חומר רקע

היועצת המשפטית לכנסת הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 :(סימוכין085229 - 2026 ) ,ירושלים ט ב "ו שבט ה תשפ"ו 02 ב פברואר2026 לכבוד חברות ו חברי הכנסת נכבדיי,שלום רב :הנדון הצע ו ת חוק התקציב ו ההסדרים לשנת6 202 1. ביום19/1/2026 , באיחור של מעל חודש יים וחצי מהמועד הקבוע בחוק- ,יסוד: משק המדינה הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק התקציב לשנת הכספים2026 ", התשפ ו– 2026 (להלן– הצעת חוק .)התקציב מדובר בפעם שניה, ברציפות, שבה הצעת חוק התקציב מונחת באיחור ניכר מהמועד הקבוע בחוק היסוד האמור. 2. ,לצד הצעת חוק התקציב הונחו הצעת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית( 'תיקון מס 30 ), התשפ "ו- 2026 (להלן– ,)הצעת חוק הפחתת הגירעון ושתי הצעות חוק הסדרים– הצעת חוק התוכנית הכלכלית( תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב2026), התשפ"ו- 2026 ו הצע ת חוק ההתייעלות הכלכלית(תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב2026 ,) התשפ"ו- 2026 (להלן– )הצעות חוק ההסדרים. 3. משהצעת חוק התקציב לשנת2026 הונחה באיחור כאמור, המשמעות היא שמיום1/1/2026 המדינה מתנהלת בתקציב המשכי של1/12 מדי חודש עד לאישור הצעת חוק התקציב, בהתאם לסעיף3 ב לחוק- .יסוד: משק המדינה 4. מכיוון ש לכנסת מוקנים לפחות 60 ימים לדיון ולהכנת התקציב בהתאם לסעיף3 ()(ב1)(א) לחוק- :יסוד משק המדינה , לעמדתי, אין באיחור הממשלה בהגשת הצעת חוק התקציב כדי לפגוע בזמנים המוקנים לכנסת .בהתאם ל סעיף36א ל חוק- :יסוד ה כנסת ככל שהצעת חוק התקציב לא תתקבל בכנסת בתוך 90 ימים מיום תחילת שנת הכספים (עד ליום31.3.26 ), יראו ב יום ש לאחר מכן כאילו הכנסת החליטה על התפזרותה לפני גמר תקופת כהונתה. 5. ביום28.1.26 הצעת חוק התקציב והצעת חוק הפחתת הגירעון אושרו בקריאה הראשונה במליאת הכנסת , והצעות חוק ההסדרים אושרו בקריאה ראשונה באותה ישיבה. מאפייני הצעת חוק הסדרים והביקורת המשפטית והציבורית לגביה 6. הצעות חוק ההסדרים ,בשונה מהצעות חוק רגילות ,כוללות תיקוני חקיקה בתחומים רבים ושונים .שאין ביניהם קשר טבעי בנושא אחיד בשונה מהצעות חוק ממשלתיות אחרות שהמשרד הממשלתי מקדם עבורו, בתחומי עיסוקו, הצעת חוק ההסדרים מקודמת בעיקר על ידי משרד האוצר בממשלה ובכנסת ,לצד הצעת חוק התקציב . הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 7. לאורך השנים, גורמים שונים העלו ביקורת נוקבת על השימוש בחוק ההסדרים ,שעסקה בסד הזמנים ,הלוחץ להעברת הצעות החוק בפגיעה בכנסת הכרוכה בהעברת מכלול ההסדרים בהצבעה ,אחת בחוסר בשלות ההסדרים המוצעים ,בו בשימוש בכספים קואליציוניים ו במשמעת קואליציונית לנוכח הצמדתו .להצעת חוק התקציב 8. עוד נטען, כי מגמת הגידול בהיקף הצעות חוק ההסדרים העצימה את הפגיעה במעמדה וכבודה של .הכנסת בית המשפט העליון ,שב וביקר את השימוש בחוק ההסדרים בפסיקותיו. בחודש יולי האחרון ב פסק הדין שניתן בבג"ץ3964/23, שעסק בחוק הרשויות המקומיות (הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור ,)התשפ"ג– 2023 , שנחקק במסגרת חוק ההסדרי ם, עמד בית המשפט פעם נוספת על הקשיים הר ,בים הנובעים מהכללת נושאים שאינם בעלי זיקה תקציבית לתקציב בו נכרכו והתייחס לבעייתיות שנוצרת אף ביתר שאת כשמדובר ברפורמות מבניות, בהסדרים מורכבים ובנושאים ששנויים במחלוקת ציבורית עזה. כב' הנשיא יצחק עמית אף ציין שיש לראות בדבריו בפסק הדין תמרור אזהרה כלפי ה עתיד לבוא בכל הנוגע לשימוש בחוק ההסדרים כמסגרת לחקיקת חוקים .החורגים מתכליותיו באופן מובהק 9. לאור הביקורת שנמתחה לאורך השנים על חקיקת חוקי הסדרים גובש בכנסת לפני כעשרים שנה הליך עבודה לחקיקת הצעות חוק ההסדרים. ההליך גובש בגיבוי יושבי ראש הכנסת ויושבי ראש ועד ת הכנסת ובשיתוף היועצים המשפטיים לכנסת. הוא נועד לאפשר לכנסת ולוועדותיה להתמודד עם היקפי החקיקה ה גבוהים ,המוצעים בו ו לאפשר לכל חבר י הכנסת את הזכות להשתתף בהליך החקיקה באופן מספק. 10 . בהתאם להליך שגובש בכנסת , לא ניתן להעניק פטור מחובת הנחה להצעות חוק התקצ .יב וההסדרים ,כמו כן לאחר ההצבעה בקריאה הראשונה על ו צע ה ת חוק ההסדרים , הן מועבר ו ת לדיון בוועדת הכנסת. ועדת הכנסת מפצלת את נושאי ופרקי ה הצע ו ת הן פיצול דיוני והן פיצול מהותי להליך חקיקה נפרד , ומנתבת אותם לוועדות השונות בהתאם לתחומי העניין של הוועדות לפי תקנון הכנסת . 11 . למכתבי מצורפת הנחיה לטיפול בהצעת חוק הסדרים שמעגנת בין היתר את מכלול השיקולים שיש להתחשב בהם כפי שהוחלו לאורך כל השנים וכפי שגם קיבלו לעיתים דגש בפסקי הדין השונים של בית המשפט העליון שעסק ו בחוק ההסדרים הן כמכלול והן בעניינים פרטניים מתוכו. ,עם זאת נוכח מגמת הגידול האמורה בהיקף הצעות חוק ההסדרים ,והשלכותיה הבעייתיות על הכנסת ,עבודתה ומעמדה, ייתכן כי יהיה נכון לבחון בהמשך את החזרה למתכונת שהייתה נהוגה בעבר בכנסת ביחס לחוק ההסדרים, ולפיה הצעות החוק יידונו באופן מרוכז בוועדה אחת יחד עם הצעות חוק .התקציב ייתכן ש דיון בוועדה אחת כפי שהיה נהוג בעבר יפחית את ההיקפים המנופחים של הנושאים המגיעים וימנעו הכללת נושאים שגם משרד האוצר מראש מניח שיידרש פיצולם בהמשך. זאת, בפרט לנוכח העובדה כי רובה של הצעת החוק השנה למשל (וכך גם בשנים ה אחרו נו)ת אינה קשורה .לתקציב טבלה לפירוט הצעות חוק ההסדרים והמלצות הייעוץ המשפטי לכנסת 12 . למכתבי מצורפת טבלה הכוללת פירוט תמציתי ביחס ל ה כל נושא ים בהצעות חוק ההסדרים . מטרת הטבלה לאפשר התמצאות בסיסית עם הנושאים הכלולים בהצעות החוק. מובן כי אין בכך כדי למצות את מלוא המידע ביחס לכל.נושא הטבלה מפרטת גם את הערות הייעוץ המשפטי לכנסת לענין )התאמה לחקיקת ההסדרים והצורך בפיצול הנושא או הסעיף להליך חקיקה רגיל (׳פיצול מהותי׳ בהתאם לקריטריונים של זיקה לתקציב בשנת התקציב; מורכבות ההסדר והיקפו ביחס לסד הזמנים לחקיקת התקציב וההסדרים; בשלות ההסד ר לחקיקה; האם מדובר בנושא שהממשלה ביקשה להביאו בעבר במסגרת חוק הסדרים או בהליך חקיקה רגיל, והכנסת לא מצאה לנכון לקדמו בשל הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 קשיים שמצא ה בו או מסיבות אחרות; תיקונים לחקיקה שנעשתה בחוק הסדרים ועלו קשיים ביישומה ועתה מבוקש לתקנה שוב בהצעת חוק הסדרים. 13 . כמו כן, צי ינו את הוועדות המוסמכות לדון בנושאים השונים בהתאם ל תחומי עניינן בתקנון הכנסת ו לפי תקדימי העבר ביחס לחקיקת החוק ותיקוניו. יובהר כי הערות הייעוץ המשפטי של הכנסת הכלולות בטבלה אינן הערות לגוף ההצעות ואלו יוצגו כמובן בפירוט על ידי היועצים המשפטיים .לוועדות במהלך דיוני החקיקה הערות יחודיות לקראת הדיון בוועדת הכנסת 14 . השנה, הצעות חוק ההסדרים הובא ו .באיחור ניכר כאמור ,לצערי לא היה בכך כדי לגרום לכך ש משרד האוצר יצמצם היקף הצע ו ת החוק שהונח ו כדי למתן את הפגיעה בעבודת הכנסת לנוכח סד הזמנים הצר להשלמת החקיקה (במצב רגיל היו עומדים לכנסת לכל היותר150 ימים לאישור התקציב, ועתה עומדים לה60 ימים בלבד– 60 ימים שהוקצו במקור כדי ששנת התקציב2026 תתחיל ללא תקציב )המשכי, או למצער תקציב המשכי לזמן קצר יותר . 15 . הצעות חוק ההסדרים שהונחו כולל ות כ- 420 עמודים. זהו היקף גבוה במיוחד גם בהשוואה לעבר , גם לנוכח העובדה שבשלוש השנים האחרונות העבירה הכנסת כ בר8 ,תקציבים ובפרט משום שרוב כמעט מוחלט של ה הסדרים בהצעות החוק נעדר זיקה ישירה לתקציב המדינה באופן חסר תקדים. לדעתי, זו גם הוכחה מסוימת לכך שטיוטת נוהל העבודה להצעת חוק ההסדרים שגובשה בייעוץ המשפטי לממשלה ולמשרד האוצר, לא כוללת קריטריונים שלהם השפעה ממשית על ה עבודה הממשלתית על הצעת חוק הסדרים ואינה מתייחסת לשאלה מה אמור להיות היקפו של חוק הסדרים בשנת בחירות, כולל שאלות של "כלכלת בחירות״. 16 . זאת ועוד. למרות פניות חוזרות ונשנות שלי ליועץ המשפטי למשרד האוצר שלא ייכללו בהצעות חוק ההסדרים פרקים "ממוחזרים" שכבר הובאו בעבר לכנסת במסגרת הצעות חוק ה הסדרים (וניתן להביאם שוב, כמובן, בהליך רגיל ולא בהליך של הצעת חוק ה ,)הסדרים הצעת החוק שבפניכם כוללת את כלל הפרקים שנכללו בטיוטות התכנית הכלכלית – מבלי ש הוצאו מהם, אף לא נושאים שהגיעו .כבר בעבר לכנסת כמו כן, השנה, לא נעשה פיצול בשלב המקדים מול לשכת יו"ר הכנסת טרם הנחת הצעת החוק על שולחן הכנס ת , זאת אף שלמרבית ההסדרים אין זיקה תקציבית. 17 . הצעות החוק שבפניכם כוללות מספר רב של רפורמות מ בניות מ קיפות , ארוכות ומורכבות במיוחד . אף אם ניתן היה לכלול בהצעות חוק הסדרים רפורמה אחת שחשובה במיוחד למשרד ,האוצר הכללה של מספר רב של רפורמות מסוג זה, הופכת את חוק ההסדרים לפלטפורמה שעלולה לייצר פגיעה מובנית בהליך החקיקה .בין היתר גם לנוכח הזמנים הקצרים שיש לכנסת לשם הכנתן ,נוסף על כך מספר לא מבוטל של ה רפורמות שנכללות השנה בהצעות חוק ההסדרים הן רפורמות מורכבות במיוחד או מעוררות מחלו קת צ יבורית משמעותית , המתפרסות על פני עשרות עמודים ; כאשר ,לגבי חלקן לא ברור היקף ו טיב עבודת המטה הממשלתית ולגבי אחרות ישנה גם התנגדות של המשרד הממשלתי האמון על תחום הרפורמה ו אמור בסופו של יום ליישמה . 18 . כתוצאה מכל אלה, הדיון וההחלטות של ועדת הכנסת לפיצולים מהותיים ודיוניים לגבי הצעות חוק ההסדרים לשנה הזו בעלות משמעות עצומה לעבודת הכנסת, להליך החקיקה ולעומסים שיוטלו על ,הוועדות בתקופה קצרה בשני מובנים : הראשון – לנוכח מורכבות הנושאים, והיקפיהם, על מנת שהכנסת תוכל להקפיד על עבודה תקינה בהליכיה, נדרש כי היקף ההסדרים שיפוצלו ל הליך חקיקה רגיל יהיה משמעותי במיוחד, ודאי שאינ ו חת ופ מהפיצולים המהותיים שנעשו בשנים האחרונות הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 בכנסת זו (ונעו בין1/3 ל- 2/3 נושאים שפוצלו להליך חקיקה רגיל וזה אח רי פיצול מקדים שנעשה ,בלשכת יושב ראש הכנסת שלא הת קיים השנ ה ); השני – לנוכח קבועי הזמן הקצרים במיו חד השנה )(שיוסיפו להתקצר ככל שלא יתקיים פיצול מהותי בהיקף ניכר והצורך בקידום הליך חקי קה איכותי על ידי הוועדה המתאימה ש רכשה מומחיות בנושא לאורך הכנסת הנוכחית , יש להקפיד הקפדה ית רה כי הנושאים השונים יועברו ל דיון ב וועדה המוסמכת ביותר להכנתם .הסיבה לכך היא ש כבר בשלב זה מוטל צל על מימוש עקרון ההשתתפות של חברי הכנסת והיכולת של הוועדה, וכתוצאה מכך גם של הכנסת, להוציא תחת ידה דבר חקיקה מיטבי, שלם ומקיף. בפרט הדברים אמורים ביחס לרפורמות .מורכבות ומשמעותיות 19 . .זאת ועוד ב נסיבות החקיקה שבפניכם כמפורט לעיל ,ככל שוועדת ה כנסת תחליט על העברה לוועדה ,קבועה שאינה הוועדה המוסמכת ע לולים להתקיים בהחלטתה ובהליך החקיקה חלק מהקשיים עליהם עמדתי במכתבי מיום30.11.25 ובהנחייתי לענין ״ ועדה לעניין מסוים שאינה עוסקת בתחום ובנושאים מוגדרים בבירור". בפרט, בכל הנוגע לאי העברת נושא לוועדה המוסמכת אליו משום שעמדת יושב ראש ה וועדה אינה עולה בקנה אחד עם עמדת השר האחראי ובכלל זאת גם עם רצו נו להעביר רפורמות כהווייתן. אף שהאמור בהנחייתי ובמכתבי מתייחס להקמת ועדה לענין מסוים , הדברים נכונים גם בנסיבות של חקיקת ה הסדרים, שבין היתר כוללות כפי יה של לוחות זמנים מקוצרים לחקיקה בהיקפים חריגים. ,כמו כן וכ אמור בהנחייתי לעיל , כאשר מועברת הצע ת חוק לוועדה, ובענייננו נושא או פרק , בתחום שאינו מתחומי ענינה (ושיש ועדה אחרת שהדיון נמצא בתחום ,)ענינה במובהק ו יושב ראש הוועדה אליו ההצעה הועברה הוא חבר בסיעתו של השר האמון על יה , מתגבר החשש מפני זירוז מוגבר של ה ך הלי בנושא שהשר מבקש לקדם ו מפני ה גברת מעורבותו ו השפע ת היתר של ו על עבודת הוועדה והליך החקיקה. 20 . לענין דיוני ועדות הכנסת השונות בפרקים שינותבו אליהם כחלק מהצעות חוק ההסדרים, ולנוכח המורכבות וההיקפים הניכרים של חלק מהפרקים אני מוצאת לנכון לחזור על מושכלות יסוד, לפיהן על יושב ראש ,הוועדה וחברי הכנסת להקפיד על הליך חקיקה תקין, תוך מתן זמן מספק בין הדיונים לחברי הכנסת, לנציגי הממשלה ולייעוץ המשפטי לכנסת ללמוד את הצעות החוק ולהכינן באופן איכותי ו מקצועי תוך שמיעת כלל העמדות הרלוונטיות , בהן גם עמדות גורמי ציבור מקצועיים שונים ורלוונטיים . 21 . אני מקווה כי טבלה זו תהיה לכם לעזר לקראת הדיון בוועדת הכנסת בהצעות החוק ל פיצול הצעות ,חוק ההסדרים כך שיוגשמו התכליות שבבסיס הליך החקיקה ותינתן אפשרות מעשית לחברי הכנסת .לקיים דיון פרלמנטרי אמיתי בחקיקה ,בכבוד רב שגית אפיק :העתק חבר הכנסת אמיר אוחנה , יושב ראש הכנסת חבר הכנסת אופיר כץ , יושב ראש ועדת הכנסת היועצים המשפטיים לוועדות הכנסת