק אותן. אולם כבר בשלב זה נוצר חריג מהותי: אגודות שהן ארגוני עובדים או ארגוני מעבידים הוחרגו מהחובה להירשם כעמותות והותר להן להמשיך לפעול תחת המסגרת העות’מאנית הישנה.
חריג זה, שנולד משיקולים היסטוריים ופוליטיים, הפך עם השנים לבעיה מבנית חמורה.
2. ארגוני עובדים: כסף ציבורי. כוח ציבורי. בלי סטנדרטים ציבוריים
ארגוני עובדים בישראל ובכללם ארגוני המורים, פועלים לכאורה ללא כוונת רווח. בפועל, פעילותם נשענת במידה רבה על כספי ציבור והטבות מדינה: תקציבים ישירים, העברות במסגרת הסכמים קיבוציים, הקצאת מבנים, פטורים מארנונה, הטבות מס והקלות רגולטוריות נוספות.
מעבר לכך, לארגוני עובדים כוח ציבורי עצום: הם משפיעים על הסכמי שכר רחבי היקף, מחזיקים במעמד ייחודי בדיני עבודה ויכולים להשבית מערכות חיוניות למשק. מדובר בגופים שהשפעתם חורגת בהרבה מהמעגל הצר של חבריהם.
למרות זאת, דווקא גופים אלו אינם כפופים לאותם סטנדרטים של שקיפות, בקרה ודיווח החלים על עמותות, חל”צים וגופים ציבוריים אחרים הנהנים מכספי מדינה. נוצר פער חריג: ככל שהכוח והכסף גדלים כך חובת הדיווח קטנה.
3. כשל פיקוח מתמשך והעברת האחריות בין משרדים
לאורך שנים רבות האחריות על אגודות עות’מאניות הייתה בידי משרד הפנים. בפועל, כפי שעולה ממסמכים מקצועיים ומדוחות ביקורת, סמכויות הפיקוח כמעט ולא הופעלו: אגודות לא נמחקו, לא הוסדרו, ולא נדרשו להציג תמונת פעילות מלאה.
בשנת 2016, בעקבות ממצאי ביקורת חריפים של מבקר המדינה, הועברה האחריות על אגודות עות’מאניות ממשרד הפנים למשרד המשפטים, אשר הקים יחידה ייעודית ברשות התאגידים. העברת האחריות נועדה להסדיר את התחום וליצור מנגנון פיקוח אפקטיבי.
ואולם, גם לאחר העברת האחריות, הבעיה המבנית נותרה בעינה: החוק עצמו ממשיך להחריג ארגוני עובדים והרגולטור מחזיק בכלים מוגבלים בלבד מול גופים רבי־עוצמה פוליטית וכלכלית.
4. ניסיונות ההסדרה והחרגת ארגוני העובדים (2021)
לאורך השנים הופעלו לחצים ציבוריים ופוליטיים להחיל שקיפות מלאה על ארגוני עובדים ולצמצם את ההטבות שניתנו להם ללא פיקוח. מנגד, התנגדות פוליטית רחבה, מימין ומשמאל, הביאה לכך שהנושא נדחק שוב ושוב.
בשנת 2021 חתם שר המשפטים דאז על תקנות חדשות, אשר קבעו כי אגודות עות’מאניות יחויבו בהגשת דוחות ובקבלת אישור ניהול תקין כתנאי להמשך קבלת תקציבים והקלות מהמדינה. לכאורה, היה מדובר במהלך דרמטי של הסדרה.
אולם בפועל, שוב נוצר חריג: ארגוני העובדים הוחרגו.
הנימוק הרשמי היה חשש לפגיעה ביכולתם לנהל משא ומתן קיבוצי, בין היתר בשל חשיפת מידע על קרנות שביתה ומשאבים פנימיים. בפועל, מדובר בהנחה בעייתית, שאינה מעוגנת בחקיקה מפורשת אלא בפסיקות ובנוהג ושאינה מתיישבת עם העובדה שבפועל המדינה כמעט תמיד מגיעה להסדרים רטרואקטיביים עם הארגונים בעת שביתות.
5. הסדר העיון. תיקון מינימלי למצב יסודי פגום (2024)
כפשרה, נקבע כי ארגוני עובדים יוכלו להגיש דוחות חלקיים ואף להסתיר מידע מסוים, אך יחויבו לאפשר עיון פנימי לחברי הארגון במידע המלא. מדובר בזכות בסיסית: חברי ארגון יוכלו לדעת כיצד נעשה שימוש בכספם.
רק בשנת 2024, שלוש שנים לאחר התקנות, החל רשם העמותות בהליך מסודר לבחינת יישום הסדרי העיון: מחקר בינלאומי, התייעצות ציבורית, שולחנות עגולים וסקרים. ממצאי ההליך הצביעו על בעיות קשות בהתנהלות ארגוני עובדים בישראל.
באוגוסט 2024 פורסמו הנחיות חדשות, המחייבות את הארגונים לקבוע הסדר עיון העומד בעקרונות של יידוע החברים, נגישות, מענה בזמן סביר והאפשרות להעתיק את המידע. גם כאן, מדובר בצעד מינימלי, שאינו מחיל שקיפות פומבית ואינו יוצר בקרה ציבורית אמיתית אלא לכל היותר מאפשר לחברים עצמם להציץ מאחורי הפרגוד.
6. תמונת מצב: הסדרה חלקית, אכיפה מוגבלת, והיעדר אחריות כוללת
התוצאה המצטברת של המהלך ההיסטורי, החריגים המשפטיים וההסדרים החלקיים היא מצב שבו גופים רבי־עוצמה, הנשענים על כספי ציבור ומחזיקים בהשפעה ציבורית עצומה, פועלים תחת סטנדרטים נמוכים של שקיפות ובקרה.
חלק שני: תקציב הסתדרות המורים לשנת 2022-2023
בדוחות הכספיים של הסתדרות המורים לשנים 2022–2023 מוצגת תמונה חשבונאית מסודרת, מבוקרת ותקינה לכאורה. הדוחות ערוכים בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים, כוללים באורים מפורטים ואינם מצביעים על חריגות חשבונאיות מובהקות. עם זאת, קריאה מעמיקה בדוחות מעלה שורה של שאלות מהותיות הנוגעות לשקיפות, לבקרה ולשימוש בכספי ציבור.
מן הדוחות עולה כי הסתדרות המורים מנהלת מחזור כספי בהיקפים של מאות מיליוני שקלים בשנה, הכולל הכנסות משמעותיות מדמי חבר, תיקי השקעות סחירים והחזקה בגופים נלווים ובהם תאגידים בעלי אופי עסקי מובהק. לצד זאת, הדוחות מצביעים על תקבולים ניכרים המגיעים ממעסיקים, ובפרט ממשרד החינוך והמדינה המיועדים למטרות שונות כגון שי למורים, רווחה, תרבות, קרנות ייעודיות ותמריצים.
על אף היקפם המשמעותי של כספים אלו, הדוחות אינם מאפשרים לציבור לקבל תמונה מלאה וברורה באשר לאופן קבלת ההחלטות, למנגנוני הבקרה הפנימיים, ולהיקף הפיקוח שמפעילה המדינה על השימוש בכספים שמקורם בקופה הציבורית. בפרט, לא ניתן ללמוד מן הדוחות האם מתקיים מעקב שוטף מצד משרדי הממשלה אחר ייעוד הכספים, האם נבחנת עמידה ביעדים שלשמם הועברו והאם קיימת הפרדה אפקטיבית בין כספים ייעודיים מכספי מדינה לבין פעילות שוטפת או פוליטית־ארגונית של ההסתדרות.
יתרה מכך, הדוחות מציגים תמונה חלקית בלבד, הממוקדת בישות אחת, בעוד פעילותה הכלכלית של הסתדרות המורים מתפרשת על פני גופים נוספים, עמותות בת ותאגידים מוחזקים, מבלי שניתן לציבור דוח מאוחד וברור המאפשר להבין את היקף הפעילות הכולל ואת יחסי הגומלין בין הגופים השונים.
במצב דברים זה, שבו גוף בעל השפעה ציבורית רחבה מקבל ומנהל סכומי כסף משמעותיים שמקורם בכספי ציבור, אך אינו כפוף לחובת שקיפות מלאה ולבקרה ציבורית שוטפת, מתעורר צורך מובהק בבירור ובחשיפה של המידע המצוי בידי משרד החינוך ומשרדי הממשלה הרלוונטיים.
חלק שלישי: הכספים הנסתרים - תקציבים שמדינת ישראל מעבירה לארגוני המורים.
המענה הרשמי של משרד החינוך לבקשת חופש המידע בנוגע להעברות כספיות לארגוני המורים בעשור האחרון חושף תמונה מטרידה במיוחד, לא בשל חריגה תקציבית נקודתית אלא בשל היעדר שיטתי של שקיפות, בקרה וידע בסיסי מצד המדינה עצמה.
1. היקף הכספים: כשני מיליארד ש״ח בעשור, ללא דיון ציבורי
על פי קובץ ההקצבות שצירף משרד החינוך לאחר שהוגשה בקשת חופש מידע, בעשור האחרון הועברו לארגוני המורים סכומים מצטברים בהיקף של כ 2 מיליארד ש״ח מכספי ציבור, בחלוקה שנתית ולסעיפים ייעודיים שונים
מדובר בהעברות קבועות, מתמשכות, שחלקן אף גדל משמעותית בשנת 2023, בין היתר במסגרת הסכמי שכר ובמקרים מסוימים, כמרכיב בהפסקת עיצומים. היקף כזה של כספים היה מצדיק, לכל הפחות, מנגנון בקרה שוטף, שקיפות פומבית ודיון ציבורי מתמשך. בפועל, אף אחד מאלה אינו מתקיים.
2. מטרות עמומות: “אחריות מקצועית”, “עדיפות לאומית”, “רווחה”
המשרד מציין כי הכספים הועברו למטרות שונות, אך ברבים מן הסעיפים אין פירוט ממשי באשר לקריטריונים, לאופן המימוש או לתוצר בפועל. מונחים כלליים כמו “אחריות מקצועית” או “עדיפות לאומית” משמשים ככותרות להעברות של מיליוני שקלים מבלי שניתן להבין מה בדיוק נעשה בכסף.
גם סעיפים קונקרטיים יותר, כמו שיפוץ חדרי מורים, אינם מלווים במידע על היקף הביצוע, פיזור גיאוגרפי, קריטריונים או בדיקת תוצאות.
3. מקורות חוקיים מיושנים ועמומים
המענה מראה כי חלק ניכר מן ההעברות נשען על הסכמים קיבוציים ישנים מאוד, לעיתים בני עשרות שנים. לדוגמה, העברות שמתבססות על הסכמים משנות ה־80 ממשיכות להתקיים עד היום, ללא בחינה מחודשת של הרציונל, ההיקף או ההתאמה למציאות הנוכחית.
במקרים אחרים, כמו הקרן לקידום מקצועי, מצוין כי “אושר תקציב בסיס” וכי “מדי שנה אנו מעדכנים את ההקצבה”, מבלי לציין מי הם אותם “אנו”, על סמך אילו שיקולים מתקבלות ההחלטות ומהו המסד החוקי המדויק.
4. בקרה? “מוגש דו״ח ביצוע” וזה הכול
כאשר נשאל משרד החינוך מי מבצע בקרה על מימוש התקציבים ומהם תוצרי הבקרה, התשובה הייתה לקונית במיוחד: “לכל בקשת תקצוב מוגש דו״ח ביצוע”
אין פירוט מי בודק את הדו״ח, באיזו תדירות, האם נערכות בדיקות עומק, האם קיימים מדדים, והאם אי־עמידה ביעדים גוררת סנקציות. יתרה מכך, תשובה זו סותרת תשובות קודמות שניתנו בעבר, שבהן נכתב במפורש כי “בשנים האחרונות לא נערכה בקרה”.
בפועל, אין אינדיקציה לכך שמתקיימת בקרה מהותית כלשהי על השימוש בכספים.
5. השי לחג: מחדל חוקי ואפליה בפועל
המשרד מאשר כי כל מורה עובד מדינה זכאי ל־425 ש״ח שי לחג, אך אינו מספק מקור חוקי להעברת הכספים לארגוני המורים במקום ישירות לעובדים.
יתרה מכך:
אין מקור חוקי להעברת כספים למורים שאינם עובדי מדינה
אין העברה לבעלויות המעסיקות מורים שאינם חברי ארגון
בפועל, התקציב הכולל מחולק בין ארגוני המורים, אשר מחלקים אותו לפי שיקוליהם
התוצאה: מורים עובדי מדינה שהם חברי ארגון מקבלים פחות מהמגיע להם, מורים שאינם חברי ארגון אינם מקבלים כלל, ומורים שאינם עובדי מדינה נהנים מתקציב שאין לו בסיס חוקי ברור. מדובר באפליה ממשית ובפגיעה בזכויות עובדים.
6. המדינה לא יודעת כמה מורים מיוצגים ובכל זאת מעבירה כסף
אחד הממצאים החמורים ביותר הוא הודאת המשרד כי אין ברשותו מידע על מספר החברים בארגוני המורים. הודאה זו אינה מתיישבת עם העובדה שדמי החבר נגבים ישירות מתלושי השכר. אם המידע קיים בתלוש. כיצד אינו מצוי בידי המשרד? ואם הוא אינו מצוי, על סמך מה מחולקים התקציבים בין הארגונים?
המשרד משיב כי “התקציבים ניתנים בהתאם להסדרים”, מבלי לפרט מהם אותם הסדרים, ועל סמך אילו נתונים הם פועלים. במילים אחרות: המדינה מודה שהיא מעבירה כסף ציבורי בהיקפים עצומים, מבלי לדעת למי וכמה.
חלק רביעי: שאלות לדיון בכנסת
על עצם העברת כספי הציבור
על סמך אילו נתונים מעודכנים מועברים כספים לארגוני המורים, אם משרד החינוך מודה שאין בידיו מידע על מספר החברים בכל ארגון?
האם קיימת מדיניות כתובה שמסדירה את אופן חלוקת התקציבים בין הארגונים? אם כן, היכן היא מפורסמת?
האם יש ולו מקרה אחד בעשור האחרון שבו תקציב שנועד לארגון מורים נשלל, קוזז או הופסק בשל אי־עמידה ביעדים?
על הבקרה והפיקוח
מי הגורם האחראי בפועל לבקרת השימוש בכספים, משרד החינוך, החשב הכללי, או גוף אחר?
מה כוללים “דו״חות הביצוע” שהוזכרו בתשובת המשרד והאם מישהו בוחן את אמינותם?
האם קיימים דוחות ביקורת, סיכומי בדיקה, או מסמכי הערכה שנערכו בפועל בשנים האחרונות? אם
לא, מדוע?
על המקור החוקי
כיצד ייתכן שסעיפי תקצוב בהיקף של מיליוני שקלים נשענים על הסכמים קיבוציים בני 30–40 שנה,
ללא חידוש, תיקוף או בחינה מחודשת?
מהו המקור החוקי להעברת כספים תחת כותרות כלליות כמו “עדיפות לאומית” או “אחריות מקצועית”?
מי הם הגורמים המוסמכים שמעדכנים מדי שנה תקציבים כמו הקרן לקידום מקצועי, ועל פי אילו
קריטריונים?
על השי לחג
מהו הבסיס החוקי להעברת השי לחג לארגוני המורים ולא ישירות לעובדי המדינה?
כיצד מוודא משרד החינוך שכל מורה עובד מדינה מקבל בפועל את מלוא הסכום שמגיע לו?
מדוע מורים שאינם חברי ארגון אינם מקבלים שי לחג כלל ומהו ההסבר המשפטי לאפליה זו?
על שקיפות וידע בסיסי
כיצד ייתכן שדמי חבר נגבים מתלושי השכר, אך המשרד טוען שאין בידיו נתונים על מספר החברים?
האם המשרד יכול להציג נתון אחד, מדויק ומבוקר, שעל פיו מחולקים הכספים בין הארגונים?
חלק חמישי: הצעות מדיניות וחקיקה
שלב ראשון: צעדים מיידיים ללא חקיקה
חובת פרסום שנתית
פרסום פומבי של כל סכום שמועבר לארגוני המורים: מקור, ייעוד, סכום, תאריך והסכם מכוחו הועבר.
דו״ח ביצוע אחיד ומובנה
קביעת תבנית מחייבת לדו״חות ביצוע, כולל מדדי תפוקה ותוצאה ולא רק דיווח כספי.
הפרדה חשבונאית מלאה
חובת ניהול חשבונות נפרדים לכספי מדינה ייעודיים, עם איסור מוחלט על ערבובם בפעילות שוטפת של הארגון.
ביקורת מדגמית חיצונית
ביצוע ביקורת עומק שנתית מדגמית על סעיפים נבחרים באמצעות גוף חיצוני
שלב שני: תיקוני רגולציה
התניית תקצוב בשקיפות
כל העברה כספית מארגוני המדינה תותנה בעמידה בסטנדרטים של שקיפות, בדומה לעמותות נתמכות.
חובת דיווח על מספר חברים
קביעת חובה רגולטורית להעברת נתון מאומת על מספר החברים בארגון כתנאי לתקצוב.
הפסקת תיווך בשי לחג
העברת השי לחג ישירות לעובדים דרך המעסיק ולא דרך ארגון עובדים.
שלב שלישי: חקיקה
תיקון חוק האגודות העות’מאניות
החלת חובות שקיפות, דיווח ובקרה מלאות על אגודות עות’מאניות המקבלות כספי ציבור.
חוק “כספי ציבור לארגוני עובדים”
קביעת מסגרת חוקית אחידה לכל העברה כספית לארגוני עובדים: מטרות מותרות, בקרה, סנקציות.
ביסוס סמכות פיקוח פרלמנטרית קבועה
קביעת חובת דיווח שנתית לוועדת הכנסת הרלוונטית על כלל התקציבים לארגוני עובדים.
2 מיליארד שקלים.
2 מיליארד.
זה הסכום שהועבר בעשור האחרון לארגוני המורים. כסף ציבורי, מכספי המיסים שלנו, של אזרחי ישראל.
לא שקל פה, לא מענק חד פעמי שם, אלא זרם קבוע, מתמשך, שהולך וגדל.
אגב, ב 2023 ראינו קפיצה משמעותית בהעברות. של עשרות מיליוני שקלים, עוד מעט נבין למה.
אני מודה, שגם כשהגשתי את בקשת חופש המידע וביקשתי את הנתונים האלה לא ידעתי כמה הבעיה גדולה ועמוקה. לקח קצת זמן, לא הביאו את המידע בקלות, ובסוף קיבלתי אותו.
ומה שקיבלתי ממשרד החינוך, חשוב לי להגיד את זה בזהירות, אבל גם ביושר , זו לא רק תשובה לא מספקת. זו הודאה בכשל משילות עמוק. בזלזול גדול בכספי ציבור, ואולי אפילו במחדל מתמשך ארוך שנים.
אני אתן כמה דוגמאות. סתם כדי לסמר לכם את השיער.
שאלתי לדוגמא כמה מורים מיוצגים על ידי כל אחד מארגוני המורים, ועל סמך זה, איך מחולקים הכספים? יומן המורה, שי לחג יעוץ משפטי ועוד.
התשובה הרשמית של משרד החינוך: אין בידינו מידע על מספר החברים בארגונים.
אתם מבינים? או שהמשרד לא יודע, ואז הוא מודה שהוא מעביר מאות מיליונים בלי לדעת על סמך מה.
או שהוא יודע, ואז הוא לא אומר אמת.
דוגמה שנייה: בקרה.
שאלתי מי מפקח על מימוש התקציבים.
התשובה שקיבלתי: “מוגש דו״ח ביצוע”.
מי בודק אותו?
באיזו תדירות?
מה קורה אם יש חריגה?
אין תשובה.
יתרה מזו, ב־2021 קיבלתי תשובה רשמית שבשנים האחרונות לא נערכה בקרה.
כלומר שנים של העברות כספים ואף אחד לא יודע מה נעשה עם זה.
דוגמה שלישית, ואולי החמורה מכולן כי יש פה פגיעה ממשית במורים: השי לחג.
משרד החינוך מאשר שכל מורה עובד מדינה זכאי ל־425 שקלים. אבל הכסף הזה מועבר לארגוני המורים שמעבירים אותו למורים.
1. למה? למה שלא המעסיק יעביר את השי ישירות בעצמו?
2. אין מקור חוקי להעברת הכסף הזה לארגוני המורים במקום ישירות לעובדים.
בפועל, הכסף מועבר לארגונים, מחולק לפי שיקוליהם, והכי חמור - מורים שאינם חברי ארגון, לא מקבלים כלום.
ויש עוד:
סעיפים כמו “עדיפות לאומית”, “אחריות מקצועית”, שיפוץ חדרי מורים (ממתי ארגוני המורים משפצים חדרי מורים? מעולם לא קרה), יעוץ משפטי למורים (אתם קולטים שמדינת ישראל מממנת יעוץ משפטי לארגוני עובדים שתובעים, את המדינה עצמה?) - עשרות מיליוני שקלים, בלי מקור חוקי ברור. בניסוחים לא ברורים. ישנים מאוד.
שני מיליארד.
וכל זה, כל זה! בלי לדבר על שקיפות ב 150 מיליון שקלים בשנה שהם מקבלים מדמי חבר, בלי לדבר על הכנסות מנכסים, הכנסות ממועדון אשמורת.
אה, והסתדרות המורים היא גם בעלים של חצי בנק, בנק מסד.
וכל זה בלי שקיפות מלאה.
אתם טוענים שאתם שקופים? שהכל תקין? תתכבדו ותהפכו להיות עמותה רגילה, רגילה. שמגישה דוחות מלאים לרשם העמותות והכל שקוף בה. כל עוד אתם לא עושים את זה, כנראה שיש לכם מה להסתיר.
אז נכון שעוד לא שינינו את החוק, וזכותכם. אבל זכותנו, כאזרחים, לא להעביר לכם יותר שקל, שקל כל עוד אתם מסתתרים מאחורי חוקים בני מאה שנה.
העברות הכספים לארגונים לא שקופים, ודאי לכאלה שמייצגים מורים בכפייה, חייבים להיפסק.
אייל לוריא, מומחה למדיניות חינוך, מחבר הספר עד הילדים, מייסד ארגון מובילים שינוי