חומר רקע

עמוד 1 מתוך 6 לכבוד ,שלום רב הנדון :פנייה דחופה – דרישה לפצל מחוק ההסדרים לשנת2026 את הפרק העוסק ב- "קידום התחרות בשוק הבנקאות – "עידוד הקמת בנקים חדשים בשם התנועה למען איכות השלטון בישראל, " :ע"ר (להלן התנועה)" , הרינו מתכבדים לפנות אלי כם בדחיפות , בדרישה לפצל את הפרק העוסק ברפורמה ל- "קידום התחרות בשוק הבנקאות– עידוד הקמת בנקים חדשים" מ טיוטת התכנית הכלכלית לשנת2026 – שינויים מבניים , שפרסם משרד האוצר להערות ה ציבור ביום21.11.2025 " :(להלן טיוטת חוק ההסדרים.)" 1 ו זאת מהטעמים המפורטים :כדלהלן 1. כפי שיוסבר להלן , ב טיוטת חוק ההסדרים הנוכחי נכלל ה פרק ,האמור המ קדם רפורמה מהותית, רחבת היקף ומורכבת שתכליתה לקדם את התחרות בשוק הבנקאות באמצעות עידוד הקמת בנקים חדשים (להלן תכונה לש ם " :הנוחות הרפורמה בבנקאות)" . 2 יובהר כי בהתאם לדין ולעמדות יועמ"ש הכנסת בעבר ,אין מקו ם לכלול את הרפורמה בבנקאות במסגרת חוק ההסדרים, ו יש לפצלה ולקדמה במסגרת הליך חקיקה ממשלתי סדור . 2. הרפורמה בבנקאות המוצעת בטיוטת חוק ההסדרים היא רפורמה הכוללת אגד גדול של שינויי חקיקה שאין להם כל זיקה ישירה לתקציב המדינה לשנת2026 , ואף השפעתם התקציבית לשנים מאוחרות יותר היא זניחה ביחס לתכלית אותה החקיקה מבקש ת להשיג – שינוי מבני בשוק הבנקאות בישראל . מדובר בניסיון לקדם שינויי חקיקה ,רבים חלקם ,מורכבים וחדשניים ,במסגרת חוק ההסדרים כמחטף לא ש .מאפשר דיון מעמיק בהשלכות השינויים 1 "טיוטת התכנית הכלכלית לשנת2026 – "שינויים מבניים משרד האוצר (פורסם להערות ציבור ביום21.11.2025 ), זמין כאן. 2 שם ', בעמ176 - 174 . חה "כ 'בצלאל סמוטריץ חה"כ אמיר אוחנה עו "ד גלי בהרב מיארה עו"ד שגית אפק שר האוצר יושב- ראש הכנסת היועצת המשפטית לממשלה היועצת המשפטית לכנסת משרד האוצר הכנסת משרד המשפטים הכנסת ירושלים ירושלים ירושלים ירושלים 30.11.2025 ; י' בכסלו תשפ"ו עמוד 2 מתוך 6 כך, קידום רפורמה מקיפה מעין זו מחייב הליך חקיקה סד ו ר שיאפשר לציבור ולנבחריו לבחון לעומק את מכלול ההיבטים המבניים, הכלכליים והצרכניים, ששינויים אלו יחוללו בשוק הבנקאות , דבר שלא ניתן לעשות בהליך חקיקה חפוז ובסד הזמנים הדוחק של חקיקת הסדרים . רקע קצר על אודות הרפורמה להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי 3. כידוע, המערכת הבנקאית בישראל סובלת מזה שנים ארוכות מריכוזיות גבוהה, לצד רמת תחרות נמוכה, וזאת בייחוד ביחס למגזר הקמעונאי– עסקים קטנים ובינויים ומשקי בית. 4. על מנת להתמודד עם בעיה זו, בנובמבר2024 מינו שר האוצר ונגיד בנק ישראל צוות בין-משרדי להתמודדות עם הסוגי הי " , הוא הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי :" (להלן "הצוות .)"הצוות נדרש לגבש מתווה שיאפשר כניסה לשוק של בנקים חדשים, באמצעות רישוי ופיקוח גמישים ומד רו ים ג )"("רישוי פרופורציונאלי , תוך שמירה על יציבות המערכת .הבנקאית כמו כן, הצוות בחן הסרת חסמים שיאפשרו כניסה של שחקנים נוספים למערכת הבנקאית , לרבות שחקנים ששולטים בגופים מוסדיים , אשר מזה כשני עשורים ה חקיקה בישראל אינה מתירה להם לשלוט בבנקים במקביל . 3 לאחר שהצוות פרסם דו"ח ביניים במרץ2025 , 4 הוא קיים הליך שימוע ציבורי , וביולי2025 גיבש דו"ח מסכם של המלצות הצוות . 5 5. על בסיס המלצות הצוות, ביום4.11.2025 פרסם משרד האוצר תזכיר חוק לקידום התחרות בשוק הבנקאות (תיקוני חקיקה), התשפ"ו- 2025 " :(להלן התזכיר)" . המדובר בתזכיר רחב ומקי ף המורכב מתיקוני חקיקה של שמונה חוקים שונים. המדובר ב תזכיר חוק חדשני אשר אין מחלוקת כי הוא ""משנה סדרי עולם ברגולציה הכלכלית- פיננסית בישראל. ,בענייננו ניתן לעמוד על שני חידושים מרכזיים שה תזכיר מבקש לחולל בהסדרת ענף הבנקאות בישראל (לצד מכלול של הסדרים חדשים )נוספים :ראשית ,", אימוץ מתווה "רישוי בנקאי מדורג ;שמטרתו להקל ברגולציה ובפיקוח על בנקים חדשים, בהתאם להיקף נכסיהם ונתח השוק ושנית , הצעת החוק מבקשת לבטל א ת האיסור שהיה קבוע מזה כשני עשורים בישראל, על החזקה צולבת בגופים מוסדיים ובתאגידים ."בנקאיים, ובכך להפוך את המלצות "ועדת בכר6 6. ,והנה עוד ב טרם חלף המועד להגשת הערות הציבור לתזכיר האמור וממילא בטרם נבחנו הערות הציבור בעניינו , כבר ביום21.11 נכלל התזכיר ,במסגרת טיוטת חוק ההסדרים תחת הפרק שעניינו קידום התחרות בשוק הבנקאות (סעיף1 ). יתרה מכך, כבר במסגרת טיוטת חוק ההסדרים הוצע לקדם את התזכיר לצד הכנסת מספר תיקונים בו 3 איסור המעוגן בסעיף27ו לחוק הבנקאות (רישוי), תשמ"א- 1981 . 4 "הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי "דו" ח הביניים (מרץ2025 ), זמין כאן . 5 "הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי "דו" ח מסכם (יולי2025 ), זמין כאן . 6 "דו"ח הצוות הבין- משרדי לעניין רפורמה בשוק ההון" (ירושלים, ספטמבר2004 ). עמוד 3 מתוך 6 (סעיף2 ). וכן, לראשונה נכללה הוראה שמורה על שר האוצר לבחון גם לאמץ את המלצת הצוות לעניין האפשרות לקזז הפסדים לאותם תאגידים בנקאיים חדשים שיוקמו מכח החוק (סעיף3 ), ולתקן בהתאם ככל שיידרש את חוק מס ערך מוסף, התשל"ו- 1975 " :(להלן חוק מס ערך מוסף .)" 7. כמו כן, במסגרת הפרק האמור בטיוטת חוק ההסדרים, צוין כי קידום התזכיר יעשה במקביל לקידום שינוי חקיקה על בסיס תזכיר חוק פיקוח על תאגידי החזקה בגופים פיננסיים, התשפ"ו - 2025 " :(להלן הצעת חוק הפיקוח ,)" אשר עד כה לא פורסם ותוכנו אינו ידוע ., והוא חלק אינטגרלי מההסדר כולו על הבעייתיות הטמונה במסגרת חוק ההסדרים והנושאים שאין מקומם להיכלל בו 8. מפאת קוצר היריעה, לא כאן המקום לעמוד על הבעייתיות הכרוכה בשימוש שעושה הממשלה מזה עשורים בחוקי ההסדרים כאמצעי מרכזי לקידום מדיניות כלכלית ו .רפורמות מבניות רחבות, בסמוך לאישור תקציב המדינה נזכיר בתמצית כי אופן החקיקה של חוקי ההסדרים – לרבות היקף התכנים שלהם ואופיים, משך הדיון הקצר בהם, התלות המלאה של הממשלה בחקיקתם, ובשל כך הלחץ הפוליטי המלווה את הליכי החקיקה– פוגעים פגיעה ממשית בהפרדת הרשויות ובהליך הדמוקרטי בכנסת, ומפקידים תחומים מהותיים רבים בהתנהלות הכלכלית והציבורית בידי הממשלה, בלא ביקורת פרלמנטרית אפקטיבית. לא בכדי לאורך השנים נשמעו ביקורות .רבות בשימוש שעושות ממשלות בחוקי הסדרים, לרבות מצד בית המשפט העליון הנכבד7 9. הצורך בהסדרת ה היקף ואופן השימוש בחוק ההסדרים עלה במרוצת השנים שוב ושוב על ידי בית המשפט העליון הנכבד., על ידי גורמי הייעוץ המשפטי, על ידי מלומדים ואף על ידי חברי הכנסת עצמם ניסיון ל קידום הסדרת הנושא, ובפרט קביעת תבחינים לנושאים שמתאימים להיכלל בחוקי ההסדרים ואלו שאינם, נעשה במסגרת הנחי י ת היועצת המשפטית לכנסת משנת2006 " :(להלן הנחיית היועצת המשפטית לכנסת)" . 8 10 . ,על כן ובשים לב להערותיו החוזרות ונשנות של בית המשפט העליון בנושא, אין לראות את השימוש שעושה הממשלה בחקיקת חוק ההסדרים לקידום רפורמות מבניות- כלכליות כ בלתי מוגבל . ככלל, נוכח המאפיינים ,המיוחדים של הליך החקיקה של חוק ההסדרים, והיותו חוק משלים לחוק התקציב הרי שעל הצעות חוק הנכללות בחוק ההסדרים להיות בעלות זיקה תקציבית ישירה . כפי שצוין בהנחיית היועצת המשפטית לכנסת (בסעיף32 ), הדגש לא במקור: 7 :ראו לדוגמה בג"ץ4885/03 ארגון מגדלי העופות נ' ממשלת ישראל ,(פורסם בנבו27.9.2004 ) ; עע"מ4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה (פורסם בנבו , 2.2.2012 ( ; בג"ץ8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל (פורסם בנבו6.9.2017 ) .ועוד 8 הנחיות היועצת המשפטית לכנסת2/06 – " "חוק ההסדרים( מיום7.11.2006 .) עמוד 4 מתוך 6 "על מנת לשמור על מעמדה של הכנ ס ת כבית המחוקקים של המדינה ולשם הגשמת התכלית שביסוד הליך החקיקה, והיא- הבטחת קיומו של דיון מעמיק המבוסס על תשתית עובדתית נאותה ועל בחינת מכלול האינטרסים הרלבנטיים- מן הראוי שוועדת הכנסת תקבע מהם החוקים, מבין אלה ה כלולים ,בהצעה הממשלתית שאכן חקיקתם מתחייבת בסמוך למועד החקיקה של הצעת חוק התקציב . ביחס לחוקים אלה, ניתן לומר, כי הכללתם במסגרת הצעת חוק ה ה .סדרים, על מאפייני חקיקתה, אפשרית ,ואולם ,לגבי יתר החוקים, אף אם הם משקפים את מדיניותה הכלכלית ארוכת הטווח של הממשלה ,נראה כי אין מקומם במסגרת הצעת חוק ההסדרים , וזאת גם אם הממשלה מצאה לנכון לכרוך אותם יחד תחת כותרת זו. על חוקים אלה ניתן לומר שמלכתחילה לא היה מקומם במסגרת הצעת חוק ההסדרים, וממילא מתחייבת הפרדתם ממנה". 11 . ,על כן, לאורך הפרקטיקה ארוכת השנים של חקיקת חוק ההסדרים פיתח הייעוץ המשפטי לכנסת שיקולים מנחים .שונים באשר לנושאים המתאימים להיכלל בחוק ההסדרים ואלו שאין מקומם בו9 להלן נציג בקיצור נמרץ את אותם השיקולים הרלוונטיים במיוחד:לענייננו 11.1 . קיומה של זיקה תקציבית או היעדרה, ומידת ההשפעה של גריעת הנושא מ ה חוק על תקציב השנה ;הרלוונטית 11.2 . ;האם תכליתו העיקרית של הנושא היא תקציבית 11.3 . ;האם הנושא בשל לחקיקה ויש יכולת ליישמו בפועל, או שמא נדרשת היערכות נוספת 11.4 . ;האם מדובר בנושא דחוף שאין אפשרות לדחות את קידומו להליך חקיקה רגיל 11.5 . .מידת המורכבות של הנושא, ההיקף שלו, והאם הוא נושא בעל היבטים עקרוניים ומהותיים 12 . ויו זכר, במסגרת קידום תקציב המדינה דאשתקד וחוקי ההסדרים הנלווים לו, פוצלו מחוק ההסדרים מספר רפורמות משמעותיות . שלא עמדו באמות המידה האמורות. בין היתר, פוצלה הצעת החוק להקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות– רפורמה מבורכת וחשובה שבכוחה להביא לשיפור משמעות .י בתחבורה הציבורית בישראל הרפורמה בבנקאות אינה מתאימה להיכלל בחוק ההסדרים לשנת2026 9 שם :; ראו גם תגובה מקדמית מטעם הכנסת בבג"ץ4394/23 י עקב שחר ו- 345 אחרים 'נ כנסת ישראל , מיום17.1.2024 , בפסקה12 . עמוד 5 מתוך 6 13 . יישום אמות המידה האמורות על הרפורמה המקודמת בבנקאות אינו מותיר מקום ל ספק שנושא זה אינו מתאים להיכלל בחוק ההסדרים, ויש הכרח .לפצלו 14 . ראשית, הרפורמה בבנקאות, ובפרט התזכיר, אינה נושא בעל זיקה תקציבית ישירה, והמיקוד של הרפורמה כלל אינו נוגע לתקציב המדינה. תכליתה העיקרית של הרפורמה היא עידוד התחרות בענף הבנקאות באמצעות שינויים רגולטוריים ומבניים הנוגעים להסדרת מתן הרישיונות לשחקנים השונים , הפיקוח עליהם והסדרת פעילותם. 15 . למעשה, הפן התקציבי היחידי (והשולי למדי" ) שנכלל ברפורמה, נוגע להוראה הקוראת לשק האוצר לבחון את אימוץ המלצות הצוות...לעניין קיזוז הפסדים של תאגיד בנקאי חדש בחמש השנים הראשונות " (סעיף3 ). ככל שהצעה זו אכן תאומץ ותקודם בחקיקה, מוערך כי בשנים2027-2029 המדינה תאבד מיסים בשיעור של כ- 170 .מיליון שקלים10 ,אם כן לא רק שהפן התקציבי הוא זניח (ואף טרם גובש ), ככל שתהיה לו השפעה היא כלל אינה צפויה להיות בשנת התקציב הרלוונטית – 2026 . השפעות תקציביות אחרות, כתוצאה ,מהגדלת התחרות בתחום .אינן צפויות להיות מורגשות בתקציב המדינה בשנים הקרובות, ככל שתורגשנה 16 . שנית , היעדר בשלותה של הרפורמה בבנקאות לחקיקה בהליך מזורז וחפוז של חקיקת חוק הסדרים מלמד אף הוא כי יש לפצלה ולקדמה בהליך חקיקה רגיל. כאמור לעיל, ההיבט של מתן תמריצים לבנקים חדשים להיכנס לתחום, בדמות של הטב ת מס של קיזוז הפסדים בשנות הפעילות הראשונות, הוא היבט שטרם הוסדר בהצעת חוק ואף גורמי המקצוע טרם.הכריעו בעניינו :כפי שנכתב בדברי ההסבר בטיוטת חוק ההסדרים" מאחר שהמלצה זו לא נכללה בתזכירים שפורסמו כאמור בסעיף1, מוצע לאמץ את ההמלצה ולתת למצב האמור מענה ולקבוע כי ייבחן גם תיקון חקיקה לעניין זה, ככל שהתיקון נדרש ליישום ההמלצה" . בנוסף, יוער כי סוגיית התמריצים שיש לתת לשחקנים חדשים על מנת לעודד אותם להיכנס לשוק הבנקאות היא סוגייה מהותית שטרם גובשה כהלכה , ולראיה דיון ראשון המוקדש כולו לבחינת תמריצים שונים ,כחלק ממכלול הרפורמה אמור להתקיים ביום 1.12.2025 בוועדת הכלכלה של הכנסת . 17 . ,יתרה מכך פן מהותי וחיוני ליישום הרפורמה בבנקאות נוגע לצורך בדבר תיקון חקיקה מקיף שעניינו הסדרת ;הפיקוח וחלוקת העבודה בין הרגולטורים הכלכליים (הפיקוח על הבנקים; רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון רשות ניירות ערך) ביחס לתאגידי החזקה בגופים פיננסיים . הסדרת סוגיית הפיקוח היא עניין מהותי והיא חלק .הכרחי וחיוני כחלק מקידום הרפורמה, ואולם עד כה לא התפרסם תזכיר בנושא על כן, לא ניתן לקדם את .הרפורמה בסד זמנים קצר ודוחק, כאשר חלק שלם בה טרם גובש 10 טיוטת חוק ההסדרים , בעמוד176 . עמוד 6 מתוך 6 18 . שלישית , כאמור לעיל, לרפורמה אין תכלית תקציבית אמיתית, ובכל מקרה השפעתה התקציבית אינה צפויה בשנת התקציב הקרובה, על כן גם ברור כי אין כל דחיפות לקדמה יחד עם אישור התקציב. אין חולק כי המדובר ברפורמה בעלת השפעות ניכרות על המשק, שכוונתן להקל על יוקר המחיה (הגם ש ספק אם בכוחן לעשות כן, בטווח .)הזמן הארוך דווקא בשל כך , אין שום הצדקה לכרוך אותה יחד עם אישור התקציב, ולקיים דיון חפוז בעניינה . על הרפורמה לעבור הליך חקיקה מעמיק, וככל שהממשלה רואה חשיבות לקדמה בהקדם, טוב תעשה אם תקדיש .את מרצה לגיבוש החלקים החסרים ברפורמה ושהכנסת תיתן לה קדימות בעבודתה 19 . רביעית, מדובר ברפורמה מורכבת, מסועפת, בעל ת השפעות על מכלול היבטים, שמשנה סדרי עולם בענף הבנקאות ואף בשוק הפיננסי בכללותו, ועל כן אין מקומה בהליך חקיקת חוק ההסדרים. כנזכר לעיל, התזכיר מורכב משינוי חקיקה רחבים של לא פחות משמונה חוקים שונים, הנוגעים למכלול היבטים, ובהם : רישוי לתאגידים בנקאיים; הסרת ההגבלות על שכר הבכירים של בנקים חדשים; פיקוח על עיסוק בייעוץ ושיווק .השקעות; פיקוח על שירותים פיננסיים של ביטוח ועוד ויובהר, רבים מהתיקונים הללו אף כשלעצמם הם מורכבים .)וחדשניים, ומקל וחומר מכלול התיקונים (כזכור, לצד קידום תזכיר שעניינו פיקוח שטרם פורסם 20 . אם כן, ובהתאם להערות של הייעוץ המשפטי של הכנסת במקרים קודמים, נראה כי זהו מקרה מובהק של נושא שאינו מתאים להיות מקודם במסגרת חקיקת הסדרים. כך למשל, ראו את עמדת הייעוץ המשפטי של הכנסת בכל הנוגע לאי התאמת "פרק ייעול מערך הכשרות" או "פרק ההתחדשות העירונית" להי כלל בחוק ההסדרים לשנים 2022 - 2021 . 11 אם ה רפורמה להקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות הצדיקה חקיקה נפרדת בשל מורכבותה, הרי .שמקל וחומר אין לקדם רפורמה זו במסגרת חוק ההסדרים ל אור כל האמור לעיל, עולה כי הכלל הרפורמה בבנקאות בטיוטת חוק ההסדרים לשנת2026 אינה עולה בקנה אחד .עם התבחינים להכללת נושאים בחוקי ההסדרים, ויש לפצלה ולקדמה בהליך חקיקה רגיל ,נוכח סד הזמנים הקצר נבקש לקבל את תגובתכם בהקדם ,ו עד ליום11.12.2025, על מנת שנוכל לבחון את המשך צעדינו . בברכה ובכבוד רב , אורי הס , עו"ד טלילה דביר, עו"ד ראש האגף הכלכלי האגף הכלכלי התנועה למען איכות השלטון התנועה למען איכות השלטון 11 מכתבה של היועצת המשפטית לכנסת ליועץ המשפטי לממשלה מיום3.1.2022 .