מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

כתיבה: אסף וינינגר ונטע משה, כלכלנית | :אישור יובל וורגן תאריך : "ט י בטבת "תשפ ג , 12 בינואר 2023 הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת www.knesset.gov.il/mmm מבט על רפורמת גפ"ן במערכת החינוך מסמך זה נכתב ביוזמת מרכז המחקר והמידע של הכנסת עבור ועדת החינוך, התרבות והספורט, ומובא בו מידע תמציתי על אודות רפורמת גפ"ן )(גמישות פדגוגית וניהולית במערכת.החינוך ו בת כנית הגמישות הניהולית במסגרת רפורמה זו משתתפים כיום כ- 3,500 בתי ספר (כ- 65% מבתי הספר במערכת החינוך). כל הרשויות המקומיות בישראל משתתפות ו בת כנית. במסמך מוצג ים רקע על הת ו כנית, הסבר על אופן פעולתה ותקצובה, וכן ביקורות עליה מצד גורמים הנוגעים .בדבר פרק3, המתאר את תקציבי רפורמת גפ"ן ומוצג בגרסה הנוכחית של המסמך, עודכן באפריל2023 בהתאם למענה שהתקבל ממשרד החינוך במרץ2023 . 1. רקע באוגוסט2021 התקבלה בממשלה החלטה226 בנושא "הת ו כנית לגמישות הניהולית במערכת החינוך". על פי ההחלטה, ו הת כנית נועדה להגביר את הגמישות הניהולית של מנהלי בתי הספר, מתוך מטרה להביא את .מערכת החינוך בישראל להיות מערכת מובילה ויעילה, המקדמת את כל תלמידיה באופן מותאם לצורכיהם "בהחלטה נקבע בין השאר כי החל משנת הלימודים תשפ( ג2022/23 ) יוקצה תקציב ייעודי לשימוש מוסדות החינוך ("סל גמיש") ל כל מוסדות החינוך בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים המשתתפים ו בת כנית , בהתאם למספר התלמידים הלומדים במוסד. הסל יוקצה באופן דיפרנצי ,אלי על בסיס קריטריון חברתי- כלכלי (מדד הטיפוח הבית ספרי). הסל הגמיש יועמד ישירות לשימוש בתי הספר, ומנגנון העברת הכספים לבתי הספר יס וכם בין משרד החינוך למשרד האוצר. המקורות התקציביים לסל הגמיש יוקצו מאיגום תקציבים של משרד החינוך ומתקציב תוספתי של משרד האוצר. לצד זאת נקבע כי מתווה הגמישות בחטיבה העליונה יאפשר הקצאה גמישה של תקציבים למוסדות החינוך באמצעות הבעלויות על בתי הספר ויהיה דיפרנ ציאלי בהתאם .לעקרונות האמורים בהחלטה זו בהחלטה נקבע עוד כי למנהלי בתי הספר יוקצו סמכויות באופן דיפרנציאלי כך שההחלטות יתקבלו על ידי צוותי הניהול הנמצאים ( :במעגל הקרוב לתלמידים. הסמכויות יינתנו בשלושה מרכיבים1 ) סמכות תקציבית– הסמכות לקביעת שימוש הסל הגמיש ( ;הבית ספרי2 ) הסמכות לערוך התאמות בת ו כנית הבית ספרית באופן ( ;המשרת את יעדי משרד החינוך ואת צורכי התלמידים3 ) סמכות לארגון הלימודים ב מסגרת המשאבים הקיימים באופן התואם את הצרכים הבית ספריים , את היעדים הנדרשים ו את .הכללים המחייבים בהחלטה נקבע כי משרד החינוך יחלק את המוסדות המשתתפים בת ו כנית לעד ארבעה הקבצים ,, במדרג מהגבוה לנמוך רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על פי ה יכולות הניהוליות ו ה תוצאות החינוכיות האובייקטיביות שלהם יחס ב לקבוצת מוסדות החינוך בעלי .מאפיינים דומים בהמשך לכך נקבע כי מתן הסמכויות י יעשה בהתאם למדרג סמכויות שיקבע ,משרד החינוך .כך שלמנהל מוסד בהקבץ הגבוה ביותר יינתנו מרב הסמכויות, ולהפך נקבע כי תו כנית הגמישות הניהולית תחול על מוסדות חינוך המעוניינים בכך מבין מוסדות החינוך הרשמי או מוסדות החטיבה העליונה בחינוך שאינו רשמי, ,ובלבד שיתקיים בהם כל אלה בהתאם להנחיות משרד החינוך( : 1 ( ;) הם מדווחים למשרד החינוך את כלל הדיווחים הנדרשים באופן מלא2 ) הם משתתפים במחקרים בין- ( ;לאומיים3 ( ;) הם משתתפים בסקרים שוטפים של המשרד4 ) הם נמדדים על ידי משרד החינוך באופן מלא במדידה הנדרשת לצורך בחינת התוצאות החינוכיות בבתי הספר בהתאם ליעדי ה ות.כנית במאי2022 הציג משרד החינוך את ת ו כנית הגמישות הניהולית. על פי המשרד, מטרת הת ו כנית היא לדייק במתן המענים החינוכיים לתלמידים ולהגדיל את האפקטיביות הבית ספרית, באופן שיאפשר הקצאה גדולה יותר של תקציבים לטיפול רגשי, לתגבור לימודי ו ל העשרה ולתלמידים מרקע מוחלש. על פי המשרד, ו הת כנית היא מהלך חינוכי ראשון מסוגו, שכן לראשונה משרד החינוך מצמצם את סמכויותיו לטובת העברת ן אל בתי הספר ואל .הרשויות 2 . מערכת גפ"ן )(גמישות פדגוגית ניהולית1 בהתאם להחלטת הממשלה האמורה השיק משרד החינוך במאי2022 את מערכת גפ"ן המקוונת, שנועדה להציג למנהלים את התקציב הגמיש העומד לרשותם. המערכת מאפשרת גיבוש ת ו כנית עבודה בית ספרית וניהולה, תכנון ,של התקציב רכישה של מענים חינוכיים מותאמים ו דיווח על ביצוע. בתחילת יוני2022 נפתחה המערכת לשלב התכנון המלא, 2 שבמהלכו המנהלים היו אמורים לגבש במערכת את ות כנית העבודה הבית ספרית לשנת הלימודים תשפ"ג ולתכנן את תקציב גפ"ן העומד לרשותם. לצורך כך הו צעו במערכת אלפי מענים במגוון תחומים לבחירת המנהלים ,בשישה סלים מרכזיים )(ראו להלן המשקפים, על פי משרד החינוך, את ליבת העשייה החינוכית. בתחילת אוגוסט2022 נפתחה המערכת לרשויות המקומיות לצורך גיבוש תוכנית העבודה בסל הרשותי (ראו הרחבה בפרק2.3 .) משרד החינוך קבע כי מנהלי המוסדות נדרשים להגיש תוכנית עבודה ל- 70% מהתקציב עד לתאריך1 בנובמבר2022 וכי השלמה לתכנון של90% מהתקציב תידרש עד לתאריך1 בפברואר2023 . אשר לסל הרשותי קבע משרד החינוך כי הרשויות נדרשות להגיש תוכנית עבודה ל- 70% מהתקציב עד לתאריך18 בדצמבר2022 וכי השלמה לתכנון של90% מהתקציב תידרש ע ד לתאריך1 בפברואר2023 . 1 המידע בפרק מתבסס על "מדריך גפ ,: משרד החינוך מדריך גפ "ן לבתי הספר, לרשויות המקומיות ולרשתות החינוך, שנת הלימודים תשפ"ג :, עדכון אחרון22 בדצמבר2022 . 2 כדי לאפשר היערכות מתאימה לשלב התכנון המלא נפתחה מערכת גפ"ן לשלב של תכ נון מוקדם ב- 9 במאי2022 . בשלב זה יכלו בתי הספר לצפות בתקציב הבית ספרי לשנת הלימודים תשפ"ג, לבחור במענים של שעות בודדות, ימי הדרכה ומורים מובילים וכן לבקש .להמיר שעות הוראה לתקציב גמיש בחטיבה העליונה רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התקציב לבתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים העצמאיות מועבר ישירות לחשבון הבנק הבית ספרי שהקימה עבורו הרשות המקומית. התקציב לבתי הספר העל-יסודיים השש שנתיים מועבר לבעלות או לרשות. התקציב מועבר לבתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים העצמאי ות בשתי פעימות במהלך שנת הלימודים, בכפוף להגשת תוכנית עבודה בית ספרית ודוח ביצוע ראשון. בחטיבות העליונות ובבתי הספר השש שנתיים התקציב מועבר ( בחלוקה חודשית באופן שווה12 תשלומים) ישירות לחשבון הרשו ת או הבעלות. התקציב שמ וצג למוסדות החינוך באמצעות מערכת גפ"ן:נחלק לשני סוגים התקציב הקבוע – מורכב משני רכיבים: אחוזי מינימום שנקבעו לששת הסלים, המצטברים לכדי25% מהתקציב; שוברים הצבועים לטובת פעילויות שהמשרד הגדיר כחיוניות, כגון שירותי אינטרנט ותחזוקת .מחשבים3 על פי המשרד, .גם בתוך המינימום שנקבע לסל יש גמישות רבה וטווח בחירה משמעותי התקציב הגמיש – יתרת התקציב גמישה לחלוטין וניתן להעבירה בין סלים בהתאם לצ ו.רכי בית הספר 2.1 סלי המענים כאמור, במערכת גפ"ן רוכז ו אלפי מענים בתחומים שונים בשישה סלים מרכזיים. להלן פירוט הסלים והמינימו ם :הנדרש בכל אחד מהם - )סל מענים פדגוגיים ורגשיים (ללא מינימום – נועד לתת מענה לצרכים הפדגוגיים, הרגשיים והאקלימיים ב ,בית הספר, ובכלל זה שעות עידוד למקצועות בחירה/הגבר תוכניות לימוד במקצועות ,השונים תוכניות ,לשיפור האקלים הבית ספרי, התערבויות פסיכולוגיות תוכ ניות לשיפור מיומנויות הלמידה, שימוש בתוכנות ללמידה דיגיט ,לית מתגברים חינוכיים וסיורים לימודיים. הסל כולל שוברים ייעודיים לחטיבות העליונות: לימודי עזרה ראשונה בכיתה י' ושוברים ל תוכנית .תיכון וירטואלי - סל חינוך חברתי- ערכי והעשרה (לפחות5% ) – מיועד לפעולות ול תוכניות העשרה בתחום החברתי והערכי, לרבות טיולים, פעילויות גיבוש, מעורבות חברתית, התנדבות בקהילה, חוגי ספורט ותחרויות ספורט, מופעי מוזיקה וחוגים. במסגרת הסל הוגדר מינימום לשלושה נושאים שמשרד החינוך מבקש שישולבו ב תוכניות ( העבודה הבית ספריות: חינוך חברתי3% ,) ( חיים בשותפות1%) ותרבות יהודית- ( ישראלית1% .) - סל מנהיגות חינוכית (לפחות7% ) – נועד לתת מענה בנושא פיתוח מקצועי והדרכה, רווחה וחוסן להנהלה ולצוות המורים כקבוצה וכפרט. הסל מאפשר העצמה ופיתוח מקצועי ו כן הדרכה של הצוות החינוכי, שילוב כלי ניהול מתקדמים, שירותי ייעוץ וליווי לצוות ולמנהל ופיתוח שותפות והדרכת הורים. כמו כן הסל כולל.ליווי מחוזי לצורך הטמעת הגמישות הניהולית 3 שוברים הם תקציבים המיועדים לפעילויות מסוימות המחויבות ב בית הספר על פי החלטת משרד החינוך. בשנת הלימודים תשפ"ג הוגדרו כמה ר שוב ים ובהם שוברים ל ,אינטרנט וכלי מייקרוסופט ל ,תחזוקת מחשבים ורכישת תוכנה לניהול פדגוגי ל כלים פדגוגיים כגון תוכן דיגיטלי ומאגר הסרטים, לימודי עזרה ראשונה בכיתה י' וה תוכנית .תיכון וירטואלי רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm - סל לקידום רווחת התלמיד (לפחות% 8 ) – מיועד בראש ובראשונה למלגות לתלמידים עבור הנחות בגין תשלומי הורים, 4 לקידום תוכנית השאלת ספרי לימוד. לאחר מיצוי המע נים בתחומים אלו יכולים מנהלי בתי ,הספר לבחור במערכת גם מענים נוספים התורמים לרווחת התלמיד כפי שיו צעו .במערכת - סל מענים לאוכלוסיות במיקוד (לפחות5% ) – מיועד ל תחום הכלה והשתלבות, למתן מענים לימודיים ורגשיים לנוער בסיכון, עולים ואוכלוסיות נוספות. סל זה נועד לטובת קידום תלמידים הזקוקים למענים ייעודיים וכן להכשרת הצוותים החינוכיים למטרה זו. - )סל תשתיות בית ספריות (ללא מינימום– מיועד להצטיידות ולמענים תקשוביים ולוגיסטיים שמטרתם לאפשר סביבת למידה מתקדמת ומותאמת לצרכים הפדגוגיים והחברתיים של בית הספר, לרבות פיתוח סביבות למידה מתקדמות, רכישת עזרים פדגוגיים, אחזקה וריענון של התשתית התקשובית וסיוע כלכלי- ימ נהלי לתפעול בית הספר. בסל זה אין חובה להוצאה כספית מ"ינימלית, אך בשנת תשפ ג ניתנו לבתי הספר שוברים המיועדים למימוש בסל זה בלבד, ל צרכים כגון תחזוקת מחשבים ותוכנות לניהול פדגוגי. כל אחד מששת הסלים מחולק לתתי-סלים. לדוגמה, סל חינוך חברתי- ערכי והעשרה מחולק לתתי הסלים האלה: מענים חברתיים, ערכיים וקהילתיים; פעילוי ות העשרה; תרבות ואומנות; חיים בשותפות; תרבות יהודית .וישראלית 2.2 סוגי מענים לבחירת המוסד מערכת גפ"ן מ ציעה למנהלי בתי הספר מענים רבים ומגוונים , והמנהלים יכולים לבחור מתוך מגוון זה ו כך למלא את ששת הסלים. המענים שנית נים במערכת מחולקים:לארבעה סוגים - מענים משרדיים – .מענים שהמשרד מספק באמצעות התקשרויות ישירות של המשרד או בשכר המנהלים בוחרים את היקף הפעילות הנדרש או ספק מתוך מאג ר שמו צג להם ,על ידי משרד החינוך והמשרד פועל מול הספק בכל הקשור להתקשרות ולתשלומים. סכום ההתקשרות מופחת מהתקציב הבית ספרי. במסגרת המענים המשר דיים ניתן לרכוש שעות בודדות, 5 ימי הדרכה פנים בית ספריים, 6 ימי הדרכה 4 על בית הספר להקצות מלגות ל תלמידים בתקציב שהקצה לכך משרד החינוך בשנת הלימודים( תשפ"ב2021/22 ), ואם חל שינוי ו בצ רכי התלמידים במוסד– בשיעור שלא יפחת מ- 65% מתקציב זה. אפשר להקצות מלגות על :פי הטווח המוטמע במערכת גפ"ן500-250 ש"ח לתלמיד בחינוך היסודי ו- 800-400 ש"ח לתלמיד בחינוך העל- .יסודי 5 ,שעות בודדות נועדו בעיקר להפעלה על ידי הצוות החינוכי בבית הספר ולעידוד יוזמות של מורים מבית הספר בהשתתפות תלמידים אך אפשר לתת שעות בודדות גם למי שאינו נמנה ע ם צוות בית הספר. השעות הבודדות מיועדות לתת מענים פנים בית ספריים והן מובחנות ונפרדות משעות ההוראה של תוכנית ,הלימודים הרציפה. לדוגמה, ניתן להשתמש בשעות אלו ליוזמות חינוכיות בית ספריות .לתגבור לימודי לתלמיד או לתלמידים בקבוצות, למענים רגשיים פרטניים או קבוצתיים או לפעילות העשרה לתקופה מוגדרת מראש אפשר לבקש שעות בודדות בשיעו ר שאינו עולה על20% .מהתקציב הבית ספרי המשוקף בגפ"ן 6 בתי הספר יוכלו לרכוש חצי יום הדרכה למורה מוביל להובלת קהילת מורים בתוך בית הספר. מטרת ימי ההדרכה הפנימיים היא קידום .תהליכים חינוכיים ופדגוגיים באמצעות כוחות פנים בית ספריים רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בית ספריים לתחומים מסוימים, 7 תוכן דיגיטלי, ספרים וספריות, תחזוקת מחשבים, השתתפות ב תוכניות .קרב, מיל"ת וסל תרבות ארצי - מאגר ה תוכניות והמענים החינוכיים ומאגרי משרד נוספים8 – ב מאגר ה תוכניות והמענים אלפי תוכניות ומענים שמוצעים למוסדות החינוך על ידי גורמים מחוץ למוסדות החינוכיים (כ- 23,000 תוכניות ומענים )נכון למועד כתיבת המסמך. 9 ה תוכניות והמעני ם יכולים להיות מוצעים בארבעה מששת הסלים המנוהלים בגפ"ן: סל מענים פדגוגיים ורגשיים, סל חינוך חברתי- ערכי והעשרה, סל מענים לאוכלוסיות במיקוד וסל .מנהיגות חינוכית ב מאגר ה תוכניות והמענים החינוכיים נמצאות כל ה תוכניות החינוכיות המוצעות לשילוב .במוסדות החינוך ה תוכ ניות :והמענים במאגר מסווגים לשלושה מסלולים במסלול הירוק נכללים תוכניות ומענים שזכו במכרז מאגר ה תוכניות והמענים ,עברו הליך ש ל בדיקה מי נהלית ופדגוגית ועומדים במחירי הגג שנקבעו במכרז .נכון למועד כתיבת המסמך נכללים במסלול הירוק כ- 10,500 תוכניות ומענים. ה תוכניות והמענים במסלול הירוק מופיעים .במערכת גפ"ן אפשר לצרוך מהתקציב המשרדי/הגמיש העומד לרשות המנהלים במערכת גפ"ן רק תוכניות ומענים המופיעים במסלול ז.ה במסלול הכחול נכללים תוכניות ומענים שלא עמדו בתנאי המכרז או לא ניגשו למכרז מאגר ה תוכניות .והמענים, אך לא נמצאה מניעה לשלבם במערכת נכון למועד כתיבת המסמך נכללים במסלול הכחול למעלה מ- 12,000 תוכניות ומענים. שילובם של תוכניות ומענים ממסלול זה נעשה על פי שיקול דעתם של מנהלי מוסדות חינוך ו בהתאם למשאביהם הקיימים(ובלבד שאינם מהתקציב המשרדי/הגמיש העומד לרשותם במערכת גפ"ן), למעט יוזמות רשות או בעלות, ש אותן ניתן לצרוך מהסל הרשותי או בערוץ "יוזמות .)חינוכיות וצרכים ייחודיים" (ראו להלן במענים המוסדיים במסלול הסגול נכללים תוכניות .ומענים משרדיים המופעלים על ידי משרד החינוך ון נכ למועד כתיבת המסמך נכללים במסלול הסגול כ- 330 תוכניות ומענים. - מענים באמצעות הרשות המקומית או הבעלות– ,מענים אלו מחליפים קולות קוראים שפורסמו בעבר כגון שעו ת .עידוד של המזכירות הפדגוגית ל כל מענה מוגדרים תנאי סף להפעלת ו ,והמנהל מחויב לפעול .בהתאם לתנאים שנקבעו בנוגע ל מענים אלו נדרש ים הסכמת הרשות המקומית או הבעלות ואישורה לאספקת המענה. התשלום מבוצע בין בית הספר לרשות המקומית. בסל הבית ספרי אפשר לבקש את 7 בתי הספר יוכלו לבקש ממשרד החינוך ימי הדרכה (באמצעות מדריכים חיצוניים) לצורך ליווי הצוות החינוכי בבית הספר במגוון תחומי .ידע, וכן בתחומים רגשיים וחברתיים 8 נוסף על מאגר ה תוכניות והמענים החיצוניים, משרד החינוך מפעיל מאגרים כגון מאגר המבצעים הפדגוגיים של קורסי פיתוח מקצועי לעובדי.הוראה ומאגר המרצים להשתלמות עובדי הוראה 9 תוכנית חינוכית או מענה חינוכי הנכלל ים במאגר מוגדר ים כפעולה המתבצעת על ידי גורם מחוץ למוסד החינוכי: גורמים מהמגזר ( הציבורי משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות ), ארגונים עסקיים ו ארגונים מהמגזר השלישי (ארגוני ם ללא כוונת .)רווח כגון עמותות וקרנות רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שירותיהם של בעלי התפקידים ה אלה באמצעות הרשות או הבעלות: תוספת לש עובדי מזכירות נה י ומ לה, ,פסיכולוגים, עוזרי חינוך סייע ים לימודי ים-חינוכי ים , מדרי כי .העשרה, לבורנטים, ספרנים וטכנאי מחשוב - מענים מוסדיים– מנהלים שמעוניינים לקדם יוזמה חינוכית ייחודית או לתת מענה נוסף לצורך בית ספרי שלא באמצעות המענים המו צעים והמובנים במערכת גפ"ן, יכולים לפעול באמצעות מסלול "יוזמות חינוכיות וצרכים ייחודיים" ולהוסיף מענה ל תוכנית העבודה הבית ספרית. אפשר להקצות עד30% מתקציב גפ"ן למענים בערוץ זה או עד150,000 ש"ח. למנהלים יש גם אפשרות להקצות עד5% מתקציב בית הספר או עד25,000 ש"ח (הגבוה מ)הם לטובת הוצאות ניהול ותפעול הכרוכות ביישום תוכנית .הגמישות לצד הסל המוסדי הגמיש בחטיבה העליונה ,משרד החינוך מאפשר גמישות נוספת למוסדות החינוך בחטיבה העליונה ,באופן דיפרנציאלי ,בהתאם לרמת הליווי שנקבעה לבתי הספר . מנהלי החטיבות העליונות רשאי ם להמיר שעות הוראה לתקציב שקלי גמיש בהתאם להנחיות המ י נהל הפדגוגי במשרד החינוך ועל פי הפירוט הבא: בתי ספר ורשויות בליווי מלא– עד4% ; בתי ספר ורשויות בליווי חלקי– עד9% ; בתי ספר ורשויות בליווי מצומצם– עד14%. בתי הספר יוכלו להמיר את שעות ההוראה לצורך מתן מ ענים פדגוגיים ורגשיים, לצורך מתן מענים לאוכלוסיות במיקוד ולצ ו רכי מוסד נוספים. התקציב שהומר מתווסף לסל השקלי .הגמיש של בית הספר .התרשים בעמוד הבא ממחיש את אופן פעולת המערכת, באמצעות סלי המענים וסוגי המענים שתוארו לעיל רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.3 "( תקציב רשותי ייעודי הסל הרשותי)" הרשויות המקומיות נחשבות לבעלות תפקיד משמעותי ביישום תוכנית הגמישות בבתי הספר ,הן כשותפות מרכזיות בוועדה המלווה הפדגוגית של בתי הספר שבתחומה ,הן כמפעיל ות של מענים חיוניים בזירה החינוכית והן כשותפות בתקצוב ה תוכנית (הרשויות משתתפות בתקציבי גפ "ן בהתאם למנגנון מימון תואם שסוכם .)בנושא ג ובה התקציב לתלמיד בסל הרשותי אחיד – 130 ,ש"ח לתלמיד והוא ממומן הן ממשרד החינוך והן ,מתקציבי הרשויות על פי .שיעורי ההשתתפות שנקבעו מטרת הסל הרשותי היא לשמש את הרשות המקומית כדי שתוכל לבנות את תוכנית העבודה האפקטיבית ביותר שם ל קידום החינוך ב מרחב הרשותי , בהתאם לצרכים הייחודיים של הרשות המקומית ובהלימה למדיניות משרד החינוך ולמדיניות החינוך של הרשות. בניגוד לסל הבית הספרי, המיועד רק לבתי ספר המשתתפים בתשפ "ג ב תוכנית הגמישות, בסל הרשותי .אפשר לתת מענה לכלל האוכלוסיות בתחום החינוך במ ערכת גפ "ן מוצג לכל רשות תקציב הסל הרשותי , והרשות נדרשת לנהל את התקציב בהתאם לששת הסלים שנקבעו כסלים רוחביים במערכת גפ "ן (ראו פרק2.1 לעיל). תקציב זה הוא גמיש ונתון להחלטת הרשות ( :המקומית, למעט מחויבות תקציבית לטובת שני נושאים1 ) חינוך חברתי– הרשות תקצה לט ובת פעולות יחידת הנוער את התקציב שהקצה לה משרד החינוך לפעילות זו בשנת תשפ"ב ועד לשיעור של15% מתקציב הסל הרשותי( ; 2 ) שיפוצי קיץ– הרשות תקצה ל צורך זה את התקציב שהקצה לה המשרד בתשפ."ב לטובת נושא זה לצד ה מענים המו צעים במערכת גפ "ן לטובת בתי הספר (ראו פרק2.2 לעיל) מו צעים במערכת גם סוגים שונים של מענים בסל הרשותי : מענים משרדיים; מענים במסגרת מאגר ה תוכניות והמענים; מענים באמצעות הרשות המקומית או הבעלות; יוזמות רשות; העברת תקציב למוסד חינוך; העברת תקציב לפעולות יחידות הנוער; ניהול ותפעול; יוזמות אזוריות. כאמור, התקציב בסל הרשותי .הוא גמיש ונתון להחלטת הרשות המקומית הרשות יכולה להקצות את התקציב למוסדות החינוך שבתחומה, וכן לפעילויות חינוך במרחב הרשותי. גפ"ן ≠ מאגר ה תוכניות מן המידע שהוצג לעיל עולה כי רפורמת גפ"ן היא רחבה, בה ו מענים מסוגים שונים ש מאגר ה תוכניות והמענים החינוכיים ה וא רק חלק מהם . זאת בניגוד לנטען בכמה פרסומים בתקופה האחרונה ש מהם השתמע שכביכול מדובר בשני מושגים חופפים. בהתאמה לכך, תקציב גפ"ן כולל מרכיבים שונים מ לבד תקצוב ה תוכניות והמענים החיצוניים המשתייכים למסלול הירוק (ניצול התקציב עבור תוכניות ומענים אלה עומד על כ- 542 מיליון ש"ח נכון לינואר2023 .) רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 . תקצוב רפורמת גפ"ן10 בהודעת משרד החינוך ממאי2022 נכתב כי החל משנת הלימודים תשפ( "ג2022/23 )יקבלו לראשונה בתי הספר והרשויות המקומיות ת קציב גמיש שינוהל על יד יה ם באופן עצמאי. 11 נכון למרץ3 202 , תקציב רפורמת גפ"ן לשנת הלימודים התשפ"ג נאמד על יד משרד החינוך בכ- 2.59 מיליארד ש"ח, מתוכו2.273 מיליארד ש"ח ( מתקציב המדינה87.8% )מהתקציב הכולל ו- 322 מיליון ש"ח– ( השתתפות הרשויות המקומיות12.4% .)מהתקציב הכולל כפי ש ה וסבר לעיל , רפורמת גפ"ן כוללת הן מענים שמנוהלים על ידי בתי הספר ("סל בית ספרי") והן מענים שמנוהלים על ידי הרשות המקומית ("סל רשותי"). ר וב רובו של תקציב הרפורמה, כ- 2.269 מיליארד ש"ח, מיועד לסל הבית ספרי, וכ- 335 .מיליון ש"ח מיועדים לסל הרשותי12 ,על פי פרסומי משרד החינוך החלק העיקרי של תקציבי המדינה לטובת הרפורמה מגיע מאיגום תקציבי של שורה ארוכה של מענים תוספתיים שהפעיל משרד החינוך בבתי הספר וברשויות המקומיות בשנים הקודמות. כמו כן, עם השקת התוכנית סוכ ם על .תוספת תקציבית מהאוצר לטובת המהלך13 ב תשובת משרד החינוך למרכז המחקר והמידע של הכנסת ממרץ2023 לא נמסרו נתונים מפורטים על המקורות התקציביים, על היקף השתתפות משרד האוצר ועל סעיפי התקציב הרלוונטיי ש ם .מהם התקציבים אוגמו היקף התקציב הנוכחי והחלוקה בין הממשלה לרשויות המקומיות נקבע ו לאחר ת הליך התאמות ועדכונים מתמשך ש נעשה ,במהלך שנת הלימודים הנוכחית בעקבות אתגרים וסוגיות שעלו מבתי הספר ומהרשויות ,המקומיות. כפי שנמסר ממשרד החינוך ת הליך ההתאמות במנגנון התקצוב התקיים תוך כדי שיח מקצועי יחד עם משרד האוצר ועם מרכז השלטון המקומי, ובמסגרתו בוצעו עדכונים למקורות התקציב והרכיבים המאוגמים, ה ו פחת ו אחוזי ה ה שתתפות של רשויות מקומיות בהתאם למאפייניהן, וע דכן מנגנון ההקצאה הדיפרנציאלי ועוד . יש לציי ן כי התקציב המקורי של התוכנית עמד ע ל סך כולל של2.4 מיליארד ש"ח, בחלוקה זו: כ-2 מיליארד מתוך תקציב המדינה וכ- 400 מיליון ש"ח– השתתפות הרשויות המקומיות. בתקציב המעודכן , השתתפות המדינה גדלה בכ- 270 מיליון ש"ח והשתתפות הרשויות המקומיות פחתה בכ- 40 מיליון ש"ח בה .שוואה לתקציב המקורי בתרשים ,להלן מוצג תקציב הרפורמה המקורי והמעודכן לשנת הלימודים תשפ"ג בחלוקה למקור תקציבי– .תקציב מדינה או תקציבי הרשויות המקומיות 10 סעיף זה עודכן ב- 3 ב אפריל2023. אלא אם כן צוין אחרת, המידע בסעיף זה מתבסס על מענה משרד החינוך על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא "תקציבי רפורמת גפ"ן" שהתקבל ב- 29 במרץ2023 ., באמצעות דוא"ל 11 ,משרד החינוך תוכנית הגמישות הניהולית , 9 במאי2023 . 12 על פי תשובת משרד החינוך שנמסרה למרכז המחקר והמידע של הכנסת, המקורות התקציביים לשני הסלים מגיעים מתקציב המדינה ומהרשויות המקומיות גם יחד, על פי .מפתחות התקצוב וההשתתפות שנקבעו 13 במדריך גפ "ן אשר משרד החינוך מפרסם מצוין כי במסגרת תוכנית הגמישות אוגמו תקציבים של מענים תוספתיים שהפעיל משרד החינוך בבתי הספר וברשויות המקומיות בסך של כ- 1.5 מיליארד ש"ח ביישום המלא של ה תוכנית , וכן סוכמה תוספת תקציב ית מהאוצר לטובת המהלך בסך של כ- 0.5 מיליארד ש"ח. כמו כן צוין כי סוכם על מנגנון מימון תואם של הרשויות המחליף את ההשתתפויות ,הפרטניות בסדרה ארוכה של מענים. ראו: משרד החינוך מדר יך גפ "ן לבתי הספר, לרשויות המקומיות ולרשתות החינוך, שנת הלימודים תשפ"ג , ע ודכן : 28 במרץ 2023 . רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תקציב רפורמת גפ"ן – מקורי ומעודכן בחלוקה למקור תקציבי (שנת תשפ ,"ג במיליוני ש)"ח14 בהודע ת משרד החינוך מעת השקת הרפורמה נכתב כי בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים יקבלו תקציב גמיש שינוע בין300,000 ש"ח למיליון ש"ח בממוצע (בהתאם למדד הטיפוח וגודל בית הספר). קרוב ל- 2,000 בתי ספר יקבלו תקציב גדול מ חצי מיליון ש"ח וכ- 500 בתי ספר יקבלו תקציב גדול מ .מיליון ש"ח ל חטי בות העליונות תתאפשר גמישות תקציבית במסגרת המשאבים הקיימים, לצד תוספת תקציב שניתנה לה ן. 15 התקציב הבית ספרי יוקצה מדי שנה באופן דיפרנציאלי בהתאם למדד הטיפוח16 של כל בית ספר ול פי מספר התלמידים הלומדים בו ,ואילו התקציב לרשויות המקומיות יוקצה על פי אשכול הלמ"ס שלהן ומספר התלמידים .הגרים ברשות על פי מודל התקצוב של תוכנית גפ"ן, בשנת הלימודים תשפ"ג תקציב הסל הבית ספרי לתלמיד נע בין1,294 ש"ח ל- 1,941 ש"ח לתלמיד בבתי הספר היסודיים ובחטיבת הביניים, ובין736 ש "ח ל- 1,104 ש "ח לתלמיד ט בח יבות העליונות , בהתא.ם למדד הטיפוח17 נקבע ש תקציב הסל הרשותי לתלמיד הוא 130 ש"ח, והוא משולם בגין כלל התלמידים שלומדים בתחומה של הרשות מגיל3 ועד18 , גם אם הם לומדים במוסדות ש בהם רפורמת גפ"ן אינה פועלת . שני הסלים, הבית הספרי והרשותי, ממומנים ברובם מתקציב המדינה, והרשויות המקומיו ת נדרשות להשתתף בהיקפים משתנים, בין2.5% ל- 35% בכל אחד מהסלים. היקף ההשתתפות נקבע 14 .שם 15 ,משרד החינוך תוכנית הגמישות הניהולית , 9 במאי2023 . 16 מדד הטיפוח הוא כלי שפותח על ידי משרד החינוך שמטרתו לשקף חסך חינוכי. ככל שציון הטיפוח של בית הספר גבוה יותר, הדבר .משקף חסך חינוכי גדול יותר של תלמידיו ציוני מדד הטיפוח יוצרים רצף שאותו מחלקים לעשר קטגוריות (עשירונים), מהנמוכה ביותר (עשירון1 – אוכלוסייה חז קה שא ינה זקוקה לטיפוח נוסף) לגבוהה ביותר (עשירון10 – אוכלוסייה חלשה הזקוקה )ביותר לטיפוח נוסף. ערך המדד של בית ספר הוא ממוצע העשירונים של התלמידים הלומדים בו. ערך המדד ברשות, י י שוב או שכונה הוא ממוצע העשירונים של התלמידים שגרים שם. רכיבי המדד הם השכלת ההו( רה המשכיל ביותר40% ( ), רמת ההכנסה לנפש במשפחה20% ), הגירה ומוצא ( בארץ מצוקה20% ( ), פריפריאליות בית הספר20% .) 17 משרד ,החינוך מדריך גפ "ן לבתי הספר, לרשויות המקומיות ולרשתות החינוך, שנת הלימודים תשפ"ג , :עודכן 28 במרץ 3 202 (סבב עדכון שישי). על פי תשובת המשרד למרכז המחקר והמידע של הכנסת, בשנת הלימודים תשפ"ד צפוי שינוי במפתח התקצוב לסל הבית ספרי למוסדות במדד הטיפוח 10-7 בחטיבה העליונה, כך שהתקציב לתלמיד יעמוד על920 ש"ח ולא1,104 ש"ח, כ פי שה יום. 83%, 2,000 88%, 2,273 17%, 400 12%, 322 - 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 מקורי( מאי2022 ) מעודכן( מרץ2023 ) תקציב מדינה רשויות מקומיות 2.4 מיליארד 2.6 מיליארד ש" ח רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ל פי כמה מאפיינים וקריטריונים של הרשויות ובהם המדד החברתי- ;כלכלי ומדד הפריפריאליות של הלמ"ס הגדרתן של רשויות על ידי משרד הפנים כאיתנות; הגדרתן של רשויות על ידי משרד הפנים כ מקבלות מענקי .איזון ,כאמור על פי משרד החינוך (נכון לנובמבר2022 ) משתתפים ב תוכנית הגמישות הניהולית3,542 בתי ספר (כ- % 65 מבתי הספר במערכת החינוך). כל הרשויות המקומיות בישראל משתתפות ב תוכנית. 18 בתשובת משרד החינוך למרכז המחקר והמידע של הכנסת נמסר כי הרחבה של ה רפורמה למוסדות בחינוך הלא- רשמי שאינם משתתפים היום בתוכנית19 .מוערכת בעלות נוספת של כחצי מיליארד ש"ח20 4 . ביקורת על רפורמת גפ"ן גורמים שונים מביעים ביקורת על אופן היישום של תוכנית גפ"ן במערכת החינוך. לדוגמה, במכתב שנשלח באוגוסט האחרון מ ארגון מנהלי בתי הספר "מנהיגים" לשרת החינוך דאז יפעת שאשא ביטון ולמנכ"לית המשרד דאז21 נטען כי מערכת גפ"ן היא מערכת כספית שבבסיסה הבטחה להרחיב את הגמישות הפדגוגית והניהולית של המנהל, אך בפועל .המצב שונה לחלוטין במכתב מפורטים היבטים שבהם, לשיטת הארגון, נדרש תיקון. בין השאר עלו במכ :תב הטענות האלה(1 ) משרד החינוך א ינו משתף את מנהלי בתי הספר בקבלת ההחלטות ולכן החלטות שמתקבלות אינן מותאמות לשטח ולצורכי הקהילות . הארגון מדגיש כי מערכת גפ"ן א ינה משקפת אמון במנהלים , אלא דווקא משיתה עליהם בקרה ורגולציה עמוקה ביותר, המשקפות חוסר אמון( ; 2 )מערכת גפ"ן משיתה ביורוקרטיה רבה על המנהלים, והם נאלצים לעסוק במילוי טפסים ואישורים ברמת פירוט גבוהה ,מאוד ;במקום בניהול בית הספר (3 )תוכנית גפ"ן מעבירה תקציבים שנוהלו קודם לכן על ידי משרד החינוך (מלגות, קורס עזרה ראשונה ועוד) לידי מנהל בית הס פר. חלק גדול מ התקציב ה וא תקציב קשיח שהמנהלים מחויבים לרכוש, ומכאן ש מידת הגמישות אינ ה אמיתי ת ;(4 ) משרד החינוך דורש ממנהלי בתי הספר להתחייב שישתפו פעולה עם בחינות הערכה סטנדרטיות של המשרד אף על פי ( ;שהן נתונות במחלוקת5) העברת הכספים לבתי הספר בפעימות פוגעת באפשרות לבנות את תוכנית העבודה השנתית, שכן לא ניתן לי צור התחייבויות עתידיות כל זמן שהכסף אינו קיים בחשבון . בנוסף, לטענת הארגון, לוח הזמנים שניתן להגשת תוכנית העבודה במערכת גפ"ן אינו תואם את סדרי העבודה הבית ספריים( ; 6 )בבתי ספר קטנים תקציב גפ"ן הוא קטן ומצומצם ו אינו מאפשר התנהלות ראויה( ; 7 ) העלות של שירותים ו תוכניות שנרכשו לפני הכניסה לגפ"ן הייתה נמוכה בהרבה ;מכפי שהיא כעת (8) יוזמת גפ"ן גורמת להפרטה של שירותים בתוך המערכת, ו מוטב היה להעניק למנהלים גמישות ניהולית ב נוגע לכוח האדם ש הם מנהלים כיום, במקום לשלם סכומים גדול ים לספקים חיצוניים, שבמקרים רבים הם אותם אנשי חינוך באדרת 18 ,משרד החינוך,הדרכה מקוונת ליועצים המשפטיים של הרשויות המקומיות בנושא מערכת גפ"ן 3 בנובמבר2022 . 19 מוסדות החינוך ה מוכר שאינו רשמי (פרט לחט י .בה עליונה), רשתות החינוך החרדי (מעין החינוך התורני והחינוך העצמאי), מוסדות הפטור 20 בחלוקה זו : 186 ;מיליון ש"ח לחינוך העצמאי132 מיליון ש"ח ל בתי ספר יסודי ים במעמד ;)מוכר שאינו רשמי (ללא רשתות100 מיליון ש"ח ;למעניין החינוך התורני98 .מיליון ש"ח למוסדות הפטור 21 מנהיגים– ארגון מנהלי בתי הספר, מכתב לשרת החינוך ולמנכ"לית משרד החינוך בנושא גמישות פדגוגית ניהולית (גפ"ן) – תיקונים ,נדרשים14 באוגוסט2022 ;אביגיל סאמין ,יושבת-ראש )(בשיתוף ארגון מנהיגים , ,שיחה ינואר 2023 . רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אחרת( ; 9 )קביעת תקציבים נפרדת לחטיב ו ת הבי ניים בבתי הספר העל-יסודיים השש שנתיים פוגעת ביכולתו של מנהל המוסד לנהל( ;את התקציב באופן מלא, דבר הפוגע ברצף התכנון השש שנתי10 ) הגבלת ההוצאה על תחומי האחזקה .והתשתיות פוגעת גם היא בגמישות הניהולית ב מכתב נוסף שנשלח לאחרונה לשר החינוך " מטעם תנועת1 בספטמבר" (תנועת שטח בתחום החינוך) עלו טענות דומות לאלה שנזכרות לעיל, וכן טענות.אחרות22 בין היתר נטען כי מנהלים נאלצים לרכוש תוכניות בהתאם לתקציבים הצבועים והקשיחים ש הגדיר משרד החינוך, ועל מנת שלא להותיר תקציב שאינו ממומש הם נאלצים לרכוש מענים שאינם מותאמים לצ ו.רכי התלמידים כמו כן, נטען כי המנהלים אינם מכירים את אלפי ה תוכניות המופיעות בגפ"ן, שחלקן כלל אינן ראויות, וכי אין דרך לדעת מי ה מדריכים שיגיעו לבית הספר להקנות את הידע לתלמידים. לטענת התנועה, מערכת גפ"ן אינה אלא מערכת הפרטה שמצמצמת את האוטונומיה של המנהלים, כופה תכנים על מוסדות החינוך, מגבירה את הפיקוח והרגולציה, ומאלצת אותם לכלות את זמנם בביורוקרטיה במקום בפיתוח הצוותים החינוכיים ו ב .קידום הישגי התלמידים עקב כך קראה התנועה לשר .החינוך לבטל את רפורמת גפ"ן ביקורת מסוימת כלפי ה תוכנית נשמעת גם מצד הרשויות המקומיות. לטענת שי פרוכטמן, יושב- ראש איגוד ,מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות תוכנית גפ"ן פוגעת ב פדגוגיה הרשותית, שמתבטאת בהובלת תוכניות פדגוגיות שהרשות מ עודדת בהתאם לערכים ו ל מדיניות של ראש הרשות. לטענתו, מנהלי בתי הספר אינם מחויבים לבחור ב תוכניות .אלה ויש בכך סכנה לאובדן האוטונומיה הרשותית,לפיכך האיגוד דורש לאחד לסל אחד את הסל הבית ספרי והסל הרשותי, ולקדם פדגוגיה מבוססת מקום שבה מנהלי בתי הספר יתבקשו לבחו ר תוכניות באמצעות שיח עם מנהלי אגפי החינוך ברשות. עוד לטענתו, רשויות מקומיות איתנות באשכולות 8 - 10 נדרשות להשתתפות עצמית בשיעור ה גבוה ( ביותר% 35 ) ויש בכך כדי להעניש דווקא את מי שהתנהלותו .הכספית תקינה23 בשלב זה לא פנינו למשרד החינוך לקבלת התייחסותו הנקודתית לביקורת שפורט ה לעיל, אך ככלל נראה כי ה .משרד מודע לקשיים ולאתגרים ביישום רפורמת גפ"ן במדריך גפ "ן המפורסם על ידי משרד החינוך מצוין כי תוכנית הגמישות משנה באופן משמעותי את מתכונת העבודה במערכת החינוך ומצריכה שינויים והתאמות של לכ ל הגורמים. עוד נכתב במדריך כי המשרד מודע לכך שיידרשו תיקונים ודיוקים בתהליכי העבודה, והמשרד ערוך לתת מענה מהיר לסוגיות שיעלו ו"לתקן תוך כדי תנועה" על מנת לדייק את המהלך ולהבטיח יישום מיטבי של ה תוכנית. 24 22 תנועת1 ,בספטמבר, מכתב לשר החינוך בנושא זעקת המנהלים על מערכת ההפרטה גפ"ן1 בינואר2023 . 23 ,שי פרוכטמן יושב- ,ראש איגוד מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות ,מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת15 בינואר 2023 . 24 ,משרד החינוך מדריך גפ "ן לבתי הספר, לרשויות המקומיות ולרשתות החינו ך, שנת הלימודים תשפ"ג ו , ע :דכן22 בדצמבר2022 .