חומר רקע

היועצת המשפטית לכנסת הכנסת ,קריית בן-גוריון , ירושלים | [email protected] |טל ' 541 6408 - 02 |פקס : 6496802 - 02 הנחי ה בעניין פיצול נושאים מ הצעת חוק ההסדרים .א רקע חוק ההסדרים 1. מזה שנים רבות ,מניחה הממשלה על שולחן הכנסת את הצע תו חוק ההסדרים לצד הצעת חוק התקציב ו הצעת חוק הפחתת הגירעון1. בשונה מהצעות חוק רגילות, הצע תו חוק ההסדרים כולל ות תיקוני חקיקה בתחומים רבים ו מגוונים , ,המובאים כמקשה אחת ן וה מקודמות בעיקר על ידי משרד האוצר בממשלה ובכנסת לצד הצע תו חוק התקציב והפחתת הגירעון .זאת ,בשונה מהצעות חוק ממשלתיות אחרות שמשרד הממשלתי מקדם בתחומי עיסוק המשרד. 2. כידוע ,היקף הצעות חוק ההסדרים הלך והתרחב עם השנים ,כך שנכללות בהן כמות משמעותית של הסדרים חדשים והצעות לתיקוני חקיקה, ובכלל זה רפורמות מבניות והצעות להסדרת תחומים ,משמעותיים במשק שאין ם לה זיקה תקציבית ישירה להצעת חוק התקציב של אותה שנה ,ושלא אחת מתאפיינ ים בחוסר בשלות או בקשיים יישומיים שונים2. 3. ,כמו כן בשנים האחרונות, משרד האוצר החל להגיש לכנסת שתי חוברות נפרדות במסגרת הצעת חוק ההסדרים– הצעת חוק התכנית הכלכלית, והצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (להלן שתיהן יחד – הצע ו)ת חוק ההסדרים . תופעה זו היא חלק מהמגמה המתמשכת של הרחבת השימוש בחוק ההסדרים, ובפרט היא מובילה לגידול בהיקף הרפורמות המבניות המועברות כחלק מחוק ההסדרים .כחלק מכך , מתעצמת גם התופעה של ריבוי רפורמות לא בשלות מחד גיסא, וריבוי רפורמות מורכבות מאוד מאידך גיסא– שבדיעבד התברר שלא יושמו, או שהיה צורך בתיקונן .המעמיק כדי שניתן יהיה ליישמן בנוסף, בשנים האחרונות ישנה מגמה של ירידה בכמות הצעות החוק הממשלתיות שעוסקות בשינויים מבניים, אשר נדונות בכנסת שלא במסגרת הצעת חוק .ההסדרים 4. מגמ ות אלה מובילות לכך ש עיקר החקיקה הממשלתית שעניינה רפורמות רחבות ו שינויים מבניים משמעותיים, מתנקזת בכל שנה ל תקופה של כ חודשיים מרוכזים , שעה ש לא אחת יש בפני ה כנסת באותה העת חקיקה ענפה ב של סוף ה שנה האזרחית3 וכן את חקיקת התקציב עצמו. הדבר מוביל לכך שנדונה חקיקה בהיקף רחב מאוד ובנושאים שונים בכפוף ללוחות זמנים קצרים. ,כמו כן אותן מגמות מוסיפות לל חצים ה מופעלים על הכנסת מטעם הממשלה מדי שנה בחקיקת חוק ההסדרים, ,בשל משמעת קואליציונית אשר מופעלת באופן מוגבר מהרגיל וזאת בשל הלחץ הנובע ממסגרת הזמנים הקבועה בחוק-יסוד: הכנסת להעברת התקציב על מנת למנוע את התפזרותה האוטומטית .של הכנסת 1 מובן מאליו אם כן שההצדקה הבלעדית להנחת הצעת חוק ההסדרים היא הנחתה וקיום דיון והצבעה עליה במליאה לצד הצעת חוק תקציב .בהיעדר הצדקה זו לא ניתן להניח ולהצביע על הצעת חוק הסדרים במנותק מהצעת תקציב. 2 ,הפיצול של נושאים רבים מהצעת חוק ההסדרים שעברה בקריאה הראשונה עשויים כשלעצמם להעיד על כך. לצורך הדוגמה בחקיקת התקציב של שנת 2025 ,למשל ,פוצלו מחוק ההסדרים כ- 40 נושאים לפי סעיף 84 (ב )לתקנון הכנסת ,לרוב בהלימה עם עמדות הייעוץ המשפטי לכנסת בעניי ן הזיקה התקציבית להצעת חוק התקציב, בשלות ההסדר או קשיים יישומיים. 3 ככל שהתקציב מוגש במועדו. הכנסת ,קריית בן-גוריון , ירושלים | [email protected] |טל ' 541 6408 - 02 |פקס : 6496802 - 02 5. כל אלו עלולים לפגוע בעצמאותה ו בעבודתה של הכנסת , הן כרשות המחוקקת והן כמפקחת על עבודת הממשלה . בפרט, הם מייצרים פגיעה ביכולתה של הכנסת לקיים הליך חקיקה נאות , במסגרתו יש לקיים דיונים משמעותיים בוועדות הכנסת על פר טי ההסדרים המוצעים, ולשקול את השיקולים המבניים והרוחביים הרלוונטיים בצורה מעמיקה ומסודרת; ו כך אף לערוך ביקורת אפקטיבית על החקיקה הממשלתית .ועל עבודת הממשלה ביקורת על חוק ההסדרים ונוהל העבודה בכנסת 6. לאורך השנים הועלתה ביקורת נוקבת על השימוש בחוק ההסדרים ,בין היתר על ידי חברי הכנסת , היועצים המשפטיים של הכנסת ובית המשפט העליון. הביקורת התייחסה להיבטים שונים של הצעות חוק ההסדרים, בהם: ;היקף הצעות החוק סד הזמנים להעברת,ן המקשה על קיום דיון מעמיק בנושאים השונים בוועדות הכנסת ;ו חוסר בשלות של ההסדרים המוצעים ,שהוביל לא אחת לקשיים ביישומם .ולקשיים אחרים 7. בבג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות נ 'ממשלת ישראל (להלן: בג"ץ ארגון מגדלי העופות), קבע בית המשפט כי הגידול בהיקף הצעות חוק ההסדרים העצים את הפגיעה במעמדה ובכבודה של ,הכנסת הנגרמת עקב חקיקת תיקוני חקיקה משמעותיים במסגרת זו. בבג"ץ10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל, ,שעסק בפרק שעניינו "מס דירה שלישית" שהובא במסגרת חוק ההסדרים בית המשפט עמד על זכותם של חברי הכנסת להשתתף בהליך החקיקה באופן מספק ,לעבד באופן עצמאי את המידע הנמסר להם ולגבש את עמדתם המושכלת ביחס להצעות החוק. 8. לאור הביקורת שנמתחה לאורך השנים על חקיקת חוקי הסדרים ,ובפרט לאחר בג"ץ ארגון מגדלי העופות ,גובש בכנסת נוהל עבודה לחקיקת הצעות חוק ההסדרים (להלן– )הנוהל .הנוהל גובש בגיבוי של יושבי ראש הכנסת ויושבי ראש ועדת הכנסת ,ובשיתוף עם היועצים המשפטיים לכנסת, על מנת לאפשר לכנסת ולוועדותיה להתמודד עם היקפי החקיקה המוצעים הן ב , ולאפשר לחברי הכנסת לקיים השתתפות נאותה בהליך החקיקה בהתאם לעקרון ההשתתפות. 9. בהתאם לנוהל ,לא ניתן להעניק פטור מחובת הנחה להצעות חוק התקציב וההסדרים בכל אחת מהקריאות בכנסת . ,כמו כן נהוג כי יושב ראש הכנסת מקיי ם משא ומתן מקדים עם משרד האוצר טרם הנחת הצעת חוק ההסדרים על שולחן הכנסת ל פיצול חלקים מהצעת חוק ההסדרים עוד קודם להנחתה על שולחן הכנסת ל קריאה הראשונה, כך ש הם אינם מובאים לכנסת כלל או שהם מובאים כהצעות חוק חדשות. לאחר ההצבעה בקריאה הראשונה על הצעת חוק ההסדרים היא מועברת לדיון בוועדת הכנסת לשם פיצולה .ועדת הכנסת מנתבת את נושאי ופרקי ההצע ה לוועדות השונות לפי תחומי עניינ ן יה ("פיצול דיוני"), וכן היא מפצלת נושאים או פרקים שיח ו קקו בהליך חקיקה רגיל ,שלא במסגרת הצעת חוק ההסדרים ("פיצול מהותי"). לאורך השנים ולקראת ה דיון בוועדת ,הכנסת אחרי הקריאה הראשונה הגיש הייעוץ המשפטי לכנסת המלצות לפיצול מהותי של הצעת חוק ההסדרים לקראת הדיון בוועדת הכנסת, ש התבססו על אמות מידה שהוגדרו לעניין זה שיפורטו להלן ו על מידת התקיימותן ב הצעות החוק האמורות. 10 . מטרתה של הנחיה זו הי א לפרט את אמות המידה שעל יו אש ר שב הכנסת ועל ועדת הכנסת להחיל שעה שהיא דנה בחלוקת הצעת חוק ההסדרים לפיצול מהותי ולפיצול דיוני , הן בשלב המשא ומתן המקדים והן לאחר הנחת הצעת חוק ההסדרים על שולחן הכנסת. אותם שיקולים מנחים גם את הייעוץ המשפטי לכנסת בהמלצותיו ליו אש ר שב הכנסת ולוועדת הכנסת, וזאת כחלק מתפקיד נ ו לשמור על הליך חקיקה נאות ולהבטיח את קיומו. הכנסת ,קריית בן-גוריון , ירושלים | [email protected] |טל ' 541 6408 - 02 |פקס : 6496802 - 02 .ב פיצול במסגרת דיוני יושב ראש הכנסת עם שר האוצר 11 . במסגרת המשא ומתן המקדים שמנהל יושב ראש הכנסת עם שר האוצר, ל יושב ראש הכנסת שיקול דעת רחב, ובאפשרותו לשים דגש על נושאים או קריטריונים בהתאם לשיקול דעתו . מטרת המשא ומתן המקדים היא לצמצם את היקף הצעת חוק ההסדרים הצפוי ה להגיע ל כנסת, ולאתר ולפצל ממנה כבר בשלב ראשוני זה נושאים שאין מקומם בהצעת חוק ה הסדרים. 12 . מכיוון שהשלב של המשא ומתן האמור הוא במועד בו טרם נחשפה בפני הכנסת וגורמיה המקצועיים ההצעה בנוסחה הסופי , אלא רק טיוטות של החלטות הממשלה (טיוטות חוק התכנית הכלכלית ו טיוטת חוק ההתייעלות הכלכלית , ותזכירי החוק שהופצו לפי החלטת הממשלה ,) המשא ומתן נעשה באופן כללי .יותר לעיתים המשא ומתן מתקיים במקביל לשלב הממשלתי שבו גם שרים מבקשים בעצמם להוריד פרקים מ הצעת חוק ההסדרים , והכנסת וגורמיה המקצועיים שומרים .לעצמם את הזכות להתייחסויות מפורטות בשלב מאוחר יותר בהתאם לאמור ,על יו שב אש ר הכנסת לשקול , בין היתר, שיקולים ואמות מידה אלה,, בהתאם לשיקול דעתו כאמור במסגרת המשא ומתן המקדים: א. נושאים שאין להם השלכה תקציבית באותה שנה: יש לפצל נושאים אשר באופן מובהק .אינם משפיעים על תקציב המדינה לאותה שנה יש לבחון את השפעת הנושא על הכנסות המדינה והוצאותיה בשנת התקציב אליה נלווית הצעת חוק ההסדרים , וכן לבחון בצורה מעמיקה את השפעת ההצעה על הצמיחה במשק, כך שרק רפורמות בעלות השלכה ברורה .ומיידית על הצמיחה ייכללו בחוק ההסדרים בהקשר זה, יוער כי בשנת בחירות יש לבחון את הנושא באופן מדוקדק יותר , נוכח קיומן של הבחירות לקראת סוף שנת התקציב ומשום שממילא השנה שלאחר מכן ת.תחיל להתנהל בתקציב המשכי ב. נושאים שהופיעו :בעבר בהצעות חוק ההסדרים נושאים שכבר הופיעו בנוסח זהה או כמעט זהה בעבר בהצעות חוק ההסדרים ,והכנסת החליטה לפצלם לשם הליך חקיקה נפרד, לרוב ראוי שלא להתיר את קידומם במסגרת הצעות חוק ההסדרים אלא במסגרת הליך חקיקה רגיל. ג. :הצעות שמבטלות חקיקה פרטית אם ההסדר המוצע מבטל או משנה בצורה מהותית חקיקה שנחקקה בכנסת כהצעת חוק פרטית , ראוי לפצלה מחוק ההסדרים , בין היתר גם בהתאם לעיקרון הכבוד ההדדי בין הרשויות . ד. טיב ההסדר המוצע , היקפו, מורכבותו :ורוחבו האם ההסדר רחב מאוד בהיקפו, בעל השלכות משמעותיות או מעורר שאלות משפטיות מורכבות; ה א ם הוא נועד לקבוע רפורמה מ;בנית בגוף או ברשות שבו הוא עוסק ,ומעבר לכך מהי כמות הרפורמות המבניות .המוצעות כחלק מהצעות חוק ההסדרים חקיקת רפורמות מבניות במסגרת סד הזמנים הדוחק של חקיקת חוק ההסדרים מעלה קשיים רבים להכנת ן ולעיבוד ן ;על ידי הכנסת ככל שישנם פרקים רבים יותר המצ י עים רפורמות מסוג זה, גוברת ההצדקה לפצל , לפחות ,את חלקם .מהצעת חוק ההסדרים ראוי גם להבין את דחיפותם האובייקטיבית והאם ישנם טעמים ברורים ומשמעותיים .להכללתם בהצעת החוק 13 . בתום המשא ומתן עם יו"ר הכנסת, הפרקים שסוכם על אי הכללתם בהצעת חוק ההסדרים, צריכים להיות מובאים על ידי הממשלה כהצעות חוק נפרדות לקריאה הראשונה בכנסת (אם היא מעוניינת ,)בהמשך קידומם ו לא יחולו לגביהם לוחות הזמנים והנהלים המתקיימים ביחס לה צעת חוק .ההסדרים הכנסת ,קריית בן-גוריון , ירושלים | [email protected] |טל ' 541 6408 - 02 |פקס : 6496802 - 02 .ג פיצול בוועדת הכנסת כללי 14 . ,כאמור לאחר הנחת הצעת חוק ההסדרים על שולחן הכנסת והעברת ה בקריאה הראשונה, ועדת הכנסת דנה בפיצול מהותי ובפיצול.דיוני של פרקיה הדיון בוועדת הכנסת מתקיים על הצעת חוק ההסדרים שאושרה בקריאה הראשונה .בשונה מהמשא ומתן שהתקיים עם יו "ר הכנסת ביחס לנושאים שהופיעו בתזכירי חוק ובטיוטות חקיקה ,עתה בפני הוועדה מונחת הצעת חוק ההסדרים בנוסחה הסופי. 15 . לעניין שני סוגי הפיצולים שיפורטו להלן– על ועדת הכנסת לבחון את הנושא, ולנתבו לדיון בוועדה המתאימה ביותר לדיון בה מבחינת סמכויותיה.ותחומי עניינה לפי תקנון הכנסת 16 . ועדת הכנסת תקבל החלטה לגבי פיצול (דיוני ומהותי )ותצביע לגבי כל נושא ונושא בנפרד . בקבלת החלטות ,אלו על ועדת הכנסת לשקול להתחשב גם בזמן שיש לכנסת להכנת הצעת חוק התקציב וההסדרים, והזמן העומד לרשות כל וועדה לדון בנושאים שנותבו אליה. יודגש, כי גם אם הממשלה איחרה בהגשת הצעת חוק התקציב בניגוד לאמור בחוק-יסוד: משק המדינה, לכנסת יהיו לכל הפחות 60 .ימים להכנת התקציב וחקיקת ההסדרים, כקבוע בדין פיצול דיוני 17 . מאז נוהל העבודה שגובש ,כאמור נוהגת ועדת הכנסת לפצל את הצעת חוק ההסדרים ל דיון ב וועדות המוסמכות ובסיום הדיון הלשכה המשפטית מאחדת ושוזרת את הפרקים השונים שאושרו לקריאה השנייה ולקריאה השלישית בוועדות השונות להצעת חוק אחת . זהו הליך לא שגרתי שתכליתו הבסיסית נועדה לאפשר לוועדה המוסמכת ובעל ת המומחיות לדון ב תיקון החקיקה הרלוונטי , זאת במטרה ל חזק את הכנסת ואת יכולת הפיקוח שלה על הממשלה ו כדי לטייב את הליך החקיקה ולא לפגום בו . 18 . ,באשר לחיזוק הכנסת ויכולת הפיקוח שלה כ אשר הוועדה שלה נתונות סמכויות הפיקוח בנושא מסוים אינה הוועדה המחוקקת את החוק באותו הנושא , עלול להיווצר פיצול מלאכותי שמוביל לפערי מידע ומומחיות ולעתים אף מייצר כפל סמכויות וחוסר בהירות .בכך יש גם כדי לסרבל ולפגום ביעילות הפיקוח על יישום החוק לאחר שנחקק. 19 . ,באשר לאיכות הליך החקיקה דיון בהצעות חוק בוועדה שאיננה הוועדה המוסמכת בנושא עשוי לפגוע באיכות החקיקה ולפגום בהליך החקיקה גם כאשר מדובר בהליך חקיקה רגיל, וביתר שאת כאשר מדובר בהליכי חקיקת הצעת חוק ההסדרים. זאת, ראשית, בשל הידע המקצועי הנדרש לקיומו של דיון ענייני ומועיל בהצעת החוק, בייחוד כאשר מדובר בהסדרים מורכבים וכאשר סד הזמנים לדיון הוא קצר. ושנית, במקרים שבהם יושב ראש הוועדה והשר האמון על הנושא .משתייכים לאותה סיעה, עולה חשש מהשפעת יתר של השר האמון על הנושא על עבודת הוועדה לכן, על הוועדה להימנע מניתוב נושאים לוועדות שיושב הראש שלהן חבר בסיעתו של השר האמון על הנושא שבהצעה, אלא אם כן זוהי הוועדה המוסמכת לדון בנושא4. ,בפרט מכיוון שהד בר מעלה חשש כי הניתוב נועד כדי ,״לעקוף״ ועדה קבועה של הכנסת .מטעמים שונים לצד יתרונותיו , אציין כי הליך זה שבו ועדות רבות לוקחות חלק בהכנת הצעת חוק ההסדרים הביא לא אחת ל מצב של 4 בעניין .זה, ראו את ההנחיה מטעמי בעניין ועדה לעניין מסוים שאינה עוסקת בתחום ובנושאים מוגדרים בבירור הכנסת ,קריית בן-גוריון , ירושלים | [email protected] |טל ' 541 6408 - 02 |פקס : 6496802 - 02 גידול בהיקף חוק ההסדרים , מתוך הנחה ש מספר גבוה יותר של ועדות יוכלו לדון במקביל בפר קים שונים של הצעות חוק ההסדרים. ייתכן, כי בעתיד יש מקום לשקול לשוב לדיון בוועדה אחת כפי שהיה נהוג בעבר נוכח הגידול המשמעותי של היקפי הצעות חוק ההסדרים והתנהלות משרד האוצר והממשלה מול הכנסת בהכללת נושאים רבים מראש באופן שמייצר סרבול בקבלת ההחלטות בענין פיצולים . 20 . ב בחינת הנושאים המפוצלים פיצול דיוני , על ועדת הכנסת לבחון גם את המכלול החקיקתי– האם חוק ההסדרים שיתקבל לאחר מיזוג הנושאים ל הצעת חוק אחת יהיה בהי קף סביר, הן מבחינת כמות הנושאים הכלול ים בו ו מבחינת אופיים., והן מבחינת לוחות הזמנים לאותה שנת תקציב פיצול מהותי 21 . פיצול מהותי של נושא או פרק מסוים בוועדת הכנסת נעשה לפי סעיף84 (ב) לתקנון הכנסת, ולכן דורשת את אישור הכנסת. הפיצול המהותי למעשה מוציא את הנושא או הפרק המפוצל מ הליך החקיקה של הצעת חוק ההסדרים, ו הופך אותו להצעת חוק נפרדת . ההצעה מונחת על שולחן הו ועדה המתאימה ל שם הכנתה לקריאה השנייה והשלישית במנותק מסד הזמנים של חוק התקציב וההסדרים ,דבר שכמובן מאפשר הליך חקיקה ראוי ודיון מעמיק יותר. מטרת ה פיצול המהותי היא לצמצם את הצעת חוק ההסדרים שכבר הגיעה לכנס,ת כך שהכנסת תוכל למלא את תפקידיה כראוי ; ו ,לעודד בטווח הארוך , את הבאתה של חקיקה ממשלתית משמעותית ככל שתהיה , גם אם כרוכה בתקציב, בהליך חקיקה רגיל ולא בהליך מואץ בצמידות לתקציב. 22 . הפיצול המהותי של פרקים מהצעת חוק ההסדרים הוא שלב משמעותי בהליך חקיקת חוק ההסדרים, והוא חיוני ליכולתה של הכנסת לפקח על הממשלה. זאת, בייחוד נוכח המגמות של הרחבת השימוש בחוק ההסדרים שהוזכרו. ,עם זאת גם הצעות חוק שפוצלו פיצול מהותי ניתן למזג בחזרה להצעת חוק הה ,סדרים, אם הדיון בהן הסתיים במסגרת הזמנים של חקיקת חוק ההסדרים בהתחשב במספר הפרקים שהועברו לטיפולה של אותה ועדה ו בהיקפם, ו אם הוועדה שדנה בהצעה סבור ה .שמדובר בהצעת חוק שיש מקום למזגה מחדש 23 . לקראת הדיון בפיצול המהותי הייעוץ המשפטי של הכנסת מעביר לוועדת הכנסת טבלה מפורטת הכוללת הן הסבר על כל סעיף בהצעת החוק והן את ההצעות וההנמקות ל פיצול. בשלב זה על חברי הכנסת לאתר ולפצל נושאים בעייתיים אשר לא פוצלו כבר בשלב המקדים , וכן לשקול שורה של שיקולים נוספים כ פי ש מפורט להלן , אם כי אין מ .דובר ברשימה ממצה גם ב שלב זה המטרה העיקרית היא למקד ולצמצם את הצעת חוק ההסדרים לעניינים החיוניים שהם בעלי הזיקה ישירה לתקציב או חיוניים להשגת יעדי המדיניות התומכת בתקציב. א. השפעת ההסדר המוצע על שנת התקציב : אם לגריעת הנושא מהצעת חוק ההסדרים תהיה השפעה קטנה ,על התקציב לאותה שנה זוהי אינדיקצי ה משמעותית לכך שאין הצדקה .לחוקק אותו בהליך חקיקה מיוחד ומזורז שתכליתו לאפשר את העמידה ביעדי התקציב כך למשל, הצעה שמוצע שתיכנס לתוקף בסמוך לתום שנת התקציב או בשנים שלאחריה מעידה על עצמה ,כמעט תמיד ,כהצעה שאינה בעלת זיקה ל תקציב או למדיניות הכלכלית בשנ ת התקציב הקרובה. גם לענין הפיצול בוועדת הכנסת, בשנת בחירות יש לבחון גם את .הקשר התקציבי על מנת למתן את החשש מכלכלת בחירות הכנסת ,קריית בן-גוריון , ירושלים | [email protected] |טל ' 541 6408 - 02 |פקס : 6496802 - 02 ב. המיקוד התקציבי של ההסדר המוצע: כיוון שתכליתו המרכזית של חוק ההסדרים היא לאפשר את העמידה ביעדי התקציב ,הרי שיש הצדקה פחותה לכלול בו נושאים שעיקר הסדריהם אינו תקציבי ,אף אם הם כרוכים במשמעויות תקציביות. ג. מידת מורכבות ההסדר ו היקפו ביחס לסד הזמנים של חקיקת התקציב , ועיסוקו בנושאים :עקרוניים ומהותיים ,ככל שההסדר המוצע מורכב, רחב ומהותי בעל פרטים רבים; בעל השלכה על זכויות יסוד ; ;בעל היבט רטרואקטיבי ניכר או שהוא כרוך ביישום ותפעול מורכבים , בנטל בירוקרטיה או ב נטל משמעותי אחר, לא ראוי ל כלול אותו בחוק .ההסדרים זאת, נוכח סד הזמנים הצפוף, ב מסגרת ו הכנסת וחברי הכנסת דנים בעשרות נושאים נוספים במקביל ומתקשים ללמוד את פרטי ההסדר המוצע ו להידרש למלוא מורכבותו. אמנם ניתן לכבד את רצון ה ממשלה או שר האוצר לקדם רפורמה משמעותית במסגרת חוק ההסדרים, אך ככלל יש להימנע מלכלול יותר מרפורמה משמעותית אחת כאמור בחוק הסדרים מסוים, וזאת גם בהתאמה להיקפה ולמידת מורכבותה. ד. בשלות ההסדר ויכולת יישומו בפועל: הצורך בהיערכות משלימה לצורך יישום ההסדר או ,היעדר בשלות של הסדר מוצע מ הוו ים אינדיקציה לכך שראוי לפצל ו מחוק ההסדרים. לעיתים קרובות, ההליך הממשלתי של הכנת נושאים שנכלל ים בחוק ההסדרים נעשה ,בלוחות זמנים מהירים יחסית ללא בסיס מקצועי מלא ,עבודת מט ה מסודרת, עבודת צוות בין-משרדית, ושיתוף של המשרד הרלוונטי שהנושא באחריותו . כתוצאה מכך נותרות סוגיות שדורשות בחינה מדוקדקת לצורך המשך חקיקת ן ולצורך יישומ ן (למשל: היערכות ביצועית על ידי המשרד הממשלתי הנוגע בדבר ,סוגיות מקצועיות ואף משפטיות שנותרו להמשך ליבון בעת הדיון בכנסת ,היערכות טכנולוגית ומיחשובית או הקמת תשתית ליישום ההסדר המוצע , היערכות לאכיפת ההסדר המוצע ועוד.) אין סיבה שהכנסת תידרש לחוקק בלוח זמנים קצר במיוחד הסדר ש לא הושלמה לגביו עבודת המטה הממשלתית הנדרשת . בנוסף, מקרים אלו מייצרים קושי עודף לצוות ה ייעוץ המשפטי לכנסת, שנדרש ללמוד את ההסדר ולהבינו, כשבמקביל לדיוני הוועדות משרדי הממשלה ממשיכים בעבודת מטה, ו כתוצאה מכך יש באופן תדיר שינויים רבים או משמעותיים בנוסח המקורי שהובא על ידם, ו כל .זאת כשממילא ישנן הצעות חוק רבות ולוח זמנים דוחק ,בנוסף ניסיון העבר מלמד שכאשר חקיקה מסוג זה נכללת בחוק ההסדרים, היא פעמים רבות אינה מיושמת או נדחית שוב ושוב עד לסיום ההיערכות לביצועה , וגם מטעם זה מוטב לדון בדברים בהליך .חקיקה רגיל ה. :ה'היסטוריה החקיקתית' של הנושא והכללתו בהצעות חוק ההסדרים בעבר נושא שהונח בעבר על שולח ,ן הכנסת כהצעת חוק ממשלתית ו שהכנסת החלה לדון בו אך החקיקה לא הושלמה מסיבות שונות, כדוגמת התנגדות להסדר או חששות לגבי אופן יישומו– ,ככלל אין לכלול ב.חוק ההסדרים בדומה, אם נושא מסוים נכלל בעבר בהצעת ,חוק ההסדרים אך פוצל ממנו ,והכנסת לא מצאה לנכון לקדמו ככלל אין מקום לכלול אותו בהצעת חוק ההסדרים המוגשת בשנה אחרת. הסיבה לכך היא שניתן להניח שאם נושא מסוים, ש נציגי הממשלה סבורים שהוא חיוני ומשמעותי, פוצל מחוק ההסדרים, הוא יקודם בסמוך לאחר מכן בהליך חקיקה רגיל. ככל שחולף הזמן, והממשלה אינה מוצאת לנכון לקדם את הנושא בהליך חקיקה רגיל, ניכר שהנושא אינו דחוף וחיוני, ופוחתת ההצדקה לקידומו בשנים הבאות בהליך החקיקה המזורז והייחודי של הצעת חוק .ההסדרים הכנסת ,קריית בן-גוריון , ירושלים | [email protected] |טל ' 541 6408 - 02 |פקס : 6496802 - 02 ו. תיקונים לחק:יקת הסדרים שהתקשו ליישמה ככלל, אין לכלול בחוק ההסדרים הצעות ל תיקונים לחקיקה שנחקקה ב מסגרת חוק ה הסדרים ,אך מאז חקיקתה לא יושמה (בין היתר בשל ההליך המזורז שנכפה בהצעת חוק הסדרים) ועתה מבוקש לתקנה, שוב בהצעת חוק ה הסדרים . זאת משום שהעובדה ש ההסדרים שבה לא יושמו מאז חקיקתם מהווה אינדיקציה על היעדר דחיפות המצדיקה את חקיקתם בהליך מזורז, ואף עשויה להצביע על מורכבות מיוחדת בהסדר, שראוי לדון בה במסגרת הליך חקיקה נאות ומעמיק שהליך החקיקה של חוק ההסדרים לא מאפשר. ז. דחיפות הנושא: מעבר ל חשיבות קיומו של הליך חקיקה ראוי שבו ניתנת אפשרות ל חברי הכנסת ללמוד את ההסדרים המוצעים ו ,לקיים בהם דיון נאות לא אחת ,הדיון הפומבי והשקוף בוועדות הכנסת מייצר שיח ענף המאפשר בירור וליבון של סוגיות שונות , שלא תמיד מתאפשר בהליך שיתוף הציבור שעורכת הממשלה .שיח זה נפגע כתוצאה מלוחות הזמנים המוא צים של חקיקת חוק ההסדרים ,וכתוצאה מכך עלולים להיווצר ליקויים בהליך החקיקה כמו גם בתוצר החקיקתי שיגובש בהליך זה כ .על כן ,ככלל ,חוק ההסדרים צריך לכלול נושאים דחופים ,שאין אפשרות לדחות את אישורם להליך חקיקה רגיל. ח. רגישות הנושא מבחינה משפטית: ,ככל שנושא מסוים רגיש יותר מבחינה משפטית ,וקידומו מעלה סוגיות משפטיות מורכבות ראוי להעבירו לדיון בהליך חקיקה נפרד . כך למשל, ככלל אין מקום לכלול בחוק ההסדרים חקיקה פרסונלית או רטרואקטיבית , חקיקה המעוררת שאלות חוקתיות מורכבות , חקיקה שעניינה רק בקביעת הסדרי אכיפה .או חקיקה המעוררת שאלות של משפט בינלאומי ט. עקיפה של הכנסת או של בית המשפט: ככלל, הסדרים שנועדו לבטל , להקפיא או להשהות את תוקפם חוקים אחרים (ובפרט חוקים שהחלו את דרכם כהצעות חוק פרטיות), וכן הסדרים שנועדו לבטל הלכות שנקבעו על ידי בית משפט – ראוי שלא לכלול אותם בהצעת ,חוק ההסדרים. הכבוד ההדדי בין הרשויות מחייב לייחד להסדרים אלו הליך חקיקה רגיל שבו תוכל הכנסת לשקול, בלוחות זמנים רגילים וללא לחץ זמן, את הפגיעה האפשרית במעמדה, את הפגיעה בצדדים להליך השיפוטי, את השלכות ההסדר המוצע על היחסים בין הרשויות ו כמ ובן.את הנושא לגופו י. היותו של הנושא מצוי במחלוקת ציבורית רחבה: הכללת נושאים הכרוכים במחלוקת ציבורית רחבה בחוק ההסדרים מעוררת קשיים משמעותיים, שכן הליך החקיקה המואץ ,המתקיים לגבי חוק זה מקשה על מילוי החובה לקיים דיון פומבי ממצה בוועדות הכנסת הכולל שיתוף ראוי של הציבור. דיון כאמור נדרש כמובן ביחס ל כל הצעת חוק, אך הוא נ דרש במיוחד ביחס ל הצעות חוק העוסקות בנושאים הנתונים במחלוקת ציבורית רחבה . בנוסף ,נוכח ההשלכות הרחבות של אישור חוק התקציב שמקודם לצד חוק ההסדרים , מופעלת משמעת קואליציונית קפדנית לגבי ההצבעה עליו ,והיא נעשית אפוא על כלל פרקי חוק ההסדרים כמקשה אחת ו בהתאם למפתח פוליטי ולשיוך מפלגתי .מאפיין זה של חוק ההסדרים מקטין את הסיכוי להשגת הסכמות ופשרות ,שיש להן חשיבות מיוחדת בנושאים המצויים במחלוקת ציבורית רחבה. 24 . ,כאמור בהפעלת שיקול דעתה בעניין הפיצול המהותי ,על ועדת הכנסת לשקול את השיקולים שפורטו לעיל ו כל שיקול רלוונטי נוס ף .ככל שבפרק או נושא מסו ים מתקיימים מספר מאפיינים רבים יותר מ בין אלו שנמנו לעיל ,כך גובר הצורך לפצלם .פיצול מהותי הכנסת ,קריית בן-גוריון , ירושלים | [email protected] |טל ' 541 6408 - 02 |פקס : 6496802 - 02 25 . על הוועדה לקיים דיון מפורט ומעמיק, שבו יידון כל נושא ונושא הכלול בהצעת ההסדרים ויוצגו הטעמים בעד ונגד פיצולו . בדיון הייעוץ המשפטי לכנסת יציג את המלצותיו ,לעניין הפיצול ונציגי האוצר ישיבו . .בדיון ינכחו גם נציגי מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,לצד נציגי משרד האוצר ישתתפו בדיון גם נציגי המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר, שיהיו מוכנים להשיב לשאלות חברי הכנסת בקשר לנושאים שבאחריותם. .ד סמכויות הוועדות שהועברו אליהן פרקים מהצעת חוק ההסדרים בפיצול דיוני או מהותי 26 . לרשות ועדות הכנסת ויושבי ראש הוועדות שאליהן נותבו נושאים כאמור מתוך הצעת החוק בפיצול דיוני או מהותי, עומדים הכלים הפרלמנטריים והסמכויות שעומדים להם ביחס לכלל הצעות החוק .שבטיפולם ,למשל ,כפי שוועדה רשאית להחליט שלא לקדם כל הצעת חוק שמונחת על שולחנה היא רשאית להחליט שלא לקדם פרק שהועבר אליה לפיצול דיוני ,כך שלא ייכלל לבסוף בחוק ההסדרים; ,או, למשל הוועדה יכולה להחליט )(בכפוף לאישור הכנסת, כאמור לעיל ,לאחר שדנה בפרק שפוצל בפיצול דיוני ,כי ראוי לפצלו פיצול מהותי. ,זאת בשל שיקולים הנוגעים ל מורכבות ההסדר, ל קוצר הזמן שעמד לרשותה ,לדון בו לבעיות בשלות ויישום שמאפיינות אותו, בגלל ,השפעתו על זכויות יסוד, לצורך לשמוע עמדות של גורמים נוספים וכיו צא באלה. כמו כן, ולמרות קוצר הזמן עליהן להקפיד על הליך חקיקה תקין שיאפשר לחברי הכנסת לימוד ההסדרים, שמיעת .כלל הגורמים הרלוונטיים, והכנתם באופן איכותי ומקצועי