חומר רקע
10
בפברואר
2026
"ג כ בשב,ט תשפ"ו
:סימוכין0001074
לכבוד
וועדת ה
פנים ו
הגנת הס ביבה
כנסת ישראל
,שלום רב
:הנדון הצעת חוק מקרקעי ישראל (תיקון-
הקצאת מקרקעין לרשויות מקומיות לטובת הקמת
)מתקני אנרגיה מתחדשת–
תשפ"ה2025
:סימוכין/פ2025
- חברי הכנסת משה סעדה וששון גואטה
'לקראת המשך הדיון בהצעת החוק שצפוי להתקיים ביום ד11/2/2026
, להלן תובא בקצרה
התייחסות מרכז השלטון האזורי לסעיפי הצעת החוק. נציגי המרכז יבקשו להציג את הדברים
.במעמד הדיון בסעיפי הצעת החוק
א.
רקע והצגת ההצעה
הצעת החוק מבקשת להוסיף סעיף4כג לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך –
1960
, ולקבוע כי
רשות מקרקעי ישראל תקצה קרקע לרשות מקומית הנמצאת באזור עדיפות לאומית, לצורך ייצור
חשמל ממקורות אנרגיה מתחדשת ואמצעי אגירת אנרגיה, בהיקף של עד1,000
.דונם
הנמקת ההצעה נשענת על הצורך בחיזוק עצמאותן הכלכלית של רשויות מקומיות בפריפריה ועל
.תרומת מתקני אנרגיה מתחדשת לעמידה ביעדי הממשלה בתחום האנרגיה והאקלים
ב.
עמדת מרכז השלטון האזורי–
כללי
1.
מרכז השלטון האזורי תומך בקידום אנרגיה מתחדשת ובחיזוק הכלכלה של הרשויות
,המקומיות, אך סבור כי נוסח ההצעה במתכונתו הנוכחית מעורר קשיים מהותיים תכנוניים
.משפטיים, קנייניים וכלכליים, המחייבים תיקון והבהרה
2.
הקצאה ישירה של מקרקעי מדינה בהיקפים משמעותיים, בפטור ממכרז ולצורך פעילות
,כלכלית מניבת הכנסה, חורגת מעקרונות היסוד החלים על ניהול משאבי ציבור מוגבלים
ועלולה לפגוע בשוויון, בתחרות ההוגנת ובחופש העיסוק; זאת במיוחד מקום שבו מדובר
במשאב קרקע המצוי במחסור. וכאש ר בפועל עתודות הקרקע הזמינות לפיתוח מצויות
בשולי הערים ובמרחב הכפרי ובראשן הקרקע החקלאית-
המהווה עתודת קרקע לאומית
.מוגבלת ובעלת חשיבות ציבורית מהמעלה הראשונה
3.
משכך, סבור מרכז השלטון האזורי כי קידומה של ההצעה מחייב איזונים ותיקונים בסעיפיה
:כמפורט להלן
ג. הערות עקרוניות להצעת החוק
4.
תחולת החוק–
אזורי עדיפות לאומית
(א)
,ההצעה חלה על כלל הרשויות המקומיות הנמצאות באזורי עדיפות לאומית
כהגדרתם בדין, ללא אבחנה בין סוגי רשויות (עיריות, מועצות מקומיות ומועצות
.אזוריות) וללא בחינה של מאפייניהן המרחביים, הכלכליים והתכנוניים
(ב)
על פי עיבוד נתונים ממשלתיים (רשימות יישובים באזורי עדיפות לאומית לפי
החלטות ממשלה שונות), ניתן להעריך כי מדובר בטווח של כ־70
–
90
רשויות מקומיות
(עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות) אשר בתחומן מצויים יישובים או
.שטחים המוגדרים כאזורי עדיפות לאומית
(ג)
יודגש כי אין כיום מקור ממשלתי מוסדר אחד המפרסם רשימה רשמית, סגורה
ומתעדכנת של רשויות מקומיות לפי הגדרת אזור עדיפות לאומית, וכי הרשימות
הקיימות מתבססות על יישובים, אזורי תעשייה או מתחמים, ומתעדכנות מעת לעת
.בהתאם להחלטות ממשלה
(ד)
בהיעדר רשימה מוסדרת כאמור, קיים קושי לבחון מראש את ההשלכות המרחביות
והתקציביות של החלת ההצעה על מספר רב של רשויות מקומיות, השונות מאוד זו
,מזו בהיקף השטח, בעתודות הפיתוח וביכולת המימוש בפועל. בהערכה מצרפית
החלת ההסדר על טווח של כ־70
–
90
רשויות מקומיות, כאשר
לכל אחת מהן
מתאפשרת הקצאה של עד1,000
דונם, עשויה לייצר פוטנציאל תכנוני-
קרקעי בהיקף
של כ-
90
אלף דונם של מקרקעי ציבור/שטחים חקלאיים. היקף זה בעל משמעות
לאומית, הן מבחינת משאב הקרקע המצומצם במדינת ישראל והן מבחינת ההשלכות
התקציביות, הכלכליות והתחרותיות ה נלוות להקצאה רחבת היקף של קרקע בפטור
.ממכרז, ללא עבודת מטה ממשלתית כוללת וללא מנגנוני בקרה, תעדוף ודיפרנציאציה
(ה)
מוצע לפיכך, כי במסגרת החקיקה ייקבע מנגנון דיפרנציאלי, המבוסס על מאפייני
הרשות, היקף שטחה, עתודות הפיתוח, דירוגה הסוציו־אקונומי ומצבה הכלכלי וזאת
.חלף קביעת תחולה אחידה וגורפת לכלל הרשויות באזורי עדיפות לאומית
5.
היקף הקרקע–
קביעה גורפת של1,000
דונם
(א)
קביעת רף של עד1,000
דונם לכל רשות מקומית אינה נשענת על ניתוח תכנוני או
.כלכלי של צרכי מתקני אנרגיה שונים
מתקני אנרגיה מתחדשת מגוונים בהיקפם: מתקנים קרקעיים סולאריים, מתקני
אגירה, חוות שרתים תומכות רשת, מתקנים דו-
.שימושיים ועוד
מתקן בהיקף של1000
דונם נדרש בד"כ עבור מתקן סולארי קרקעי; בעוד המדיניות
הקיימת היא לצמצם הקמתם של מתקנים קרקעיים ולהפנות את השוק למתקנים
.בדו שימוש או בטכנולוגיות יעילות תוך ייעול השימוש בקרקע
,רשות מקומית יכולה להשיא רווחים מהותיים גם מהיקפי קרקע מצומצמים בהרבה
.במיוחד בשילוב מתקני אגירה או מתקנים על גגות או משולבי מבנים
(ב)
,מומלץ לפיכך, לקבוע טווחי שטח משתנים בהתאם לסוג המתקן והטכנולוגיה
ולהימנע מהצמדת זכות להקצאת קרקע בהיקף קבוע וגבוה. כמו כן, נמליץ להוריד
את רף היקף הקרקע לעד -
500
.דונם
6.
תכנון קודם לקניין
(א)
נוסח ההצעה יוצר זיקה ישירה בין הקצאת הקרקע לבין עצם קידום המתקן, מבלי
.להבטיח כי התכנון הסטטוטורי יקדים את הקניין
עיקרון יסוד בדיני התכנון הוא כי ייעוד הקרקע נקבע בהליך תכנוני, ורק לאחריו
.מוסדרות הזכויות הקנייניות
מוצע לפיכך, להבהיר במפורש כי הקצאת הקרקע תיעשה רק לאחר אישור תכנית
תקפה על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה–
1965
.
7.
תחומי שיפוט, מאבקי גבולות ומניעת שימוש עקיף בהליכי שינוי תחום שיפוט
(א)
ההצעה בנוסחה הנוכחי אינה קובעת כי הקצאת מקרקעין מכוחה תוגבל אך ורק
.למקרקעין המצויים בתחום השיפוט התקף של הרשות המקומית במועד ההקצאה
,היעדר קביעה מפורשת כאמור עלול להצית מאבקי גבולות בין רשויות מקומיות
.ולעודד ניסיון לכרוך הקצאות קרקע מניבות הכנסה עם הליכים לשינוי תחום שיפוט
,תחומי שיפוט מוסדרים בהליך סטטוטורי ייעודי, המבוסס על שיקולים מרחביים
תפקודיים ותכנוניים, ואינם אמורים להיות מוכרעים או מושפעים משיקולים
כלכליים נקודתיים או מהקצאת משאבי קרקע מניבים גם כאשר עסקינן בתשתיות
.לאומיות התואמות יעדי ממשלה
קיים חשש כי בהיעדר הבחנה ברורה, תיווצר פגיעה בעקרונות השוויון בין רשויות
.מקומיות ובאמון בהליכי ועדות הגבולות
מוצע לפיכך, לקבוע במפורש כי הקצאת מקרקעין מכוח החוק תחול אך ורק על
מקרקעין המצויים בתחום השיפוט הקיים של הרשות המקומית במועד ההקצאה ,
וכי עצם ההקצאה או הפוטנציאל הכלכלי הנובע ממנה לא יהוו שיקול, במישרין או
.בעקיפין, בפתיחה, בניהול או בקבלת החלטות של ועדות גבולות
8.
הבחנה בין מועצה אזורית לבין אגודה שיתופית
(א)
.יש לחדד כי רשות מקומית אינה אגודה שיתופית ואינה גוף יזמי פרטי
(ב)
כמו כן, מועצה אזורית אינה עוסקת בחקלאות, אלא בניהול מוניציפלי של מרחב
כפרי; לפיכך אין זיקה ישירה בין מועצה אזורית לבין מתקנים אגרו -
וולטאיים כפי
.שצוין בדיון הקודם בהצעת החוק
יש להבהיר בדברי ההסבר ובנוסח החוק את גבולות הפעילות הכלכלית של רשות
מקומית ושהיא אינה חלה על גופים חקלאיים או אגודות שיתופיות. לחילופין, לקבוע
"מנגנון של "זכות קדימה או "הסכמה מראש" של המועצה האזורית לגבי ההקצאות
המבוצעות בשטחי המשבצת וזאת על מנת למנוע מצב שבו רמ"י תקצה קרקע ליישוב
.הבודד על חשבון פוטנציאל הפיתוח האנרגטי של המועצה האזורית
9.
החרגת שטחים רגישים נופית ותיירותית
(א)
הצעת החוק עוסקת באזורי עדיפות לאומית שלעיתים חופפים לאזורי תיירות ונוף
רגישים. נדרש לפיכך כי לרשות המקומית תינתן זכות וטו על הקצאת שטחים
המוגדרים במסמכי המדיניות של הרשות המקומית כאזורים לשימור נופי ו/או
.תיירותי
10
.
סמכויות רשויות מקומיות בפעילות עסקית
(א)
פעילות עסקית של רשות מקומית מוסדרת בדין, לרבות באמצעות תאגידים עירוניים
.וחברות כלכליות
(ב)
יש לבחון האם הקמה והפעלה של מתקני אנרגיה בהיקף נרחב חורגות מסמכויות
.הרשות, או יוצרות סיכונים פיננסיים
יש לעגן במפורש את היקף הסמכויות, תחומי האחריות ומנגנוני הבקרה, בהתאם
לפקודת העיריות, צו המועצות המקומיות וחקיקת המשנה הרלוונטית ולהוסיף
סמכות ליצור אנרגיה כולל . עוד יש להסדיר במסגרת החקיקה מנגנון פיקוח הדוק על
עמידה בתנאי ההקצאה והגבלת השכרתה לצד' ג' פרט י ללא פיקוח ובכלל זה
האפשרות לבטל את ההקצאה במקרים בהם היא זו אינה עומדת היעדים הציבוריים
.שהוגדרו
11
.
חברות כלכליות ותאגידי אנרגיה
(א)
.ההצעה אינה מגדירה מהי "חברה כלכלית" או "תאגיד אנרגיה" של רשות מקומית
היעדר הגדרה יוצר אי-
בהירות משפטית באשר לפעילויות המותרות, למבנה הבעלות
.וליחסי הגומלין עם השוק הפרטי
יש לכלול במסגרת ההצעה או בתקנות שיותקנו מכוחה, הגדרות ברורות ולהתאים את
.הפעילות להוראות הדין לרבות אלה החלים על השלטון המקומי
12
.
פטור ממכרז–
היבטים משפטיים ותחרותיים
(א)
פטור ממכרז בהקצאת מקרקעין הוא חריג לכלל, במיוחד כאשר מדובר במשאב
.ציבורי מצומצם
קרקע לצורך ייצור חשמל אינה בהכרח "צורך ציבורי" במובנו הקלאסי, ועלולה
.להתפרש כפגיעה בחופש העיסוק ובתחרות
כיון שרשות מקומית הנה גוף שלטוני הפועל לתועלת הציבור, מוצע לאפשר בחקיקה
הקצאת קרקע בפטור ממכרז עבור מיזם לאנרגיה מתחדשת ולגדרה כך שתמנע חשיפת
הרשויות המקומיות לסיכונים כלכליים ומשפטיים. בתוך כך מוצע להוסיף תקנות
ייעודיות והפניה להחלטות מועצת מקרקעי ישראל המסדירות פטורים ממכרז
התואמים את תכלית החקיקה ובכלל זה לכלול מודלים של שיתוף פעולה עם השוק
.הפרטי
13
.
מבחני הכנסה ומדדים כלכליים
(א)
.ההצעה אינה כוללת מבחני הכנסה או קריטריונים כלכליים לזכאות
.ללא מבחנים אלו, ההקצאה אינה ממוקדת ברשויות הזקוקות לה ביותר
נבקש לקבוע מבחני הכנסה, איתנות פיננסית ודירוג סוציו-
אקונומי כתנאי להפעלת
.הסעיף
:לסיכום
מרכז השלטון האזורי סבור כי יש מקום לקדם חקיקה שתאפשר לרשויות מקומיות
להשתלב במשק האנרגיה המתחדשת, אך זאת תוך שמירה על עקרונות היסוד של שמירה על
.משאב הקרקע, דיני התכנון, הקניין, התחרות וניהול משאבי ציבור
נודה לפיכך על הטמעת השינויים הנדרשים בחקיקה על מנת להבטיח את תכליתה לצד האיזונים
.הראויים הנדרשים בה