חומר רקע - גורמים חיצוניים

1 תל- :אביב 'רח הנגב8, ת" ד2319 פקס : 03-6179022 ;חיפה : רח' הרצל18 :אתרwww.kavlaoved.org.il דוא"ל : [email protected] 08/02/2026 כ"א שבט תשפ"ו ,לכבוד הועדה לביקורת המדינה ,שלום רב :הנדון בעיות במתווי הפיצויים והיעדר היערכות מדינת ישראל לתשלום שכר לעובדים שנעדרים בשל מצבי חירום מעבודתם לקראת דיון בועדה לביקורת המ דינה בנושא דוח מבקר המדינה"ההיערכות והפעילות של רשות המיסים לפיצוי בגין נזקי מלחמה" אשר נקבע ליום9/2/2026 , הרינו להגיש נייר עמדה בשם פורום זכויות עובדים ועובדות , אשר כולל בין היתר את עמותת קו לעובד, האגודה ,לזכויות האזרח ,שדולת הנשים עמותת איתך ,מעכי הקליניקה לדיני עבודה ב אוניברסיטת תל אביב, ומרכז אדו ,ה:כדלקמן 1. קו לעובד היא עמותה הפועלת מזה למעלה משלושים שנים להגנה על זכויות העובדים והעובדות המוחלשים במשק הישראלי, בדגש על עובדים מהפריפריה החברתית- כלכלית בישראל, ישראלים ולא ;ישראלים, רובם ככולם לא מאוגדים האגודה לזכויות האזרח הוקמה בשנת1972 והיא ארגון זכויות האדם הגדול, הוותיק והמוביל בישראל, ופועלת למען החברה בישראל וכחלק ממנה, כדי להגן ולקדם את הזכויות של כול ן וכולם, ללא קשר ותנאי למעמדם בישראל; שדולת הנשים פ ועלת מזה כ- 40 שנה למיצוי זכויות עבור נשים, מפעילה מענה טלפוני לפניות פרטניות לייע וץ וסיוע, ופועלת לקידום שינויי מדיניות אשר משפיעים בצורה ישירה על חייהן ופרנסתן של נשים; איתך מעכי היא עמותה הפועלת מעל20 שנה למ ען זכויותיהן של נשים, נגישותן ומימושן, בפרט למען נשים החיות בשוליים החברתיים והכלכליים של ישראל; הקליניקה לזכויות בעבודה בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב פועלת לחיזוק המעמד של עובדים מוחלשים, לקידום העסקה הוגנת, חופש התארגנות וחירות; לחשיפת מבנים של העסקה פוגענית, ולמניעת תופעות של ניצול וסחר בבני אדם למטרות עבודה ;מרכז אדוה הוא מכון מחקר הפועל למעלה מ- 30 שנים ו מתמחה בניטור של מגמות חברתיות וכלכליות ובנית וח של המדיניות הממשלתית אל מול מגמות אלה , תוך בחינת ן לפי אמות המידה של שוויון וצדק חברתי. 2. הסדר י מתוו י הפיצויים שנקבעים בשעת חירום במודל"שהתקיים במלחמת "חרבות ברזל נולדו בעקבות שולח נ ות עגולים שהתקיימו בתחילת שנות ה- 2000 ובהם הוחלט כי המדינה תשפה את המעסיקים מצד אחד על הפגיעה בהכנסותיהם , ומצד שני המעסיקים ישלמו לעובדים את שכרם האבוד בשל היעדרותם בגין מצב החירום. ההסכמות הטר י-פריטטיות אלי הן הגיעו המדינה, ההס ת דרות הכללית החדשה וארגוני המעסיקים קבעו שלמעשה המעסיק ,ים יקבלו את הפיצויים ישירות מהמדינה לרבות בגין שכר ם של העובדים שלהם , והמעסיקים יהיו הצינור שבאמצעותו העובדים יקבלו את שכרם, אשר יובטח על ידי הסכם קיבוצי שיורחב באמצעות חקיק ה ראש ית. 3. בעקבות זאת, בכל מבצע צב אי בעשרים השנים האחרונות נקבע מתווה פיצויים למעסיקים אשר קבע את זכותם של המעסיקים לפיצוי בגין אובדן הכנסותיהם, לרבות בגין שכרם של העובדים ,לו צידו נחתמו הסכמים קיבוציים שהורחבו באמצעות חקי ק ה ראשית במסגרת חוק הגנה על עובדים בשעת חירום או ב אמצעות צווי הרחבה, אשר העניקו לעובדים את הזכות לדרוש את שכרם מהמעסיקים. 4. נציג להלן מספר בעיות מרכזיות עם מתווה הפיצויים כ פי שעלו ביתר שאת במהלך מלחמת "חרבות ברזל", ואשר.דורשים מענה מהמדינה 2 תל- :אביב 'רח הנגב8, ת" ד2319 פקס : 03-6179022 ;חיפה : רח' הרצל18 :אתרwww.kavlaoved.org.il דוא"ל : [email protected] א. הצורך באימוץ הסדר קבע לפיצוי מעסיקים ולתשלום שכרם של העובדים 5. ,ראשית כול למרות ההסכמות הטרי-פריטטיות שעליהן מבוססים מתווי הפיצויים למעסיקים, ו למר ות ההבטחה ש הסכ מים קיבוציים וצווי ההרחבה שנחתמים במהלך המלחמה יבטיחו את תשלום שכרם של,העובדים מדובר במודל שיוצ ר חוסר וו .דאות רבה, כפי שציין מבקר המדינה בדו"ח שלו המצב חמור יותר מצידם של העובדים, חו ו סר הוודאות מאופיין גם בחוסר שליטה גבוה יותר שכן תשלום שכרם מותנה לחלוטין במעסיקים ובהסכמים הקיבוציים שנחתמים רטר ואקטיבית , ואינו נובע מזכות קבועה אשר קיימת בחקיקה ראשית. 6. ,למעשה עם ,השנים, משך ההמתנה של עובדים עד לחתימת ההסכמים הקיבוציים התארך משמעותית ו מוביל למצוקה רבה אשר גורמת לכך שהם נאלצים להסכ ים בינתיים לפתרונות רעים כמו להפחתת ,היקפי משרה ,ניצול ימי חופשה"הוצאה לחל ת , או למשיכת חסכונות או קרנות הפנסיה והפיצויים. כך ,למשל "במלחמת "חרבות ברזל מתווה הפיצויים הראשון אומץ כבר ב- 1/2023 9/1 , והעניק פיצוי למעסיקים בגין חודש אוקטובר2023 ,, לרבות בגין שכרם של העובדים אך ההסכם הקיבוצי המקביל נחתם ביום11/1/2024 והורחב בצו הרחבה רק ביום6/3/2024 ,חמישה חודשים לאחר פרוץ המלחמה. כפועל יוצא מכך, מעסיקים רב ים כבר הגישו את הבקשות לפיצויים, ושילמו את הוצאותיהם עבור שנת המס2023 ., ונדרשו רטרואקטיבית לשלם את שכר העובדים מבלי שנערכו לכך 7. המתווה הטרי- פריטטרי שנקבע בתחילת שנות ה- 2000 נסמך על כך שמתווה הפיצויים למעסיקים והזכות לשכר לעובדים יהיו כרוכים אחד בשנ י, כדי ,להבטיח שגם המעסיקים יקבלו את הפיצוי במועד וגם כדי להבטיח ביטחון תעסוקתי לעובדים בשעת חירום, לצד ההבטחה שהם יקבלו את שכרם האבוד .בזמן חרף האמור, במלחמת "חרבות ברזל" עו בדים נאלצו לא אחת להמתין חודשים ארוכים עד לקביעת הזכות לשכר, שנק בעה בכל פעם רק מספר חודשים לאחר אימוץ מתווה הפיצויים לתקופה המקבילה . ,בינתיים מדינת ישראל עודד ה את העובדים והמעסיקים להסכים על יצי אה לחל"ת כדי לקבל דמי אבטלה, אך למעשה מדובר בזכות פחותה– הן בשי עוריה (שאינם מגיעים לכדי100% משכר )העובדים , והן בזכויות שהיא מעניקה לעובדים (תקופת ה חל"ת אינה נכללת בו ,תק של העובד והוא אינו זכאי ל זכויות סוציאליות)במהלכה. ,מעבר לכך לא כל העובדים היו זכאים לתשלום דמי אבטלה במסגרת חל״ת (עובדים שהיו מחוץ למעגל התעסוקה תקופה ממושכת , עובדים ,אחרי גיל פרישה .)'מבקשי מקלט וכד 8. יתרה מזאת, על פי ההסכמים הקיבוציים שנחתמו במהלך מלחמת "חרבות ברזל", עו בדים שהוצאו לחל"ת והיו עשויים להיות זכאים לשכר באופן רטרואקטיבי עם החתימה של ההסכמים הקיבוציים וצווי ההרחבה , למעשה לא קיבלו את הזכות לשכר ועל כן הם נפ געו פעמיי ם .זאת מכיוון ש על פי צווי ההרחבה, תשלום שכר לעובדים שהוצאו לחל"ת הותנה ביצירת מנגנון שיפוי והתחשבנות בין רשות המסים ובין המוסד לביטוח לאומי– מנגנון שלא נקבע עד הי ום, שנתיים לאחר החתימה על ההסכם הקיבוצי הראשון בינואר2024 . כך יצא ,למשל שעובדים מפונים שהוצאו לחל"ת גם קיבלו זכות פחותה ,בדמות דמי האבטלה במקום את שכרם וזכויותיהם הסוציאליות ,וגם הודרו מההסכ מי ם שהעניק ו זכות רט רואקטיבית לשכר לעובדים מפונים. 9. ניתן ל ראות אם כן שרק אם ארגוני העובדים נחלצים לעזרת סקטור מסוים וחותמים על הסכמים .קיבוציים, אותם עובדים יהיו זכאים לשכר עבור היעדרותם לפי הנחיות פיקוד העורף הותרת הנושא הר ,גיש והחשוב של קבלת שכר להחלטות בדיעבד במיוחד כאשר הממשלה היא בעלת המידע המקיף 3 תל- :אביב 'רח הנגב8, ת" ד2319 פקס : 03-6179022 ;חיפה : רח' הרצל18 :אתרwww.kavlaoved.org.il דוא"ל : [email protected] יותר אודות תרחישי הלחימה ואורכה הצפוי, אינה סבירה, ונכון יהיה לייצר שליטה בכוחות השוק אשר סופם לפגוע בחלשים ביותר ולייצר אנומליות אשר פוגעות בחבר.ה ובכלכלה לטעמנו נדרשת פעולה אקטיבית מצד המדינה לעיגון זכותם של עובדים לשכר בגין ימי היעדרותם, ולקביעת מנגנון שאינו נסמך על הסכמה קיבוצית בדיעבד אשר לוקחת זמן ותלויה במנופי הלחץ שארגוני העובדים בוחרים להפעיל ובמידת האפקטיביות שלהם בזמן אמת. 10 . בדצמבר2024 הוגשה הצעת חוק הגנה על עובדים בשעת חירום (תיקון– זכות לשכר בהיעדרות בשעת ,)חירום התשפ"ה– 2024 1 להבט חת הזכות לשכר לעובדים לצד הבטחת הפיצוי למעסיקים באמצעות חקיקה ראשית ואנו קוראים לקדם אותה לפני שעת החירום הבאה .כפי שציין מבקר המדינה בדו"ח שעליו מבוסס דיון זה , ישנה חשיבות עליונה גם ביצירת מנגנון מוסדר וקבוע. מנגנון זה חייב להסדיר לא רק את מתווה הפיצויים למעסיקים א לא לצידו גם זכות קנויה לעובדים לקבלת שכר על היעדרות בשל הנחיות חירום במסגרת חוק ההגנה על עובדים בשעת חירום, תשס"ו- 2006 , על מנת לנטרל את אי הודאות הרבה שנלווית לעובדה שהפיצויים ניתנים דרך קבע במ ודל רטרואקטיבי אד הוק. ב. מתווה פיצוי ישיר לעובדים 11 . .לחלופין, יש לקבוע מסלול פיצוי ישיר לעובדים במהלך המלחמה ציינו פעם אחר פעם ש בניגוד לעמדות חוזרות של הפורום, מתווה הפיצוי שהוצע במסגרת ,התקנות, בדומה לשנים קודמות ובכלל מתייחס אך ורק לזכויות המעסיקים ולא נותן כל מענה ישיר /לעובדים ות אשר מצויים גם הם בא י ודאות כלכלית עצומה. 12 . מתן פיצוי ומענקים למעסיקים אינו מבטיח את התשלום לעובדים ישירות ו אינו מטיל נטל ראייתי כלשהו בדמות תלושי שכר או הוכחת תשלום בפועל כתנאי לקבלת הפיצוי. בנוסף, אין כל התניה של מתן הפיצוי למעסיק בשמיר ה על היקפי המשרה ותשלום הזכויות הסוציאליות והמעסיק גם רשאי למחוק לעובדים ימי חופשה שנתית צבורים, וכך למעשה לקבל סבסוד מדינתי לזכות שעובדיו צברו .טרם המלחמה 13 . ,על כן כחלופה לאימוץ הסד ר קבע לתשלום שכר ולפיצוי מעסיקים באמצעות חק יק ,ה ראשית אנו שבים ומדגישים עדיין את הצורך בקביעת מנגנון שיראה את העובדים עצמם, ויאפשר להם להיפרע באופן ישיר " מהמדינה על דרך יצירת מסלול פיצוי שיקרא מסלול עובדים ", ובו יוכלו להגיש תביעות באופן עצמאי למס רכוש ו/או למוסד לביטוח לאומי לשם שיפויים על ימי עבודה שלא שולמו בפועל .חרף דיווחים כוזבים למס רכוש וקרן הפיצויים ג. הוכחת תשלום השכר לעובדים וחישוב השכר הרגיל של עובדים שעתיים למען קבלת פיצוי 14 . התקנות קובעות כי תנאי להגשת תביעה לפיצוי הינה כי ששולם שכר, אך לא קובעות באיזו אופן על המעסיק להוכיח זאת. מניסיון של שנים קודמות עולה כי בעוד מעסיק יכול להראות בדו"חות תשלום .שכר, הרי שבמקרים רבים השכר לא שולם בפועל ולא הגיע לעובדים מעולם כך למשל, במסלול החקלאות מעסיקים נדרשו להציג רק את מספר העובדים שמועסקים על ידם, מבלי להציג כל ראיה .לתשלום שכר העובדים בכך יש כפל פיצוי למעסיקים ואין כל התחשבות או ראיה מקרוב, של העובדי ם .עצמם, שהינם המשאב האנושי של מקום העבודה ותנאי להמשך יצרנותו 1 הצ"ח/פ5139/25 הונחה על שולחן הכנסת ביום9/12/2024 "על ידי חה כ נעמה לזימי, אברהם בצלאל ,חוה אתי עטייה , קטי קטרין שטרית ,גלעד קריב ו נאור שירי. 4 תל- :אביב 'רח הנגב8, ת" ד2319 פקס : 03-6179022 ;חיפה : רח' הרצל18 :אתרwww.kavlaoved.org.il דוא"ל : [email protected] 15 . יתרה מכך, הסדרי הפיצויים שנקבעו במהלך מלחמת "חרבות ברז ל" קבעו שעובדים זכ אים להמשיך לקבל את "שכר ם הרגיל", אך ,מפניות שהגיעו אלינו מעסיקים לא הבינו שזה כולל גם מקרים בהם הם הפחיתו את היקפי משרתם של העובדים במהלך המלחמה . ,במצבים כאלו המעסיקים התבקשו לשלם את ההפרש בין היקף המשרה המופחת, ובין היקף ה משרה הרגיל, אך כאשר היה מדובר בעובדים "שעתיים, נוצרה מחלוקת לגבי אופן חישוב "שכרם הרגיל לאור התנודתיות בשכרם ,ו הנחיות רשות המסים נעדרו התייחסות מספקת. 16 . על כן לטעמנו, בנוסף לקביעת נטל ברור והצבת רף ראייתי להוכחת תשלום שכר ,יש לכל הפחות להתנות את הסבסוד למעסיק בהגנה על היקף המשרה ואי מחיקה של ימי חופשה שנצברו טרם ,המלחמה. כמו כן אם מדובר בעובד בשכר (עובד שעתי), יש לקבוע כי שכרו ישולם על פי חישוב של ממוצע המשכורות בשלשת החודשים הגבוהים ב- 12 החודשים ,האחרונים שקדמו להפסקת העבודה )ומכיוון שלחלק מהעובדים אין כלל תלוש משכורת על פי דין (למשל עובדות משק בית2 , יש להבטיח כי התשלום עבורן יהיה על פי רישומי ביטוח ל אומי או הצהרת המעסיקים. ד. פגיעה חמורה במיוחד בעובדים שעתיים 17 . "במהלך מלחמת "חרבות ברזל עובדים שעתיים נפגעו קשה במיוחד, מאחר שמעסיקיהם הפסיקו לקרוא להם לעבודה, מבלי שפוטרו ומבלי ש הוצאו לחל"ת. אחרים נפגעו בשל הפחתת המשמרות שלהם, ולא היו זכאים לקבל דמי אבטלה בשל מודל החל"ת שנבחר היה חל"ת מלא, ו מודל החל"ת הגמיש נדחה, בין היתר מטעמים פרקטיים כיוון שהמוסד לביטוח לאומי ציין שאין באפשרותו לחשב את היקפי המשרה של עובדים שעתיים כדי לחשב את הירידה במשרה בשעת החירום . גם המענים שגובשו בהמשך המלחמה ונועדו לעודד מעסיקים לשלם שכר כדי לקבל פיצויים, או לחייבם לשלם שכר בהסכמים קיבוציים וצווי הרחבה, לא התייחסו לבעיה המאפיינת העסקה במודל זה של הפחתה דה- .פקטו של שעות עבודה 18 . לאור זאת המלצנו לחייב את המעסי ,קים, לא רק בחירום אלא גם בשגרה לדווח לביטוח הלאומי על אופן ההעסקה של העובדים ומספר שעות העבודה של עובדים שעתיים , וכך להבטיח את גיבוש הנתונים ואיסופם מראש בכל הקשור לעובדים שעתיים, ולהעביר באופן ישיר את דיווחי המעסיק לעובד, ובאופן דומה לרשויות השונות (ביטוח לאומי, קרנות הפנסיה) כדי שבשעת חירום יהיה ניתן .לחשב את היקף הפיצוי על הפחתה באחוז המשרה ,לחלופין ככל שמאמצים את מתווה החל"ת גם באירועי חירום ,בעתיד המלצנו לאפשר לעובדים להגיש תביעה לחל"ת גם בלי מכתב הוצאה לחל"ת אם .הם לא נקראו לעבודה, ולהסתמך על תצהיר או על דו"חות נוכחות מהמעסיקים 19 . הצעה לתיקון חוק הביטוח הלאומי נכללה בהצגת המחליטים שאושרה ביום 4/12/2025 בממשלה, אשר קבעה שחוק הביטוח הלאומי יתוקן כך שייאספו נתונים גם על היקף ההעסקה באופן שוטף, לצד איסוף משלח היד ועיסוק העובדים כדי לאפשר איסוף נתונים מוסדי שיאפשר קבלת החלטות מושכלת בעתות שגרה וחירום,. עם זאת טיוטת תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב2026), התשפ"ו- 2025 :'__ , פרק שונות, לא כללה התייחסות לאיסוף הנתונים .על היקף ההעסקה 2 'על פי סע24 (ד) לחוק הגנת השכר, תשי"ח1958 - מעסיק עובד שלא במסגרת עסק או משלח יד (כגון בביתו של מעסיק במשק בית) פטור מ .מתן תלוש שכר וניהול פנקס שכר 5 תל- :אביב 'רח הנגב8, ת" ד2319 פקס : 03-6179022 ;חיפה : רח' הרצל18 :אתרwww.kavlaoved.org.il דוא"ל : [email protected] 20 . ,על כן כדי להבטיח שהסדרי הפיצויים בשעת חירום יתנו ,מענה טוב יותר למעסיקים ועובדים כאחד יש לקדם את תיקון חוק הביטוח הלאומי, ,כפי שהובטח במסגרת חוק ההסדרים ולהסמיך את המוסד לביטוח לאומי לאסוף נתונים ממעסיקים גם לגבי היקף משרה או שעות עבודתו של עובד , כך שיהיה ניתן לקבל החלטות ולגבש מדיניות מושכלת לגבי שוק התעסו קה, אשר יתאימו גם לעובדים שעתיים ויאפשרו להם רשת ביטחון מיטיבה יותר בשגרה וב מסגרת הסדר י הפיצויים ב חירום . ,לחלופין ככל שמאמצים את מתווה החל"ת גם באירועי חירום בעתיד, יש לאפשר תביעה ל דמי אבטלה גם בלי מכתב הוצאה לחל"ת אם עובדים לא נקראו לעבודה, ולהסתמך על תצהיר או על דו"חות נוכחות מהמעסיקים. ,בברכה דיאנה בארון, עו"ד קו לעובד 052-8381280 דבי גילד-חיו, עו"ד האגודה לזכויות האזרח מירי גרוס , עו"ד הקליניקה לדיני עבודה אוניברסיטת תל אביב רשא אלעטאונה , עו"ד איתך- מעכי, משפטניות למען צדק חברתי רחלי סונגו , עו"ד שדולת הנשים בישראל ד"ר יעל פרואקטור מרכז אדו ה העתקים: חברי וחברות הועדה צוות ה ועדה