חומר רקע - גורמים חיצוניים
ת"א, כ"ה בשבט התשפ"ו
12/02/2026
MG742786
לכבוד
חה"כ חברות וחברי הוועדה
חה"כ מיכל וולדינג
ר
, יו"ר
ועדת העבודה והרווחה –
כנסת ישראל
מכובד
נו י,
עמדת לשכת עורכי הדין :הנדון
,)2026 בנוגע להצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב
2026–התשפ"ו
"פרק ט"ז: "שמירה על זכויות מבוטחים בסיעוד
)(נייר עמדה מעודכן לאחר פרסום הצעת החוק בנוסח רשמי
עמדה נייר
לשכת עורכי הדין, מתוקף מעמדה כאמונה, בין היתר,
על הגנה על זכויות האדם והבטחת נגישות הציבור
למערכת המשפט, רואה חובה להשמיע עמדתה המעודכנת ביחס לפרק ט"ז להצעת חוק התוכנית הכלכלית
(תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב2026), התשפ"ו–
2026
,)"(להלן: "הצעת החוק
שעניינו "שמ."ירה על זכויות מבוטחים בסיעוד
נייר עמדה זה מתפרסם לאחר שהצעת החוק פורסמה ברשומות ביום19
בינואר2026
(הצעות חוק הממשלה
1924
), ולאחר שפרק זה פוצל מהצעת חוק ההסדרים הכוללת לנוסח רשמי עצמאי. הלשכה מברכת על עצם
הפיצול והעברת הליך החקיקה בנושא חשוב זה להליך ח
קיקה רגיל שאינו במסגרת חוק ההסדרים ובכפוף
לאישורו ולאישור תקציב המדינה לשנת
2026
.
להלן עמדת הלשכה :
1. תמצית העמדה
הלשכה מתנגדת להצעת החוק במתכונתה הנוכחית. הצעת החוק מבקשת להגביל
באופן קיצוני ובלתי מידתי
את שכר טרחת עורכי הדין והגורמים המקצועיים המייצגים קשישים ונכים בתביעות סיעוד, הן מול המוסד
לביטוח לאומי (סעיף81
)להצעה,
והן מול חברות הביטוח הפרטיות (סעיף83
.)להצעה
ההגבלות המוצעות–
תקרה של2,035
;ש"ח בתוספת דמי פתיחת תיק להגשת תביעה ראשונית3,820
"ש ח
לבחינה חוזרת או השגה; ו-
12,550
ש"ח לייצוג בבית הדין לעבודה (בתביעות ביטוח לאומי), ותקרות דומות
)בתביעות ביטוח פרטי (ללא מסלול ייצוג בבית המשפט–
יהפכו את הטיפול והייצוג המשפטי בתחום זה
לבלתי כדאי
ים כלכלית, ובפועל -
יותירו את האוכלוסייה המוחלשת ביותר ללא יכולת ממשית למצות את
.זכויותיה הסוציאליות
הלשכה קוראת
לו
ועדת העבודה והרווחה שלא
לאשר את הצעת החוק במתכונתה הנוכחית, ולקיים דיון
.מעמיק ומקיף בסוגיה, תוך שמיעת כלל בעלי העניין ובחינת חלופות מידתיות
2. תוכן הצעת החוק המעודכנת
:הצעת החוק כפי שפורסמה ברשומות כוללת שני מסלולי הגבלה מקבילים
א. תיקון חוק הביטוח הלאומי (סעיף81
)להצעה
'מוצע להחיל את מנגנון הגבלת שכר הטרחה הקבוע בסימן ב1
לפרק י"ד לחוק הביטוח הלאומי גם על גמלת
:הסיעוד (פרק י' לחוק), תוך קביעת תקרות ספציפיות
–
תביעה ראשונית–
2,035
;ש"ח בתוספת דמי פתיחת תיק
–
בחינה חוזרת או השגה למנהל תחום הגמלאות–
3,820
;ש"ח בתוספת דמי פתיחת תיק
–
ייצוג בבית הדין לעבודה–
12,550
.ש"ח בתוספת דמי פתיחת תיק
כמו כן, נקבע, כי התשלום ייגבה בפעימה אחת במועד קבלת החלטה על זכאות, וכ י הסכומים יוצמדו למדד
.המחירים לצרכן
ב. תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים–
ביטוח (סעיף83
)להצעה
'מוצע להוסיף פרק ה2
לחוק הפיקוח, הקובע הגבלות תשלום בעד טיפול בתביעה לתגמולי ביטוח סיעודי
:פרטי
–
טיפול בתביעה למבטח–
2,035
( ש"ח בתוספת דמי פתיחת תיק1,000
;)ש"ח
–
טיפול בערעור או ערר על דחיית תביעה–
3,820
.ש"ח בתוספת דמי פתיחת תיק
יודגש, כי בביטוח הפרטי לא נקבע כלל מסלול ייצוג בבית המשפט בתקרה, אלא נקבע,
כי הוראות ההגבלה
חלות רק על תביעה מול המבטח. עם זאת, הוראות צרכניות שונות–
,לרבות חובת הסכם בכתב, דף מידע
זכות ביטול תוך14
ימי עבודה, ומועדי גבייה–
.הוחלו גם על ייצוג בבית המשפט
ההגבלות המוצעות לעניין טיפול בתביעה לתגמולי ביטוח סיעודי פרטי, מעוררות בנוסף .קושי מהותי
בביטוח הפרטי מדובר בהתדיינות בין מבוטח פרטי לבין תאגיד ביטוחי בעל משאבים משפטיים, רפואיים
ואקטואריים נרחבים, כאשר אין כל גורם ציבורי המלווה את המבוטח או מייצג את עניינ ו בשלב בירור
התביעה. הגבלת שכר הטרחה לתקרה של2,035
ש"ח (בתוספת דמי פתיחת תיק) לטיפול בתביעה מול
המבטח, ו-
3,820
ש"ח לערעור או השגה, אינה משקפת את היקף העבודה הנדרש בתיקים מורכבים, ואינה
.מאפשרת כדאיות כלכלית מינימלית לניהול מקצועי של התביעה
התוצאה הצפויה
אינה "הגנה על המבוטח", אלא צמצום חד בהיצע הייצוג המקצועי בשלב המנהלי השלב
,שבו מתקבלות מרבית ההחלטות בתביעות ביטוח. בכך נוצר עיוות רגולטורי: דווקא אל מול גוף פרטי חזק
שבו יחסי הכוחות אינם מאוזנים, יוגבל בפועל מנגנון האכיפה הפרטי היחיד העומד לרשות המבוטח ה יכולת
להסתייע בייצוג מקצועי אפקטיבי. בהיעדר נתונים אמפיריים גלויים המלמדים על תופעה רחבת היקף של
שכר טרחה מופרז בתחום זה, ובהיעדר מודל כלכלי פומבי המצדיק את גובה התקרות שנקבעו, מדובר
בהתערבות חריפה בחופש החוזים ובחופש העיסוק שאינה עומדת במבחני המידתיות –
כ אשר הנפגעים
!העיקריים הם ציבור הנכים
ג. תחולה רטרואקטיבית (סעיף84
)להצעה
לעניין הביטוח הפרטי, הצעת החוק קובעת,
כי הגבלת התשלום תחול גם על הסכמי התקשרות שנחתמו לפני
תחילת החוק, ובלבד שעד יום7
בדצמבר2025
לא הוגשה התביעה בפועל. תשלומים ששולמו כבר לא יושבו .
לעניין הביטוח הלאומי (סעיף82
.), ההגבלות יחולו על הסכמים שנכרתו מיום תחילת החוק ואילך
3. עמדת הלשכה העקרונית
לשיטת הלשכה, הצעת החוק על שני חלקיה אינה שיפור הגנה על קשישים ונכים, אלא רפורמה מבנית בדיני
הביטוח והייצוג המשפטי, שצפויה להקטין הלכה למעשה את ש יעור מיצוי הזכויות ואת מספר הזכאים
.לגמלת סיעוד
4
. הערות פרוצדורליות– גם לאחר הפיצול
הצורך בדיון מעמיק
וממצה במסגרת הדיונים בו
ו
עדת העבודה אחרי פיצול הפרק
אף שהפרק פוצל לנוסח עצמאי שאינו תלוי בחקיקת חוק ההסדרים ובאישור התקציב, מדובר ב רפורמה
רחבת היקף
הנוגעת לזכויות קשישים ונכים, הפוגעת בחופש העיסוק ובחופש החוזים .רפורמה וז
מחייבת
דיון פרלמנטרי מלא, מעמיק ו שמיעת מומחים מתחומי הזקנה, הביטוח, הסיעוד, המשפט והכלכלה, והערכת
.השלכות חברתיות ותקציביות ארוכות טווח
ראוי כי סוגיה מורכבת ורגישה זו, הנוגעת לזכויות יסוד חוקתיות ובהן חופש העיסוק, זכות הקניין, זכות
הגישה לערכאות וזכות הייצוג–
וכן להגנה על האזרח החלש אל מול כיסן העמוק של המדינה ושל חברות
הביטוח–
.תידון במסגרת הליך ענייני, יסודי ומעמיק
דיון מסוג זה מחייב התייחסות לנתונים אמפיריים, שמיעת כלל הצ דדים הרלוונטיים, בחינה אמיתית של
הצורך בתיקון המוצע, וכן, בדיקה קפדנית של מידתיות וסבירות כל סעיף וסעיף
.בהצעת החוק
לא בכדי סברו היוע
מ"ש לכנסת וכן ועדת הכנסת,
כי יש לפצל נושא זה מחוק ההסדרים, על מנת לאפשר
.בחינה יסודית ומקיפה של השלכותיו הציבוריות, החברתיות והמשפטיות של רפורמה רחבת היקף מסוג זה
בהקשר זה יודגש,
כי הרפורמה המוצעת פוגעת בזכויותיהם של קשישים ונכים בהתמודדותם מול גופים
עתירי משאבים, משנה הסדרים מהו .תיים בדיני הביטוח הלאומי, ומגבילה את חופש ההתקשרות החוזית
.מדובר בשינויים מרחיקי לכת, אשר אין לקבלם בהליך מזורז וללא דיון ציבורי ומשפטי מעמיק
לפיכך, ראוי כי לוח הזמנים לדיון בהצעת החוק ייקבע באופן שיאפשר בחינה מדוקדקת ומעמיקה, כך
שמקבלי ההחלטות יוכלו לגב.ש עמדה מושכלת, אחראית ומבוססת ביחס לכל אחד מסעיפי ההצעה
בסופו של יום, הרפורמה המוצעת אינה מחזקת את החלש, אלא מצמצמת את כוחו להתמודד מול המערכת
.ומגבילה את יכולתו למצות את זכויותיו, תוך צמצום היקף התביעות ולא בהכרח תיקון העיוותים הקיימים
בעניין זה יודגש,
כי בית המשפט העליון קבע בפסיקתו (בג"ץ4885/03
)עניין מגדלי העופות,
כי השימוש
במנגנון חקיקה מזורז פוגם בהליך קבלת ההחלטות ומקשה על קיום דיון מעמיק וממצה. גם כאשר הצעת
חוק מפוצלת, אם היא עדיין נדונה כחלק מהליך אישור תקציב, הביקורת על מנגנון ההליך המזורז נות רת
.רלוונטית
5. הנימוקים המהותיים
א. הסכומים המוצעים אינם משקפים את היקף העבודה הנדרש
ב דברי ההסבר,נטען כי "נערכה בדיקה כלכלית להערכת ההיקף והשווי של העבודה הנדרשים". אולם,
.הבדיקה לא פורסמה ולא הונחה בפני חברי הכנסת
יודגש, כי הצעת החוק חסרה
תשתית"עובדתית לטענת "שכר טרחה מופרז.
בדברי ההסבר ,נטען כי "קיים פער גדול בין שכר הטרחה הנדרש ממבוטחים לבין היקף העבודה הנדרש
:בפועל", וכי "מבדיקה שנעשתה ומתלונות שהתקבלו" עולה כי קיימת בעיה. אולם
–
;לא פורסמו נתוני הבדיקה שנערכה ולא הוצגו ממצאיה
– אין נתונים על
;שיעורי שכר הטרחה בפועל בתביעות סיעוד
–
;אין השוואה בין תיקים פשוטים לתיקים מורכבים
–
;אין פילוח של דחיית תביעות לפי מיוצגים/לא מיוצגים
–
;אין בחינה של תרומת הייצוג לשיפור שיעור ההכרה בזכאות
– אין נתונים על שיעור התביעות שנדחו ומתקבלות בערעור;
– אין נתוני ם על היקף העבודה הנדרשת בייצוג עורכי דין לרבות
איסוף
,מסמכים
חוו "ד מקצועיות, ניהול
)הוכחות ועררים (ראה פירוט בהמשך הנייר.
בהיעדר נתונים מספקים, שימוש ברטוריקה של "כשל שוק" לצורך הטלת מגבלות מרחיקות לכת על חופש
העיסוק ועל חופש החוזים ,אינו עומד בסטנדרטים ש.ל רגולציה אחראית
.ב ייצוג בתביעות סיעוד
על
ידי עורכי הדין
כולל, בין היתר:
–
;איסוף מסמכים רפואיים מורכבים ממוסדות רבים
–
;התמודדות עם חוות דעת מקצועיות ובדיקות תלות
–
;הכנת עררים, השגות וערעורים מפורטים ומנומקים
–
ניהול הליכי הוכחות בבית הדין;לעבודה או בבית המשפט
–
;התנהלות מתמשכת מול מוסדות בירוקרטיים
–
.ליווי משפחות במצוקה רגשית וכלכלית קשה
תקרה של2,035
,ש"ח לטיפול בתביעה ראשונית, כאשר התשלום נגבה רק במועד קבלת החלטה חיובית
.אינה מאפשרת כדאיות כלכלית מינימלית לעורך דין או לגורם מקצועי אחר התוצאה הצפויה היא,
נסיגה
.חדה של עורכי דין מהתחום
ב. פגיעה באוכלוסיות מוחלשות
ובשוויון המהותי
:ההצעה תורגש באופן החריף ביותר אצל
–
;קשישים עריריים ללא תמיכה משפחתית
–
;בעלי השכלה מוגבלת וקושי בהבנת מסמכים רפואיים ומשפטיים
–
;דוברי שפות שאינן עברית
–
;חולים עם דמנציה, אלצהיימר או ליקויים קוגניטיביים
–
;נפגעים עם מורכבות רפואית ורגשית
–
.משפחות המצויות בעומס טיפולי ומנטלי כבד
כאשר הייצוג הופך לבלתי כדאי מבחינה כלכלית, המבוטחים החלשים ימצאו עצמם נאלצים להתמודד
לבדם מול המוסד לביטוח לאומי וחברות הביטוח–
גופים מוסדיים חזקים בעלי משאבים משפטיים
ומקצועיים נרחבים. מי שידו משגת יוכל, אולי,
לרכוש שירותי ייעוץ פרטיים; מי שאין לו–
יוותר עם זכאות
.נומינלית שאינה ממומשת
ג. פגיעה בזכות הגישה לערכאות ובזכות הייצוג
זכות הגישה לערכאות הוכרה כזכות יסוד. הגבלה על היכו לת לקבל ייצוג, במיוחד בתחום שבו יחסי הכוחות
מוטים לטובת הרשות או הגוף המוסדי, היא פגיעה בעקיפין בזכות הגישה לערכאות. כאשר אדם סיעודי או
בני משפחתו נדרשים להתמודד עם מערכת ביטוחית בירוקרטית ועם ערכאות שיפוטיות ללא ייצוג ראוי–
מדובר בהקטנת היקף הביקורת השיפ.וטית על החלטות חברות הביטוח והביטוח הלאומי
"ה. הטענה כי "תהליך התביעה פשוט– אינה משקפת את המציאות
דברי ההסבר חוזרים ומציינים,
כי "תהליך התביעה פשוט ונגיש ביותר וכולל מילוי טופס בסיסי וחתימה על
ויתור סודיות רפואית". תיאור זה מתעלם מהמציאות: שיעור הדחיות
;הראשוניות של תביעות סיעוד גבוה
הליכי ההערכה כוללים בדיקות תלות מורכבות; ועררים והשגות דורשים הבנה מקצועית של הנהלים
.הפנימיים, אמות המידה הרפואיות, והפרקטיקה של הוועדות בעניין זה, ראה את הפירוט בנייר העמדה
בסעיף 5 א
)(ב.
ו. שירותי "יד מכוונת" אינם
תחליף לייצוג עצמאי
דברי ההסבר מציינים,
.")'כי "למוסד לביטוח לאומי יש מערך נגיש ומקצועי של מיצוי זכויות ('יד מכוונת
:הלשכה מדגישה
– שירותים אל
ו
;אינם רשאים ואינם יכולים לייצג את המבוטח נגד ביטוח לאומי עצמו
–
אין מדובר בייעוץ משפטי עצמאי אלא בסיוע בירוקרטי;מטעם הגוף המחליט
– הם נעדרים
;אחריות מקצועית דומה לזו של עורך דין
–
;הם אינם מכסים את מלוא מגוון המצבים המורכבים
–
.הם אינם יכולים להתמודד עם חברות הביטוח הפרטיות
הסתמכות על שירותים פנימיים של הגוף הנתבע כתשובה לצורך בייצוג-
אינה מתיישבת עם עקרון בסיסי
.של הוגנות פרוצדורלית
ז. תחולה רטרואקטיבית ופגיעה בקניין ובחופש החוזים
הוראת התחולה בסעיף84
להצעה, המחילה את ההגבלות על הסכמי שכר טרחה שנכרתו לפני כניסת החוק
לתוקף (בביטוח הפרטי), מהווה פגיעה מובהקת בקניינם של עורכי הדין ובחופש החוזים. הוראה זו מבטלת
למפ
רע הסכמים שנכרתו כדין, וזאת ללא הצדקה מספקת וללא בחינת חלופות מידתיות פחות. יש לציין,
כי
( הנוסח המעודכן הוסיף תאריך חיתוך7
בדצמבר2025
לעניין הביטוח הפרטי), אך אין בכך כדי לרפא את
.הפגם החוקתי
ח. אסימטריה בין מסלול ביטוח לאומי למסלול ביטוח פרטי
הצעת החו ק יוצרת אסימטריה בעייתית: בתביעות ביטוח לאומי נקבעה תקרה של12,550
ש"ח לייצוג בבית
הדין לעבודה, ואילו בתביעות ביטוח פרטי לא נקבעה כלל תקרה לייצוג בבית המשפט. ההבחנה אינה
מוצדקת, שכן מורכבות הייצוג בשני המסלולים דומה, ועלולה ליצור תמריץ שלילי להימנע מייצוג מבוטחים
דווקא בתביעות ביטוח לאומי–
.שם הצורך בייצוג חריף במיוחד
ט. מנגנון הגבייה– פגיעה בעורכי הדין
הוראת סעיף315ה(א) המעודכנת קובעת,
."כי התשלום ייגבה רק "במועד קבלת החלטה על זכאות לגמלה
משמעות הדבר היא,
שעורך הדין נושא בכל עלויות הטיפול במשך חודשים ואף שנים, ללא כל וודאות כי
יקבל תמורה. מנגנון זה, בשילוב עם התקרות הנמוכות, הופך את הטיפול בתביעות סיעוד לבלתי כדאי
.כלכלית לחלוטין
6. ההשלכות הצפויות
:יישום הצעת החוק במתכונתה הנוכחית צפוי להביא לתוצאות הבאות
–
ירידה חדה במספר עורכי הדין והגורמים;המקצועיים הפועלים בתחום הסיעוד
–
;ירידה במספר התביעות שיוגשו בפועל על ידי הזכאים
–
;עלייה בשיעור הדחיות, בהיעדר ייצוג מקצועי
–
;ירידה במספר הערעורים על החלטות שגויות של ביטוח לאומי וחברות ביטוח
–
פגיעה בשכבות החלשות ביותר באוכלוסייה–
;שהכי זקוקות לסיוע
–
חיסכון בפועל לקופת המדינה ולחברות הביטוח–
.על חשבון הקשישים והנכים
אין למבוטח כל הגנה,
אלא צמצום חד בהיצע הייצוג המקצועי בשלב המנהלי השלב שבו מתקבלות
.מרבית ההחלטות בתביעות ביטוח
עיוות רגולטורי: דווקא אל מול חברות הביטוח
גוף פרטי חזק, שבו יחסי הכוחות אי
נם מאוזנים.
,הרפורמה המוצעת, תחת מסווה של "הגנה על מבוטחים", תפגע דווקא באוכלוסייה המוחלשת ביותר
.תצמצם את יכולתה לממש זכויות ותיצור אי שוויון מובנה
7. חלופות מידתיות
הלשכה סבורה,
כי ניתן להשיג את המטרה המוצהרת של הגנת המבוטח באמצעים מידתיים יותר, שאינם
:מונעים ייצוג
–
;חיזוק מנגנוני הפיקוח על שכר טרחה באמצעות לשכת עורכי הדין ורשות שוק ההון
–
;קביעת חובת גילוי ושקיפות מוגברת כלפי המבוטח טרם ההתקשרות
–
חיזוק מנגנוני הסכמה מדעת– כפי
שאכן נעשה בחלק מהוראות סעיף62
;טז להצעה
–
;קביעת תקרות שכר טרחה סבירות ומידתיות שנקבעות בשיתוף לשכת עורכי הדין
–
;הגברת הפיקוח על גורמים שאינם עורכי דין הפועלים בתחום
–
שיפור שירותי המידע והנגישות של המוסד לביטוח לאומי ושל חברות הביטוח, ללא פגיעה בזכות
הי.יצוג
8. סיכום ובקשה
לאור כל האמור לעיל, לשכת עורכי הדין קוראת
לחבר ות וחברי
ועדת ה
העבודה והרווחה–
:לפעול כדלקמן
–
;לקיים דיון פרלמנטרי מלא, פתוח ושקוף בהצעת החוק
–
;לשמוע עמדות מומחים מהתחום הסיעודי, המשפטי, החברתי והכלכלי
–
לדרוש ממשרד האוצר, המוסד לביטוח לאומי ורשות שוק ההון הצגת נתונים מלאים ופירוט הבדיקה
;הכלכלית שנערכה
– לבחון חלופות מידתיות יותר, כגון:
,חיזוק מנגנוני פיקוח, שקיפות והסכמה מדעת זאת במקום הגבלה
;גורפת של שכר הטרחה
–
לדרוש הצגת נתונים אמפיריים על השפעת הייצוג על שיעורי ההצלחה;בתביעות סיעוד
–
.שלא לאשר את הצעת החוק במתכונתה הנוכחית
,מדובר בזכויות אדם בסיסיות של האוכלוסייה הפגיעה ביותר בחברה הישראלית: קשישים, חולים כרוניים
.נכים. זכויות אלה מחייבות דיון ראוי, מעמיק ואחראי
לשכת עורכי הדין תעמוד לרשות הכנסת, הממשלה והציבור ב ,המשך הדיון, ותספק ניירות עמדה משלימים
.נתונים וייצוג מקצועי בוועדות, ככל שתתבקש
בכבוד רב ובברכה,
ערן בקר, עו"ד
ענת קאופמן
, עו"ד
רומי הוניג
, עו"ד
יו"ר פורום
ה
נזיקין ו
ה
ביטו
ח
יו"ר (משותפת) ביטוח לאומי יו"ר (משותפת) ביטוח לאומי
חבר המועצה הארצית חברת המועצה הארצית ו-יו"ר ועדת שכר טרחה
לשכת עורכי הדין בישראל
לשכת עורכי הדין בישראל
לשכת עור
כי הדין בישראל
העתקים:
חה"כ חברות וחברי ועדת העבודה והרווחה
יועמ"שית לכנסת, עו"ד שגית אפק
עו"ד עמית בכר, ראש לשכת עורכי הדין בישראל
עו"ד אושרת תגר, מנכ"לית לשכת עורכי הדין בישראל
,עו"ד דניאל איזנברג צדיקים, מנהלת מח' חקיקה, רגולציה וועדות מקצועיות
לשכת עורכי הדין בישראל