חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm השבת פסול ת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי : סוגיות לדיון :כתיבה ד"ר רוני בלנק :| אישור שירי ספקטור-בן ארי :תאריך ג' בתמוז,תשפ"ה 29 ביוני2025 סקירה משווה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן ה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ ........ 4 1. השבת פסולת לאנרגיה: רקע ................................ ................................ ................................ . 9 1.1 טיפול תרמי עם השבת אנר גיה ................................ ................................ .......................... 9 1.2 סיכונים בריאותיים וסביבתיים................................ ................................ .......................... 12 1.3 מפעלי פל"א והכלכלה המעגלית ................................ ................................ ..................... 16 2. משקי פסולת במדינות האיחוד האירופי ................................ ................................ ................. 19 2.1 אסדרה בידי האיחוד האירופי ................................ ................................ .......................... 19 2.2 מאפיינים של משקי הפסולת ................................ ................................ ........................... 21 2.2.1 היקף הפסולת המיוצרת לנפש ושיטות הטיפול בפסולת ................................ ................ 21 2.2.2 איסורי הטמנת פסולת וחובת הפרדה במקור ................................ ............................... 24 3. מאפייני המפעלים ................................ ................................ ................................ ............. 26 3.1 מיקום ................................ ................................ ................................ ............................ 27 3.2 קיבולת ................................ ................................ ................................ .......................... 28 4. מכשירים כלכליים להשפעה על מקומם של מפעלי פל"א במשק הפסולת ................................ .... 33 4.1 היטלי שריפה ................................ ................................ ................................ ................. 33 4.2 הכללת מפעלי הפל"א במערכת לסחר בפ ליטות פחמן ................................ ..................... 37 5. דיון ................................ ................................ ................................ ................................ . 38 נספח א': מפעלי פל"א מתוכננים בישראל ................................ ................................ ...................... 44 נספח ב': רשימת מקורות לטבלה1 )(קיבולת המפעלים ................................ ................................ .... 44 השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לבקשת חבר הכנסת יוראי להב הרצנו ועניינו השימוש ב השבת פסולת לאנרגיה ב מדינות איחוד האירופי . המסמך אינו מנתח באופן מקיף את המדיניות בישראל אך מעלה שאלות ר לוונטיות לישראל על בסיס .הסקירה בקהילה המקצועית בתחום הפסולת מקובל כיום דירוג של שיטות הטיפול בפסולת לפי השפעתן הסביבתית בהתאם .לעקרונות הכלכלה המעגלית בהיררכיית השיטות לטיפול בפסולת ( ''השבהrecovery ) ממוקמת בשלב ביניים: היא מדורגת נמוך יותר מ מניעת ייצור ה.פסולת, הכנה לשימוש חוזר ומיחזור אך עדיפה על הטמנה 'המונח 'השבת פסולת לאנרגיה כולל מגוון טכנולוגיות. במסמך זה התמקדנו ב- incineration , תהליך המתבצע במפעל ייעודי, להלן"מפעל פל א ,)(פסולת לאנרגיה שבו ה פסולת נשרפת באופן מבוקר בתא סגור בטמפרטורו ת של 800 מעלות או יותר ומופק ת בו אנרגיה. יתרונות שיטה זו כוללים צמצום של כ- 70% ממשקל הפסולת ועד כ- 90% ,מנפחה צמצום הצורך בהטמנה על נזקיה וה סתמכות על טכנולוגיה נפוצה ומבוססת . חסרונותיה כוללים סיכונים ל נזקים בריאותיים וסבי בתיים והחשש שקידום ההשבה ו- incineration בפרט יפגע בקידום שיטות עדיפות לפי היררכיית הטיפול בפסולת .או בטכנולוגיות השבה יעילות יותר לפי הלשכה הסטטיסטית של האיחוד האירופי שב נת2022 כ רבע מהפסולת העירונית שטופלה במדינות האיחוד טופלה בהשבה לאנרגיה (כ- 57 )מיליון טונות , עם שונות שנעה בין אחוזים בודדים בחלק מהמדי נות ועד כ- 59% בשבדיה. בישראל שיעור השבת הפסולת לאנרגיה עמד בשנת2022 על כאחוז מהפסולת העירונית, בעוד ש כשלושה רבעים ממנה הועבר ו .להטמנה המשרד להגנת הסביבה פועל להפוך את השבת הפסולת לאנרגיה לטכנולוגיה מרכזית שתטפל ב מחצית או יותר מהפסולת העירונית עד שנת2040 . נדגיש כי השימוש בהשבת פסולת לאנרגיה באיחוד התפתח לאורך עש רות שנים ויש להביא זאת בחשבון ב.השוואה לישראל מדיניות האיחוד האירופי כיום היא לעודד מיחזור, הכנה לשימוש חוזר ומניעה , כאשר השבה של פסולת שיורית .לאנרגיה מותרת בתנאים מסוימים ,לפי האיחוד פסולת שיו רית היא פסולת שלא ניתן לטפל בה בשיטות עדיפות לפי .ההיררכיה מ דיניות האיחוד הת פתחה ,באופן הדרגתי; לדוגמה שיעור ההטמנה הוגבל לעד10% מהפסולת העירונית (בשנת1999 ) , נקבע יעד למיחזור של65% מהפסולת העירונית עד שנת2035 (בשנת2008 ) ונ קבעו הנחיות באשר לאו פן היישום של טכנולוגיות פל"א ו- incineration בפרט. נעיר כי חלק ניכר מהמדינות לא עמדו ביעדים . האיחוד בוחן א ת הכללת מפעלי הפל"א ב מערכת לסחר בפליטות ( EU - ETS ) ,מה ש.צפוי להעלות את עלות הטיפול על רקע חששות מפני 'קיבולת יתר' של מפע לי פל"א שתפגע ב קידום שיטות עדיפות לפי עקרונות הכלכלה המעגלית )(מאחר וההשבה תהיה זולה יותר יש מדינות כמו סקוטלנד שהגבילו את הבנייה של מפעלי פל"א חדשים או פעלו לצמצם את היקף הפסולת שתושב לאנרגיה, לדוגמה דנמרק. נדגיש כי במדינות אלו יש .יכולת השבה משמעותית יש גם מדינות ה מתכנ 'נות או שוקלות הרחבה של השימוש במפעלי פל"א, בין השאר כדי לצמצם את ההטמנה (לדוג .)הונגריה ב סקירה נמצא כי אין קשר חד משמעי בין היקפי המיחזור והיקפי השבת הפסולת לאנרגיה : יש מדינות שבהן שיעורי השבה ומיחזור גבוהים מתקיימים ביחד, לדוגמה אוסטריה, גרמניה, בלגיה ול יטא , לעומת שיעורי השבה ניכרים ושיעורי מיחזור נמוכים בפורטוגל ולעומת מדינות שבהן שיעורי ההשבה והמיחזור נמוכים והטמנה היא שיטת השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,הטיפול הדומיננטית לדוגמה קפריסין, רומניה ו.גם ישראל עולה השאלה האם יש לקבו ע יעד מקסימלי ל שיעור הפסולת שתעבור השבה. עולה השאלה כיצ ד תוגדר פסולת שיורית שתותר להעברה להשבה ואילו מנגנונים יבטיחו שמפעלי הפל"א לא ימשכו אליהם חומרים שניתן למחזר או לטפל בהם בשיטות יעילות יותר, ככל ששיטות אלו זמינות בפועל . נדגיש כי הקביעה אילו חומרים ניתן למחזר תלוי ה ב גורמים טכניים ,רגולטוריים וכלכליים ברמה המקומית , לדוגמה שאלת הביקוש לחומרים שניתן לחלץ מהפסולת או הנגישות של מתקני טיפול ב מדינה או במדינות שכנות. יש מדינות .ובהן ישראל שלמשק הפסולת שלהן מאפיינים של 'כלכלת אי' כך שעליהן להסתמך על פתרונות מקומיים יותר יעילות מפעלי הפל"א מושפעת מהרכב הפסולת ה מטופ תל., שמושפע מהתשתיות הקיימות להפרדה ומיון של פסולת האיחוד האירופי פעל בעשורים האחרונים לעודד .איסוף נפרד של פסולת ברמות שונות לא ידוע לנו עד כמה מדיניות זו מיושמת בפועל בכל מדינה אך יש מדינות שבהן תשתיות מפותחות הזוכות לשיתוף פעולה ציבורי (לדוג' אוסטרי )ה ו לפחות בחלק מהמדינות יש איסור או הגבלות על .השבה לאנרגיה פסולת שלא עברה מיון המשרד להגנ"ס מסר לנו כי בישראל פועלים כיום תשעה מפעלי מיון והוא מתכנן ל .הקים מפעלים נוספים בפריסה ארצית נציין כי לפי המשרד מפעלי הפל"א יכולים לטפל גם בפסולת אורגנית שעברה טיפול מתאים ו .הדבר לא יפגע מאוד ביעילות המפעלים עולה השאלה האם ייתכן ש מפעלי הפל"א יהוו חלופה זולה שתמנע את ההתפתחות של שיטות עדיפות לטיפול בפסולת אורגנית בהתאם לעקרונות הכלכלה המעגלית, האם מהלך זה רצוי ואם לא- כיצד למנוע אותו. הבחירה האם להקים מספר מצומצם של מפ עלים גדולים או מספר גדול של מפעלים קטנים מושפעת מסוגיות כגון זמינות הפסולת, היקף השינוע הנדרש, יתרון לגודל של מפעלים ועוד . כדי ללמוד על קיבולות המפעלים במדינות האיחוד יצרנו בסיס נתונים המורכב ממקורות שונים הכולל נתונים על קיבולת השריפה ב- 494 מפעלי פל"א המק בלים פסולת עירונית, הממוקמים ב- 24 מדינות : 20 ,מדינות החברות באיחוד האירופי כמו גם שווייץ נורבגיה, איסלנד ובריטניה .נדגיש כי יש הבדלים באופן הדיווח בין חלק מהמקורות.והדבר מקשה על ההשוואה בשבע מדינות ב איחוד לא מצאנו מידע מהימן או שלא ב רור האם קיימים מפעלים ייעודיים. ליותר מ- 60% מהמפעלים שבחנו הייתה קיבולת של עד כ- 200,000 טון פסולת בשנ ה (כ- 62% ), ולכ- 77% הייתה קיבול ת של עד300,000 טון פסולת בשנה. כ- 10% ה חזיקו בקיבולת של כ- 500,000 טון ומעלה. ברוב המדינות תמהיל המפעלים מרוכז בעיקר במפעלים קטנים - ,לדוגמה בשש מד ינות ל יותר משלושה רבעים מהמפעלים הייתה קיבולת של עד200,000 טון בשנה( לדוגמה ,צרפת איטליה, דנמרק) - א ,ו שמדובר בתמהיל מגוון לדוגמה ב גרמניה היו שמונה מפעלים עם קיבולת של600,000 טון לשנה ומעלה אך ליותר מ- 60% מהמפעלים הייתה קיבולת של עד300,000 .טון לשנה ביו תר ממחצית מהמדינות שבחנו אין מפעלים עם יק בולת של500,000 טון ומעלה בשנה . ,עם זאת בהולנד 60% מהמפעלים החזיקו בקיבולת של500,000 טון ומעלה לשנה. ,בישראל המשרד להגנת הסביבה מעורב כיזם בהקמה של בין שבעה לעשרה מפעלי פל"א ע ד שנת2040 . המשרד מסר לנו מידע על התכנו ן לגבי שישה מפעלים- ארבעה מהם בעלי קיבולת שנתית של500,000 טון או יותר ושניים בעלי קיבולת שתיקבע בהמשך והמשרד מעריך כיום שת עמוד על500,000-300,000 .טון ,כלומר המדיניות בישראל מתמקדת במפעלים בעלי קיב ולת גדולה יחסית למדינות האיחוד .המשרד להגנת הסביבה ציין כמ ה שיקולים השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המעודדים מודל זה ובהם .יעילות תפעולית (יתרון לגודל), יכולת פיקוח מוגברת ומחסור בשטחי קרקע המשרד הדגיש .כי מדובר בתכנון ראשוני וייתכנו בו שינויים אפשר לשאול האם יש להקים מספר מצומצם של מפעלים בעלי קיבולת גדולה או לגוון את קיבולות המפעלים כמו גם את הטכנולוגיות שדרכן תתבצע ההשבה. בתשע ממדינות האיחוד נקבע היטל שריפה - סכום שיש להעביר למדינה על כל טון פסולת שמושב לאנרגיה (בדומה )להיטל על פסולת המועברת להטמנה). גובה ההיטל יכול להיות מושפע מרמת ההפרדה של הפסולת (לדוג' פורטוגל או מרמת היעילות האנרגטית של המפעל (לדוג' צרפת). ב- 22 ממדינות האיחוד נקבע היטל ה טמנה , וחלק מהמדינות שקבעו היטל שריפה קשרו בין ההיטלים במטרה לבטא את עקרונות היררכיית הפסולת; לדוגמה, בפורטוגל המס על השבה אנרגיה נקבע כ- 20% .ממס ההטמנה ,כלומר היטלי השריפה יכולים לקדם מטרות כלכליות כגון שי פור יעילות המפעלים, מטרות סביבתיות כגון צמצום פליטות והסטת הטיפול במעל ה היררכיית הפסולת, או שילוב בי ניהן. גם הבחירה שלא לקבוע היטל שריפה יכולה להיות חלק ממדיניות . כך, בהונגריה ובצ'כיה אין היטל שריפה כי לשיטת הממשלות אי-השתת היטל תתרום להסטת הפסולת מהטמנה א ו לקידום הכלכלה המעגלית. בשבדיה נקבע היטל שריפה ש בוטל זמן קצר ל אחר מכן בטענה שתרומתו לעידוד המיחזור זניחה ושהטלת מס גבוה יותר תעודד שימוש בשיטות טיפול בלתי .חוקיות אפשר לשאול האם לקראת הקמת מפעלי פל"א בישראל תישקל ,קביעת היטל שריפה ואם כן– מה היחס הרצוי ב ינו ל בין היטל ההטמנה כך שהמדיניות תבטא את עקרונות היררכיית ה טיפול בפסולת. באשר ל אופן השימוש באנרגיה המיוצרת , נציין כי במדינות רבות באיחוד מיוצרת במ פעלי הפל"א אנרגיית חום המשמשת לחימום מבנים באזורים עירוניים. לפי המשרד להגנת הסביבה יש פחות ביקוש לאנרגיה זו בישראל ולכן יש להפיק חשמל, תהליך שהוא פחות יעי ל, או למצוא צרכנים לאנרגיות חום . עולה השאלה כיצד תובטח החיוניות .הכלכלית של המפעלים אם לא מצליחים למצוא צרכני חום מהספרות בתחום ומשיחות עם מומחים עולה כי ניתן לצמצם מאוד את הסיכונים הבריאותיים והסביבתיים שיוצרי ם מפעלי הפל"א ככל שמפעלים אלו עומדים בתנאים רגולטוריים מסוימים. עולה השאלה כיצד יתבצע הפיקוח על המפעלים ומי יהיה מעורב בפיקוח. המשרד להגנת הסביבה מסר לנו כי המפעלים יידרשו לבצע ניטור רציף לפי דרישות החוק וכפי שייקבע ברישיונם והוסיף כי ככלל הוא פועל לפי הרג ולציה הגרמנית בנושא . המשרד הוסיף כי הבחירה להקים מספר מצומצם יחסית של מפעלים תאפש ר לו לפקח עליהם בצורה טובה יותר. בהקשר זה נציין כי חלק מהמומחים ששוחחנו עמם טענו כי יש לערב את השלטון המקומי ב תכנון, בהקמה ובפיקוח על המפעלים במטרה לשפר את יעילותם כמו גם לצמצ ם את התנגדויות הציבור. באופן כ ל לי יותר, אפשר לשאול מהו תפקידם של מפעלי הפל"א: המשרד להגנ"ס הדגיש בפנינו את חשיבות המפע לים כתשתית לאומית לטיפול בפסולת. לעומת זאת מש רד האנרגיה והתשתיות הדגיש את תרומתם למשק האנרגיה והעריך כי השבה של כל הפסולת העירונית ת ספק כ- 4% מהצורך האנרגטי של ישראל בשנת2050 , לשיטתו .תרומה קטנה אך משמעותית כאמור מדיניות המשרד להגנ"ס .מציבה יעדים נמוכים יותר לשיעור הפסולת שתושב נוסף על כך מציע משרד האנרגיה לבחון טכנולוגיות נוספות להשבה ולבדוק את התרומה האפשרית של מתקני הטיפול בפסולת לביטחון.אנרגטי בשעת חירום השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבוא בעשורים האחרונים הפך הטיפול בפסולת למורכב ו ל מאתג .ר יותר ,כמות הפסולת גדלה עקב גידול באוכלוסייה כמו גם עלייה ברמת החיים ושינויים בהרגלי הצריכה ש הביאו גם לשינויים בהרכב הפסולת ובהם צרי כה גוברת של מוצרי פלסטיק ושל אריזות . במקביל ע לתה המודעות הציבורית לנזקים ולסיכונים המתלווים .לטיפול בפסולת1 בהמשך לכך פותחו שיטות שונות לטיפול בפסולת לרבות השבת פסולת לאנרגיה .שבה עוסק המסמך הנוכחי בקהילה המקצועית מקוב ל למקם את השיטות לטיפול בפסולת על מדרג היררכי ש נקבע בין השאר לפי התרומה של כל שיטה ל מעבר מכלכלה ליניארית ,גישה המתמקדת בתהליכי ייצור- שימוש- ,השלכה לכלכלה מעגלית , גישה השואפת למקסם את השימוש במוצרים, בין השאר באמצעות החזרת פסולת למעגל הייצור על ידי הכנה לשימוש חוזר או הפיכתה לחומרי גלם וצמצום הצורך בניצול משאבים בתוליים. 2 בתרשים1 הצגנו א ת היררכיית שיט ות הטיפול בפסולת בהתאם ל פרסומי האיחוד האירופי כמו גם המשרד להגנת הסביבה בישראל. תרשים1 :היררכיית הטיפול ב פסולת3 אפשר לראות ב תרשים1 כ י אופן הטיפול המועדף מבחינה סביבתית הוא מניעה וצמצום של ייצור הפסולת, מה שיצמצם את נזקי הייצור כמו גם את היקף השלכת הפסולת ו את ה אתגרי ם המתלווים לטיפול בה ; אחרי כן- הכנה ל שימוש חוזר ומיחזור, כלומר הפיכת הפסולת לחומר 1 United Nations Environmental Program, Beyond an age of waste, Turning rubbish into a resource, 2024. 2 אין הגדרה אחידה למושג 'כלכלה מעגלית', אך מקובל כי גישה זו היא הוליסטית וכוללת היבטים טכנולוגיים, כלכליים וחברתיים הכרוכים אחד בשני. לדוגמה, י צרנים יתכננו מוצרים עמידים יותר שקל יותר לשדרג או למחזר אותם, יוקמו שירותי תחזוקה למוצרים כדי לצמצם ,החלפה ותהיה מקובלות חברתית מצד הצרכנים להשתמש בשירותים אלו. המשרד להגנת הסביבה אסטרטגיה למשק פסולת בר קיימא 2021 - 2030 – מעבר לכלכלה מעגלית בשנת2050 , דצמבר2020 :. ראו גם Julian Kircherr et al., "Conceptualizing the circular economy (Revisited): An analysis of 121 definitions", Resources, Conservation & Recycling 194, 2023; United Nations Environmental Program, Beyond an age of waste, Turning rubbish into a resource, 2024. 3 .שם היררכיית הטיפול בפסולת מבטאת שאיפה לעבור מכלכלה ליניארית ,לכלכלה מעגלית כלומר הפיכת הפסולת למשאב השבת פסולת לאנרגיה היא בשלב ביניים בהיררכיית הפסולת: עדי פה על הטמנה ונחותה למיחזור, הכנה לשימוש חוזר ומניעת ייצור הפסולת השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm גלם ; אחרי כן - השב( הrecovery )של ,פסולת לאנרגיה שבה נתמקד במסמך זה; ולבסוף , לאחר שמוצו יתר החלופות- .הטמנה השבה ל אנרג יה נמצאת בשלב ביניים בהי ררכיית הפסולת : ,מבחינה סביבתית היא עדיפה על הטמנה שכן היא מאפשרת שימוש נוסף בתוצרי הטיפול בפסולת )(אנרגיה אך רצויה פחות ממיחזור ומ שימוש חוזר מאחר והמשאבים שנשרפים לא יכולים להיות מחולצים לשימוש נוסף . נציין כי היררכיה זו מתייחסת לאמצעי טיפול מוסדרים העומדים בתקנים סביבתיים, אך חלק מהפסולת, בישראל ובמדינות אחרות, מסולקת באופן בלתי מוסדר, כגון שריפת פסולת פתוחה והשלכה בשטחים פתוחים או במטמנות לא מוסדרות והדבר יוצר.נזקים סביבתיים ובריאותיים משמעותיים4 היררכיית הטיפול ב פסולת מספקת עקרונות כלליים אך יש להתאים אותה ל תנאים ה מקומיי ם . הטיפול בפסולת משלב כלים שונים לטיפול במגוון סוגי פסולת ויש מקרים שבהם עדיף להשתמש ב שיטות מ שלבים נמוכים יותר בהיררכיה בעת יישומה בפועל. 5 להמחשה, ייתכן ש עדיף להעביר פסולת להשבה על פני מיחזור אם תשתיות המיחזור דורשות שינוע ארוך טווח או א.ף ייצוא של הפסולת למדינות אחרות )במסמך זה נספק מבט משווה על השימוש בהשבת פסולת לאנרגיה (להלן: פל"א במדינות שונות במטרה לספק רקע לדיון על ישראל שבה מקודמת כיום טכנולוגיה זו . .בהתאם לבקשת מבקש המסמך נתמקד במדינות האיחוד האירופי ובמדיניות האיחוד נקדים ונאמ ר שחלק ניכר מהמדינות שבחנו עושות שימוש בהשבת פסולת לאנרגיה מזה עשרות שנים, לעומת ישראל שבה טכנולוגיה זו מקודמת בימים אלו. נציין גם כי יש מדינות ובהן ישראל שלמשק הפסולת שלהן מאפיינים של 'כלכלת אי', מסיבות גאוגרפיות, פוליטיות או אחרות, כך שהן נדרשות להסתמך ע.ל פתרונות מקומיים יותר ממדינות אחרות6 יש טכנולוגיות שונות של השבת פסולת לאנרגיה ו במסמך התמקדנו ב- incineration , כלומר שריפה מבוקרת של פסולת בתא סגור בחום ג בוה . טכנולוגיה זו היא ה טכנולוגיה המבוססת והנפוצה ביותר לטיפול בפסולת עירונית מעורבת. 7 במדינות רבות וב הן ישראל8 מופעלים 4 ,רוני בלנק נתונים על אכיפת עבירות הנוגעות להשלכה ולהבערה של פסולת בשטחים פתוחים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת9 בפברואר2025 :. ראו גם ועדת המשנה ל ,טיפול בזיהום האוויר הנגרם משרפות פסולת בשטחים פתוחים הטיפול המערכתי בשרפת פסולת עירונית ובהטמנת פסולת באופן בלתי חוקי בישראל, 2019 . 5 Article 4(2), Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain directives, February 18th 2024. 6 ,אופירה אילון, אפרת אלימלך ויניב ריינגוורץ מיפוי ואפיון מודלים להקמת מתקנים מתקדמים לטיפול בפסולת באמצעות רשויות מקומיות , מוסד שמואל נאמן, יוני2024 . 7 הטכנולוגיה ה( 'שכיחה היא 'רשת נעהmoving grate ). יש שיטות אחרו ת( 'ובהן 'מצע מרחףfluidized bed ) אך נעשה בהן שימוש בהיקף ,קטן יותר. המשרד להגנת הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 ', עמ10 . 8 משרד האנרגיה והתשתיות מסר לנו כי הוא תמך ב- 24 פרויקטים להשבת אנרגיה מפסולת בטכנולוגיות שונות בשנים2020 - 2024 , חלקם בשיתוף המשרד להגנת הסביבה. יעל בראש-הרמן, מנהלת אגף א' מ ,חקר ופיתוח, משרד האנרגיה והתשתיות, מכתב21 בינואר2025 . היררכיית הטיפול בפסולת מספקת עקרונות כלליים אך יש להתאים אותה לתנאים ,המקומיים. להמחשה יש מקרים שבהם עדיף להשתמש בהשבה על פני מיחזור אם המיחזור דורש שינוע ארוך טווח יש טכנולוגיות שונות של השבת פסולת לאנרגיה ובמסמך התמקדנו ב- Incineration . לפי המשרד להגנ"ס טכנולוגיות כגון גזיפיקציה טרם הגיעו לבשלות המאפשרת שימוש בקנה מידה גדול השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מתקני פל"א בטכנולוגיות אחרות ובהן פירו ,ליזה, גזיפיקציה עיכול פירוליטי ועוד. 9 לא עסקנו בטכנולוגיות אלו במסמך הנוכחי אך נציין כי לשיטת המשרד להגנת הסביבה טכנולוגיות אלו טרם הגיעו לבשלות והן מספקות פתרונות מקומיים בקנה מידה קטן יחסית בהשוואה לשיטת ה- Incineration . 10 התרגום למונחincineration .'בעברית הוא 'אפרור11 במסמך זה נשתמש במונח 'השבת ;'פסולת לאנרגיה', 'פל"א' או במקרים מסוימים 'שריפה כל שלושת המונחים מתייחסים ל- incineration אלא אם כן צוין אחרת. המסמך אינו עוסק בשריפת פסולת בשטח פתוח. 12 השי מוש בשריפה לצמצום נפח הפסולת מוכר מזה שנים רבות, אך בעשורים האחרונים פותחו שיטות להפקת אנרגיה משריפ ה מבוקרת של פסולת ולצמצום ה ,נזקים המתלווים לתהליך ו השימוש בטכנולוגיה זו התרחב. 13 ,לפי נתוני התאחדות מפעלי הפל"א באירופה בשנת2022 היו באירופה כ- 500 מפעלים להשב ת פסולת שיורית לאנרגיה, להלן: מפעלי פל"א (לע ומת כ- 450 מפעלי פל"א בשנת2010 .) 14 לפי נתוני הלשכה הסטטיסטית של האיחוד האירופי ( Eurostat ), בשנת2022 בממוצע כרבע מהפסולת העירונית שטופלה במדינות ה איחוד האירופי עברה השבה לאנרגיה (ראו סעיף2.2.1 .) יש מחלוקות באשר לאופן ולהיקף השימוש במפעלי פל"א . יש המדגישים את יתרונות השימוש ב מפעלי הפל"א לרבות צמצום משמ ,עותי של היקפי הפסולת העירונית צמצו ם הצורך בהטמנה על נזקיה ו שימוש באנרגיה המיוצרת. ל עומת זאת יש המתמקדים ב חסרונות "מפעלי הפל א ובהם החשש כי השימוש בהשבה יפ גע במעבר לכלכלה מעגלית , חשש 9 ( פירוליזה היא פירוק תרמי של פסולת ללא שימוש בחמצן. גזיפיקציה היא הבערהcombustion ) חלקית של חומרים אורגניים כדי לייצר .גזים שיכולים לשמש בין השאר כדלק . 62 - , 2019, pp. 57 Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration Frederik Neuwahl et al., 10 לטכנולוגיות אלו יש יתרונות מסוימים על פניincineration ובהם גמישות ולפחות בחלק מהמקרים יעילות רבה יותר בייצור אנרגיה, אך ,יש קשיים בשימוש בהן בקנה מידה גדול. שם; עמיעד לפידות, ראש תחום פסולת בארגון אדם טבע ודין, שיחה29 באוקטובר2024 ; C. Mukherjee et al., A "review on municipal solid waste-to-energy trends in the USA". Renewable and sustainable energy reviews 119, 2020; M. Ragazzi et al., “Perspectives of decentralized gasification of residual municipal solid waste, Energy Reports 8, 2022, pp. 1115-1124. 11 ,האקדמיה ללשון עברית, מילון איכות הסביבה אִ פְ רוּר :, כניסה19 במאי2025 . 12 ,להרחבה ראו: ועדת המשנה לטיפול בזיהום האוויר הנגרם משרפות פסולת שטחים פתוחים דין וחשבון מסכם- הטיפול המערכתי בשרפת פסולת עירונית ובהטמנת פסולת באופן בלתי חוקי בישראל , דצמבר2019 . 13 .השימוש במפעלי פל"א נפוץ בעיקר באירופה ובמזרח ובדרום מזרח אסיה United Nations Environmental Program, Beyond an age of waste, Turning rubbish into a resource, 2024, p. 25. 14 ( עיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת לנתוני התאחדות מפעלי הפל"א באירופהCEWEP ). הנתון לשנת2010 הוא המוקדם ביותר שפורסם. ככלל יש מגמת עלייה הדרגתית במספר המפעלים שעליהם מדווחת ההתאחדות (בשנת2015 מדווחת עלייה חד פעמית במספר המפעלים בגרמניה- מ- 99 בשנת2014 ל- 121 בשנת2015 ואחריה ירידה ל- 96 בשנת2016 .); לא ידוע לנו מהי הסיבה לשבירת מגמה זו CEWEP, Waste-to-Energy in Europe in 2022 and Waste-to-Energy in Europe in 2010, accessed: March 19th 2025. לפי התאחדות מפעלי הפל"א באירופה, בשנת 2022 היו באירופה כ- 500 מפעלים, לעומת כ- 450 בשנת2010 . כרבע מהפסולת העירונית במדינות האיחוד בשנת 2022 טופלה באמצעות השבה לאנרגיה יתרונות מפעלי הפל"א כוללים את צמצום היקפי הפסולת והצורך בהטמנה ושימוש .באנרגיה המיוצרת חסרונות המפעלים כוללים חששות כי קידום ההשבה יפגע במעבר לכלכלה מעגלית כמו גם חששות מסיכונים בריאותיים וסביבתיים והתנ גדויות ציבור השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מפני סיכונים בריא ותיים וסביבתיים כתוצאה מהפליטו ת, התנגדויות ציבור וה צורך לטפל בתוצרי הלוואי של התהליך. 15 בסקירה להלן בחנו את,מיקום המפעלים היקפי ההשבה בכל מדינה וה קיבולת של מפעלים ברמה הפרטנית- מדד ים שעליהם מצאנו מידע בהיקף מספק ו שהשוואתם יכולה לתרום לדיון מושכל בסוגיות אלו ואחרות בהקשר הישראלי . כמו כן בחנו את השימוש במכשירי מדיניות שונים להש .פעה על היקף השימוש במפעלי פל"א לא בחנו את ההסדרים למי מון .ההקמה וההפעלה השוטפת של המפעילים במדינות השונות16 המסמך הנוכחי הוא משווה בעיקרו ואינו ממוקד ב מדיניות השבת הפסולת לאנרגיה .בישראל נתייחס להיבטים ב מדיניות זו בסעיפים רלוונטיים ובדיון המסכם , אך התייחסות מעמיקה לנושא ,דורשת ניתוח נוסף לרבות סוגיות כגון היחסים בין המדינה , הרשויות והיזמים הפרטיים בהקמ ,ה בתפעול ובפיקוח, השימוש והתמחור של ה אנרגיה המיוצרת או החסרונות והיתרונות של טכנולוגייתIncineration .לעומת טכנולוגיות אחרות להשבת פסולת לאנרגיה כרקע לנושא נציין כי ב ישראל מיוצרת פסולת עירונית בהי קף של יותר מ-6 מיליון טון לשנה (כ- 6.25 טון בשנת2023 ) ולפחות כשלושה רבעים מפסולת זו מועבר ים .להטמנה17 על רקע צמצום השטחים הזמינים ל הטמנה טוענים מבקר המדינה ו אחרים כי נוצר בישראל משבר פ סולת ההולך ומחריף18 ו השימוש בטכנולוגיות פל"א ובפרט incineration מוצג על ידי המשרד להגנת הסביבה כמרכיב בולט בהתמודדות עם משבר זה. 19 כיום מתבצעת השבת פסולת עירונית לאנרגיה בקנה מידה משמעותי רק דרך שיתוף הפעולה בין פארק המיחזור חירייה, שבו ( הופכת פסולת עירונית לדלקRefuse-Derived Fuel ), לבין מפעל המלט נשר שמשתמש בדלק זה. 20 בשנת2018 פעל המשרד להגנ"ס לקידום פתיחת מפעל פל"א באזור מישור אדומים (אתר 15 Luke Makariach, Warangkana Jutidamrongphan and Kua-anan Techato, "The evolution of waste-to-energy incineration: A review", Renewable and Sustainable Energy Reviews 91, 2018, pp. 812-821. 16 :להרחבה על השיקולים הפיננסיים ראו ,המשרד להגנת הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 ; ,זהר לביא, חן הרצוג ויעל ערמון, קהילת אנרג'יקום השבת פסולת לאנרגיה בישראל- מפת דרכים , מאי2023 . 17 מקובל להב חין בין זרמי הפסולת המוצקה לפי מקורות ייצור ם : פסולת עירונית (כ- 6.3 מיליון טון בשנה) פסולת בנייה (כ- 7.3 ,)מיליון טון פסולת חקלאית (כ-7 מיליון טון), פסולת תעשייתית (כ- 3.3 מיליון טון). עודפי עפר מהווים תוצר לוואי רלוונטי נוסף של עבודות פיתוח (כ- 10 מיליון מ"ק ,מדי שנה). המשרד להגנת הסביבה ניתוח השפעות רגולציה בנושא: מעקב אחר הובלת פסולת למניעת השלכה באתרים לא מוסדרים ובשטחים פתוחים , ינואר2024 ,; הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לוח4 : פסולת ביתית ומסחרית שנאספה, לפי אופן טיפול ורשות ,מקומית2014 - 2023 , 11 בנובמבר2024 . 18 לדוגמה, ראו: הכנסת ה- 25 ,, ועדת הפנים והגנת הסביבה 'פרוטוקול מס195 , 27 במרץ2024 . 19 ממשלת ישראל קיבלה החלטות שעניינן בחינה או קידום של מפעלי פל"א לפחות מראשית שנות התשעים של המאה ה- 20 , והנושא עלה :גם בכמה דוחות של מבקר המדינה. לדוגמה, ראו 'החלטה מס2468 של הממשלה- 25 , 6 ביוני1993 ו 'החלטה מס2911 של הממשלה ה- 28 , 15 בפברואר2021 ,; מבקר המדינה סילוק פסולת מוצקה , 25 במרץ1992 . 20 המשרד להגנת הסביבה מסר לנו כי לא מוכרת לו פעילות השבת פסולת לאנ ,רגיה בהיקף משמעותי מעבר לזו המתבצעת במפעל נשר ( שמשתמש בדלק שמקורו בפסולת עתירת אנרגיהRDF ,) כתחליף לפטקוק המזהם. יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ,המשרד להגנת הסביבה, שיחה6 במאי2025 ו- ,דוא"ל15 במאי2025 ,; המשרד להגנת הסביבה מצגת לדיון בוועדת הפנים והסביבה– קרן הניקיון יולי2023 ,; פארק המיחזור חירייה מפעלRDF - )פסולת לאנרגיה (פל"א :, אין תאריך, כניסה17 באפריל2025 . המסמך הנוכחי הוא משווה בעיקרו ואינו בוחן את המדיניות בישראל בצורה מעמיקה. עם זאת נתייחס להיבטים מסוימים של מדיניות זו בסעיפים רלוונטיים ובדיון בישראל מיוצרת פסולת עירונית בהיקף של יותר מ- 6 מיליון טון בשנה. על רקע צמצום בנפחי ההטמנה טוענים מ בקר המדינה ואחרים כי ישראל נמצאת במשבר פסולת הולך ומחריף. השימוש במפעלי פל"א הוא מרכיב מרכזי בתכנון של המשרד להגנת הסביבה להתמודדות עם משבר זה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm השו)מרוני הטוב אך פרויקט זה לא התממש. 21 ביוני2025 מסר המשרד למרכז המחקר והמידע של הכנסת שהוא פועל כיזם בתהליך ה הקמה של בין שבעה לעשרה מפעלי פל"א שמתוכננים לטפל בכ-3 מיליון טונות של פסולת שיורית עד שנת 2040 ; המשרד ,מסר לנו מידע על המיקום הסטטוס והקיבולת של שי שה מהם (ראו'נספח א). המפעל הראשון יוקם בנאות חובב ומתוכנן להיפתח בשנת2030 . 22 המשרד הוסיף כי הוא מעורב בניסיונות להקים מפעלים נוספים. 23 המשרד הסביר כי מספר המתקנים ייגזר בין השאר מהיקף הטיפול הצפוי בכל מתקן, שיהיה לדבריו בין300,000 ל- 500,000 טון בשנה או אף מתקנים גדולים יותר בהנחה ואגן השירות .(כלומר, האזור הגאוגרפי שאותו ישרת המתקן) יצדיק זאת המש ר ד הבהיר כי התכנון לגבי ,ישראל הוא בשלב מוקדם והוא חלק ממהלך מתפתח של פריסת מתקני פל"א ברמה הארצית24 והו סיף כי חלק מאי הוודאות לגבי מספר המתקנים נובע מהנחייה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ממרץ2024 לתכנן את ה מפעלים ביתירות של30% . מלשון ההחלטה עולה כי הכוונה היא לתכנון של30% יותר מהערכת הצרכים הנדרשים עד שנת2040 ;)(המוגדר כטווח זמן בינוני נציין כי היא כוללת גם מתקנים נוספים לט.יפול בפסולת25 הסקירה ( מבוססת על דוחות סוכנות הסביבה האירופיתEEA ,) של האיחוד האירופי26 מסמך הייחוס של האיחוד האירופי באשר לטכניקות המיטביות הזמינות להשבת פסולת לאנרגיה משנת2019 , 27 פרסומים ממשלתיים, דוחות של גופי מחקר שהתקשרו עם ממשלות, מאמרים אקדמיים ופרס ומי התעשייה .כמו כן , בנוגע לישראל פנינו למשרד להגנת הסביבה, למשרד האנרגיה והתשתיות, למשרד הבריאות, למרכז השלטון המקומי, למרכז .השלטון האזורי ולמומחים באקדמיה ובארגוני חברה אזרחית נציין כי בסקירה הנוכחית פעלנו לאסוף מידע על מספר גדול של מדינות באיחוד במקום.לבחון לעומק מספר קטן של מקרים נדגיש כי מקו רות ה מידע שבחנו פורסמו בשנים שונות וברמות פירוט מגוונות, וכמו כן אין תמיד אחידות בהגדרות בין מקורות אלו ו הדבר מקשה על ההשוואה. יש גם להביא בחשבון כי חלק מהפסולת במדינות האיחוד מיובאת או מיוצאת (למדינות האיחוד או ל מדינות 21 המשרד להגנ"ס , שומרוני- הסוף: השרה גמליאל על ההחלטה לבטל את המכרז להקמת "השומרוני הטוב" במישור אדומים: "בכך "מסתיים המאבק הצודק והנחוש שלנו ושל תושבי האזור כנגד המתקן. נמשיך לפעול לפיתוח האזור ולטיפול סביבתי נאות בפסולת, 1 ביוני 2021 . 22 יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשת ,יות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024 . 23 זאת בהמשך להחלטת ממשלה2284 .שעניינה בחינה תכנונית של יזמות להקמת אתרים לטיפול בפסולת מעורבת בין השאר ציין המשרד כי הוא פתח מסלול לתמיכה בקידום סטטוטורי של מתקני קצה לפסולת, לרבות קידום הסמכה של י.זמים פרטיים בתחום המשרד להגנת ,הסביבה, מכתב4 ביוני2025; הממשלה ה- 37 , החלטה2284 , 31 באוקטובר2024 . 24 יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת א ,רצי, המשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפון9 ביוני2025 . 25 ,המשרד להגנת הסביבה, מכתב4 ביוני2025 ,. ראו גם: מינהל התכנון 'החלטות המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ישיבה מס710 , 5.3.2024 . 26במסמך זה עשינו שימוש בעיקר בדוחות שעניינם התקדמו ת המדינות ביחס ליעדי האיחוד לפסולת עירונית ופסולת אריזות עד שנת2025 . European Environment Agency, The European Environment Agency in brief, updated: December 2nd 2024. 27 Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019. המשרד להגנת הסביבה פועל כיזם בתכנון להקים בין שבעה לעשרה מפעלי פל"א עד שנת2040 , אם כי .מדובר בתכנון ראשוני המפ על הראשון מתוכנן להיפתח בנאות חובב בשנת2030 המסמך מבוסס על מגוון של מקורות מידע ובחלקם יש הבדלים באופן הגדרת הנתונים, דבר המקשה על ההשוואה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אחרות) וכי לא תמיד ברור מה נכלל בפסולת המטופלת . ,כלומר יש להתייחס לנתונים על הטיפול בפסולת במדינות האיחוד בזהירות הראויה. ב פרק הראשון נציג את תהליך הטיפו ל במפעל פל"א , נדון בקשר בין הרכב הפסולת ליעי לות המפעלים , נציג מידע על הסיכונים הבריאותיים והסביבתיים ב תחום ונדון בקשר בין תחום .הפל"א לבין הכלכלה המעגלית ב פרק השני נדון במדיניות האיחוד האירופי ב תחום הפל"א, נציג נתונים כלליים על משקי הפסולת במדינות האיחוד האירופי ונשווה או תן לישראל. בין השאר נצ יג נתונים על היקף ייצור הפסולת ועל שיטות הטיפול כמו גם מידע חלקי על.חקיקה בנושא הפרדה לזרמי פסולת ב פרק השלישי נדון ב מיקום המפעלים ו נציג נתונים על קי.בולת המפעלים במדינות האיחוד ב פרק הרביעי נבחן מכשירים כלכליים לריסון השימוש במפעלי פל"א: נבחן את השימוש בהיטלי שריפה ונדון בתהליך שמבצע כיום האיחוד האירופי לבחון את הכנסת מפעלי הפל"א למערכת סחר ב פליטות ה פחמן של האיחוד , צעד שצפוי להעלות את עלות הטיפול בהם . ב פרק החמישי נעלה נקודות מרכזיות לדיון על רקע התוכניות לקידום מפעלי פל"א בישראל. 1. השבת פסולת לאנרגיה: רקע 1.1 טיפול תרמי עם השבת אנרגיה ככלל, מפעלי פל"א עובד ים באופן רציף – 24 שעות ביממה, שבעה ימים בשבוע - ודורשים זרם קבוע של פסולת . הפעילות מופ סקת לעיתים רחוקות לתחזוקה אך נבהיר כי השבתה .והנעה מחדש דורשות השקעת משאבים משמעותית28 בתרשים2 הצגנו את תהליך הטיפול .במפעל באופן סכמטי תרשים2 :תיאור סכמטי של תהליך הטיפול בפסולת ב מפעל פל"א 28 לפי המשרד להגנת הסביבה, השבתה והנ עה מחדש דורשת שימוש בעשרות אלפי ליטרים של סולר כמו גם ייצוב ואיזון מחודש של .המערכת לצורך מיטוב ביצועי המפעל גם במסמך הייחוס לטכניקות המיטביות הזמינות למפעלי פל"א שפירסם האיחוד האירופי מומלץ לצמצם את הכיבוי וההפעלה המחודשת של מפעלי הפל"א ככל שניתן מסיבות ס .ביבתיות וכלכליות יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח ,תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, שיחה5 במאי2025 ודוא"ל , 15 במאי2025 :. ראו גם Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019, p. 294. מפעלי פל"א עובדים באופן מתמשך עם הפסקות נדירות לתחזוקה קליטת הפסולת (מיון) אגירה שריפה מבוקרת בתא ייעודי הפקת אנרגיה טיפול בפליטות טיפול באפר התחתי ובאפר המרחף השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להלן נתאר את הטיפול במפעל פל"א טיפוסי: 29 - קליטה : ,הפסולת נאספת עוברת מיון ומשונעת למפעל הפל"א .חלק ממפ עלי הפל"א .כוללים גם תשתיות מיון המיון נדרש לשיפור תהליך השריפה אך נבהיר כי אחד מיתרונות התהליך הוא יכולתו להתמודד עם ההטרוגניות של זרם הפסולת העירונית. 30 - אגירה :הפסולת נאגרת בתא המאפשר אחסון ל כמה .ימים נ דרש נפח משמעות י של אגירה כדי לאפשר רציפות ולהימנע מהשפ עה אפשרית של תנודות בהגעת הפסולת ל.מפעל - שריפה מבוקרת :הפסולת מועברת לתא השריפה ונשרפת בתהליך מבוקר בטמפר טורה של 800 ,מעלות צלזיוס ומעלה תוך שימוש בשיטות שונות למניעה או לצמצום של הי ווצרות מזהמים. 31 - הפקת אנרגיה: הגז ה חם מוזן אל דוד מים ויוצר קיטור. הקיטור משמש ליצירת אנרגיה .באמצעות חימום או הפעלת טורבינות יעיל יותר להפיק אנרג יית חום מאשר חשמל . - טיפול בפליטות :גזי הפליטה עוברים תה ליכי ניקוי שונים ונפלטים לאוויר. לפי הערכת המשרד להגנת הסביבה בתהליך השבת הפסולת לאנרגיה ה פסולת מ צומצמת בהיקף משמעותי של בין70% ל- 75% ממשקלה ועד90% מ נפח ה. 32 בסיום התהליך נשארים תוצרי לוואי : - ( גזי שריפהFlue Gas), הכוללים בין השאר פחמן ד ו ( חמצני, חלקיקיםparticulate matter .), דיאוקסינים וחומרים נוספים החשודים כמסכנים את בריאות האדם33 - אפר תחתי( Incinerator Bottom Ash .), כלומר השאריות בתחתית תא השריפה המשרד להגנת הסביבה מעריך כי משקל מרכיב זה הוא בין25% - 30% מהפסולת המטופלת (כלומר, מ- 100 טונות של פסולת יישארו בין30-25 .)טונות של אפר תחתי 29 הטכנולוגיה הנפוצה ביותר( 'מוכרת בתור 'רשת נעהmoving grate ). יש שיטות אחרו ת ( 'ובהן 'מצע מרחףfluidized bed ) אך נעשה בהן שימוש בהיקף קטן יותר. תיאור תהליך ההשבה מבוסס בעיקר על פרסום של המשרד להגנת הסביבה משנת2018 . המשרד להגנת ,הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 ', עמ10 'ועמ36 :. ראו גם Luke Makariach, Warangkana Jutidamrongphan and Kua-anan Techato, "The evolution of waste-to-energy incineration: A review", Renewable and Sustainable Energy Reviews 91, 2018, pp. 812-821. 30 ,עדי וולפסון, מומחה לקיימות, שיחה9 באוקטובר2024 . 31 לדוגמה, שריפה משלימה של הגז הנוצר משריפת הפסולת כדי למנוע יצירת פחמן חד חמצני. המשרד להגנ"ס , מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 . 32 .שם :ראו גם Beatriz S. Bandarra et al., "Opportunities and Barriers for Valorizing Waste Incineration Bottom Ash: Iberian Countries as a Case Study", Applied Sciences 11, 2021. 33 ( דיאוקסיניםdioxins , נכתב גם 'דיוקסינים') הם קבוצת חומרים הנוצרים בתהליכי שריפה לרבות שריפת פסולת מוצקה ודלקים. חומרים מקבוצה זו גורמים לסרטן בבני אדם ול השפעות ,בריאותיות נוספות. משרד הבריאות דיאוקסינים פורניים , 28 באוגוסט2014 . בתהליך ההשבה הפסולת מצטמצמת בהיקף של בין70% ל- 75% ממשקלה ועד כ- 90% מנפחה לתהליך ההשבה :שלושה תוצרי לוואי 1.גזי שריפה 2.אפר תחתי 3.אפר מרחף השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוצר זה כולל בין ה שאר חול, אבנים, אפר ומתכות ש אפשר לחלץ בא מצעות טכנולוגיות שונות. 34 נעיר כי הרכב האפר התחתי מושפע מסוגי הפסולת שמועברים לטיפול. - ( אפר מרחףFly Ash ) . .תוצרים אלו גורמים לסיכונים בריאותיים וסביבתיים והרחבנו על הטיפול בהם בסעיף הבא עולה השאלה אילו סוגי פסולת יש לשרוף ובאיזה היקף. אפשר לשרוף פסולת מסוג ים רבים, אך מקובל כי הטיפול צריך להתמקד ב פסולת שיורית , כלומר פסולת שאיננה ניתנת לטיפול בשיטות גבוהות יותר בהיררכיית הפסולת לרבות מיחזור. 35 ,עם זאת אין הגדרה אחידה של פסולת שיורית והקביעה אילו מרכיבים בפסולת בלתי ניתנים למיחזור תלויה בג ורמים שונים ובהם גורמ ים טכניים ו רגולטוריים ,לדוגמה חקיקה ותשתיו ת הנוגעות להפרדה של זרמי ,הפסולת כמו גם גורמים כלכליים ובהם השאלה האם יש ביקוש למרכיבים מסוימים בפסולת. 36 ( כדי להיות מוגדר כמפעל העוסק בהשבהRecovery) על המפעלים לעמוד בדרישות יעי לות מסוימות שקבע האיחוד האירופי המו ו כר ת כ" נוסחתR1 " . מפעלים שלא יעמדו בדרישות יוגדרו ( כעוסקים בסילוקDisposal ) - של( ב נמוך יותר בהיררכיית הפסולת סעיף2.1 ). יעילות המפעל מושפעת בין השאר מהרכב הפסולת ומערכה הקלורי (היעילות עולה ככל שהערך הקלורי גבוה יותר). ככלל, י עיל יותר לש רוף פסולת יבשה לעומת פסולת רטובה )(פסולת אורגנית . בתרשים3 .הצגנו הערכות לגבי הערך הקלורי הממוצע שנוצר כתוצאה משריפה של חומרים שונים תרשים3: הערך הקלורי הממוצע שנוצר כתוצאה משריפת חומרים שונים ( MJ/kg ) 37 ,בפועל רוב הפסולת הביתית מעורבת וערכה הקלורי תלוי בהרכ בה. 34 בספרות מופיעות גם הערכות נמוכות יותר לפיהן .משקל האפר התחתי יעמוד על בין חמישית לרבע ממשקל הפסולת המטופלת :לדוגמה Dominik Blasenbauer et al., "Legal situation and current practice of waste incineration bottom ash utilization in Europe", Waste Management 102, pp. 868-883, 2020. 35 המשרד להגנת הסביב ,ה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018; ע מיעד לפידות, ראש ,תחום פסולת בארגון אדם טבע ודין, שיחה29 באוקטובר2024 . 36 ,עדי וולפסון, מומחה לקיימות, שיחה9 באוקטובר2024 . Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019, pp. 23-24; Federico Savini, "The circular economy of waste: recovery, incineration and urban reuse", Journal of Environmental Planning and Management 64, 12, 2114-2132. 37 George Halkos and Keloniki Natalia Petrou, "Analysing the Energy Efficiency of EU Member States: The Potential of Energy Recovery from Waste in the Circular Economy", Energies 12, September 2019. 35 19 16 4 0 0 פלסטיק טקסטיל נייר חומר אורגני זכוכית מתכות מקובל כי יש להעביר להשבה רק פסולת שיורית, אך אין הגדרה אחידה של .פסולת שיורית הקביעה אילו מרכיבים בפסולת בלתי ניתנים למיחזור תלויה בגורמים ,טכניים רגולטוריים , כלכליים ותרבותיים השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המשרד להגנת הסביבה ומומחים שונים מעריכים כי הפסולת הביתית המעורבת בישראל היא רטובה יחסית למדינות אחרות , כלומר ששיעור החומר האורגני בה הוא גבוה יותר: בהערכה שפרסמו חוקרי מוסד שמואל נאמן נכתב כי החומר האורגני בישראל מהווה44% מהפס ולת העירונית לעומת25% באירופה ו- 15% .בארה"ב38 נזכיר גם כי בישראל אין הפרדה במקור של פסולת אורגנית, בניגוד ל חלק מהמדינות באירופה )(לדוג' גרמניה או סלובניה והדבר מגדיל את שיעור החומר האורגני בפסולת העירונית. נציין כי ההערכה לגבי ישראל מבוססת על נתוני סקר פסו לת משנת2013 ועולה השאלה האם ומתי יבוצע ויפורסם סקר עדכני יותר. אפשר לשאול אילו צעדים מקדימים נדרשים כדי לאפשר זרם קבוע של פסולת בעלת ערך ,קלורי מתאים39 לדוגמה פיתוח של תשתיות להפרדת פסו )לת (במקור או בתחנת מעבר לרבות פסולת אורגנית. במאי2025 פעלו בישראל תשעה מתקני מיון פסולת ומתקנים נוספים .היו בשלבי הקמה או תכנון לעתיד המשרד להגנת הסביבה מסר למרכז המחקר והמידע כי הוא פועל להקמת מתקני מיון בפריסה ארצית שיקבלו100% מהפסולת העירונית המעורבת עד שנת 2035 ,כאשר הפסולת שתיועד להשבה היא הפסולת שאינה ניתנת למיחזו.ר40 נזכיר כי אין הגדרה מוסכמת למהי פסולת שיורית ואילו חומרים הם ברי מיחזור. המשרד הוסיף כי יוקמו מתקני קצה לזרמי הפסולת השונים ובהם מתקני עיכול אנאירובי וק ו מפוסטציה. עולה השאלה באילו כמויות של פסולת יטפלו מתקנים אלו וכיצד יתבצע התיאום בינם לבין הגורמים האח רים במשק הפסולת לרבות מפעלי הפל"א. 41 1.2 סיכונים בריאותיים וסביבתיים להלן נדון במשמעויות האקלימיות והבריאותיות של תוצרי ה לוואי של השבת פסולת :לאנרגיה פליטות של גזים לאוויר, אפר תחתי ו אפר מרחף. נזכיר כי גם הטמנה מייצרת סיכונים 38 לפי הסקר משנת2013, יש הבדלים בשיעור הפסולת האורגנית בין מקורות פסולת שונים (ביתית/מסחרית) ובין שלבי האיסוף; האומדן של44% מתייחס למשקל היחסי של פסולת אורגנית המורכבת משאריות מזון בכלי האצירה, לעומת הערכה של כ- 34% ממשקל הפסולת הביתית במשאיות האיסוף. בסה"כ37% ממשקל הפסולת הביתית במשאיות בשנת2013 הייתה פריקה ביולוגית (כולל פסולת גינה). אילה ,אליהו הטיפול בפסולת האורגנית בישראל ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת31 במרץ2022 ; עמיעד לפידות, ראש תחום פסולת בארגון אדם טבע ודי ,ן, שיחה29 באוקטובר2024 ,; המשרד להגנת הסביבה סקר הרכב הפסולת הארצי2012 - 2013 , 2014 . 39 במסמך מדיניות של המשרד להגנת הסביבה משנת2018 נכתב כ י הערך הקלורי הממוצע של הפסולת המטופלת צריך להיות7 מגה- ( ג'ולים לק"ג7 MJ/Kg ) והערך המינימלי צריך להיות6 MJ/Kg . בדרישות המכרז למפעל הפל"א שיוקם בנאות חובב נקבע כי ערך ההיסק ( של הפסולתheating value) צריך להיות גדול או שווה ל- 8.5 MJ/Kg. קביעת ערך קלורי מינ ימלי זה נועדה לאפשר לקבוע במכרז תנאי ( סף ליעילות האנרגטית של המפעל0.65 <= 1 R ). המשרד להגנת הסביבה מסר לנו כי יש הבדלים מסוימים בין המונח "ערך היסק" ו"ערך קלורי" אך בפועל השימוש בהם בהקשר הנוכחי זהה. יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד לה ,גנת הסביבה ,שיחה5 במאי2025 ,ודוא"ל15 במאי2025 ,; המשרד להגנת הסביבה מסמך מד יניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018, ו- ,מכתב4 ביוני2025 . State of Israel, Invitation for Pre-Qualification No. 05/2023, May 2023. 40 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024; ה ,משרד להגנת הסביבה ,מכתב4 ביוני2025 . 41 .שם הפסולת העירונית 'בישראל היא 'רטובה יחסית למדינות אחרות, כלומר ששיעור החומר האורגני בה הוא גבוה יותר המשרד להגנ"ס מסר לנו כי במאי2025 פעלו בישראל תשעה מתקני מיון פסולת והוא פועל להקמת מתקנים נוספים שיטפלו ב- 100% מהפסולת העירונית המעורבת עד שנת2035 הטמנה יוצרת סיכונים בריאותיים וסביבתיים משמעותיים ואלו מחריפים אם מדובר בשריפה באוויר הפתוח השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm משמעותיים לבריאות הציבור ולסביבה42 ו כל מפעל תעשייתי יכול לייצר סכנות כאלו ולכן יש חשיבות רבה לעמידה בתקנים סביבתיים ובריאותיים מקובלים. 43 מפעלי הפל"א פו לטים גזי חממה ,התורמים לשינוי האקלים לרבות פחמן דו חמצני המוערך בהיקף של0.7 - 1.7 טון לכל טון של פסולת.עירונית מעורבת המטופלת במפעל44 י ש ניס יונות ליישם מערכות לתפיסה ואגירה של פחמן במפעלי פל"א אך לא ידוע לנו על שימוש בטכנולוגיות .אלו בקנה מידה גדול45 עם זאת נזכיר גם כי בהשוואה זו יש להביא בחשבון את החיסכון בפליטות .דרך הימנעות מניצול המשאבים שהיו נדרשים לצורך ייצור האנרגיה המופקת במפעל הפל"א46 נ וסף על העלויות הסביבתיות הישירות הנובעות מהשריפה המבוקרת של ,הפסולת גם שינוע הפסולת מייצר פליטות של גז י חממה וזאת בנוסף ל עלויות סביבתיות עקיפות כגון רעש וזיהום אוויר . מרחק השינוע מייצר אף השלכות כלכליות נוספות כגון צריכת דלק, שכר נהגים ותפעול .צי רכבים לפי כך עולה השאלה מהי נקודת האיזון מבחינת העלויות הסביבתיות בין מרחק השינוע ליעילות הטיפול בפסולת במפעל. 47 באשר למשמעויות לבריאות האדם, ראשית נציין כי החומרים המזהמים בפליטות יכולים להיקלט בגוף האדם דרך נשימה, קליטה עורית או צריכת מזון שגודל ליד מפעל הפל"א , וה.שפעתם תלויה בין השאר בהיקף החשיפה לחומרים אלו48 שב תי סקירות ספרות שבחנו את השפעת הפליטות לאוויר ופורסמו בשנים האחרונות מודגש כי השינויים שעברו על התחום , ובהם ה תקדמות טכנולוגיות והחמרת אמות המידה החוקיות לפעילות ,הקשו על ניתוח ההשפעות הבריאותיות של מפעלי פ ל"א . חלק מהמחקרים 42 לפי המשרד להגנ"ס להשבת אנרגיה השלכות סביבתיות פחותות מההטמנה. הערכ ת ההשלכות הסביבתיות והבריאותיות של הטמנה לעומת השבה לאנרגיה ת מושפעת מהנחות העוסקות בין השאר ביעילות הטיפול במתקני הטמנה בעתיד, בהרכב הפסולת שתטופל בכל מתקן, בסוג התקנים הסביבתיים החלים על המפעל, באופן השימוש באנרגיה המיוצרת ובחיסכון בייצור אנרגיה ממקור חל ופי ועוד. המשרד ,להגנת הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסו לת עירונית בישראל , 2018 ', עמ22 - 23 :. ראו גם Ari Rabl, Joseph V. Spadaro and Assaad Zoughaib, "Environmental impacts and costs of solid waste: A comparison of landfill and incineration", Waste Management Research 26, 2008, pp. 147-162; 43 ,לדוגמה שירי ספקט ור- ,בן ארי נתונים בדבר חריגות מתקני פליטה של מזהמים לאוויר במפלי קבוצת בז"ן– מפרץ חיפה , 15 במאי2018 . 44 Environment and Forestry Directorate, the Scottish Government, Stop, Sort, Burn, Bury - incineration in the waste hierarchy: independent review, May 10th 2022; Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019, p. 152. 45 E.g. Nordic Council of Ministers, Waste incineration in the Nordic countries, 2024. 46 לדוגמה, בדוח הסוקר את המקרה האוסטרי נכתב כי היה גידול בפליטות גזי חממה עקב שימוש בטיפולים תרמיים אך ההשפעה על מאזן הפחמן הכללי .נותרה חיובית עקב ההימנעות מפליטות מתאן ממטמנות Environment Agency Austria, Status Report Waste Incineration, Reporting year 2020, 2022. See also: Ari Rabl, Joseph V. Spadaro and Assaad Zoughaib, "Environmental impacts and costs of solid waste: A comparison of landfill and incineration", Waste Management Research 26, 2008, pp. 147-162. 47 ,המשרד להגנת הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 ; זהר לביא, חן הרצוג ,ויעל ערמון, קהילת אנרג'יקום השבת פסולת לאנרגיה בישראל- מפת דרכים , מאי2023 . 48 Giovanni Vinti et al. "Municipal Solid Waste Management and Adverse Health Outcomes: A Systemic Review", International Journal of Environmental Research and Public Health 18, 2021. מפעלי הפל"א פולטים גזי חממה לרבות פחמן דו חמצני. יש ניסיונות ליישם מערכות לתפיסה ואגירה של פחמן במפעלים אלו אך לא ידוע לנו על שימוש בטכנולוגיות אלו בקנה מידה גדול גם לשינוע הפסולת עלויות סביבתיות ועולה השאלה מהי נקודת האיזון בין מרחק השינוע ליעילות הטיפול במפעל השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מצאו עדויות לעלייה בסיכונים מסוימים לרבות סרטן ומומים מולדים, אך מחקרים אחרים לא מצאו תמונה דומה . נדגיש כי העדויות לסיכונים הבריאותיים מקושרות באופן ברור יותר למפעלים ישנים ,ולפי החוקרים קשה .להסיק מהם על השפעותיהם של מפעלים חדשים49 קשיים נוספים כוללים אי בהירות באשר להגדרה של אזור 'קרוב' למפעל הפל"א, השפעת גורמי זיהום אחרים, השימוש במערכי מחקר ניסיוניים, חוסר במידע על אופן פעולת המפעל או סוג הפסולת שנשרף וקושי לאפיין את אוכלוסיית הנבדקים (לדוגמה להבחין בין תקופות חשיפה לפי זמן המגורים בקר.)בת המפעל50 תוצר לוואי נוסף של מפעלי הפל"א הוא אפר תחתי , שיכול להגיע לכדי רבע ממשקל הפסולת שמתקבלת לטיפול . תוצר זה כולל חומרים שניתן לחלץ אם כי הרכבם וכמותם תלויים בהרכב הפסולת וב.מיון המקדים51 מעמדו של האפר התחתי (לאחר חילוץ החומרים) שנוי במחלוקת; יש מדינ ות שבהן חומר זה מסווג כחומר שמיועד להטמנה, ויש מדינות שבהן הוא עובר ייצוב ונעשה .בו שימוש, בין השאר בתחום התשתיות והבניין52 בדצמבר2024 מסר לנו המשרד להגנת .הסביבה כי הוא לומד את הנושא53 לא ידוע לנו האם האיחוד האירופי מחזיק בעמדה עקבית בנושא. 54 נוסף על כך, במ הלך הטיפול התרמי נוצר גם אפר מרחף ( fly ash ), שמהווה חלק קטן .יותר מהתוצרים ומסולק בדרך כלל לאתר פסולת מסוכנת55 49 גם חלק מהמחקרים שפורסמו בשנים האחרונות עשו שימוש במידע ישן יותר, לדוגמה מחקר משנת2020 שבחן תוצאות בריאותיות בשנים 2004-2001 :. כמו כן, חלק ניכר מהמחקרים בתחום נמצאו להיות באיכות נמוכה. שם; ראו גם Peter W. Tait et al., "The health impacts of waste incineration: a systematic review", Australian and New Zealand Journal of Public Health 44,1, pp. 40-48, 2020; Louise Smith and Paul Bolton, House of Commons Library, Incineration of waste in England, April 2025. 50 בין השאר, מחקרים עשו שימוש באמות מידה שונות (לדוגמה3 , 4 או10 ק"מ) או שלא הגדירו בצורה ברורה את המרחק. חלק מהחוקרים הטילו ספק ביכולת לבחון את השפעת מפעלי הפל"א באז.ור תחום בגלל שתנאי מזג האוויר יכולים להביא לשינויים באזור החשיפה. שם 51 E.g. Beatriz S. Bandarra et al., "Opportunities and Barriers for Valorizing Waste Incineration Bottom Ash: Iberian Countries as a Case Study", Applied Sciences 11, 2021; Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019, p. 247. 52 האיחוד האירופי מפרסם רשימה של סוגי פסולת כדי לאפשר שפה משותפת. בתוך רשימה זו, יש שתי קטגוריות של אפר תחתי שנוצר כתוצאה מטכנולוגיות לניהול פסולת: אפר תחתי (אוslag ) שכולל חומרים מסוכנים ואפר תחתי (אוslag .) שלא כולל חומרים מסוכנים הבחירה בקטגוריה המתאימה תלויה בבחינה של תכונות הפסולת לרבות שיעור החומרים המ.זהמים בה Beatriz S. Bandarra et al., "Opportunities and Barriers for Valorizing Waste Incineration Bottom Ash: Iberian Countries as a Case Study", Applied Sciences 11, 2021; Dominik Blasenbauer et al., "Legal situation and current practice of waste incineration bottom ash utilisation in Europe", Waste Management 102, pp. 868-883, 2020; M. de Leeu and R. Koelmeijer, PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, Decarbonisation Options for the Dutch Waste Incineration Industry, 2022. 53 יואב לינדמן, מנהל ,תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024 . 54 נציין כי האיחוד מימן מחקר שהסתיים לאחרונה שבחן את השימוש במרכיב מסוים מתוך האפר התחתי לצרכי בנייה . European Commission, Horizon Europe, Waste to Worth: A green solution for waste concrete powder and incinerator bottom ash reinforced by CO2 capturing in concrete, accessed: April 22nd 2025. 55 ,המשרד להגנת הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 . Yuing Zhang et al., "Treatment of municipal solid waste incineration fly ash: State-of-the-are technologies and future perspectives", Journal of Hazardous Materials 411, June 5th 2021. השינויים בתחום ובהם התקדמות טכנולוגית והחמרת הרגולציה מקשים על ניתוח ההשפעות הבריאותיות של מפעלי פל"א עקב הקושי בהשוואה בין דורות שונים של מפעלים יש הבדלים בי ן מדינות באופן שבו משתמשים באפר התחתי (לאחר .)חילוץ מתמחזרים בדצמבר2024 מסר לנו המשרד להגנ"ס כי הוא לומד את הנושא השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מהספרות בתחום ומשיחות עם מומחים עולה כי ככל שמפעלי הפל"א עומ דים בדרישות הרגולטוריות המתאימות הסיכונים מהם צט מ מצמים ברמה משמעותית. 56 בישראל, שני המש רדים המרכזיים האמונים על רגולציה ל מניעת מפגעים אלה הם המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות . הפיקוח יכול להתמקד בשלב התכנוני, בשלב ההקמה ובפעילות השוטפת של המפעלים. שאלנו את המשרד להגנת הסביבה האם יש צורך בפיקוח ובניטור ייעודי על המפעלים. המשרד השיב כי בדומה ל מפעלים אחרים, מפעלי הפל"א יידרשו לעמוד בתנאי רישיון העסק ו חוק רישוי משולב על מגוון תנאי הרישוי שצפויים להיכנס לתוקף טרם הפעלת המתקן הראשון: מתקנים חדשים יידרשו להיתר משולב החל משנת2027 וההיתרים למתקני השריפה יחודשו בשנת 2031 . 57 המשרד מסר כי המתקנים יתבקשו .לבצע ניטור רציף בפי הארובה ודיגום מעת לעת ערכי הדיגום יחושבו לפי ממוצע חצי שעתי, יממ ת י, וייתכן שגם שנתי, ויושוו לערכים בהיתר הפליטה שיינתן למפעל ובתכנית הסטט וטורית. אי עמידה בתנאי הרישיון והיתר הפליטה וחריגה מערכי אוויר נקי יחשפו את היזם לסנקציות פליליות.וכלכליות58 לפי פרופ' אופירה אילון טווח הערכים להיקף הפליטות שנקבע במסמך הייחוס של האיחוד ( האירופי לטכניקות המיטביות הזמינות להשבת אנרגיהBREF ) הוא רחב ולכן יש לקבוע את רף הפליטות המותר לצד המחמיר. 59 המשרד להגנ"ס מסר כי ככלל הוא מסתמך על הערכים הנהוגים ברגו לציה הגרמנית , לרבות התאמות למזהמים ספציפיים , במקום להשתמש במסקנות ה- BAT (ראו סעיף2.1 )או מסמכי ה- BREF שבהם טווח ערכים רחב גם לפי .המשרד60 שאלנו את משרד הבריאות על מעורבותו בתחום, והמשרד מסר כי יש לו נציג במוסדות התכנו ן השונים שמביע את עמדתו המקצועית, וכי המשרד מגבש חוות דעת בריאותית בהתאם לממצאים שמופיעים בתסקירי השפעה על הסביבה וחוות דעת זו מוצגת לוועדות התכנון. נוסף על כך ציין המשרד כי הוא קיים מספר דיונים בנושא מתקני השבת אנרגיה במסגרת פורום משותף למשרד הבריאות ולמש.)"רד להגנת הסביבה ("פורום אוויר נקי 56 ,המשרד להגנת הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 ; זהר לביא, חן הרצוג ,ויעל ערמון, קהילת אנרג'יקום השבת פסולת לאנרגיה בישראל- מפת דרכים , מאי2023; ניצן לוי, לשעבר מנכ"ל איגוד ערים יהודה, מכ ,תב 5 במאי2025; א ,ופירה אילון, מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, שיחה27 באוקטובר2024 :. ראו גם Louise Smith and Paul Bolton, House of Commons Library, Incineration of waste in England, April 2025; Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019. 57 ה ,משרד להגנת הסביבה ,מכתב4 ביוני2025 . 58 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, שיחה5 במאי2025 ,ודוא"ל15 במאי2025 . 59 אופירה אילון ,, מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, שיחה27 באוקטובר2024 . 60 ה ,משרד להגנת הסביבה ,מכתב4 ביוני2025 . מהספרות המקצועית בתחום ומשיחות עם מומחים עולה כי ככל שמפעלי הפל"א עומדים בדרישות הרגולטוריות המתאימות הסיכונים שהם יוצרים מצומצמים ברמה משמע ותית המשרד להגנ"ס מסר לנו כי מפעלי הפל"א יפוקחו דרך רישיונות העסק וחוק רישוי משולב שצפוי להיכנס לתוקף טרם הפעלת המתקן הראשון משרד הבריאות מסר לנו כי הוא מציג את עמדותיו בתחום בפורמים המתאימים ומגבש חוו"ד בריאותית על בסיס ממצאים שמופיעים בתסקירי השפעה על הסביבה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ב תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר)(הוראת שעה), התשע"א- 2011 נקבעים בין השאר ערכים ,לריכוזים באוויר של חומרים מזהמים שונים61 לרבות הבחנה בין ערכים שחריגה מהם מהווה חשש לסיכון או לפגיעה בחיי אדם ואלו משמשים כבסיס לקביעת יעדים לצמצום זיהום אוויר (ערכי יעד), כמו גם ערכים שחריגה מהם מהווה זיהום אוויר חזק או בלתי סביר (ערכי סביבה) או ערכים שחריגה מהם, בחשיפה לזמן קצר, גורמת או עלולה לגרום לסיכון או לפגיעה בבריאותם של בני אדם )(ערכי התראה. 62 משרד הבריאות מסר לנו כי ערכים אלו נקבעים בהתייעצות עמו אך הוסיף כי יש מזהמים שלא נקבעו לגביהם ערכי יעד וסביבה לרבות מזהמים שהם מסרטנים ודאיים כגון דיאוקסינים ופוראנים, 63 שיש להתייחס אליהם בשלבים הראשוניים של התכנון וחשוב שתהיה התייעצות עם המשרד בנוגע לקביעת ערכים מתאימים למזהמים.אלה64 המשרד להגנת הסביבה מסר לנו כי על פי חוק מתבצע עדכון לערכים אלו מדי חמש שנים .בהתייעצות עם משרד הבריאות וכי בימים אלו נערכת התייעצות בנושא עדכון ערכי הסביבה65 אפשר לשאול מתי יושלם תהליך ההתייעצות והאם משרד הבריאות סבור שהתוצאה נותנת מענה מספק להגנה על .בריאות הציבור 1.3 מפעלי פל"א והכלכלה המעגלית השבת פסולת לאנרגיה ממוקמת במיקום ביניים בהיררכיית ה טיפול( פסולת תרשים1)- היא עדיפה על הטמנה אך עדיפה פחות מ ,מניעה במקור מ שימוש חוזר ו .ממיחזור נזכיר כי כלכלה מעגלית היא גישה הול יסטית השואפת למקסם את השימוש במוצרים, בין השאר באמצעות החזרת פסולת למעגל הייצור על ידי הכנה לשימוש חוזר או על ידי הפיכתה לחומרי גלם וצמצום הצורך בניצול משאבים בתוליים (בניגוד לגישה הליניארית של ייצור-שימוש- .)השלכה אין הגדרה אחידה למונח "כלכלה מעגלית" ויש ה רואים בו כ'מטריה' שתחתה ניתן לקבץ משמעויות .שונות66 יש כיום מחלוקת באשר למעמד טכנולוגיות השבת פסולת לאנרגיה .ביחס לכלכלה המעגלית טענה מרכזית אחת היא כי השבת פסולת לאנרגיה סותרת את עקרונות הכלכלה המעגלית . 61 .בתקנות נקבעה הבחנה בין שלושה סוגי ערכים בהתאם לסוג החומר: ערכי יעד, ערכי סביבה וערכי התרעה תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר)(הוראת שעה ), התשע"א- 2011 . 62 ראו סעיף6(א) ל חוק אוויר נקי, התשס"ח– 2008 . 63 נכון ל- 20 במאי2025 אין התייחסות לדיוקסינים ברשימת המזהמים שלהם נקבעו ערכי יעד, ערכי סביבה או ערכי התראה, כפי שרשימות :אלו מופיעות בתקנות. ראו תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר)(הוראת שעה), התשע"א- 2011 . 64 ,עמיר יצחקי, ראש המערך הארצי לבריאות הסביבה, משרד הבריאות4 בדצמבר2024 . 65 ה ,משרד להגנת הסביבה ,מכתב4 ביוני2025 . 66 מקובל כי גישה זו כוללת היבטים טכנולוגיים, כלכליים וחברתיים הכרוכים אחד בשני. לדוגמה, יצרנים יתכננו מוצרים עמידים יותר שקל ,יותר לשדרג או למחזר אותם והצרכנים יפנו לשירותי תחזוקה למוצרים כדי לצמצם החלפה. המשרד להגנת הסביבה אסטרטגיה למשק פסולת בר קיימא2021 - 2030 – מעבר לכלכלה מעגלית בשנת2050 , דצמבר2020 :. ראו גם Julian Kircherr et al., "Conceptualizing the circular economy (Revisited): An analysis of 121 definitions", Resources, Conservation & Recycling 194, 2023; Federico Savini, "The circular economy of waste: recovery, incineration and urban reuse", Journal of Environmental Planning and Management 64, 12, 2114-2132. משרד הבריאות מסר לנו בדצמבר2024 כי יש מזהמים שלא נקבעו לגביהם ערכי יעד וסביבה; המשרד להגנת ב הס יבה מסר לנו במאי 2025 כי נערכת התייעצות בנושא כיום יחד עם משרד הבריאות יש מחלוקת באשר למעמד טכנולוגיית הפל"א ביחס לכלכלה המעגלית השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לטענה זו כמה מרכיבים: ,כך בדוח של תכנית הסביבה של הא ו"ם שפורסם ב- 2024 נטען בין השאר כי מבחינה מושגית השבת פסולת לאנרגיה אינה חלק מהכלכלה המעגלית אלא חלק מהכלכלה הליניארית, מאחר.והמשאבים שנשרפים לא יכולים להיות מחולצים לשימוש נוסף67 לעומת זאת אפשר לטעון, כפי שטענה הנציבות האירופית באוקטובר2024 בתגובה לעתירה מסוימת, כי למפעלי פל"א תפקיד בכלכלה המעגלית בהתאם להיררכיית הפסולת, בין השאר .מאחר והשימוש בהם יכול להביא את המדינות ליעד צמצום ההטמנה68 טענה אחרת נוגעת לחשש שמפעלי הפל"א יהווו חסם ל הפניית הפסולת לחלופות משלבים .גבוהים יותר בהיררכיית הפסולת69 כאמור מפעלי הפ ל"א עובדים באופן מתמשך, מלבד ,הפסקות לתחזוקה ו דורשים זרם מתמיד של פסולת בקנה מידה משמעותי. כמו כן תחום זה מאופיין בחוזים ארוכי טווח הנדרשים כדי לספק .ודאות למפעילים על רקע עלויות הקמה גבוהות מהספרות עולה כי המחויבות למפעלי הפל"א יכולה ליצור התנגשות עם שיטו ,ת טיפול חלופיות לדוגמה כאשר יש שיפור בשיטות מיחזור70 או כאשר מסיבות שונות ערכם של חומרים מתמחזרים בשוק עולה , מה שהופך את המ י.חזור שלהם למשתלם כלכלית71 ,בהמשך לכך חלק מהמדינות החברות באיחוד כמו גם ארגוני חברה אזרחית העלו בשנים האחרונות חששות לגבי קיבולת-ר ית של מפעלי פל"א ,כלומר מצב שבו הקיבולת של כלל המפעלים עולה על כמות הפסולת השיורית המיועדת להשבה לאנרגיה והדבר מעודד הסטה של פסולת למפעלי פל"א במקום לטיפול ב שיטות עדיפות. יש מדינות ש פעלו להגבל ה או לצמצום של קיבולת מפעלי הפל"א , לדוגמה דנמרק הכריזה בשנת2020 (עת פעלו בה23 מפעלי )פל"א על תכנית בתחום האקלים העוסקת בין השאר בצמצום קיבולת השריפה במדינה באמצעות יצירת תחרות על הפסולת בין מפעלי הפל"א. 72 מדוח מסוים עולה כי דנמרק מצפה לירידה בהיקף של כ- 30% ב קיבולת השריפה עד שנת2030 .לפ י דוח של סוכנות הסביבה ,האירופית ב צרפת נקבעה מדיניות לצמצום שיעור הפסולת שתושב במחצית עד שנת 2025/2026 לעומת שנת2010 . 73 67 United Nations Environmental Program, Beyond an age of waste, Turning rubbish into a resource, 2024, p. 25. 68 European Parliament, Notice to members, Petition No 0910/2022 by M.R. (Italian), on behalf of Europa Verde, on the regional plan for integrated waste management of the Region of Umbria in Italy, October 10th 2024. 69 לדוגמה, לימור גורליק, מנהלת ,תחום מניעת זיהום פלסטיק ו"צלול בעסקים" ויובל ארבל, סמנכ"ל ים וקשרי ממשל, עמותת צלול, שיחה 27 באוקטובר2024 . 70 Ibid.; Zero Waste Europe, The impact of Waste-to-Energy incineration on climate, September 2019. 71 לדוגמה, בשנת2012 .עלה ערכם של חומרים מסוימים בהולנד ונוצרה תחרות על הפסולת בין מפעלי המיחזור לבין מפעל פל"א מסוים Federico Savini, "The circular economy of waste: recovery, incineration and urban reuse", Journal of Environmental Planning and Management 64, 12, 2114-2132. See also: Hanna Salmenpera, "Different pathways to a recycling society: Comparison of the transitions in Austria, Sweden and Finland", Journal of Cleaner Production, 292, 2021. 72 EEA, Early warning assessment related to the 2025 targets for municipal waste and packaging waste (henceforth: early warning report), Denmark, June 2022. 73 Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023; EEA, Early warning report, France, June 2022. בין השאר נטען כי ההתמק דות במפעלי פל"א תפגע בתמריצים להפניית הפסולת לחלופות משלבים גבוהים יותר ,בהיררכית הפסולת גם כאשר אלו הופכות למשתלמות יותר חלק מהמדינות באיחוד כמו גם ארגוני חברה אזרחית חוששים מ'קיבולת יתר' של מפעלי הפל"א ויש מדינות שפעלו להגביל או לצמצם את קיבולת ההשבה במ דינה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm גם ב שתי מדינות בבריטניה )(שאינה חברה באיחוד נאסר או הוטלו הגבלות על בניית מפעלי פל"א חדשים: ב סקוטלנד בש נת2022 ו וב ויילס בשנת2021 . נבהיר כי בשתי מדינות אלו פועלים כיום"מפעלי פל( א חמישה בסקוטלנד ושניים בוויילס,) 74 כלומר המדיניות לא מבטלת את השימוש ב מפעלי פל"א אלא מתעדפת חלופות אחרות בראייה עתידית. 75 ,לעומת זאת מדינות אחרות מתכננות או שוקלות את הגדלת קיבולת השריפה , לדוגמה אירלנד, שרואה במפעלי הפל"א כדרך לצמצם את ההסתמכות ע ל ייצוא פסולת, כמו גם הונגריה שרואה במפעלים אלו כ.דרך לצמצם את היקפי ההטמנה76 אפשר לשאול האם רצוי לקבוע יעד מקסימלי לשיעור הפסולת העירונית שתועבר להשבה, ואם כן– מהו הרציונל המנחה יעד זה (ראו ב פרק הדיון.) ,כאמור מדיניות האיחוד האיר ופי בהתאם להיררכיית הפסולת היא לתעדף מניעה, הכנה לשימוש חוזר ומ י.חזור של פסולת על פני השבת פסולת לאנרגיה והטמנתה כפי שציינו יש מדינות באיחוד הפועל ו ת להגביל בנייה ש ל מפעלי פל"א וכמו כן יש ארגוני חברה אזרחית בינלאומיים הטוענים כי האיחוד האירופי כיום אינו תומ ך בהשבת פסולת לאנרגיה. 77 ,עם זאת באוקטובר2024 הבהירה נציבות האיחוד בתגובה פרטנית לעתירה מסוימת כי יש להימנע ממצב של קיבולת- ( יתרovercapacity) לשריפת פסולת שיורית , אך הוסיפה כי השבת אנרגיה לוקחת חלק בכלכלה המעגלית בהתאם להיררכיית הפסולת וההחלטה לבנות מפעלי השבת פסולת לאנרגיה לא סותרת את מדיניות או את חוקי האיחוד . הנציבות הוסיפה כי השבת פסולת לאנרגיה ,יכולה לטפל בפסולת שיורית, לחלץ משאבים מהפסולת .לצמצם את ההטמנה ולמנוע השלכה בלתי חוקית של הפסולת78 74 ראו נספח ב.' 75 Louise Smith, Nikki Sutherland and Paul Bolton, House of Commons Library, Permit variation processes for waste incineration facilities, November 30th 2022. 76 Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023; EEA, Early warning report, Hungary, June 2022 77 Zero Waste Europe, The EU is clear: Waste-To-Energy incineration has no place in the sustainability agenda, May 26th 2021. 78 European Parliament, Notice to members, Petition No 0910/2022 by M.R. (Italian), on behalf of Europa Verde, on the regional plan for integrated waste management of the Region of Umbria in Italy, October 10th 2024. יש מדינות שמתכננות הגדלה של קיבולת ההשבה, בין השאר כדי לצמצם את היקפי ההטמנה לפי נציבות האיחוד האירופי, מדיניות האיחוד היא תעדוף מניעה, הכנה לשימוש חוזר ומיחזור על פני השבה והטמנה. אם כי יש להימנע מקיבולת יתר, אך השימוש בהטמנה אינו סותר את מדיניות א ו חוקי האיחוד השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טענה נוספת המועלית בהקשר זה היא כי האיחוד הפסיק להפנות משאבים .לתחום הפל"א79 אין בידנו לבדוק טענה זו בצורה מקיפה אך נציין כי יש לפחות קרן אחת80 של האיחוד שתמכה .בשנים האחרונות בהקמת מפעלי פל"א בפולין, בליטא ובפורטוגל81 2 . משקי פסולת במדינות האיחוד האירופי 2.1 אסדרה בידי האיחוד האירופי להלן נציין כמה מההסדרים המרכזיים באיחוד ה איר ופי הנוגעים להשבת פסולת לאנרגיה מפסולת .)(לא מדובר ברשימה ממצה נציג את ההסדרים לפי שנת פרסומם המקורית אך נבהיר כי אלו .עודכנו בשנים מאוחרות יותר בשנת1999 נקבעה דירקטיבת82 ההטמנה של האיחוד האירופי83 ,שבה נקבע, בין השאר יעד לפיו שיעור ההטמנה במדינות החברות לא יעלה על10% מהפסולת העירונית עד שנת 2035 . כמו כן נקבעו בדירקטיבה הגבלות על הטמנת סוגי פסולת המתאימ ים לטיפול דרך שיטות חלופיות ובהן מיחזור כמו גם השבה לאנרגיה (החל משנת2030 .) 84 בשנת2008 נקבעה דירקטיבת הפסולת של האיחוד האירופי ( Waste Framework Directive 2008/98/EC , אוWFD ), המספקת את חקיקת המסגרת בדבר ניהול וטיפול בפסולת במדינות האיחוד . בין השאר כוללת דירקטיבה זו עיגון של היררכיית הפסולת (ראו תרשים1) כמו גם קביעת יעדים כמותיים להפחתת הפסולת ולהגדלת שיעורי המיחזור ובהם קביעת יעד של מ י חזור של65% מהפסולת העירונית עד שנת2035 . הדירקטיבה עוסקת גם בהגדרתם של מפעל י פל"א , ובין השאר נקבע בה ( כי מפעלי פל"א יסווגו תחת השבהRecovery , קודR1 ), כלומר השלב הרביעי מבין חמשת שלבי היררכיית הפסולת או כפעולות של סילוק 79 Zero Waste Europe, The EU is clear: Waste-To-Energy incineration has no place in the sustainability agenda, May 26th 2021 80 קרן אחרת של האיחוד העניקה עדיפות לתמיכה במפעלי פל"א, כל עוד הפעילות בהם החליפה מקורות אחרים להפקת .אנרגיה European Investment Bank, Modernization Fund, EIB Confirmation of Priority Investment, ZEVO Opatovice-WtE Opatovice, October 7th 2024. 81 ב פרסום משנת2024 ( שקבע את מדיניות הקרן האירופית לפיתוח אזוריEuropean Regional Development Fund ) וקרן הלכידות ( Cohesion Fund ) צוינו תחומים שבהם לא ניתן לתמוך ובהם פרויק טים להגדלת קיבולת ה טיפול בפסולת אך יש חריגים להגדרה זו. European Union, Regulation (EU) 2021/1058 of the European Parliament and of the Council of 24 June 2021 on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund, December 24th 2024; European Commission, Cogeneration in Vilnius: converting waste into electricity and useful heat, November 25th 2019, New waste incineration plant to be built in Gdańsk, January 10th 2020, and Portugal: New Azores waste treatment plant will benefit environment, save energy, July 14th 2020. 82 .דירקטיבות נועדו להגדרת מטרות כלליות שיוגשמו בדרכים שונות בידי המדינות החברות באיחוד האירופי European Union, Types of legislation, accessed: August 4th 2024. 83 Council Directive 1999/31/EC of 26 April 1999 on the landfill of waste, August 8th 2024. 84 European Commission, Energy, Climate change, Environment, Landfill waste, n.d., accessed: June 23rd 2025. בעשורים האחרונים נקבעו הסדרים שעיצבו את מדיניות הפסולת ,במדינות האיחוד לרבות קביעת יעדים להיקפי ההטמנה ,והיקפי המיחזור קביעת ערכי סף לפליטות ממפעלי פל"א וקביעת הנחיות נוספות באשר לאופן פעולתם בדצמבר2019 פרסמה נציבות האיחוד מסמך העוסק בטכ ניקות המיטביות הזמינות לצורך השבה פסולת לאנרגיה במפעלי פל"א השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ( Disposal , קודD10), כלומר השלב התחתון בהיררכי ה ,ב התאם לעמידתם בנוסחה הבוחנת את יעילות הפקת האנרגיה במפעל (נוסחתR1 ). 85 בשנת2010 נקבעה הדירקטיבה לפליטות מתעשייה2010/75 של האיחוד האירופי ( Industrial Emissions Directive 2010/75/EU ), שהיא המסמך המרכזי של האיחוד האירופי העוסק בהסד רת הליכי הרישוי הסביבתי של פעילויות תעשייה משמעותיות באירופה ובמסגרתו עודכנו ההנחיות וערכי ה סף באשר לפליטות ממפעלי פל"א ואופן ניטורן. 86 נוסף על כך נקבע בדירקטיבה זו כי המדינות מחויבות( ליישם את הטכניקות המיטביות הזמינותBest Available Techniques) כסטנדרט המ קצועי להפעלת מפעלי תעשייה בתחומים שונים לרבות מפעלי פל"א. יש להבחין בין מסקנות ה- BAT שהן מחייבות לבין מסמכי הייחוס ל- BAT (מסמכיBREF ) שבהם מפורטות הסוגיות הטכניות ו הם אינם מחייבים. נציין כי המדינות מחויבות לעמוד ביעדים שנקבעו ב- BAT אך אינן מחויבות לבחור טכ נולוגיה מסוימת לצורך כך. 87 בדצמבר2019 פרסמה נציבות האיחוד מסקנותBAT לצורך השבת פסולת לאנרגיה במפעלי פל"א88 כמו גם מסמך ייחוס העוסק בטכניקות אלו. 89 מסמך הייחוס עוסק בטכנולוג יות המשמשות במפעל ובאופן יישומן לרבות ניטור הפעילות, קבלת הפסולת למפעל ,ואחסנתה דרכים להגדלת היעילות האנרגטית של המפעלים לרבות מיון מקדים או מיון במפעל .ודרכים לצמצום ולמניעת פליטות, מפגעי ריח, אבק ורעש90 ביוני2022 אימץ הפרלמנט האירופי החלטה שבמסגרתה תיבחן האפשרות לכלול טיפולים תרמיים בפסולת עירונית מוצקה, וספציפית תהליכיincineration, במ ערכת לסחר ( בפליטות של האיחוד האירופיEU Emission Trading System ) . תהליך זה צפוי להעלות את עלות הטיפול בפסולת (להרחבה ראו סעיף4.2 .) בפברואר2025 נכנסה לתוקף הרגולציה91 על אריזות ופסולת אריזות של האיחוד האירופי ( Waste regulation 2025/40 Packaging Packaing and ) שהחליפה דירקטיבה קודמת בנושא, 92 85 ,כלומר קביעת נוסחה המשמשת לקבוע האם מפעל פל"א מוגדר כעוסק בהשבת אנרגיה או סילוק (מפעל מסוגR1 אוD10 .), בהתאמה Equanimator Ltd for Zero Waste Europe, Debunking Efficient Recovery- The Performance of EU Incineration Facilities, January 2023. 86 ,המשרד להגנת הסביבה מס מך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 ', עמ12 . 87 ,ישי לקס רישוי סביבתי משולב ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת19 בפברואר2024 . 88 European Commission, European Bureau for Research on Industrial Transformation and Emissions, FAQs, accessed: June 19th 2025. 89 מסמך הייחוס עוסק בסוגיות רבות ובהן יצירת מערכת ניהול סביבתית, לרבות תכנון מחזור החיים המלא של המפעל ; הגבלות על הפליטות ממפעלי הפל"א ושיטות לצמצום הפליטות; ו-וידוא התאמת הפסולת לטיפול תרמ.י Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019. 90 .שם 91 רגולציה היא חוק מחייב. בדירקטיבה המטרות.מחייבות אך המדינות החברות יכולות לבחור כיצד לממש מטרות אלו דרך חקיקה מקומית European Union, Types of legislation, accessed: June 6th 2025. 92 בשנת1994 נקבעה דירקטיבה בנושא פסולת אריזות שעודכנה מאז כמה פעמים ונקבעו בה מטרות שונות באשר לצמצום האריזות והיקף .פסולת האריזות האיחוד האירופי בוחן בימים אלו אפשרות לכלול את מפעלי פל"א במערכת לסחר בפליטות של האיחוד האירופי, צעד שיעלה את עלות הטיפול השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm וה יישום של רגולציה זו נקבע ל- 18 חודשים מאוחר יותר, כלומר לאוגוסט 2026 .לערך רגולציה זו נועדה בין השאר להביא לצמ צום היקף האריזות ופסולת האריזות לרבות הפחתת פסולת האריזות ב- 5% עד שנת2030 וב- 15% עד שנת2040 (לעומת שנת2018 ). כמו כן נקבע כי יש להפוך את כל האריז ות לניתנות למ י חזור בצורה שתאפשר יעילות כלכלית( economically viable ) עד שנת2030 . 93 2.2 מאפיינים של משקי הפסולת מקומן של הטכנולוגיות להשבת פסולת לאנרגיה במשק הפסולת של כל מדינה מושפע מגורמים שונים ובהם יק ה פי הפסולת ,והרכבה פריסת האוכלוסייה ואופי ההת יישבות (עירו ני או כפרי), זמינות חלופות כגון הטמנה או מיחזור( במדינה או במדינות שכנות) , היחסים בין השלטון המרכז י לשלטון המקומי או לרמות ביניים, החקיקה הרלוונטית ועוד. ייתכנו גם פערים ב תשתיות הפסולת בין אזורים באותה מדינה, לדוגמה באיטליה יש הבדלים ניכרים בין הצפון לדרום. 94 משקי הפס ולת הלאומיים התפתחו באופן הדרגתי לאורך עשרות שנים. ,בחלק מהמדינות ההצטרפות לאיחוד האירופי היוותה אבן דרך מרכזית ב פיתוח משק הפסולת עקב המחויבות לעמוד בחוקי האיחוד כמו גם היכולת לקבל מענקים לפיתוח תשתיות הפסולת לרבות מפעלי פל"א (לדוגמה באסטוניה ובהונגריה), אם כי עצם החברות באיחוד אין .משמעותה שהחוקים מיושמים בפועל נציין כי חלק מהמדינות החלו לעצב מחדש את משק הפסולת,מוקדם יותר לדוגמה בשבדיה נהוגה הפרדה של חלק מהפסולת מזה עשרות שנים. 95 כמו כן ,יש מדינות שקובעות אסדרה מחמירה יותר בתחומים מסוימים מאשר ה.איחוד בחינה מעמיקה של כל מקרה היא מעבר לתחומו של מסמך זה, אך להלן נציג כמה היבטים .רלוונטיים ראשית נציג נתונים על כמות הפסולת המיוצרת לנפש ו על שיטות הט יפול בפסולת במדינות הש נות ו , ולאחר מכן.על החקיקה בתחום 2.2.1 היקף הפסולת המיוצרת לנפש ושיטות הטיפול בפסולת ב תרשים4 הצגנו מידע על היקף הפסולת העירונית המעורבת המיוצרת לנפש במדינות האיחוד האירופי בשנת2022 (מלבד ב אירלנד , שלא דיווחה על נתון זה לאותה שנה .) ובישראל 93 European Chemicals Agency, Understanding the Packaging and Packaging Waste Regulation, n.d., accessed: June 6th 2025; European Union, Packaging waste, accessed: June 6th 2025; Article 120, Regulation (EU) 2025/40 of the European Parliament and of the Council of 19 December 2024 on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/E, January 22nd 2025. 94 לדוגמה, בשנת2020 היו באיטליה36 מפעלי פל"א, מתוכם25 ,בצפון5 במרכז ו- 6 .בדרום The National Institute for Environmental Protection and Research (ISPRA), Report on Municipal Waste 2023: Summary data, 2023; EEA, Early warning report, Italy, June 2022. 95 ,רון תקוה ועמי צדיק ניתוח המדיניות הסביבתית באירופה בנושא מִ חזור והשבה של מכלי משקה ואריזות , מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת6 בדצמב ר2009 . משקי הפסולת הלאומיים התפתחו באופן הדרגתי, ובחלק מהמדינות ההצטרפות לאיחוד האירופי הייתה אבן דרך מרכזית בפיתוח משק הפסולת עקב מחויבות לחוקי האיחוד כמו גם גישה למענקים לפיתוח תשתיות פסולת מקומם של מפעלי הפל"א בכל מדינה מושפע ממגוון גורמים ,ובהם גורמים כלכליים תרבותיים, רגולטוריים וטכנולוגיים השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים4: ק"ג פסולת עירונית מעורבת לנפש, ב- 26 ,מדינות באיחוד האירופי ובישראל שנת2022 (צ'כיה2021 ) 96 מתרשים4 עולה כי כמות הפסולת העירונית המוצקה לנפש המיוצרת בישראל גבוהה יותר מממוצע האיחוד האירופי. כמו כן אפשר לראות שמבין26 מדינות שדיווחו על שנת2022 (וצ'כיה לשנת2021 ) יש חמש מדינות שבהן ייצור הפסולת לנפש גבוה יותר מ אשר ב ישראל ו- 21 מדינות שבהן הי קף ייצ.ור הפסולת לנפש נמוך יותר יש פערים בין כמות הפסולת שמיוצרת לכמות הפסולת המטופלת בחלק ,במדינות האיחוד הנובעים בין השאר מכך ש רוב הפסולת המיוצרת במדינות האיחוד אמנם מטופלת במדינות המקור אך חלק ממנה משונע לטיפול במדינות.אחרות, לרבות טיפול במפעלי פל"א97 בתרש ים5 הצגנו נתונים על התפלגות השימוש בשיטות שונות לטיפול בפסולת ב- 25 מדינות האיחוד האירופי בשנת2022 (אין נתונים.על אירלנד וצ'כיה לשנה זו) ובישראל הקטגוריה סילוק כוללת .פעילויות בשלב התחתון של היררכיית בפסולת ובהן הטמנה ושריפה ללא השבת אנרגיה הקטגוריה השבה מתייחסת להפקת אנרגיה מפסולת ברמת יעילות התואמת להגדרות האיחוד ( האירופיR1 ) . היא.כוללת את מפעלי הפל"א שהתמקדנו בהם אך גם טכנולוגיות אחרות .המדינות מסודרות בסדר יורד לפי שיעורי ההשבה המדווחים בכל מדינה 96 ,המשרד להגנת הסביבה פסולת בישראל: נתונים כלליים :, עדכון24 בנובמבר2024 :, כניסה26 באפריל2025 . Eurostat, Municipal waste by waste management operation, updated: February 13th 2025, accessed: April 26th 2025. 97 לפי סוכנות הסביבה האירופית, העובדה כי מדינה מסוימת מייצאת חלק ניכר מהפסולת יכולה להתפרש כביטוי של מחסור בתשתיות ולעומת זאת אם מדינה מייבאת פסולת לטיפול ה דבר יכול להעיד על קיבולת-יתר של טיפול . EEA, Briefing, Linking cross-border shipments of waste in the EU with the circular economy, updated: February 24th 2025, accessed: April 25th 2025; Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023 יש פערים בין היקף הפסולת המיוצרת לפסולת המטופלת בחלק מהמדינות מאחר שחלק מהפסולת משונעת לטיפול במדינות אחרות כמות הפסולת העירונית המוצקה לנפש ביש ראל גבוהה מממוצע האיחוד האירופי וגבוהה יותר מ- 21 מדינות באיחוד, נכון לשנת2022 השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים5 : השימוש בשיטות לטיפול בפסולת עירונית מעורבת ב- 25 מדינות ב איחוד האירופי ,ובישראל 2022 98 אפשר לראות בתרשים5 שיש הבדלים משמעותיים בשיעורי ה שימוש בשיטות הטיפול בכל מדינה . לדוגמה, יש כמה מדינות שבהן שיעורי)הסילוק (הטמנה ושריפה ללא השבת אנרגיה עומדים על אחוזים בודדים בלבד, לדוגמה שבדיה, פינלנד וגרמניה, ל עומת מדינות שבהן שיעורי הסילוק עומדים על כ- 70% ומעלה לדוגמה קרואטיה , קפריסין ו.ישראל ,שנית ברוב המדינות נעשה שימוש כלשהו בהשבת פסולת לאנרגיה ,אם כי שיעור השימוש בשיטה זו מ שתנה. בולטות במיוחד( מדינות סקנדינביה)שבדיה, דנמרק, פינלנד ונורבגיה ש בהן כ- 50% מהפס ולת או יותר מטופל ים במפעלי פל"א, וחלק ניכר ממפעלים אלו אם לא רובם 98 Eurostat, Municipal waste by waste management operations, updated: February 13th 2025, accessed: April 26th 2025. ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לוח4: פסולת בית ,ית ומסחרית שנאספה, לפי אופן טיפול ורשות מקומית2014 - 2023 , 11 בנובמבר2024 . 0% 20% 40% 60% 80% 100% קרואטיה מלטה ישראל יוון לטביה קפריסין בולגריה רומניה סלובקיה ספרד הונגריה סלובניה פורטוגל איטליה פולין האיחוד האירופי( 27מדינות) גרמניה צרפת אוסטריה ליטא הולנד לוקסמבורג בלגיה אסטוניה דנמרק פינלנד שבדיה השבה סילוק מיחזור ושימוש מחדש השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מייצרים אנרג י ית חום ל שם חימום המרחב העירוני ( District heating ) (כמ ו גם באסטוניה, אם כי .)בה יש מפעל אחד לעומת זאת השימוש בהשבת פסולת לאנרגיה הוא נמוך מאוד או לא קיים במלטה , בקרואטיה, ביוון ו בישראל, שבה ע מד שיעור זה בשנת2022 על1.3% ( דרך שיתוף הפעולה בין פארק המחזור חירייה שמייצר דלקRDF לבין מפעל נשר שמשתמש בדלק זה.) 99 נזכיר כי אחד מהחששות המועלים כלפי שימוש במפעלי פל"א הוא שהסתמכות יתר על טכנולוגיה זו תביא לפגיעה ביעדי המיחזור. עם זאת, מתרשי ם4 עולה כי יש מדינות שבהן מתקיימים שיעורי השבה גבוהים לצד שיעורי מיחז ,ור גבוהים, לדוגמה בלגיה, דנמרק שבדיה, אוסטריה או הולנד . לעומת זאת יש מדינות שבהן מתקיימים במקביל שיעורי השבה משמעותיים לצד שיעו רי הטמנה גבוהים, לדוגמה בפורטוגל ובפולין. 2.2.2 איסורי הטמנת פסו לת וחובת הפרדה במקור להלן נציג מידע על חקיקה ו תשתיות הנוגעים למשק .הפסולת במדינות האיחוד יש הבדלים ניכרים בין מדינות בהיקף היישום של חוקים כמו גם בהי קף השימוש בתשתיות בפועל. 100 כפי שציינו יעילות מפעלי הפל"א מושפעת בין השאר מהרכב הפסולת השיורית המוזנת לתא הש ריפה, המושפע בתורו מקיומן של תשתיות להפרדה ומיון של זרמי הפסולת לרבות הפרדת פסולת אורגנית (שהיא בעלת ערך קלורי נמוך יותר ולכן שריפתה פחות יעילה; ראו סעיף1.1 .) בהמשך לכך בחרנו להציג שני משתנים שיכולים להשפיע על הרכב הפסולת המועבר להשבת אנרגיה: איסורים על הטמנת פסולת מסוגים שונים ו.חובת הפרדה במקור איסורים על הטמנת פסולת : כאמור, הטמנה היא שיטת הטיפול בעדיפ ות הנמוכה ביותר וה איסור על הטמנת פסולת.נועד לקדם הסטה של הטיפול בפסולת במעלה היררכיית הפסולת מנתוני סוכנות הסביבה האירו ית פ101 עולה כי נכון לשנת2022 לפחות ב- 22 מתוך 27 מדינות החברות באיגוד היו איסורים על הטמנת סוגים מסוימים של פסולת או הגבלות על מאפייני 99 בשנת2022 הועברו ממפעל ה- RDF בפארק המיחזור חירייה למפעל נשר82,373 טון של פסולת (לעומת65,467 טון בשנת2023 ו- 83,235 טון בשנת2024). המשרד להגנ"ס מסר לנו כי לא מוכרת לו כיום פעי לות נוספת להשבת פסולת לאנרגיה בקנה מידה משמעותי ,בישראל. יפתח ענבר, מהנדס האיגוד, איגוד ערים דן לתברואה, דוא"ל5 במאי2025 ,; יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ,המשרד להגנת הסביבה, שיחה6 במאי2025 ,ודוא"ל15 במאי2025 . 100 לדוגמה, ביוון יש תשתיות מפ ותחות לאיסוף מופרד של פסולת אבל השימוש בפועל נמוך, ונקבע היטל הטמנה שהושעה; בספרד .ובאסטוניה יש איסור על הטמנת פסולת שלא טופלה אך הוא נאכף באופן חלקי בלבד EEA, Technical note accompanying the EEA briefing ‘Economic instruments and separate collection – key instruments to increase recycling, June 2023. 101 כל הנתונים בפסקה זו מבוססים על.דוחות סוכנות הסביבה האירופית, מלבד הנתון לגבי מלטה :ראו EEA, Early warning assessment related to the 2025 targets for municipal waste and packaging waste, Country reports, October 9th 2024; Government of Malta, Ministry for the Environment, Energy and Cleanliness, Environment and Resources Authority, Landfill of Waste, n.d., accessed: June 23rd 2025. יש הבדלים ניכרים בין מדינות באשר להיקף היישום של חוקים ובהיקף השימוש בתשתיות בפועל נכון לשנת2022 היו איסורים על הטמנת סוגים מסוימים של פסולת או הגבלות על מאפייני הפסולת שניתן להטמין לפחות ב- 22 מדינות. ב- 2 מדינות לא ,מצאנו הגבלות כאלו ובשאר המדינות לא מצאנו מידע חד משמעי השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ;הפסולת שאפשר להטמין לא היו איסורים כאלו ב שתי מדינו ת )(יוון, לטביה; 102 ו בשלוש מדינות נוספות ה מצב אינו ברור (איטליה, בולגריה ו.)פורטוגל יש הבדלים באופן שבו מגדירות מדינות שונות את סוגי הפסולת שאסור להטמין . אין בידנו מידע מלא בסוגיה זו וייתכן שנקבעו בחקיקה המקומית תנאים נוספים. מדוח סוכנות הסביבה האירופית עולה כי בחלק מהמדינות נקבע כי בין השאר אין להטמין פסולת שבה שיעור הפחמן הא( ורגניCarbon, TOC Total Organic - )מדד לשיעור הפחמן האורגני בחומר נתון103 עולה על שיעור מסוים, לדוגמה3% בגרמניה , 5% באוסטריה ובלוקסמבורג או10% .בשבדיה בחלק מהמדינות נקבעו הגבלות על שיעור החומר הפריק ביולוגית104 בפסולת עירונית ,שמותר להטמין לדוגמה35% באירלנד ובקרואטיה (נבהיר כי חלק מהפחמן האורגני בחומר נתון הוא פריק .)ביולוגית105 חובת הפרדה במקור: אין בידנו מידע מקיף על הצלחת תהליכי ההפרדה של פסולת . נציין כי אחד מהאתגרים המרכזיים הוא הפרדה של פסולת אורגנית ברמת משקי הבית, שיכולה להב יא לשיפור משמעותי באיכות ה תו צרים שניתן להפיק מזרמי הפסולת השונים אך דורשת שיתוף .פעולה ניכר מהציבור106 יש מדינות שבהן תשתיות מפותחות להפרדת פסולת שהן גם בעלות מקובלות ציבורית גבוהה, לדוגמה אוסטריה, שבדיה, 107 גרמניה108 .או סלובניה109 יש גם מדינות שבהן תהלי כים אלו לא זכו להצלחה ניכרת, לדוגמה ב.קפריסין ובפורטוגל110 נזכיר כי בפברואר2025 נכנסה לתוקף הרגולציה על אריזות ועל פסולת אריזות מפברואר 2025 , שעל המדינות ליישמה עד אוגוסט 2026 ( לערך18 חו דשים אחרי כניסת הרגולציה )לתוקף , וכי רגולציה זו קובעת בין השאר חובה של הפרדת פסולת אריזות. לפי סוכנות הסביב ה האירופית נכון לשנת2023 ב- 18 מדינות מתוך27 מדינות האיחוד נקבעה חובת הפרדה במקור של אריזות ( מסוגים שונים על מעסיקים ,הולנד, לטביה, ליטא, אירלנד, סלובניה, גרמניה 102 בלטביה מתוכנן להטיל איסור על הטמנת פסולת שמתאימה לחלופות גבוהות יותר בהיררכיית הפסולת החל משנת2030 . ביוון היה אמור להיכנס לתוקף בשנת2024 .איסור על הטמנת חלק מסוגי הפסולת (לדוג' פסולת אלקטרונית). לא ידוע לנו האם התקדם מהלך זה EEA, Early warning report, Latvia, June 2022 and Greece, June 2022. 103 EEA, Total Organic Carbon (TOC), accessed: May 25th 2025. 104 .חומר פריק ביולוגית הוא חומר שניתן לפרק בידי מיקרואורגניזמים European Commission, Knowledge for Policy, Biodegradable plastics / Compostable plastics, March 19th 2025. 105 EEA, Technical note accompanying the EEA briefing ‘Economic instruments and separate collection – key instruments to increase recycling, June 2023.. 106 ,'אופירה אילון ושות ה פרדת פסולת אורגנית– ?במקור או במתקן המיון , מוסד שמואל נאמן, אוקטובר2021 ; ,אילה אליהו הטיפול בפסולת האורגנית בישראל , מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת31 במרץ2022 . 107 Hanna Salmenpera, "Different pathways to a recycling society: Comparison of the transitions in Austria, Sweden and Finland", Journal of Cleaner Production, 292, 2021. 108 Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation, Nuclear Safety and Consumer Protection, Waste Management in Germany 2023, April 2023. 109 EEA, Early warning report, Slovenia, June 2022; Slovenian Environment Agency, Quantity of deposited biodegradable waste, June 10th 2019, accessed: June 23rd 2025. 110 EEA, Early warning report, Cyprus, June 2022, and Portugal, June 2022. יש הבדלים בין מדינות בהגבלות שמוטלות על הפסולת להטמנה נכון לשנת 2023 הייתה חובת הפרדה במקור של אריזות במגזר המסחרי לפחות ב- 18 מ- 27 מדינות האיחוד השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סלובקיה, ספרד, לוקסמבורג, פולין, אסטוניה, צ'כיה, הונגריה, צרפת, דנמרק, רומניה, איטליה .)ויוון בחלק מהמקרים מוטלת על המגזר העסקי חובת הפרדה של זרמי פסולת נוספים. בשתי .)מדינות לא נקבעה חובה כזו (מלטה, קפריסין111 ל גבי שבע מדינות לא עלה בידנו לאתר מידע חד משמעי,: בלגיה, אוסטריה פורטוגל, בולגריה, פינלנד, שבדיה ו.קרואטיה עולה השאלה האם נדרש היקף מסוים של הפרדה במקור כדי לממש את תכנית המשרד להגנת הסביבה להקמת מפעלי פל"א בישראל .המשרד להגנת הסביבה מסר לנו כי הפרדה במקור תייעל את תהליך חילוץ החומרים אך לא נדרש היקף מינימלי לצורך הפעלת מפעלי הפל"א . לפי המשרד , הפרדה במקור תשפר את פוטנציאל המ י חזור של חומרים ש ונים לרבות ב מתקנ י הטיפול בפסולת אורגנית. זאת משום שההפרדה במקור מ אפשרת קבלה של מוצר הומ ו גני יותר באופן שמגביר משמעותית את פוטנציאל השימוש בו כמוצר מסחרי וגם לחקלאות . לפי המשרד אין כיום מודל ממשי שמאפשר לייצר קומפוסט ברמה מתאימה לחקלאות או לשיווק מסחרי על ב סיס זרם ה פסולת ה אורגנית ש הופרד במתקני מיון .על כן יתכן ו שאריות ה פסולת האורגנית שהופרדה במתקני מיון, ועברה טיפול( נוסף במתקני עיכול אנארובי וקומפוסטציה סגורה) תועבר נה גם כן , אחרי ייבוש וייצוב, ל מתקני השבה לאנרגיה במקום להטמנה . במצב כזה, היקף הפסולת אשר תועב ר לטיפול במפעלי פל"א עשוי להיות אף גדול יותר. 112 נציין כי לפי מסקנות ה- BAT הנוגעות להשבת פסולת לאנרגיה,, שהן כאמור מסמך מחייב על המדינות לפעול לשיפור התפקוד הסביבתי של מפעלי הפל"א לרבות קבי עה אילו סוגי פסולת ,יועברו להשבה113 ונזכיר כי לפי עקרונות הכלכלה המעגלי ת רק פסולת שיורית צריכה להיות מועברת להש.בה, כלומר פסולת שלא ניתן למחזר 3 . מאפייני המפעלים להלן נדון בשני מאפיינים של מפעלי פל"א במדינות האיחוד: מיקום המפעלים ביחס לריכוזי .אוכלוסייה וקיבולת המפעלים הקמת מפעלי הפל"א בקרבה לריכוזי אוכלוסין, שבהם מיוצר גם חלק ניכר מהפסולת, מאפשרת חיסכון בשינוע הפסולת ומצמצמת את עלויות הולכת האנרגיה אך במקביל מעלה ח ששות 111 EEA, Technical note accompanying the EEA briefing ‘Economic instruments and separate collection – key instruments to increase recycling', June 2023. 112 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024; המשרד לה ,גנת הסביבה ,מכתב4 ביוני2025 . 113 European Union, COMMISSION IMPLEMENTING DECISION (EU) 2019/2010 of 12 November 2019, establishing the best available techniques (BAT) conclusions, under Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council, for waste incineration, December 3rd 2019. לפי המשרד להגנת הסביבה לא נדרש היקף מינימלי של הפרדה במקור לצורך הש ימוש במפעלי פל"א, אך הפרדה כזו יכולה לשפר את יכולת המיחזור במתקני קצה אחרים לרבות מתקני טיפול בפסולת אורגנית ,לפי המשרד להגנ"ס אם לא יפותחו פתרונות קצה מספקים ייתכן שפסולת אורגנית שתיוצב ותיובש תעבור גם היא להשבה יש לאזן בין הרצון לנצל את היתרון לגודל לבין הרצון לצמצם את עלויות השינוע ואת חששות הציבור השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מנזקים בריאותיים וסביבתיים, 114 ויש מומחים הטוענים כי חששות אלו עולים כאשר מדובר .במפעלים גדולים יותר115 נוסף על כך, מקובל על הקהילה המקצועית שמפעלי פל"א מאופיינים ביתרון לגודל, כלומר .שהפקת האנרגיה תהיה יעילה יותר במפעל גדול, במיוחד כאשר המפעל מפיק חשמל ולא חום עם זאת המשמעות של מפעל גדול יותר היא גם שיש צורך להעביר אליו פסולת משטח רחב ,יותר. כלומר יש לאזן בין הרצון לנצל את היתרון לגודל, הרצון לצמצם את עלויות השינו ע והרצון לצמצם את חששות הציבור מפני המפעלים. 116 כמו כן אפשר לבחון את הנושא גם מהזווית של צדק סביבתי לרבות השאלה האם לא מן ה ראוי שרשויות שמייצרות את הפסולת יהיו גם אלו שמטפלות בה .במקום לשנע אותה לאזור אחר בארץ117 :באופן סכמטי, אפשר להציע שני מודלים קוטביים - ה קמה של מספר קטן של מפעלי פל"א שירכזו אליהם פסולת מאזורים נרחבים יחסית - הקמה של מספר גדול של מפעלי פל"א שיפיקו פחות אנרגיה מכל טון פסולת מעורבת .אך ידרשו פחות שינוע 3.1 מיקום אין בידנו מידע שיטתי על המרחק של מפעלי הפל"א מריכוזי אוכלוסייה במדינות האיחוד , אך משי חות עם מומחים עולה כי ההקמה של מפעל י פל"א בקרבה לריכוזי אוכלוסייה אינה נדירה. 118 ,לדוגמה מתוך שמונה מפעלי פל"א שידוע לנו על מיקומם בפולין בשנת2023 , אחד ( היה ממוקם באזור עירוניurban ( ), ארבעה היו באזור פרבריsuburban ) ועוד שלושה מוקמו .בפריפריה119 בדנמרק יש כמ ה מפעלים שמוקמו באזורים מרכזיים בערים, לרבות מפעל .מפורסם בקופנהגן שעוצב כמסלול סקי120 באוסטריה, לפחות חלק מ- 11 המפעלים שפעלו במדינה ב שנת2024 .היו באזורי מגורים121 ,באשר לישראל במסמך מדיניות שפרסם המשרד להגנ"ס ב- 2018 נכתב בין השאר כי יש להקים את המתקנים בסמי כות לאזור ייצור הפסולת ובמרחק הובלה ש ל עד30 ק"מ מתחנות המעבר 114 Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023. 115 לדוגמה א ,ופירה אילון, מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, שיחה27 באוקטובר2024 . 116 ,המשרד להגנת הסביבה מס מך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 ; זהר לביא, חן הרצוג ,ויעל ערמון, קהילת אנרג'יקום השבת פסולת לאנרגיה בישרא ל- מפת דרכים , מאי2023 . 117 ,עדי וולפסון, מומחה לקיימות, שיחה9 באוקטובר2024 . 118 לדוגמה ,ניצן לוי, לשעבר מנכ"ל איגוד ערים יהודה, מכתב5 במאי2025 . 119 Agnieszka Starzyk et al., "Environmental and Architectural Solutions in the Problem of Waste Incineration Plants in Poland: A Comparative Analysis", Sustainability 15, 2023. 120 לדוגמה, מפעלAmager Bakke 'שממוקם קרוב לאזור מגורים, לבית האופרה ולארמון. שם, עמ3. 121 ( לגבי אחד מהמפעלים נכתב במפורש הוא ממוקם באזור מגוריםresidential area .) Environment Agency Austria, Status Report Waste Incineration, Reporting year 2020, 2022, p. 103. באופן סכמטי, ניתן להבחין בין מודל שבו יוקמו מספר מצומצם של מפעלים בעלי קיבולת גבוהה שירכזו פסולת מאזורים נרחבים, או מודל של הקמת מספר רב של מפעלים שהם יעילים פחות אך דורשים פחות שינוע אין בידנו מידע סדור על מיקומיהם של מפעלי הפל"א, אך ההקמה של מפעלי פל"א בקרבה לריכוזי אוכלוסייה באירופה אינה נדירה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .לפסולת כמו כן, יש להביא בחשבון קרבה ל מתקני מיון פסולת (קיימים או מתוכננים) או לצרכני חום וקיטור כגון מפעלים מסוימים . כמו כן, עדיף להימנע מצמידות לרצפטורים ציבוריים (כלומר פעילויות שבהן ניתן לצ פות.)לשהייה אינטנסיבית של אוכלוסייה122 ,לפי המשרד עקרונות אלו יאפשרו לצמצם את החששות מ סיכונים בריאותיים ומ מטרדים נוספים שיכולים להביא לירידת .ערכי הקרקע באזור ובהם צפיפות, תנועה, ריח, לכלכוך ורעש123 כמו כן, ב- 10 בפברואר2025 פרסם מינהל התכנון אמות מידה לקביעת מיקום לאתרי טיפול בפסולת מעורבת, לרבות .מפעלים לטיפול תרמי שבהן צוינו כמה אמות מידה ובהן קרבה לתשתיות להולכת חשמל124 מיקום המפ עלים קשור גם לסוג האנרגיה שתופק . כפי שצוין, יעיל יותר להפיק אנרגית חום מאשר חשמל125 ו בחלק ניכר ממדינות האיחוד האירופי מ קובל להשתמש באנרגיה ממפעלי פל"א לחימום אזורים במרחב העירוני ( district heating ), אך לפי המשרד להגנת הסביבה לא צפוי ביקוש לשירות זה בישראל ולכן יש לבחון את הקמת המפעלים קרוב לצרכני חום כגון מפעלים. 126 עולה השאלה האם וכיצד יכולה האנרגיה שתופק במפעלי הפל"א להשתלב במשק האנרג יה בישראל והאם שיקו ל זה צריך להשפיע על בחירת מיקומ ם (להרחבה ראו את פרק הדיון .) 3.2 קיבולת עולה השאלה מהי הקיבולת של מפעלי השבת האנרגיה ומהו היקף הפסולת שמטופלת בפועל . אפשר להעלות שיקולים שונים בקביעת הקיבולת הרצויה של כל מפעל, ובהם היקף הפסולת ,המיוצרת והרכבה התנאים הגאוגרפיים הו תחבורתיים המשפיעים על האפשרויות לשינוע הפסולת, נוכחותם של צרכני האנרגיה בסביבה ועוד. מקורות המידע העיקריים על כמות הפסולת המטופלת במפעלים הם פרסומי האיחוד האירופי ו פרסומי התאחדות מפעלי הפל"א באירופה :, להלןWEP CE , המבוססים על דיווחי התעשיות .המקומיות ומקורות נוספים שלא פורטו127 לפיCEWEP , נכון לסוף שנת2022 היו באירופה498 מפעלי פל"א, מתוכם394 מפעלים במדינות האיחוד. 128 זאת לעומת כ- 490 מפעלים בשנת 2016 (כולל כ- 400 במדינות האיחוד ללא בריטניה) כו- 450 מפעלים בשנת2010 (כולל381 122 המונח רצפטור ציבורי מתייחס לפעילות מותרת על פי שימוש או ייעוד שנקבעו בתכניות מפורטת או בהיתר בניה, הכוללת שהיית ,אוכלוסייה, לרבות מגורים, מסחר קמעונאי, משרדים משרתי קהל, מוסדות ציבוריים מוסדות תיירות, מקומות בילוי ועוד. המשרד להגנת ,הסביבה מדיניות מרחקי הפרדה במקורות סיכון נייחים , מאי2020 ,; המשרד להגנת הסביבה מס מך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 . 123 .שם 124 ,מינהל התכנון, אגף בכיר לתכנון ארצי נספח– התכניות תכנונית להקמת מתקני טיפול בפסולת עירונית מעורבת (בהתאם להחלטות 'ממשלה מס2284 מיום31.10.24 )בנושא אסדרת משק הפסולת כמשק מתקדם, :אין תאריך, עדכון באתר10 בפברואר2025 . 125 Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019. 126 ,המשרד להגנת הסביבה מס מך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2018 ', עמ38 . 127 CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe in 2022, accessed: March 19th 2025. 128 הנתונים אינם .כוללים מפעלים לשריפת פסולת מסוכנת. שם לפי המשרד ל הגנת הסביבה בבחירת המיקום יש להביא בחשבון בין השאר את היקף השינוע, קרבה למתקני מיון ולצרכני אנרגיה וקרבה לריכוזי אוכלוסייה המשרד להגנ"ס מעריך כי בישראל תופק בעיקר אנרגיית חשמל מאחר ויש פחות ביקוש לאנרגיית חום מקורות המידע העיקריים על כמות הפסולת המטופלת במפעלי פל"א הם נתונים התאחדות מפעלי הפל"א באירופה ( CEWEP) ונתוני האיחוד האירופי נכון לסוף שנת2022 היו באירופה498 מפעלי פל"א, כולל394 במדינות האיחוד האירופי השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במדינות האיחוד ללא בריטניה). ,כלומר הייתה ע לייה הדרגתית במספר המפעלים באירופה בכלל כמו גם במדינות החברות באיחוד האירופי . עם זאת יש מדינות שבהן מספר המפעלים נמצא בירידה כגון צרפת שבה ירד מספר המפעלים מ- 129 בשנת2010 ל- 116 בשנת2022 , 129 ו נראה שאפשר לזהות האטה בגידול במספר המפעלים הכולל . עם זאת אין בידנו לקבוע האם האטה זו נובעת מהגבלות על בנייה או ממיצוי הצרכים בנקודת זמן זו. יש פערים ניכרים באשר לכמות הפסולת המטופלת במפעלים בין נתוני האיחוד האירופי לבין נתוניCEWEP .לדוגמה, לפיCEWEP בשנת2022 מפעלי פל"א במדינות האיחוד טיפלו בכ- 79 ,מיליון טון של פסולת שיורית130 בעוד לפי נתוניEurostat הועברו להשבת אנרגיה במדינות האיחוד כ- 57 מיליון טון של פסולת עירונית (וכ- 127.5 .)מיליון טון של פסולת בכלל131 אין בידנו ליישב פער זה . נציין כי נתוני האיחוד האירופי מוגדרים כנ תוני טיפול בפסולת עירונית ומבוססים על דיווחי המדינות, ונתוניCEWEP מוגדרים כנתונים על טיפול בפסולת שיורית (ללא מפעלים )המוקדשים לפסולת מסוכנת , ויש חוקרים שהציעו שחלק מהפער נובע מהכללת נתונים על שריפת פסולת שאינה עירונית בנתוניCEWEP . 132 בהקשר זה נדגיש כי מפע לי הפל"א שבחנו עוסקים בעיקר בטיפול בפסולת עירונית אך חלקם מקבלים פסולת מזרמים נוספים בהיקפים שהם לעיתים משמעותיים ומידע זה לא תמיד משוקף בנתונים המדווחים. 133 ז את בנוסף להבדלים שציינו .בהרכבה ובהיקפה של 'פסולת שיורית' בין מדינות עולה ה ש אלה מהו הגודל הממוצע ש ל מפעל וכיצד מתפל גת הקיבולת בין המדינות השונות כמו גם בתוך כל מדינה . התאחדותCEWEP פרסמה נתונים כאלו לשנת2017 וחלקם עודכנו ,אך לא באופן שיטתי. כמו כן במסמך ה- BREF משנת2019 מובאת הערכה על בסיס15 מדינות לפיה קיבולת של מפעל ממוצע היא כ- 193,000 טון בשנה עם טווח שנע בין כ- 60,000 ל-כ- 488,000 טון בשנה(נורבגיה ו הולנד, בהתאמה) אך לא ברור על אילו שנים מבוסס מידע זה 129 לפי עיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת לנתוניEWEP C . 130 לפי דיווחWEP CE, כלל מפעלי הפל"א באירופה באותה שנה טיפלו בכ- 100 .מיליון טון של פסולת שיורית CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe in 2022, accessed: March 19th 2025. 131 ,לדוגמה בשבדיה טופלו בשנת2022 6.83 מיליון טון של פסולת שיורית לפי נתוניEP CEW לעומת2.44 מיליון טון לפי נתוניurostat E . נעיר כי בדוח איגוד מפעלי הפל"א השבדי מצוין מספר זהה לזה שפורסם באתרCEWEP .לגבי סך הפסולת שטופלה במפעלים באותה שנה בגרמניה טופלו בשנת2022 כ- 25 מיליון טון של פסולת שיורית לפי נתוניCEWEP בעוד לפי נתוניEurostat הועברה להשבה לאנרגיה כ- 14.66 מיליון טון של פסולת עירונית וכ- 43 .מיליון טון של פסולת בסך הכול Eurostat, Treatment of waste by waste category, hazardousness and waste management operations, updated: November 28th 2024, and Municipal waste by waste management operations, updated: February 13th 2025, both accessed on April 24th 2025; CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe in 2022, accessed: March 19th 2025. 132 ZERO WASTE 133 e.g., Henning Wilts and Laura Galinksi, Wuppertal Institute, Assessment of waste incineration capacity and waste shipments in Europe, 2016, p.10; Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019, p. 24; Equanimator Ltd for Zero Waste Europe, Enough is Enough: The case for a moratorium on incineration, September 2023. יש פערים בנתונים על כמות הפסולת המטופלת ביןCEWEP .לנתוני האיחוד האירופי אין בידנו ליישב פערים אלו, אך נעיר כי חלק מהמפעלים משיבים לאנרגיה גם פסולת שאינה עירונית ולא ברור האם פסולת זו נכללת בנתוני האיחוד בהנחיות ה- BAT של האיחוד האירופי מ- 2019 נכתב כי הקיבולת של מפעל ממוצע עומדת על רכ- 193,000 טון בשנה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .וכאמור מדובר בממוצעים בלבד134 בהמשך לכך פעלנו לבחון סוגיה זו על בסיס פרסומים ,ממשלתיים, מאמרים שפורסמו בכתבי עת מדעיים ו"נתונים שפורסמו בידי תעשיית הפל .א אספנו נתונים על קיבולת השריפה ב- 494 ,מפעלי פל"א המקבלים פסולת עירונית הממוקמים ב- 24 :מדינות20 מדינות החברו ,ת באיחוד האירופי כמו גם שווייץ נורבגיה, איסלנד ואנגליה. 135 בשבע מדינות החברות באיחוד לא מצאנו מידע לגבי הקיבולת של המפעלים או שלא ברור אם יש מפעל( ים ייעודיים ס לובניה ,בולגריה , ,קרואטיה, קפריסין, יוון לטביה , מלטה). הנתונים מבוססים על פרסומים מהשנים2024-2018 . הנתונים מתייחסים לקיבולת נומינלית אלא אם כן צוין אחרת (ראו הערות שוליים בטבלה1 להלן.) בתרשים 5 ה צגנו את התפלגות הקיבולות של494 המפעלים לפי ק ,יבולת שנתית במדרגות של100,000 .טון תרשים5: התפלגות הקיבולת הנומינלית השנתית של494 "מפעלי פל א ב- 24 ,מדינות באלפי טונות , נתונים שפורסמו2018 - 2024 136 אפשר לראות בתרשים 5 שיותר מ- 60% מהמפעלים שעליהם אספנו מידע ה חזיקו בקיבולת של עד 200,000 טון פסולת בשנה ( 307 ,)מפעלים ויותר מ- 75% מהם החזיקו בקיבולת של עד 300,000 ( טון פסולת בשנה378 .)מפעלים כ- 10% החזיקו בקיבולת של כ- 500,000 טון או יותר ( 47 מפעלים) ורק כ- 3% החזיקו בקיבולת של700,000 ( טון בשנה או יותר16 מפעלים, כולל ארבעה עם קיבולת של מעל800,000 טון - שלוש .)ה בהולנד ואחד בבריטניה נתונים אלו דומים למסקנות של מחקר שבחן את הקיבולת של472 מפעלים לשריפת פסולת באירופה נכון לשנת2017 , על בסיס נתוניCEWEP . ממחקר זה עלה כי הקיבולת של יותר משליש מהמפעלים בשנה זו הייתה עד100 טון לשנה, מעט פחות משליש- בין100 ל- 200 ט ,ון לשנה .ולשליש הייתה קיבולת גבוהה יותר נציין כי כ- 7.5% מהמפעלים יכלו לטפל בפסולת בהיקף של 134 Frederik Neuwahl et al., Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Incineration, 2019, p. 7; CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe 2022, accessed: March 19th 2025. 135 לפירוט על המקורות ראו'נספח ב. בחלק מהמדינות לא כללנו מפעלים מסוימים, לדוגמה מפעלים שנכתב ל גביהם כי הם אינם מקבלים פסולת עירונית או מפעלים שלא ברור אם יש להם רישיון או לא. התייחסנו למקרים אלו בהערות השוליים בטבלה1. CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe in 2022, accessed: March 19th 2025. 136 :לרשימת המקורות ראו'נספח ב. 162 145 71 45 24 14 17 12 4 עד100 100- 199 200- 299 300- 399 400- 499 500- 599 600- 699 700- 799 800 ומעלה אספנו נתונים על קיבולת השריפה ב- 494 מפעלי פל"א הממוקמים ב- 24 מדינות. הנתונים מתייחסים לשנים 2024-2018 יותר מ- 60% מהמפעלים שבחנו החזיקו בקיבולת שנתית של עד 200,000 ;טון יותר מ- 75% מהם החזיקו בקיבולת ח ל עד 300,000 טון; כ- 10% - בקיבולת של500,000 טון ומעלה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 501 ( טון ומעלה35 ,)מפעלים137 לעומת כ- 13% בבדיקה הנוכחית שהיא כאמור על מספר קטן ( יותר של מדינות30 מפעלים מתוך232 .) בט בלה1 הצגנו כיצד מתפלגים מפעלי פל"א לפי קיבולת בתוך המדינות לפי פרסומים מהשנים 2018 - 2024, כמו גם את התפלגותם בישראל (באדו ם) לפי תכנון .המשרד להגנת הסביבה138 נתונים אלו אינם בהכרח ה מעודכנים ביותר אלא מתייחסים לשנים עליהן היה בידנו מידע על .ההתפלגות המידע מבוסס על מ גוון מקורות ברמת פירו ט שונה והדבר מקשה ע ל ההשוואה . ,ככלל התמקדנו במפע לי פל"א שמטרתם העיקרית היא טיפול בפסולת. בגרמניה, כללנו נתונים גם על מפעלי פל"א המשמשים כתחנות כוח (כ- 30 .)מפעלים לא כללנו מפעלי מלט (ראו הערות .שוליים במדינות ספציפיות). הנתונים מוצגים בסדר יורד לפי סך מפעלי הפל"א במדינה טבלה1: קיבו לת השריפה הנומינלית במפעלי פל"א, אלפי טונות לשנה, לפי מדינה (נתונים זמינים שפורסמו בשנים2018 - 2024 ) 139 מדינה שנת מידע עד 100 199- 100 299- 200 300- 399 400- 499 500- 599 600- 699 799- 700 800 ומעלה בסך הכול צרפת 2018 67 40 7 4 1 1 1 121 גרמניה140 2018 13 24 23 13 9 5 4 4 95 אנגליה141 2024 1 10 9 11 4 4 3 1 1 44 איטליה 2018 17 14 3 1 1 1 1 38 שבדיה142 2023 15 9 1 2 1 1 2 1 32 שווייץ 2018 12 12 6 30 דנמרק143 2020 11 5 4 1 2 23 בלגיה144 2018 5 5 1 2 2 1 16 נורבגיה145 2018 9 4 2 1 16 הולנד 2022 1 3 1 1 2 4 3 15 ספרד 2019 4 2 2 2 2 12 אוסטריה146 2020 1 3 3 2 1 1 11 פולין 2024 2 6 2 1 11 137 " ,סיניה נתניהו מתווה לבניית מדיניות ניהול הטיפול בפסולת ,"אקולוגיה וסביבה 11 , 4 , 2020 . 138 יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ,ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024 . 139 :לרשימת המקורות ראו'נספח ב. 140 לא כללנו שני מפעלים שלגביהם צוין כי לא פעלו באותה נקודת זמן, כלומר במקור נמנו97 מפעלים בסך הכול. למפעלים שלא כללנו קיבולת של26,500 טון ו- 50,000 .טון לשנה 141 כללנו רק44 מפעלי פל"א המוכרים כמפעליR 1 שלהם היה רישיון תקף נכון לאפריל2024 (יש עוד שישה מפעלים באנגליה שלגביהם .)נכתב כי הרישיון נמצא בבחינה 142 לא כללנו שלושה מפעלים שלגביהם צוין כי אינם מקבלים פסולת של משקי בית כמו גם שני מפעלים שמקבל ים פסולת כזו אך לא צוין מהי הקיבולת שלהם. כלומר לפי הדוח היו ב- 2022 בשבדיה37 .מפעלים בסה"כ 143 .לא כללנו בנתונים שלושה מפעלים שמטפלים בפסולת מיוחדת 144 .לא ידוע האם מדובר בקיבולת בפועל או בקיבולת נומינלית 145 במפתCEWEP נכתב שיש18 מפעלים בנורבגיה אך יש מידע ע ל הקיבולת של16 מפעלים בלבד והתייחסנו רק ל- 16 .המפעלים האמורים 146 לגבי מפעל אחד לא ידוע לנו מהי הקיבולת הנומינלית אך בפועל טופלו בו בשנת2020 כ- 137,000 טון פסולת, מתוכם114,850 טון של פסולת שיורית (כלומר, הוא נשאר מסווג באותה קטגוריה). לא כללנו בנתונים מפעל .העוסק בעיקר (אך לא רק) בפסולת מסוכנת הנתונים נשאבו ממקורות שונים ברמת פירוט שונה והד בר מקשה על ההשוואה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדינה שנת מידע עד 100 199- 100 299- 200 300- 399 400- 499 500- 599 600- 699 799- 700 800 ומעלה בסך הכול פינלנד 2024 7 2 1 10 פורטוגל 2019 1 2 1 4 ישראל מתוכנן 147 2 3 1 6 צ'כיה 2018 2 1 1 4 ליטא 2018 1 2 3 אירלנד148 2022 1 1 2 סלובקיה 2018 2 2 אסטוניה 2022 1 1 לוקסמבורג 2022 1 1 הונגריה 2021 1 1 רומניה 2022 1 1 איסלנד 2024 1 1 מטבלה1 עולה כי ברוב המדינות תמהיל קיבולת המפעלים הוא מגוון ( וכולל מפעלים קטנים עד 100,000 .)טון לשנה), בינוניים וגדולים (לדוגמה גרמניה, אנגליה, שבדיה ובמידה פחותה ספרד אפשר גם לראות ש ברוב המדינות התמהיל מרוכז בעיקר במפעלים קטנים יותר. כך, בארבע מדינות כמחצית או יותר מהמפעלים החזיקו בקיבולת של עד100,000 טון בשנה- ,צרפת, צ'כיה נורבגי ה ולוקסמבורג (שבה רק מפעל אחד), ובשש מדינות יותר משלושה רבעים מהמפעלים היו בעלי קיבולת של עד200,000 .)טון בשנה (צרפת, איטליה, שבדיה, שווייץ, דנמרק ולוקסמבורג בפולין, כ- 93% מהמפעלים מחזיקים בקיבולת של עד כ- 300 אלף טון בשנה, כמו גם כ- 77% מהמפעלים בשבדיה ,כ- 71% מהמפעלים באירלנד ,כ- 64% מהמפעלים בגרמניה כו- 60% מהמפעלים באוסטריה .במחצית מהמדינות שבחנו אין מפעלים עם קי בולת של יותר מ- 500,000 טון בשנה. :לעומת זאת בולטות הולנד וישראל כמדינות שבהן רוב המפעלים מחזיקים בקיבולת גבוהה יותר בהולנד60% מהמפעלים החזיקו בקי בולת של500,000 טון לשנה ומעלה, ובישראל– לפחות כשני שליש מהמפעלים שנמסר לנו מידע לגביהם יחזיקו בקיבולת כזו (לגבי שני מפעלים נמסר לנו כי הקיבולת המתוכננת היא500,000-300,000 ;טון נזכיר כי מתוכננות יוזמות נוספות). נציין כי בהולנד פועלים שלושת המפעלים בעלי ה קיבולת הגבוהה ביותר מבין המפעלים שבחנו, עם קיבולת ש ל יותר מ- 1.2 ( מיליון טון כל אחד; המפעלים הבאים בתור בגודלם הם באנגליה1.1 ( מיליון טון) ובגרמניה780,000 טון). עם זאת כפי שאפשר לראות בטבלה1 תמהיל המפעלים 147 נתון זה מתייחס לשני מפעלים, כולל המפעל בנאות חובב, שלגביהם מסר לנו המשרד להגנת הסביבה כי קיבולתם נקבעה ותהיה בין 300,000 ל- 500,000 טון פסולת בשנה. יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להג,נת הסביבה ,מכתב19 בדצמבר 2024 ,, והמשרד להגנת הסביבה, מכתב5 ביוני2025 . 148 באירלנד פועלים גם שלושה מפעלי מלט שמשתמשים בפסולת עירונית עם קיבולת נומינלית שנתית של105,000 , 127,875 ו- 220,000 .טון ברוב המדינות תמהיל מפעלי הפל"א מרוכז .במפעלים קטנים יותר במחצית מהמדינות שבדקנו אין מפעלים עם קיבולת שנתית של 500,000 טון ומעלה הולנד וישראל (לפי התכנון הראשוני של )המשרד להגנ"ס בולטות כמדינות שבהן רוב המפעלים הם בעלי קיבולת שנתית גבוה ה של 500,000 טון ומעלה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .באנגליה ובגרמניה הוא מגוון יותר מאשר בהולנד כאמור , התכנון לגבי ישראל הוא בשלב מוקדם והוא חלק מ.מהלך מתפתח של פריסת מתקני פל"א ברמה הארצית149 4 . מכשירים כלכליים להשפעה על מקומם של מפעלי פל"א במשק הפסולת אופן מימון פעילות מפעלי הפל"א משתנה בין מדינות. לפי המשרד להגנת הסביבה יש שלושה מקורות הכנסה למפעלי פל"א: ד מי השער הנגבים עבור קליטת הפסולת במתקן, תעריף החשמל הנמכר לרשת, ותמיכות ממשלתיות שיכולות להינתן במודלים שונים. במקביל ציין המשרד הוצאות של המפעלים ובהן עלויות הקמה, תחזוקה, ותפעול שוטף לרבות שינוע וטיפול בשאריות השריפה (לדוג' האפר התחתי והאפר המרחף.) המשרד הוסיף כי ,על מפעלי הפל"א להיות תחרותיים לעומת ההטמנה כלומר יש להבין את השבת הפסולת לאנרגיה בהקשר הרחב יותר של משק הפסולת . המשר ד מסר לנו כי ללא שינוי רגולטורי כגון ייקור היטל ההטמנה מנגנוני התמיכות של המשרד, באמצעות כספי קרן הניקיון, ינוצלו לטובת תמרוץ שי.הפוך את הטיפול במפעלי הפל"א לתחרותי150 לא בחנו את ההסדרים הכלכליים בכל מדינה לצורך הק מה או תפעול של מפעלי הפל"א . להלן נציג מידע על השימוש בשני כלי מדיניות שאינם משפיעים ישירות על המימון אך משמשים לעצב :את משקי הפסולת היטלי שריפה "והכללה מוקדמת של מפעלי הפל א במערכת ה- EU ETS . 4.1 היטלי שריפה היטלים שקובעות מדינות הם כלים כלכליים ,המשמשים, בהקשר הנוכחי להשפעה על משק .הפסולת ולמימוש מדיניות בפועל אלו הם סכומים שיש לשלם למדי ,נה על פעילויות מסוימות לדוגמה .היטלי הטמנה הנקבעים לפי כמות הפסולת המוטמנת נכון לשנת2023 , ב- 22 מתוך 27 מדינות האיחוד האירופי היה היטל הטמנה, לעומת חמש מדינות שבהן לא נקבע היטל ( הטמנה,גרמניה151 לוקסמבורג, מלטה, קפריסין וקרואטיה .)בחלק מהמדינות היטלי ההטמנה הם דיפרנציאליים ומושפעים ממאפייני הפסולת המועברת להטמנ ה, ולפחות בחלקן ה היטלים חלים גם על פ.סולת שמיוצאת להטמנה כמו גם על פסולת שמיובאת למדינה להטמנה152 ,בדומה להיטל ההטמנה היטל שריפה הוא סכום שיש לשלם למדינה על כל טון של פסולת .שמטופל באתר ייעודי לשריפת פסולת לפי סוכנות הסביבה האירופית, היטל גבוה מגדיל את התמריץ ליצרני הפסולת לפנות לשיטות טיפול ג בוהות יותר בהיררכיית הפסולת- מיחזור ו שימוש 149 יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, שי ,חת טלפון9 ביוני2025 . 150 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024 . 151 בשנת2022 .לא היה היטל הטמנה ברמה הפדרלית. עם זאת לא בחנו את ההסדרים בכל אחת מהמדינות הגרמניות EEA, Early warning report, Germany, June 2022. 152 EEA, Technical note accompanying the EEA briefing ‘Economic instruments and separate collection – key instruments to increase recycling’, June 2023; EEA, Overview of landfill taxes on municipal waste used in EU Member States, 2023, updated: October 23rd 2024. המשרד להגנ"ס מסר לנו כי על מפעלי הפל"א להיות תחרותיים לעומת ההטמנה לא בחנו את ההסדרים הכלכליים בכל מדינה לצורך הקמה או תפעול של מפעלי הפל"א לפחות ב- 22 מדינות באיחוד האירופי היה היטל הטמנה בשנת 2023 השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חוזר . ,לפי הסוכנות היטל נמוך מדי או היטלים שבהם נקבעו החרגות בהיקף שמעקר את ההיטל מתוכן, לא יביאו לשינוי התנהגות. 153 עם זאת היטל גבוה מדי יעודד פנייה לחלופות בלתי חוקיות ( שהן זולות יותר כגון שריפה פיראטית של פסולת.)באוויר הפתוח154 בתרשים6 הצגנו את היטלי השריפה שנקבעו במדינות החברות באיחוד האירופי בשנת2023 לפי עיבוד שביצעה.סוכנות הסביבה האירופית תרשים6 ,: היטלי שריפה במדינות האיחוד האירופי, לפי מדינה ולפי טווח גובה ההיטל ,אירו לטון שנת2023 155 בתרשים6 אפשר לראות שנכון לשנת2023 היה היטל שריפה בתשע מתוך27 מדינות האיחוד האירופי, כלומר בשליש מהמדינות : ,אוסטריה, איטליה, בלגיה, דנמרק, הולנד לטביה, צרפת , ספרד ו.פורטוגל ב- 18 המדינות החברות האחרות לא נקבע היטל שריפה . בחלק מהמדינות היטל השריפה נקבע במתכונת של העלאה מדורגת ( escalator ), כלומר שהיטל השריפה עולה מפעם לפעם דרך מנגנונים שונים שנקבעו מראש (לדוגמה בלטביה .)ובצרפת156 בכל תשע המדינות שבהן נקבע היטל שריפה יש גם היטל הטמנה. 157 השפעתו של כל היטל שריפה תלויה בהקשר המקומי לרבות סוגיות כגון האם יש היטל הטמנה, האם יש איס ור על הטמנת סוגי פסולת מסוימים והאם הוא נאכף בפועל , האם מתבצעת 153 E.g., EEA, Early warning report, Germany, June 2022. 154 Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023. 155 European Environment Agency, Overview of taxes on the incineration of municipal waste used in EU Member States, 2023, updated: October 23rd 2024, accessed: December 25th 2024. 156 EEA, Early warning report, Latvia, June 2022 and France, June 2022. 157 EEA, Overview of landfill taxes on municipal waste used in EU Member States, 2023, updated: October 23rd 2024. בשנת2023 היה היטל שריפה בתשע מ תוך27 המדינות החברות באיחוד; בכל תשע מדינות אלו היה גם היטל הטמנה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הפרדה במקור של פסולת ועוד. היבטים אלו משפיעים על היקף וסוג הפסולת שמגיעה למפעלי הפל"א וכפועל יוצא על יעילות המפעלים מ.בחינה סביבתית, כלכלית ואנרגטית אפשר לראות בתרשים6 ש בחמש מתוך תשע המדינות שבהן נ קבע היטל שריפה גובה היטל .השריפה הוא דיפרנציאלי :חילקנו את הגורמים המשפיעים על גובה ההיטל לשתי קבוצות .מאפייני הפסולת ומאפייני המפעל מאפייני הפסולת . בחלק מהמדינות גובה ההיטל תלוי ברמת ההפרדה של הפסולת שמגיעה למפעלי הטיפול התרמי . לדוגמה, ב פורטוגל אפשר לקבל הנחה להיטל השריפה אם הרשות המקומית מדגימה שהיא ביצעה הפרדה של פסולת ביולוגית, אך המחיר עולה ככל שיותר מהפסולת שנשלחה לשריפה הייתה צריכה להישלח למ י.חזור או לפעולות השבה אחרות158 בדומה לכך, ב קטלוניה רשויות שבהן עדיין לא התחילו צעדים של הפרדה במקור ישלמו תעריף .גבוה יותר לטיפול בפסולת159 מאפייני המפעל ,. ברוב המדינות שבדקנו גובה ההיטל משתנה בהתאם לסוג מפעל הפסולת כאשר מפעלים ללא השבת אנרגיה נדרשים לשלם היטל גבוה יותר . בחלק מהמקרים נקבע בחוק קשר בין גובה היטל ההטמנה, גובה היטל השריפה ללא השבת אנרגיה וגובה היטל השר יפה עם השבת אנרגיה . כך, לדוגמה, ב איטליה יש מס של20% מהיטל ההטמנה על שריפה ללא השבת אנרגיה160 (גובה היטל ההטמנה משתנה בין אזורים ונקבע גובה מקסימלי .ברמה הלאומית), וככל הנראה אין היטל שריפה עם השבת אנרגיה161ב פורטוגל המס על שריפה ללא השבת אנרגיה עומד על85% ממס ההטמנה בעוד המס על שריפה עם השבת אנרגיה עומד על20% .ממס ההטמנה162 בדומה לכך ב מחוז ולוניה שבבלגיה ההיטל על שריפת פסולת ללא השבת אנרגיה הוא כמעט פי חמישה גבוה יותר מאשר עם .השבת אנרגיה163 ב צרפת גובה ההיטל תלוי ביעילות האנרגטית של המפעל, בהיקף של פליטות מסוגים מסוימים ממנו ובעמידתו בתקן מסוים. נעיר כי90% מהמפעילים בצרפת מקבלים הנחה ניכרת בהיטל זה. 164 158 EEA, Early warning report, Portugal, June 2022, p. 12; Callum Blackburn and Geradine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023. 159 EEA, Early warning report, Spain, June 2022 160 בשנת2019 רק3% .מהפסולת שעברה טיפול תרמי טופלה ללא השבת אנרגיה EEA, Technical note accompanying the EEA briefing ‘Economic instruments and separate collection – key instruments to increase recycling’, June 2023. 161 EEA. Early warning Report, Italy, June 2022. 162 במקור אחר נכתב כי המס על שריפה ללא השבת אנ רגיה הוא70% ממס הטמנה והמס על שריפה עם השבת אנרגיה הוא25% . EEA Early warning report, Portugal, June 2022; Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023. 163 EEA, Technical note accompanying the EEA briefing ‘Economic instruments and separate collection – key instruments to increase recycling’, June 2023. 164 Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023. ההשפעה של היטל שריפה תלויה בהקשר המקומי, לדוגמה בשאלה האם יש איסור על סוגי הטמנת פסולת שונים והאם איסור זה נאכף בחלק מהמדינות גובה ההיטל תלוי ברמת ההפרדה של הפסולת המועברת למפעל (לדוגמה בפורטוגל )ובקטלוניה בחלק מהמדינות נקבע קשר בין גובה היטל ההטמנה, גובה היטל השריפה ללא השבת אנרג יה וגובה היטל השריפה עם השבת אנרגיה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מכאן עולה כי ,היטלי השריפה יכולים לקדם מטרות כלכליות כגון שיפור יעילות המפעלים ,מטרות סביבתיות כגון צמצום פליטות והסטת הטיפול בפסולת במעלה היררכיית הפסולת או שילוב בין מטרות אלו. 165 יש הבדלים בין המדינות ביחידת המידה שעליה מבוסס ההיטל . ברוב המדינות החברות .שבהן יש היטל נעשה שימוש במשקל פשוט, כלומר כמה טונות של פסולת מגיעות למפעל לעומת זאת, ב דנמרק אחד ממרכיבי היטל השריפה מחושב על בסיס תחשיב של הפליטות הנובעות משריפת הפ סולת. גם ב נורבגיה (שאינה חברה באיחוד אך חברה באזור הכלכלי האירופי) גובה ההיטל מבוסס על היקף הפליטות, המחושב על .בסיס משקל ומאפייני הפסולת166 ,כאמור יש ארבע מדינות שבהן היטל השריפה אינו דיפרנציאלי : הולנד, לטביה, דנמרק ואוסטריה. נציין כי ב דנמרק גובה ההיטל מורכ ב מכמה מסים ובהם מס על החימום שנדרש .לשריפה, מס אנרגיה ושני מסי פליטות167 בשנת2015 נקבע ב הולנד היטל הטמנה/שריפה אחיד, שחל גם על פסולת המיוצאת להטמנה או לשריפה במדינות אחרות במטרה למנוע או .לצמצם את התמריצים לייצוא פסולת168 גם הבחירה שלא לקבוע היטל שריפה יכו לה להיות חלק ממדיניות . כך, ב הונגריה וב צ'כיה אין היטל שריפה כי לשיטת הממשלות אי- השתת היטל תתרום להסטת הפסולת מהטמנה או .שתתרום לקידום הכלכלה המעגלית ב שבדיה נקבע ב שנת2006 היטל שריפה שבוטל בשנת 2010 ,עקב חוסר יעילות169 ובשנת2020 נקבע שוב היטל שריפה וגם הוא בו טל זמן קצר לאחר ,מכן בינואר2023 , בטענה שתרומתו לעידוד המיחזור היא זניחה ושהטלת מס גבוה יותר יכולה .לעודד את השימוש בשיטות לא חוקיות להיפטר מפסולת170 בהקשר הישראלי, אפשר להעלות כמה שאלות ביחס לשימוש בהיטל שריפה ובהן האם יש לקבוע היטל כזה, מתי, וכיצד הוא ישפ יע על התפתחות התעשייה; ככל שהוחלט שיש לקבוע אותו, אפשר לשאול מה צריך להיות גובהו לעומת היטל ההטמנה וכיצד השילוב ביניהם יתמוך במעבר לכלכלה המעגלית ובהסטת הטיפול במעלה היררכיית הפסולת . 165 Ibid. 166 Ibid. 167 Ibid. 168 בשנת1995 נ קבעו היטלי הטמנה והיטלי שריפה שעלו באופן הדרגתי; בשנת2012 בוטלה חקיקה זו . EEA, Early warning report , Netherlands, June 2022. 169 Hanna Salmenpera, "Different pathways to a recycling society e Comparison of the transitions in Austria, Sweden and Finland", Journal of Cleaner Production, 292, 2021. 170 Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023. היטלי השריפה יכולים לקדם מטרות כלכליות מטרות סביבתיות, או שילוב ביניהן יש מדינות שבחרו לא לקבוע היטל שריפה כחלק ממדיניות המ יועדת להסטת הפסולת מהטמנה (לדוגמה הונגריה )וצ'כיה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.2 הכללת מפעלי הפל"א במערכת לסחר בפליטות פחמן האיחוד האירופי בוחן כיום את ה אפשרות לכלול את מפעלי הפל"א ב מערכת ל סחר בפליטות ( של האיחוד האירופיEU ETS ) .ה- EU ETS היא מנגנון שבמסגרתו מוקצות מכסות של היתרי פליטה לגורמים במשק, שרשאים לסחור בינם לבין עצמם בהיתרים אלו. סך כל הפליטות ( המותרות בהיתרים מהווה תקרה של פליטותcap ), והגבלה זו מייצרת תמריץ כלכלי לבעלי .ההיתרים לצמצם פליטות ולמכור למרבה במחיר את היתרה171 מערכת ה- ETS כוללת כמה סוגי פליטות172 וכיום היא עוברת רפורמות להרחבת פעילותה, לרבות הכללת הטיפול בפסולת במערכת תוך התמקדות במפעלי פל"א, לפחות בשלב הראשון. בהמשך לכך החל משנת2024 נדרש ו מפעלי פל"א173 להגיש לרשויות תוכניות ניטור174 שעל בסיסן יוחלט האם לכלול מפעלי פל"א במערכת עד ה- 31 ביולי2026 . 175 הכללת מפעלי הפל"א תחת מערכת ה- EU ETS צפויה להעלות את עלות הפעלתם מאחר והם יידרשו לרכוש הקצאות לפליטות . מטרת תהליך זה, בין השאר, היא הסטת פסולת לשיט ות טיפול גבוהות יותר בהיררכיית הפסולת, קרי מיחזור והכנה לשימוש חוזר .עם זאת בדירקטיבה2023/959 של הפרלמנט האירופי והמועצה נקבע כי על הנציבות להביא בחשבון את האפשרות שהרפורמה תביא לתוצאה הפוכה מהרצויה, קרי הטיה של פסולת להטמנה או ייצואה למדינות אחרות, ועליה להעריך את האפשרות לכלול גם תהליכי ניהול פסולת נוספים ובהם הטמנה במערכת ה- ETS - EU . 176 נציין כי לפי האיחוד האירופי גז המתאן, שנפלט בין השאר ממטמנות, הוא הגורם השני בחשיבותו לשינויי אקלים אחרי פחמן דו- .חמצני פליטות מתאן ( 4 CH ) 177 אינן מכוסות תחת ה- EU ETS אך הן מקב לות מענה מסוים דרך מנגנונים אחרים של האיחוד האירופי ם בה ו דירקטיבת ההטמנה משנת1999 . 178 171 ,יהודה טרואן נתונים על תמחור פחמן במדינות ה- OECD וה- 20 G לפי ענפי משק ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת14 במרץ2022 . 172 בין השאר נכללות במערכת פליטות של פחמן דו חמצני, חמצן דו חנקני, ופחמנים רב- פלואוריים. הפליטות הנכללות במערכת מוגדרות בין היתר לפי הפעילות שמי.יצרת אותן, לדוגמה פליטות כתוצאה מטיסות או ממסעות שיט בין מדינות האיחוד האירופי European Commission, Energy, Climate change, Environment, Scope of the EU ETS, accessed: March 4th, 2025. 173 ( רק מפעלי פל"א המייצרים מעל רמה מסוימת של אנרגיה20 .מגהוואט) נכללים בחובת הדיווח Beatriz Yordi, Director, DG CLIMA.B, Significantly increasing the coverage of carbon markets in Europe and beyond, 15th EU ETS Compliance Conference, November 27th 2024. 174 Directorate-General for Climate Action, Scope of the EU Emissions Trading System, accessed: August 4th 2024. 175 Heiko Kunst, Head of Unit Clima B2, Revision of the EU-ETS Monitoring & Reporting Regulation, European Commission, DG-Climate Action, November 22nd 2023. 176 Article 98. DIRECTIVE (EU) 2023/959 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL, of 10 May 2023 amending Directive 2003/87/EC establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union and Decision (EU) 2015/1814 concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading system, May 16th 2023. 177 בין השא ר, ב- 20 השנים הראשונות לאחר שחרור המתאן הוא יכול להשפיע על ההתחממות הגלובלית בעוצמה של פי שמונים או יותר .מכך בהשוואה לפחמן דו חמצני European Union, Energy, Climate Change, Environment, Methane emissions, accessed: March 4th, 2025; United Nations Environmental Program, Facts about Methane, accessed: May 25th 2025. 178 European Commission, Landfill waste, accessed: March 5th, 2025. הכללת מפעלי הפל"א במערכת הסחר בפליטות נועדה בין השאר להסיט את הטיפול בפסולת במעלה היררכיית הפסולת השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נכון לשנת2024 , רק חלק מהמדינות כללו את מפעלי שריפת הפסולת או חלק מהם ב מערכת .לסחר בפליטות שבדיה החליטה לכלול את כלל מפעלי הפל"א במדינה במערכת (כולל כאלו שמייצרים אנרגיה בהיקף נמוך מזה שנקבע בדירקטיבה) וב דנמרק נכללים במערכת זו מפעלי ( פל"א המשמשים בעיקר לחימום אזורים בעירdistrict heating .) 179 ב שווייץ , שאינה חברה באיחוד האירופי אך חברה באזור הכלכלי האירופי, המפעלים התחייבו בפני המדינה לתרום למטרות האקלים של המדינה ובתמורה קיב לו פטור מהשתתפות ב- ETS עד שנת2021 . ההסכם חודש בשנת2022 . 180 ב נורבגיה , שגם היא חברה באזור הכלכלי האירופי אך לא באיחוד האירופי, הוחלט שמשנת2023 יהיה מס דיפרנציאלי בהתאם לשאלה האם מפעל השריפה הוא חלק מה- ETS או לא, אך הדבר לא יושם בפועל. נכון ל- 2023 היו בנורבג יה שלושה מפעלים שנכללו ב- ETS ו- 15 שלא, אך ממשלת נורבגיה צופה כי בשנת2028 כולם .ישתתפו181 גם מדינות בריטניה בוחנות כיום את האפשרות לכלול את מפעלי השבת האנרגיה .מפסולת בשטחן תחת מערכת הסחר לפליטות פחמן של בריטניה182 5 . דיון במסמך בחנו את תחום השבת הפסולת לאנרגיה (פל"א) באיחוד האירופי ובכמה מדינות .נוספות המסמך הוא משווה בעיקרו ולא בדקנו בו לעומק את המדיניות בישראל, אך עולות ממנו .שאלות רלוונטיות למקרה הישראלי .להלן נציג ממצאים מרכזיים ושאלות לדיון השימוש בהשבת פסולת לאנרגיה (פל"א) נ פוץ במדינות האיחוד האירופי : בש נת2022 עמד שיעור הפסולת העירונית המוצקה המועברת להשבה לאנרגיה על כ- 26% בממוצע, בטווח שנע בין אחוזים בודדים ליותר ממחצית מ ה פסולת (לדוגמה כ- 59% .)בשבדיה לעומת זאת בישראל אין מפעלי פל"א מסוגincineration והיקף הפסולת שמושבת לאנרגיה הוא .פחות משני אחוזים נזכי ר כי חלק ניכר מהמדינות שבחנו עושות שימוש בהשבת פסולת לאנרגיה מזה עשרות שנים , .לעומת ישראל שבה טכנולוגיה זו עדיין אינה נמצאת בשימוש יש גם להביא בחשבון כי ישראל דומה למדינות המאופיינות כ'כלכלת אי', כלומר הן נדרשות להסתמך על פתרונות מקומיים לפסולת יותר ממדינו.ת אחרות183 179 Nordic Council of Ministers, Waste incineration in the Nordic countries, 2024. 180 Federal Office for the Environment, Agreement with managers of waste treatment installations, updated: September 7th 2023, accessed: November 13th 2024. 181 EEA, Early warning report, Netherlands, June 2022; Callum Blackburn and Geraldine Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023. 182 המדינות מקיימת תהליך התייעצות ציבורי בנושא; שלב איסוף העמדות הסתי ים ב- 2 באוגוסט2024 .והתגובות נמצאות כיום תחת בחינה UK Government, Welsh Government, Scottish Government he Department of Agriculture, Environment and Rural Affairs for Northern Ireland, a Joint Consultation, UK Emissions Trading Scheme Scope Expansion: Waste, May 2024; Louise Smith and Paul Bolton, House of Commons Library, Incineration of waste in England, April 2025. 183 ,אופירה אילון, אפרת אלימלך ויניב ריינגוורץ מיפוי ואפיון מודלים להקמת מתקנים מתקדמים לטיפול בפסולת באמצעות רשויות מקומיות , מוסד שמואל נאמן, יוני2024 . נכון לשנת2024 , רק חלק מהמדינות כללו את מפעלי הפל"א תחת ה- EU ETS , לדוגמה שבדיה השימוש בהשבת פסולת לאנרגיה נפוץ במדינות האיחוד האירופי. בשנת 2022 מעט יותר מרבע מהפסולת העירונית שטופלה במדינות האיחוד עברה השבה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשנים האחרונות עלו חששות כי תיווצר קיבולת-יתר ( overcapacity ) של השבת פסולת לאנרגיה במפעלי פל"א מסוגincineration ו זו תפגע בהתפתחות המיחזור והשימוש החוזר. מהסקירה עולה כי אין קשר חד משמעי בין שיעורי השבה לשיעורי מיחזור ויש מדינות שמשלבות בינ יהם ב הצלחה (לדוגמה בלגיה .), ליטא או גרמניה עם זאת ע ולה השאלה כיצד יש להגדיר קיבולת יתר , האם יש לקבוע יעד מקסימלי לשיעור הפסולת העירונית שתעבור להשבה לאנרגיה, ואם כן– .מהו בפ רסומים שונים של ה משרד להגנ"ס הוצבו יעדים לשיעור הפסולת שתושב לאנרגיה– 23% בשנת2030 , 184 או26% בשנת2030 , 185 או26% בשנת2035 , 186 אם כי לא נכתב שמדובר .ביעדים מקסימליים בדצמבר2024 מסר לנו המשרד כי שיעור הפסולת המ י ועדת להשבה עומד על50% - 55% מהפסולת העירונית המעורבת נכון לשנת2040 , בכפוף לשינויים בהיקפי הפסולת המיוצרת, והוסיף כי אם תוצרי הטיפול ב פסולת אורגנית ממתקני הטיפול לא יהיו ברמת ניקיון מספקת לשימוש כקומפוסט תישקל השבת אנרגיה גם מתוצרים אלו. 187 כלומר, ייתכן ששיעור הפסולת שתושב לאנרגיה מתוך סך הפסולת העירונית יהיה גבוה יותר מ- 55% . מכאן עולה כי ישראל מתכננת להפוך את מפעלי הפל"א לטכנולוגיה העי קרית לטיפול ב פסולת עירונית. נציין כי הגשמת היעד הנוכחי תעמיד את ישראל בשורה אחת עם מדינות .המשיבות פסולת לאנרגיה בשיעור גבוה מאוד בהמשך לכך שאלנו את המשרד האם יש לקבוע תקרה לשיע ור הפסולת העירונית שתועבר להשבה .המשרד לא ציין האם יש לקבוע תקרה כזו ומהי אך מס ר כי יש להביא בחשבון שהשבה עדיפה על הטמנה , בהתאם לעקרונות היררכיית הפסולת, והוסיף כי מנגנוני התמיכות של המשרד והחוקים שי קודמו בעתיד מתכתבים עם היררכיה זו ו נועדו לייצר חלופות להטמנה וגם חלופות להשבת פסולת לאנרגיה. 188 נציין כי לעמדתו של ארגון אדם טבע ודין , שנמ ,סרה בהמשך לפנייתנו רצוי לקבוע שהשבה לאנרגיה של פסולת תעמוד לכל היותר על כ- 25% מהפסולת העירונית המוצקה בישראל. 189 בהקשר זה יודגש כי מצאנו מדינה אחת שבה נקבעה מדיניות הכוללת יעד מקסימלי מפורש לשיעור הפסולת שתושב לאנרגיה- פולין שבה נקבע בשנת2022 יעד של30% . 190 ,נוסף על כך עולה השאלה אילו צעדים ינקטו כדי להבטיח מיצוי מקסימלי של חומרים מ תמחזרים מתוך הפסולת ולצמצם את הפסולת המוגדרת כפסולת שיורית. כפי שהודגש 184 המשרד להגנת ,הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 018 2 ', עמ24 . 185 ,המשרד להגנת הסביבה אסטרטגיה למשק פסולת בר קיימא2021 - 2030 , מעבר לכלכלה מעגלית בשנת2050 , דצמבר2020 ', עמ 151 . 186 המשרד להגנ ,ת הסביבה דיון במועצה הארצית לתכנון ובנייה, מרץ2024 . 187 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024 . 188 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה ,שיחה5 במאי2025 ,ודוא"ל15 במאי2025 . 189 :לפי החישוב הבא40% ;מהפסולת היא חומר אורגני36% מורכבת מחומרים שניתן למחזר, והשאר- .יכול לעבור להשבה ,עמיעד לפידות ראש תחום פסולת בארגון אדם טבע ,ודין, שיחה29 באוקטובר2024 . 190 EEA, Early warning report, Poland, June 2022, p. 5. יש חששות כי תיווצר קיבולת יתר במפעלי השבת פל"א וזו תפגע בהתפתחות שיטות טיפול עדיפות; עם זאת אין קשר חד משמעי בין שיעורי השבה לשיעורי מיחזור "המשרד להגנ ס מתכנן לטפל ב50% - 55% מהפסולת העירונית באמצעות השבה עד שנת2040 , אך אם תוצרי הטיפול בפסולת אורגנית לא יהיו מספקים ייתכן שגם הם יועברו להשבה לאנרגיה הגשמת יעד זה תעמיד את ישראל בשורה אחת עם מדינות המשיבות פסולת לאנרגיה בשיעור גבוה מאוד , ועולה השאלה האם י ש לקבוע תקרה לשיעור הפסולת העירונית שתועבר להשבה השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ההגדרה של פסולת שיורית תלויה בהקשר המקומי, לדוגמה ש ינוי בביקוש לחומרים מסוימים יכול להפוך את חילוצם מתוך הפ סולת למשתלם יותר א .ו פחות היקפה והרכבה של הפסולת השיורית תלוי ים גם ב קיומן של תשתיות זמינות ונגישות לביצוע הפרדה. המשרד להגנת הסביבה מסר לנו כי הוא מק דם הקמת מפעלי מיון כתשתית ארצית כך שכל הפסולת העירונית המעורבת בישראל תיקלט בהם עד שנת2035 . 191 עולות השאלות האם וכיצד הפריסה של מתקני מיון אלו תותאם לפריסת מפעלי הפל"א ומ הו תכנון המשרד באשר לפיתוח השימוש בתוצרי השריפה; המשרד מסר לנו כי הוא פועל לייצר מנגנונים שיאפשרו שימוש באפר התחתי .בעתיד192 אפשר גם לשאול האם המשרד מתכנן לקדם הפרדה של פסולת אורגנית במקור או במת קני מיון בעתיד , ובאיזו מידה הדבר ישפיע על כמות הפסולת המיועדת להשבה ועל יעילות הליך השריפה. המשרד להגנ"ס מסר לנו כי הכלי העיקרי שבידיו למניעת פגיעה במיחזור הוא קביעה רגולטורית ה לפי .רק פסולת ממתקני מיון תועבר למתקני השבת האנרגיה193 עולה השאלה האם המשרד מקדם קביעת הג דרה כזו בחוק, אילו מנגנונים ייווצרו כדי לאכוף אותה ו באיזה שלב נמצא .התהליך במאי2025 ,מסר לנו המשרד כי מאחר וחקיקת חוק מסגרת לפסולת תדרוש זמן בתקופה זו הוא יסתמך על קביעת תנאים למתן תמיכות למתקנים, שיכללו הגדרה של סוגי .הפסולת שמותרים לטיפול במתקן המשרד הוסיף כי ניתן להגביל את סוגי הפסולת שיטופלו במתקן דרך רישיון העסק כמו גם דרך חוק אויר נקי, התשס"ח– 2008 . 194 ישראל מתכננת להקים בעיקר מפעלים גדולים המטפלים ב- 500,000 טון פסולת בשנה או יותר. זאת בדומה למודל ההולנדי ובניגוד ל רוב המדינות שבחנו, שבהן תמהיל מפעלי הפל"א הוא מגוון או שהוא מרוכז בעיקר במפעלים קטנים יותר . עולה השאלה מהם היתרונות והחסרונות של הבחירה להקים מספר מצומצם של מפעלים גדולי ם לעומת מספר רב של מפעלי פל"א קטנים או בתמהיל מגוון ו בפריסה רחבה. לבחירה להקים מספר מצומצם של מתקנים גדולים יש כמה יתרונות ובהם יע ילות אנרגטית גבוהה (יתרון לגודל), צמצום הקושי באיתור קרקע מתאימה וגם יכולת פיקוח מוגברת , לשיטת .המשרד להגנת הסביבה ,עם זאת לבחירה זו יש ג ם חסרונות ,: בין השאר ככל שמספר המפעלים קטן יותר והקיבולת שלהם גדולה יש לשנע פסולת מאזור נרחב יותר, מה שמגדיל את עלויות האנרגיה והזיהום הסביבתי כמו גם את.העומס של משאיות כבדות על הכבישים המשרד להגנת הסביבה הדגיש בפנינו כי הקמה של מתקן פל"א היא תהליך מורכב , יקר וארוך , שצפוי להימשך כחמש שנים לכל הפחות וסביר מאוד ש יותר מכך ולעלות למעלה 191 שם. 192 .שם 193 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמ בר2024 . 194 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, שיחה5 במאי2025 ,ודוא"ל15 במאי2025 . אפשר לשאול כיצד יצומצם היקף הפסולת השיורית, כיצד יבוצע מיצוי מקסימלי של חומרים מתמחזרים מתוך הפסולת והאם וכיצד יבוצע שימוש באפר התחתי שנוצר במהלך ההשבה המשרד להגנ"ס מסר לנו כי הכלי העיקרי בידיו למניעת פגי עה במיחזור הוא קביעה רגולטורית לפיו רק פסולת שעברה מיון תועבר להשבה, אך כיום הוא מסתמך על קביעת תנאים למתן תמיכות למתקנים כמו גם רישיונות העסק למטרה זו למודל של הקמת מספר מצומצם של מתקנים גדולים יתרונות ובהם יעילות אנרגטית , צמצום הקושי באיתור שטחי קרקע וה גברת יכולת הפיקוח, אך מודל כזה יביא גם לגידול בשינוע .וליצירת עומס בכבישים נטען בפנינו גם כי מפעלים גדולים יעוררו יותר התנגדות ציבורית השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ממיליארד שקלים (למפעל שמ טפל בכ- 500,000 .)טון פסולת בשנה נוסף על הקשיים שצוינו למעלה מסר המשרד כי באירופה הקמת מתקנים קטנים הופכת לכדאית עקב ה שימוש הפוטנציאלי באנרגיית החום אך בישראל המתקנים ייצרו בעיקר חשמל ויתבססו על הטיפול בפסולת כדי להיות ב ני- קיימא מבחינה כלכלית. לאור זאת לשיטת המשרד יש להקים מתקנים שיטפלו בכמות משמעותית של פסולת ויהוו מקור משמעותי לייצור חשמל לרשת ; ,כלומר כאשר מצליחים להקים מפעל, בהתחשב בקשיים שצוי נו, רצוי.למקסם את התועלת ממנו195 נזכ יר כי לפי המשרד יש לבחון את הקמת המפע לים קרוב לצרכני חום וא פשר לשאול באילו מקרים הצליח המשרד לזהות אתרים מתאימים בקרבה לצרכני חום. לעומת זאת, לבחירה להקים מספר רב של מפעלים קטנים או בתמהיל מגוון יש יתרונות אחרים הנוגעים הן לתרומה למשק האנרגיה ו ן ל ה יכולת להתאים את המפעל לצרכים המקומיים. 196 לשיטת משרד האנרגיה ו התשתיות, שכאמור מתמקד בשאלת ניצול האנרגיה, יעיל יותר להקים מתקנים בפריסה רחבה שיעשו שימוש ב טכנולוגיות מתקדמות לטיפול בפסולת כגון גזיפיקציה (או שיטות אחרות), כלומר לא במפעליincineration .ה משרד מ סר כי טכנולוגיות כגון גזיפיקציה או פירוליזה הן יעילות יותר מבחינה אנרגטית, כלומר ניתן להפיק יותר אנרגיה ,מכל יחידת פסולת197 ומאחר ומתקנים אלו הם קטנים קל יותר למצוא שימוש לחום השיורי שהם מייצרים, ל רבות בבתי חולים או ל חימום מים בבנייני מגור ים גדולים , כך ש התועלות האנרגטיות שלהם גדולות. כמו כן הדגיש המשרד כי מתקני פל"א מייצרים אנרגיה לאורך כל שעות היממה ובמקרה של מתקני גזיפיקציה אף ניתן להפעיל ולכבות את המתקן לפי העומס ברשת, מה שמספק יתרון על פני מקורות אנרגיה מתחדשים כגון רוח או שמש שהם בלתי.נשלטים198 שאלנו את המשרד להגנ"ס מדוע הוא מתמקד ב- Incineration , וזה השיב כי מטרתו לקדם יכולות טיפול משמעותית תוך זמן קצר ועל כן המשרד שואף לצמצם את אי הוודאות באמצעות שימוש בטכנולוגיות מבוססות, מוכחות, ובעלות תקינה מוכרת ומשמעותית בכמעט כל מדינות אירופה , תו ך מיקוד מאמץ במספר אתרים אשר יספקו מענה נרחב ככל הניתן . לעומת זאת ציין המשרד כי בעולם מעט מאוד מתקני גזיפיקציה המטפלים במאות אלפי טונות של פסולת .בשנה199 נזכיר כי המשרד להגנת הסביבה ומשרד האנרגיה תומכים כיום בפרויקטים ניסיוניים להשבת פסולת לאנרגיה בטכנולוגיו ת אחרות מלבדincineration . בהתחשב במחויבות לספק 195 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, שיחה5 במאי2025 ,ודוא"ל15 במאי2025 . 196 זהר לביא, חן הרצוג ויעל ע ,רמון, קהילת אנרג'יקום השבת פסולת לאנרגיה בישראל- מפת דרכים , מאי2023 . 197 לפי המשרד מפעלי פל"א יכולים להפיק360 - 1,490 קוט"ש (קילוואט לשעה) בעוד מתקני גזיפיקצי ה יכולים להגיע עד1,700 קוט"ש .)(המשרד לא ציין מהו הטווח הסביר של מתקני גזיפיקציה יעל בראש-הרמן, מנהלת אגף א' מחקר ופיתוח, משרד האנרגיה ,והתשתיות ,מכתב21 בינואר2025 . 198 יעל בראש-הרמן, מנהלת אגף א' ,מחקר ופיתוח, משרד האנרגיה והתשתיות, מכתב21 בינואר2025 ו ,דוא"ל25 במאי2025 . 199 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, שיחה5 במאי2025 ,ודוא"ל15 במאי2025 . המשרד להגנ"ס מסר כי הקמת מפעל פל"א ,היא תהליך מורכב יקר וארוך, ולכן יש למקסם את התועלת ממנו לכשיוקם ,לפי משרד האנרגיה מבחינה אנרגטית יש עדיפות למתקני פל"א קטנים ומבוזרים שיצמצמו את השינוע ויאפשרו לספק חשמל בשעת חירום, ורצוי ליישם בהם שיטות כגון גזיפיקציה ולא incineration המשרד להגנ"ס מתמקד ב- incineration מתוך רצון להסתמך על טכנולוגיה מבוססת ומוכרת שמאפשרת טיפול בפסולת עי רונית בקנה מידה גדול השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 42 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למפעלי הפל"א פסולת בהיקף משמעותי ולטווח ארוך עולה השאלה האם ההתמקדות בטכנולוגיות מבוססות יכולה לפגוע במעבר לטכנולוגיות חדשניות ויעילות יותר בעתיד. נבהיר כי לפי משרד האנרגיה והתשתיות תחום הפל"א באופן כללי יכו ל לתרום "תרומה צנועה אך בעלת חשיבות" להשגת יעדי משק האנרגיה לאיפוס גזי חממה כמו גם לאפשר אספקת חשמל בשעת חירום ברמה המקומית. 200 משרד האנרגיה והתשתיות ה עריך כי אם בשנת2050 ייוצרו בישראל כ- 10.6 מיליון טונות של פסולת עירונית ואם כולה תעבור טיפול תרמי הדבר יביא להפקת אנרגיה בהיקף של עד כ- 4% משיא ביקוש החשמל הצפוי בשנת2050 ; 201 מדובר באמירה תיאורטית המעידה על הפוטנציאל האנרגטי של ה פסולת אך באסטרטגיית המשרד להגנ "ס מתוכנן שימוש בהשבה בהיקף נמוך יותר באופן משמעותי. 202 ,כאמור יש חששות מהסיכונים הבריאותיים והסביבתיים של מ פעלי פל"א , אך עמידה בדרישות רגולטוריות מחמירות מאפשרת לצמצם סיכונים אלו בצורה משמעותית .ע ולה .השאלה מה יהיה סטנדרט הפיקוח וכיצד הוא יתבצע אפשר גם לשאול אילו כלים יהיו בידי המדינה במקרה שבו מפעל פל"א חורג מהתקינה והאם לא תיווצר תלות בין המדינה לבין ,המפעלים בעיקר אם לא יפותחו .חלופות לטיפול בפסולת העירונית ,בהמשך לדיון על המודל הריכוזי לעומת המודל המבוזר אפשר גם לשאול מה צריך להיות תפקידה של הרשות המקומית בתהליך הפיקוח . נציין כי לפי המשרד להגנת הסביבה השימוש במודל מבוזר יפגע ביכולת הבקרה וידרוש משאבים רבים יותר מהרשויות המקומיות ;ומהמדינה203 עולה השאלה האם ניתן להתגבר על קשיים אלו דרך שימוש, לדוגמה, במנגנוני .האשכולות או איגודי הערים והאם הדבר יביא לפיקוח יעיל יותר204 נציין כי שאלת הקשר בין השלטון המרכזי לרשויות המקומיות עלתה תדיר במהלך המחקר , הן בהקשר של הפיקו ח והאכיפה והן בהקשרים אחרים ובהם מעורבותן של ה רשויות המקומיות בתהליכי תכנון והקמת המתקנים ו זאת כדי לצמצם התנגדויות, לשפר את האכיפה בפועל .ולאתר קרקעות מתאימות205 עולה השאלה מהי מעורבותן של הרשויות כיום בתכנון משק 200 יעל בראש-הרמן, מנהלת אגף א' ,מחקר ופיתוח, משרד האנרגיה והתשתיות, מכתב21 בינואר2025 ,ודוא"ל25 במאי2025 . 201 המשרד הוסיף כי אם מביאים בחשבון את הפסולת החקלאית כמו גם פסולת שיורית לרבות פלסטיק אפשר להניח שניתן להפיק אנרגיה בהיקף של8% - 10% מצריכת החשמל בשנת2050 .יעל בראש- ,הרמן, מנהלת אגף א' מחקר ופיתוח, משרד האנרגיה והתשתיות ,מכתב 21 בינואר2025 ו- ,דוא"ל25 במאי2025 . 202 יואב ל ,ינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024 . 203 .שם 204 ,לדוגמה, אופירה אילון, אפרת אלימלך ויניב ריינגוורץ מיפוי ואפיון מודלים להקמת מתקנים מתקדמים לטיפול בפסולת באמצעות רשויות מקומיות , מוסד שמואל נאמן, יוני2024 . 205 אופירה אילון, מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לא ,ומית, שיחה27 באוקטובר2025; כפיר מצוינים, סמנכ"ל רגול ציה וקשרי ממשל ,במרכז השלטון המקומי בישראל, שיחה15 בדצמבר2024 ,; הילה אקרמן, מנהלת אגף חקלאות ואיכות סביבה במרכז השלטון האזורי ,שיחה11 בדצמבר2024 ,. ראו גם: אופירה אילון, אפרת אלימלך ויניב ריינגוורץ מיפוי ואפיון מודלים להקמת מתקנים מתקדמים לטיפול בפסולת באמצעות רשויות מקומיות , מוסד שמואל נאמן, יוני2024 . על רקע החששות מהסיכונים הבריאותיים והסביבתיים מהמפעלים עולה השאלה מה יהיה סטנדרט הפיקוח, מי יבצע את הפיקוח ואילו סנקציות יושתו על החורגים מהסטנדרט לפי משרד האנרגיה והתשתיות תחום הפל"א יכול לתרום "תרומה צנועה אך "בעלת חשיבות להשגת יעדי משק האנרגיה לאיפוס גזי חממה ולאפשר אספקת חשמל בחירום ברמה המקומית השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 43 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הפסולת בכלל ומפעלי הפל"א שישרתו אותן בפרט, וכ יצד ניתן להבטיח שהמענים יתאימו לצרכים המקומיים בצורה המיטבית . לא בחנו את סוגיית ההתנגדות הציבורית להקמת מפעלים באופן שיטתי, אך נראה כי התנגדויות .ציבור להקמת מפעלים אינן נדירות במדינות האיחוד206 נציין כי בשנת2018 היה ניסיון להקים מפעל פל"א באזור מעלה אדומ ים ("השומרוני הטוב") אך ניסיון זה כשל וסיבה מרכזית לכך .הייתה התנגדות ציבורית207 נציין גם כי פרופ' אופירה אילון העריכה בפנינו כי מפעלים קטנים יעוררו פחות התנגדות ציבור, בעיקר ככל שהרשות המקומית מעורבת בהקמה ובאיפיון של .המפעל כך שיתאים לצרכים המקומיים208 בהמשך לכך אפשר לשאול כיצד מתכנן המשרד להגנת הסביבה להתמודד עם התנגדויות ציבור. המשרד מסר לנו כי הוא ייצא לקמפיין יידוע ציבור שיתאר את אסטרטגיית הטיפול לפסולת ואת המתקנים שיקומו , ויספק גם מנגנוני תמיכה עבור רשויות מקומיות שבקרבתן או בתחומן מוקמים מתקנים כדי שיהי ה לאלו מקור תקציבי להליכי שיתוף ציבור. המשרד הוסיף כי תמיכה בשיתוף ויידוע ציבור כמו גם מסעות פרסום .תיכנס לעדכון עתידי של הקול הקורא לתכנון סטטוטורי של מתקני טיפול בפסולת209 ,לבסוף בחלק מהמדינות נקבעו היטלים על השבת פסולת לאנרגיה . נזכיר כי היטל הוא סכום שיש לשלם למדינה, במקרה זה עבור טיפול בהיקף מסוים של פסולת (בניגוד לדמי כניסה שיש לשלם למפעיל האתר). ב- 22 מ- 27 מדינות האיחוד נעשה שימוש בהיטלי הטמנה במטרה לעודד מעבר לפתרונות קצה אחרים, ובתשע מדינות נקבעו גם היטלי שריפה שהם נמוכים יותר מהיטל ההטמנה ושמטרתם לה סיט את הפעילות במעלה היררכיית הפסולת או לשפר את יעילות מפעלי הפל"א. נזכיר שבמדינות מסוימות ובהן הונגריה וצ'כיה ההחלטה ש לא לקבוע היטל שריפה היא חלק ממדיניות שמטרתה להסיט את הטיפול בפסולת מהטמנה. עולה השאלה האם רצוי לקבוע היטל שריפה בישראל ואם כן, מדוע . ככל שיוחלט על קביעת היטל כזה עולה השאלה מה יהיה גובהו באופן מוחלט ובאופן יחסי מול היטל ההטמנה וכיצד ניתן להבטיח שכספי ההיטל יועברו לפיתוח חלופות גבוהות יותר בהיררכיית הפסולת. 206 E.g. UK Without Incinerators (UKWIN), Why Oppose Incineration, n.d., June 23rd, 2035. 207 ני צן לוי, לשעבר מנכ"ל איגוד ערים יהודה, מכ ,תב5 במאי2025 . 208 ,אופירה אילון, מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, שיחה27 באוקטובר2025 ,; הילה אקרמן מנהל ת אגף חקלאות ואיכות ,סביבה, מרכז השלטון האזורי ,שיחה 11 בדצמבר2024 ,; זהר לביא, חן הרצוג ויעל ערמון, קהילת אנרג'יקום השבת פסולת לאנרגיה בישראל- מפת דרכים , מא י2023 . 209 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, שיחה5 במאי2025 ,ודוא"ל15 במאי2025 . מומחים ששוחחנו עמם טענו כי יש לחזק את מעורבות הרשויות המקומיות בתהליכי התכנון כמו גם הפיקוח על מתקני השבה בכלל ומפעלי פל"א בפרט בתשע מדינות מבין27 חברות באיחוד האירופי נקבע היטל הטמנה ואפשר לשאול האם רצוי לקבוע היטל כזה בישראל השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 44 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נספח א ': מפעלי פל"א מתוכננים בישראל המשרד להגנת הסביבה מסר לנו כי הוא מעורב כיזם ב הקמה של בין שבעה לעשרה מפעלי פל"א המתוכננים לקום עד שנת2040 , ומסר לנו מידע על סטטוס התכנית והקיבולת השנתית המשוערת בשישה מפעלים, כפי שפירטנו בטבלה2 .. המשרד הוסיף כי מתוכננות יוזמות נוספות טבלה2 : מפעלי פל"א מתוכננים שבהם המשרד להגנת הסביבה ;הוא יזם יוני 2025 210 שם הפרוייקט מיקום סטטוס כמות משוערת לשנה)(טון פסולת פתיחה נאות חובב נאות חובב מכרז 500,000 - 300,000 2030 מישור רותם- תתל188 א.ת רותם )תכנית בהכנה( 650,000 2032 ירושלים אזור ירושלים שלבי תכנון מוקדמים 500,000 2032 חירייה– תתל 106 שטח הפארק , מדרום להר הפסולת תכנית בהכנה 500,000 2031 מחוז מרכז נבחנות מספר חלופות בחינת ,חלופות מודל תכנוני, ומודל פרוייקטלי בשיתוף רשויות מקומיות 500,000 - 300,000 2034 תמא75 מרחב התמ"א– מפרץ חיפה שלב חלופות ותסקיר השפעה ראשוני 500,000 2040 נספח ב': רשימת מקורות לטבלה1 )(קיבולת המפעלים אוסטריה Michael Kellner, Ilse Schindler and Andrea Jany, Environment Agency Austria, Status Report Waste Incineration, Reporting Year 2020, 2022. איטליה CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe in 2022, accessed: March 19th 2025. איסלנד Matthias Schmitz et al., Waste Incineration in the Nordic countries, A status assessment with regard to emissions and recycling, Nordic Council of Ministers, 2024. אירלנד Callum Blackburn and Geradlne Boylan, Comparative study of Waste Recovery Taxes/Levies in Europe, EPA Research Report, 2023. אסטוניה CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe in 2022, accessed: March 19th 2025. EEA, Early warning assessment related to the 2025 targets for municipal waste and packaging waste, Estonia, June 2022. 210 ,יואב לינדמן, מנהל תחום פיתוח תשתיות פסולת ארצי, המשרד להגנת הסביבה, מכתב19 בדצמבר2024 . השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 45 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בלגיה Belgian Federal Climate Change Section of the Federal Public Service Health, Food Chain Safety and Environment, Climact, PwC and SuMa Consulting, Carbon Pricing: Gradually correcting prices to support the low carbon transition, June 2018. בריטניה UK Environment Agency, R1 status of incinerators in England, updated: April 25th 2025. Scottish Government, Stop, Sort, Burn, Bury – Incineration in the waste hierarchy: independent review, May 10th 2022. Enfinium Parc Adfer Operations LTD., Annual Performance Report 2025, January 27th 2025. Cardiff Energy Recovery Facility, Annual Performance Report 2022, January 31st 2023. גרמניה Kathrin Weber, Peter Quicker, Jörg Hanewinkel and Sabine Flamme, "Status of waste-to-energy in Germany, Part I – Waste treatment facilities", Waste Management & Research 38, 1, 2020, pp. 23-44. דנמרק Matthias Schmitz et al., Waste Incineration in the Nordic countries, A status assessment with regard to emissions and recycling, Nordic Council of Ministers, 2024. הולנד M. de Leeu and R. Koelmeijer, PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, Decarbonisation Options for the Dutch Waste Incineration Industry, 2022. הונגריה , לוקסמבורג, ליטא, נורבגיה, סלובקיה CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe in 2022, accessed: March 19th 2025. ספרד Beatriz S. Bandarra et al., "Opportunities and Barriers for Valorizing Waste Incineration Bottom Ash: Iberian Countries as a Case Study", Applied Sciences 11, 2021. פולין Agnieszka Starzyk et al., "Environmental and Architectural Solutions in the Problem of Waste Incineration Plants in Poland: A Comparative Analysis", Sustainability, 15, 2023. Marian Banas et al., "Energy Efficiency Analysis of Waste-to-Energy Plants in Poland", Energies 17, 2024. פורטוגל Beatriz S. Bandarra et al., "Opportunities and Barriers for Valorizing Waste Incineration Bottom Ash: Iberian Countries as a Case Study", Applied Sciences 11, 2021. השבת פסולת לאנרגיה במדינות האיחוד האירופי: סוגיות לדיון | 46 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פינלנד Matthias Schmitz et al., Waste Incineration in the Nordic countries, A status assessment with regard to emissions and recycling, Nordic Council of Ministers, 2024. צ'כיה , צרפת, רומניה CEWEP, Interactive Map of Waste-to-Energy Plants, accessed: May 6th 2025. שבדיה Avfall Sverige, Swedish Waste Management 2023. שווייץ CEWEP, Waste-to-Energy Plants in Europe in 2022, accessed: March 19th 2025.