חומר רקע - גורמים חיצוניים

6 1 בפברואר 2026 כ״ט בשבט תשפ״ו לכבוד ח"כ דוד ביטן עו"ד איתי עצמון יו"ר ועדת הכלכלה היועץ המשפטי, ועדת הכלכלה כנסת ישראל שלום רב, הנדון: הצעות חוק לתיקון פקודת התעבורה בתחום שירות ההסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים בשם מרשתנו, חברת ג׳יטי גטקאסי סיסטמס בע״מ )״Gett״(, נבקש לפנות אליכם בנושא שבנדון. ביום 21.1.26 אישרה מליאת הכנסת בקריאה טרומית את הצעת החוק הפרטית לתיקון פקודת התעבורה )שירותי תחבורה שיתופית מקוונת(, התשפ״ה- 2025 )"הצעת החוק"(. 1 בהמשך לכך, התקיימו בוועדת הכלכלה של הכנסת )״הוועדה״( דיונים בהכנה לקריאה ראשונה בימים 2.2.26 ו- 10.2.26 , ודיון שלישי צפוי ביום 17.2.26 . נכון להיום, Gett היא חברה המפעילה פלטפורמה טכנולוגית המחברת בין קבלנים עצמאיים, ובהם נהגי מוניות, המבקשים לקבל באמצעותה הצעות לביצוע נסיעות במונית, לבין משתמשים המבקשים להזמין באמצעותה שירותים שונים, ובהם שירות הסעה במונית, זאת בהתאם לרגולציה הקיימת במדינת ישראל. מטרתה העיקרית של Gett היא לייצר חוויית משתמש חיובית, לנוסע ולנהג. חוויית שימוש כאמור מאפשרת ל- Gett לאזן בצורה אופטימלית את ה"מרקט פלייס" שאותו היא מנהלת. Gett היא חברת טכנולוגיה גלובלית, הפועלת גם בשווקים בעולם בהם פלטפורמות להזמנת שירותי הסעה באמצעות מוניות פועלות לצד פלטפורמות להזמנת שירותי הסעה באמצעות רכבים פרטיים. Gett מפעילה פלטפורמה טכנולוגית למעלה מ- 15 שנים, והיא מחזיקה בידע רב ביחס להשלכות וההשפעות שיש לפעילות ההסעה ברכבים פרטיים על תחום התחבורה.2 ביכולתה של Gett לסייע למשרד התחבורה לבחון את השלכותיה הצפויות של הצעת החוק )כפי שעשתה עד היום, בתחומים אחרים שבהם התבקשה לעשות כן(. השלכותיה הצפויות של הצעת החוק הן רבות: הצעת החוק, קובעת הסדר חדש לעניין הסעה בשכר, המחריג את כלל ההוראות הקבועות בפקודת התעבורה ]נוסח חדש[ )״הפקודה״( ובתקנות התעבורה, התשכ״א- 1961 )״התקנות״( לעניין הסעת נוסעים בשכר. ההצעה צפויה להוביל לשינוי פני התחבורה הציבורית בישראל. 1 באותה ישיבה אושרו הצעות חוק זהות של חברי הכנסת משה פסל, איתן גינזבורג ודן אילוז. נתייחס להלן לכלל ההצעות במאוחד. 2 כך לדוגמה, פעילה Gett בבריטניה בה פעילים גם נהגים פרטיים שמסיעים בשכר, לצד מוניות. 2 הצעת החוק מעלה סוגיות רחבות וכבדות משקל בתחום התחבורה, המיסוי, הביטוח, יוקר המחייה, הנגישות לבעלי מוגבלויות ונושאים נוספים, המחייבים תשתית עובדתית ומקצועית על מנת שהתיקון לחקיקה ייעשה במתכונת שתשרת את האינטרס הציבורי. עם זאת, ולאור העובדה שההצעה מקודמת כהצעת חוק פרטית – בשלב זה היא נעדרת תשתית עובדתית מקצועית, וכן התייחסויות של גורמי הממשלה השונים אשר אמונים על אסדרת התחומים הרלוונטיים עליהם משפיעה הצעת החוק. קצב הדיונים המהיר בו מקדמת הוועדה את הצעת החוק, מקשה אף יותר הן על משרדי הממשלה והן על נציגים מהציבור להיערך כראוי לדיונים בהצעת חוק רבת משמעות עבור המשק הישראלי. להלן נבקש להתייחס למספר סוגיות העולות מהצעת החוק, אשר לעמדת Gett על ועדת הכלכלה לבחון טרם קידום ההצעה להצבעה בקריאה ראשונה. זאת, על מנת שלא תמצא עצמה מתקנת את החקיקה בעוד זמן לא רב, וקובעת מגבלות על פעילות ההסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים, לאחר שכבר נקבעו עובדות בשטח ונגרמו נזקים לכל הנוגעים בדבר. ל- Gett היכולת הטכנולוגית והתפעולית להתאים את פעילותה לרגולציה משתנה, להמשיך לספק את שירותיה הטכנולוגיים ולנהל "מרקט פלייס" באופן מיטבי. לשם כך, ועל מנת שיתאפשר לה )ולגורמים מקבילים בשוק( לבצע את ההתאמות הנדרשות להסדר בהצעת החוק, אנו מבקשים להבין את השינויים הצפויים ברגולציה במספר היבטים. בנוסף, לעמדת Gett , כיוון שמדובר ברפורמה רחבת היקף בעלת השפעה על מספר תחומים, נכון לבחון את ההשלכות האפשריות מיישום ההסדר המוצע בהצעת החוק, בהתבסס על נתונים עדכניים, בשיתוף הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר. נפרט להלן: א. השפעה על עומס התנועה 1. בדברי ההסבר להצעת החוק מצוין כי בין מטרותיה של הצעת החוק נמנות הפחתת פקקי התנועה, זיהום האוויר ומצוקת החניה. 2. המודל המוצע של הסעות בשכר באמצעות רכבים פרטיים יביא לכניסתם של עשרות אלפי נהגים פרטיים לכבישי ישראל, יוביל לעלייה בעומסי התנועה, יגביר את זיהום האוויר ויחריף את מצוקת החניה. הדבר אף עשוי להוביל לעלייה משמעותית של מחירי הנסיעה, באופן הסותר את מטרותיה של הצעת החוק. 3. הצעת החוק אינה נתמכת בעבודה מקצועית או בהערכת השפעות רגולציה. אולם, העבודה המקצועית שכן נעשתה בנושא על ידי משרד התחבורה תומכת במסקנה זו. 4. דוח שנערך בנושא על ידי הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ובחן את הסוגייה של הפעלת שירותי הסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים בישראל )״דוח משרד התחבורה״(, מציין במפורש כי אלה צפויות להיות התוצאות של הצעת החוק. במסגרת הבחינה בוצעה עבודת מטה ונלמדו נתונים ומחקרים ממדינות שונות שבהן החלו לספק שירות הסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים. הדוח מציין כי אחד החסרונות המרכזיים של הסעה בשכר באמצעות רכב פרטי הוא פוטנציאל להחמרת הגודש עקב נסיעות ריקות ומקדם מילוי נמוך, וכן מעבר נוסעים מתחבורה ציבורית לשירותי הסעה פרטיים בעלי מקדם מילוי נמוך יותר. עוד מציין הדוח כי השקת שירותי הסעה 3 ברכבים פרטיים עלולה לייצר "ביקוש מושרה" ולהוסיף נסיעות חדשות לתשתיות התחבורה הקיימות – באופן אשר צפוי, מטבע הדברים, להוביל להחרפה של העומס בכבישים. 5. לפי הדוח, בערים שונות בעולם קיימות אינדיקציות לעלייה בגודש במקביל להתרחבות שירותי התחבורה וההסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים: 5.1 בקליפורניה, בשעות העומס ובאזורים עירוניים נרשמה עלייה בגודש בעקבות כניסת שירות ההסעה בשכר ברכב פרטי. כך, בסן פרנסיסקו בין השנים 2016-2010 נרשמה עלייה של 13% בנסועה וירידה של 13% במהירות בדרכים. מתוך כלל השינויים הללו, נמצא כי רכבים פרטיים המשמשים להסעה בשכר אחראים לכ- 50% מהשינויים. 5.2 בפריז, נמצא כי המהירות הממוצעת ירדה מ- 15.2 קמ"ש ב- 2014 ל- 13.9 קמ"ש ב- 2018 , כאשר קיימות אינדיקציות לכך שלרכבי הסעה פרטיים הייתה השפעה על עליית הגודש. 5.3 בניו יורק, בין השנים 2017-2013 נרשמה ירידה של 23% במהירות בדרכים במרכז העיר לצד עלייה של 36% בנסועה ועלייה של 59% בכמות המוניות ורכבי ההסעה הפרטיים. 6. עיון במחקרים בנושא מוביל למסקנה דומה. בדוח בו נבחנה ההשפעה של כניסתן של מפעילות שירותי הסעה בשכר ברכבים פרטיים לערים שונות בארה״ב, נמצא כי פעילותן הובילה לעלייה משמעותית בנסועה, המתרכזת בעיקר במרכזי הערים, בכ- 160% . 3 7. דוח משרד התחבורה – העבודה המקצועית הרלוונטית לעניין השלכותיה העיקריות של הצעת החוק, לא נמנה על חומרי הרקע התומכים בהצעת החוק, )נציין כי הדוח הועבר לעיון הוועדה אך לא הועבר על ידי משרד התחבורה(. 8. התוספת של מספר גדול של רכבי הסעה פרטיים לכבישי ישראל, תוביל לכך שבחלק ניכר מהזמן הם ייסעו ריקים מנוסעים )בין אם בשל היעדר ביקוש, בין אם בשל עומסי התנועה שיאריכו את משך הגעתם לאיסוף הנוסע(, באופן המפחית אף הוא את מקדם הנסועה ותורם לעומס בכבישים, וכן בשל הסטה של נסועה משירותי תחבורה ציבורית כגון אוטובוסים ורכבות לרכבים פרטיים. 9. לדברי נציגי משרד התחבורה בדיון הקודם שנערך בוועדת הכלכלה של הכנסת ביום 2.2.26 , הצעת החוק אמורה לכאורה לייצר סוג תחבורה חדש – ״תחבורה שיתופית״, באמצעותה ייסע יותר מנוסע אחד בכל רכב הסעה פרטית. אולם, הצעת החוק הנוכחית אינה כוללת כל הוראה המגבילה את הפעילות של הסעה בשכר ברכבים פרטיים בכך שהיא מתבצעת באופן שיתופי למספר נוסעים. 10 . לראייה – נעשה כבר ניסיון חקיקתי לאסדר את תחום התחבורה השיתופית, באמצעות תיקון מס׳ 117 לפקודת התעבורה ויישומו בפועל החל בשנת 2021 עם התקנת מונים התואמים לכך. ההסדר נועד לאפשר נסיעה שיתופית למספר נוסעים, באופן המוזיל באופן משמעותי את עלות הנסיעה עבורם. אולם, כפי שנאמר בישיבת ועדת הכלכלה מיום 10.2.26 , הביקוש להסעות שיתופיות באמצעות מוניות הוא נמוך, ונוסעים ממעטים לעשות שימוש באפשרות 3 Cities American of Future the and Uber Lyft, Automobility: New The , ראו כאן: https://www.schallerconsult.com/rideservices/automobility.pdf 4 זו. כך, בניגוד לנאמר על ידי נציגי משרד התחבורה, בפועל הצעת החוק תוביל לתוספת משמעותית של רכבים לכבישי ישראל, במקדם נסועה נמוך. 11 . אין צורך להכביר מילים על העומס הרב בכבישי ישראל. בהתאם לדוח של ארגון ה- OECD לשנת 2025 , העומס בכבישים בישראל הוא בין הגבוהים ביותר במדינות ה- OECD . באופן ספציפי, מציין הדוח כי תל אביב ממוקמת במקום 16 מתוך 404 ערים בעולם שנבחנו מבחינת העומס בכבישים.4 לאור האמור, הרי שהניסיון הקיים במדינות שונות בעולם בדבר ההשפעה של פעילות הסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים על העומס בכבישים, עשוי להתעצם פי כמה. 12 . בהתאם לעמדת דוח משרד התחבורה, שירותי הסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים צפויים להשפיע באופן משמעותי על העומס בכבישים, ובמיוחד במרכזי הערים )העמוסות גם כך( – בשל נסיעות ריקות רבות של נהגים אלה ובשל הסטה של נסועה משירותי תחבורה ציבורית כגון אוטובוסים או רכבת. 13 . הפוטנציאל הרב להשפעה על העומס בכבישים מעלה ספק גם באשר ליכולתו של המודל המוצע בהצעת החוק להשיג את מטרתה העיקרית של הצעת החוק: הורדת מחירי הנסיעות וצמצום יוקר המחיה. כאמור בפתח מכתבנו, Gett היא פלטפורמה המחברת, בין היתר, בין נהגים לבין מזמיני נסיעה. עומס בכבישים מוביל, מטבע הדברים, להתארכות הנסיעות וכפועל יוצא להתארכות הזמן עד לאיסוף הנוסע והתארכות זמן הנסיעה עצמו. ככל שפעילותן של רשתות מקוונות להסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים תוביל לעלייה משמעותית של מספר הרכבים בכביש, הדבר ישפיע בהכרח על השירות הניתן לנוסעים. 14 . התארכות זמן הנסיעה )שלרוב מהווה רכיב בתמחור הנסיעה(, מטבע הדברים, תוביל לעלייה משמעותית של מחיר הנסיעה. 15 . השפעה אפשרית נוספת היא ביחס לזמינות שירותי ההסעה, אשר עשויה להשתנות בעקבות חקיקת החוק. בהתאם לרגולציה הנוכחית, נהגי מוניות בדרך כלל עוסקים בתחום במשרה מלאה. המשמעות היא שקיימת זמינות גבוהה לאורך כל שעות היממה, לרבות בשעות השפל. מאידך, נהגים פרטיים אשר עוסקים בהסעה בשכר באופן חלקי, צפויים לתת מענה בעיקר בשעות השיא, ולצמצם את פעילותם משמעותית בשעות השפל. מהניסיון בעולם, כניסת רכבי הסעה בשכר פרטיים מביאה לצמצום מספר הנהגים המשמשים כנהגי מוניות. כיוון שהסעה בשכר היא שירות ציבורי חיוני, קיים חשש כי בעקבות צמצום נהגי המוניות הפעילים והיעדר פעילות נהגים פרטיים בשעות השפל, זמינות הנהגים בשעות השפל תרד באופן שיכול לפגוע בציבור. 16 . הניסיון הנצבר ממספר מקומות שונים בעולם מראה כי במקרים רבים לאחר כניסת מפעילי רשתות מקוונות להסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים לערים או מדינות שונות, ולאור ההשפעה השלילית שהייתה לפעילותן על סוגיות שונות, ובין היתר סוגיית הגודש, הוחלט על אסדרה בדיעבד.5 רק מהעת האחרונה למדה הכנסת ממקרה שבו כוונות טובות של המחוקק, אשר נועדו להיטיב עם הציבור, הובילו לתוצאה ההפוכה, וזאת בשל אי-בחינה 4 2025 Israel Surveys: Economic OECD , עמ׳ 134 . ראו כאן: - israel - surveys - economic - https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2025/04/oecd en.pdf - 2025_18e45b04/d6dd02bc 5 ראו לדוגמה את החקיקה המסדירה את התחום בצרפת, שקבעה דרישות רישוי וביטוח מנהגים בשכר מספר שנים לאחר תחילת פעילותם של מפעילי רשתות מקונות להסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים: paris - in - fines - face - drivers - https://archive.nytimes.com/bits.blogs.nytimes.com/2015/02/22/uber / 5 מעמיקה של כלל השלכות החקיקה. החוק לתיקון פקודת התעבורה )תיקון מס' 136 (, התשפ"ה- 2024 )המכונה בציבור כ״חוק החניונים״(, אשר נועד, בבסיסו, לאפשר לציבור לשלם באופן מדויק על משך החנייה ובהתאם לכך להפחית את עלותה, הוביל, בניגוד גמור לכוונת יוזמיו, לעלייה משמעותית של מחירי החניה. ברור לכל שההשפעה הפוטנציאלית של הצעת החוק שבנדון גדולה ורחבה פי כמה. 17 . בנסיבות אלה, בטרם שינוי חקיקה ונוכח העומס הכבד בכבישי ישראל, יש לבחון היטב את השפעת הצעת החוק על כמות הרכבים שיתווספו לכבישים, והאם מדינת ישראל והערים המרכזיות שבהן תתרכז עיקר הפעילות של הסעה ברכבים פרטיים ערוכות להתמודד עם העלייה במספר הרכבים )בין היתר, קביעת אגרת גודש( על כל השלכותיה, לרבות על מחירי הנסיעה. ב. סיכוני העלמת מס ושימוש במזומן 18 . הרפורמה המוצעת במסגרת הצעת החוק מעוררת סוגיות מהותיות ומורכבות בנוגע להיבטי תשלום וחבות במס, המחייבות בחינה רוחבית מעמיקה בשיתוף כלל הגורמים הנוגעים בדבר – לרבות רשות המיסים והרשות לאיסור הלבנת הון. 19 . יובהר כי Gett , אשר מאפשרת למשתמשים בשירותיה לשלם באמצעות האפליקציה )דרך חברת עיבוד תשלומים חיצונית(, הביאה מאז הקמתה לצמצום התופעה הפסולה של העלמת מס ולשיפור ביכולת האכיפה והדיווח. 20 . ערב כניסתה של Gett לתחום התחבורה בישראל, חלק ניכר מהתשלום עבור נסיעות במוניות התבצע במזומן. נכון לשנת 2025 , התשלום עבור כ- 95% מהנסיעות שמוזמנות דרך פלטפורמת Gett מבוצע באמצעות כרטיסי חיוב. 21 . מהצד השני, בשנים האחרונות אנו עדים לתופעה מדאיגה וצוברת תאוצה, במסגרתה נהגים גובים תשלום על הסעת נוסעים מבלי שקיבלו רישיון מתאים לעסוק בכך )"דרייברים"(. "הדרייברים" מגייסים את לקוחותיהם באמצעות קבוצות ייעודיות באפליקציות מסרים מיידיים כגון WhatsApp או Telegram ובאמצעות הרשתות החברתיות, שאינן מאפשרות תשלום באמצעות כרטיס חיוב. התשלום עבור הנסיעה נעשה לרוב במזומן, ואינו מדווח לרשויות המס, ותוך הפרה של הדין הנוכחי לעניין הסעת נוסעים בשכר. 22 . רק לאחרונה פרסמה רשות המיסים כי יצאה למבצע אכיפה )נוסף( בתחום זה, ובהתאם להודעה שפורסמה על ידה – ״מדובר במנגנון משומן, הפועל במחשכים, ללא אישורים של משרד התחבורה וללא כל דיווח לרשויות המס, האפשרות הזמינה של מערך היסעים באמצעות רכבים פרטיים לאורך כל שעות היום וללא כל רגולציה יצר תעשייה שלמה של כסף שחור המתגלגל מתחת לעין הרשויות״.6 23 . הצעת החוק אינה מסדירה את דרך ביצוע התשלום עבור נסיעה בשכר באמצעות רכב פרטי, באופן המאפשר תשלום עבור נסיעות במזומן. ככל שנושא זה לא יוסדר, הצעת החוק צפויה לשמש כסות להמשך פעילותם של ה"דרייברים" )ואחרים שיבקשו לנצל פרצה זו( ולהעלמת הכנסות מאוצר המדינה בסכומים משמעותיים. בהתאם לעמדת חברי ועדת הכלכלה בישיבה האחרונה, יש לוודא כי הצעת החוק מנוסחת באופן המבהיר שרשתות 6 3- https://www.gov.il/he/pages/sa130525 6 התחבורה יפעילו אפליקציות ייעודיות אשר באמצעותן יתבצע התשלום עבור הנסיעה, על מנת להפחית סיכונים אלה. 24 . יתרה מכך, הצעת החוק מעוררת סוגיות משמעותיות גם מההיבטים הפרקטיים של יישומה מבחינת השלכות בתחום המיסוי. כדוגמה לא ממצה, הוצאות הנוגעות לרכב פרטי המשמש עוסקים מורשים, לרבות הוצאות דלק, תחזוקה ורכישת הרכב, מסווגות כיום כ-״הוצאה מעורבת״ ומוכרות לצורכי מס באופן חלקי בלבד. עולה השאלה האם, לאחר חקיקת החוק, יוכרו הוצאות הרכב של נהגים פרטיים המסיעים בשכר כהוצאה מוכרת במלואה, כאשר פעילותם בתחום זה היא חלקית בלבד. כאמור, למיטב ידיעתנו, ולאור העובדה שמדובר בהצעת חוק פרטית – נושא זה לא נבחן מול הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, והוא בעל השלכות רוחב על תחום הרכב בישראל. מעבר לכך, סוגיות המיסוי קריטיות מבחינת היבט של עלות הנסיעה ברכבים פרטיים המסיעים בשכר, וצפויות להשפיע באופן מהותי על מחירן של נסיעות אלה. כך שככל שבכוונת הצעת החוק להוביל להוזלה של מחירי הנסיעות, בהליך החקיקה יש לבחון את כלל היבטי המס הקשורים בחקיקה. 25 . לאור האמור, רפורמה בעלת השלכות פוטנציאליות רבות בתחום המיסוי דורשת ניתוח של רשות המיסים והצגת עמדתה בפני הוועדה, כדי לבחון את כלל הסוגיות המתעוררות ביחס לפעילות ההסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים. ג. הצעת החוק מעוררת שאלות בתחום הכיסוי הביטוחי לרכבים פרטיים המשמשים להסעה בשכר 26 . על הסעת נוסעים ברכב חלות הוראות פקודת ביטוח רכב מנועי ]נוסח חדש[, התש"ל- 1970 )"פקודת הביטוח"(, הקובעות בסעיף 2)א(, כי אדם לא ישתמש ברכב מנועי "אלא אם יש על שימושו שלו או של האדם האחר באותו רכב פוליסה בת-תוקף לפי דרישותיה של פקודה זו". 27 . סעיף 2)ב( לפקודת הביטוח קובע, כי דינו של המפר את הוראות סעיף 2)א( הוא מאסר שלושה חודשים או קנס. 28 . תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים )ביטוח( )תנאי חוזה לביטוח חובה של רכב מנועי(, התש"ע- 2010 )"תקנות הביטוח"(, קובעות נוסח פוליסת ביטוח תקנית לפי דרישות פקודת הביטוח )"פוליסת ביטוח תקנית"(. סעיף 4 לתקנות הביטוח קובע כי מבטח לא ישנה את נוסח הפוליסה התקנית המפורטת בתוספת הראשונה לתקנות הביטוח. 29 . סעיף 6 לנוסח פוליסת ביטוח תקנית קובע, תחת הכותרת "מטרות השימוש המותרות", כך: ")א( חבות המבטח לפי פוליסה זו חלה רק אם בעת קרות מקרה הביטוח שימש הרכב את המבוטח לאחת או יותר ממטרות אלה: )1( מטרות חברתיות, פרטיות או מטרות עסקיות של המבוטח שאינן נכללות בפסקאות )2( עד )4( להלן; ... )3( מטרה עסקית של הסעת נוסעים ברכב, כנגד תשלום, שכר או תמורה אחרת, ובלבד שהמטרה צוינה במפורש בתעודת הביטוח; 7 30 . כלומר, במקרה שבו רכב פרטי, המחזיק בפוליסת ביטוח ״פרטית״ משמש להסעת נוסעים בשכר, הפוליסה לא תהיה בתוקף. 31 . בהתאם להבדלים בין סוגי הפוליסות המפורטים בהוראות, ביטוח המכסה הסעת נוסעים בשכר יקר משמעותית. 32 . בהתאם לדברי ההסבר, כוונת מנסחי ההצעה היא כי ההסדר המוצע בהצעת החוק יאפשר לאנשים פרטיים לעסוק בהסעה בשכר, בין אם באופן מלא ובין אם באופן חלקי. ברור כי בעלי רכבים פרטיים, המעוניינים לעסוק בהסעת נוסעים בשכר בהתאם להסדר המוצע בהצעת החוק, יהיו חייבים לרכוש פוליסת ביטוח הכוללת כיסוי להסעת נוסעים בשכר. 33 . סעיף 14לב להצעה קובע כי זכאי להיות נהג מי ש"עומד לרשותו כלי רכב שישמש להסעת נוסעים, אשר לו רישיון רכב תקף ופוליסת ביטוח תקפה״ – מבלי לפרט אודות תוכן הפוליסה. סעיף 14לא להצעה, העוסק בחובות מפעילי הרשתות המקוונות, קובע כי טרם התקשרות של מפעיל עם נהג, הוא יאמת עמו מספר פרטים, לרבות קיומה של ״פוליסת ביטוח תקפה לכלי הרכב בהתאם למטרת הנסיעה״ שהוצאה לפי פקודת הביטוח. כמו כן, נקבע בהצעה שמפעילים יבחנו אחת לשנה בלבד כי לנהגים קיימת פוליסת ביטוח בתוקף. 34 . בהתאם לדוח משרד התחבורה, כיום לא קיימת בישראל פוליסת ביטוח המתירה הסעת נוסעים בתשלום ברכב פרטי, והדוח מצביע על מורכבות מודלים ביטוחיים שננקטו בארה"ב, לרבות "פער" ביטוחי אפשרי כאשר לא מתבצעת נסיעה בפועל. 35 . לאור האמצעים הדלים לפיקוח על כך שנהגים פרטיים שמסיעים בשכר מחזיקים בכיסוי ביטוחי מתאים, ולאור העלות הגבוהה משמעותית של כיסוי ביטוחי להסעת נוסעים בשכר, קיים סיכון לא מבוטל שנהגים רבים, בוודאי כאלה הפעילים בהסעה בשכר באופן חלקי, בפועל לא ירכשו כיסוי ביטוחי מתאים, על כל המשמעויות הנלוות לכך. ד. הצעת החוק מעלה סוגיות בקשר לביטחון האישי של הנוסעים 36 . לפי הצעת החוק, התנאים הנדרשים מנהג פרטי המסיע בשכר מצומצמים ביותר. הדרישות העיקריות הן כי יהיה תושב ישראל, כי מלאו לו 21 שנים וכי הוא בעל רישיון נהיגה למשך תקופה של לפחות שנתיים. תנאים בסיסיים המתחייבים מאופי השירות, כגון היעדר עבר פלילי ומצב בריאותי תקין, אינם קבועים בהצעת החוק. ההוראה היחידה המצוינת היא כי לשר התחבורה סמכות לקבוע תנאים נוספים לעניין זה בתקנות. 37 . דוח משרד התחבורה מציין כי בכל המדינות שנבדקו קיים פיקוח על הנהגים, לרבות בדיקות רקע, ובחלק מן המודלים אף דרישות מחמירות כגון רישיון מקצועי, בדיקות רפואיות ופליליות, קנסות משמעותיים וביצוע פעולות אכיפה. כל אלה נעדרים מהצעת החוק. 38 . כפי שעולה מתחקיר שפורסם לאחרונה על ידי ה- New York Times , 7 בארה"ב שבה יש פעילות ענפה של נהגים פרטיים תחת המודל שאותו מבוקש לאמץ באמצעות הצעת החוק, שאינם עוברים הכשרות כבישראל, ואינם 7 drive.html - to - felons - violent - clears - https://www.nytimes.com/video/business/100000010568210/uber 8 אוחזים ברישיון להסעה בשכר, מדווח מספר רב של מקרים של פגיעות בנוסעים.8 בהתאם, במדינת קליפורניה מקודמת בימים אלה יוזמת חקיקה אשר נועדה להתמודד עם מספר רב של תלונות אודות תקיפה מינית של נוסעים בזמן נסיעות שבוצעו באמצעות נהגים פרטיים.9 39 . כיוון שהצעת החוק מטילה מגבלות רגולטוריות בעיקר על הפלטפורמות דרכן יהיה ניתן להזמין הסעות ברכבים פרטיים, אשר אין בידיהן כלים להבטיח את בטיחות הנוסעים, את מתכונת התשלום עבור ההסעה, והן אינן מספקות את שירות ההסעה בפועל, הרי שקיים חשש של ממש שגם בישראל לא יימצא גורם האחראי לביטחון ולבטיחות הנוסעים ולא תהיה אפשרות אכיפה ביחס לנהגים. במצב דברים זה, ובהיעדר דרישות סף מחייבות, קיים סיכון משמעותי לפגיעות מרובות בציבור הנוסעים בישראל, בדומה לדיווחים במדינות אחרות. 40 . זאת ועוד, גם אם יקבע השר תנאים לעניין היעדרו של עבר פלילי כתנאי להסעת נוסעים בשכר בהתאם להצעת החוק, ספק רב כיצד תנאים אלה ייושמו, ייבחנו וייאכפו, שכן בהתאם לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשע״ט- 2019 , קיימות מגבלות רבות בדבר היכולת לדרוש מידע אודות עברו הפלילי של אדם, בפרט ביחס לגורמים פרטיים. 41 . בהתאם לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, קיימת רשימה סגורה של גופים ביטחוניים ורשויות אכיפה הזכאים לגישה ישירה למידע פלילי. ככלל, פלטפורמות פרטיות שיפעלו בהתאם להצעת החוק לא יהיו רשאיות לדרוש מהנהגים שעושים שימוש בשירותיהן הטכנולוגיים מידע על המרשם הפלילי, במישרין או בעקיפין. 42 . אם כן, אף אם ייקבעו תנאים בתקנות, עלולות להתעורר שאלות מעשיות, כגון: מי הגורם המוסמך לבצע את בדיקת העבר הפלילי; באיזו תדירות תבוצע הבדיקה; אילו הרשעות ייחשבו רלוונטיות, וכן כיצד יישמר המידע. 43 . מעבר לכך, ההסדר הנוכחי בדין מתיר לנהגי מוניות לבדוק האם הנוסעים שמבקשים לצרוך את שירות ההסעה נכנסו לישראל כדין. סעיף 12א)ד()2( לחוק הכניסה לישראל, התשי״ב- 1952 קובע כי ״מסיע במונית, כהגדרתה בסעיף 1 לפקודת התעבורה, רשאי לדרוש מנוסע מסמכים שלפיהם הוא נכנס לישראל כדין ויושב בה כדין, ותהא זו סיבה סבירה לסרב להסיע נוסע או מטענו בהתאם להוראות לפי פקודת התעבורה, אם הנוסע לא הציג לפני המסיע במונית מסמכים כאמור״. למיטב ידיעתה של Gett , היו מספר מקרים בעבר בהם שימוש בסמכות זו וערנות של נהגי המוניות מנעו מגורמים עוינים לבצע פעולות טרור כנגד אזרחי ישראל. גם בהיבט זה, הצעת החוק אינה מציעה הסדר חלופי באופן שעלול לסכן את ביטחון הציבור. ה. יש להבטיח כי לאחר חקיקת החוק יינתן מענה הולם לאוכלוסיות עם מוגבלות 44 . הצעת החוק אינה מספקת כל מענה לנושא הנגישות לאוכלוסיות עם מוגבלויות, באופן שיבטיח מענה הולם לאוכלוסיות הזקוקות לנגישות, כך שאדם הנדרש לכך יוכל להזמין שירות הסעה ברכב פרטי שכולל אמצעי נגישות מתאימים לצרכיו הספציפיים. 8 רק לאחרונה, פורסם כי בית משפט במדינת אריזונה פסק כנגד חברת Uber פיצוי בגובה 8.5 מיליון דולר בעקבות תקיפה מינית שביצע אחד הנהגים בפלטפורמה שלה כנגד נוסעת, וכי עומדות כנגד החברה לא פחות מ- 3,000 תביעות תלויות ועומדות בנושא זה. ראו באתר כלכליסט: https://www.calcalist.co.il/world_news/article/hk90fh7d11e 9 - sexual - scrutiny - https://www.nytimes.com/2026/01/21/business/uber share - assault.html?unlocked_article_code=1.GFA.yS9t.oZMjvq9pK4nY&smid=em 9 45 . אין צורך להסביר את חשיבות התחבורה הציבורית עבור ציבור בעלי המוגבלויות. בהתאם לאמור בדוח מבקר המדינה בנושא – ״התחבורה הציבורית חיונית לאנשים עם מוגבלות, לצורך התנהלות באופן עצמאי, גישה לשירותי תעסוקה, חינוך ובריאות וקיום חיי קהילה והשתלבות בה״.10 שירותי הסעה בשכר )כיום – מוניות( הם חלק קריטי בשירותי התחבורה הציבורית הניתנים לאוכלוסיית בעלי המוגבלויות – קל וחומר כאשר מרבית שירותי התחבורה הציבורית בישראל אינם פועלים בכל ימות השבוע. 46 . כידוע, קיים בדין הסדר לעניין נגישות שירותי המוניות. בהתאם לתקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות )הנחה מאגרת רישיון להפעלת מונית נגישה(, התשע"ד- 2014 , המגדירות מפרט טכני מחייב למונית כדי שתיחשב "נגישה". לצורך הבטחת הנגישות לשירותי נסיעה במונית, קובעות התקנות הנחה משמעותית לאגרה המשולמת על רישיון להפעלת מונית נגישה )״זכות ציבורית״ או ״מספר ירוק״(, כאשר היא נקבעה בסכום של 10,000 ש״ח – חלף האגרה הקבועה בפקודת התעבורה לרישיון זהה ללא חובת נגישות, העומד על למעלה מ- 200,000 ש״ח. 47 . בהתאם לנוהל שנקבע בנושא על ידי משרד התחבורה, הוקצו כ- 1,000 רישיונות כאמור למוניות נגישות במחיר מופחת.11 למיטב ידיעתנו, בשנים האחרונות אף בחן משרד התחבורה את הסדר המוניות הנגישות מתוך כוונה להרחיבו ולשפר את מצב הנגישות התחבורתית בישראל. 48 . לעומת ההסדר המפורט הקיים במוניות – הצעת החוק אינה כוללת כל הסדרה לנושאי נגישות. זאת, בפרט נוכח העובדה שהתחבורה הציבורית בישראל עדיין אינה נגישה מספיק עבור מאות אלפי אנשים עם מוגבלויות, מה שפוגע ביכולתם לניידות עצמאית ושוויונית.12 49 . בהתאם לדברי ההסבר להצעת החוק – מטרתה היא לאפשר הסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים, על ידי נהגים אשר עבורם מדובר, לרוב, בעיסוק חלקי. מטבע הדברים, מעבר למודל כזה מעלה ספק רב באשר ליכולתם של נהגים אלה לענות על הצרכים של אוכלוסיית בעלי המוגבלויות, שכן יש להניח שהרכבים הפרטיים אינם מותאמים לנסיעות מונגשות )וזאת בשונה מרכבים אשר זהו ייעודם העיקרי, כמו מוניות נגישות(. 50 . ספק אם טענה לפיה אוכלוסיית בעלי המוגבלויות תוכל להמשיך ולעשות שימוש במוניות נגישות בהתאם להסדר הקבוע כיום בדין לאחר כניסתה של הצעת החוק לתוקף, תעמוד במבחן המציאות. הצעת החוק מרוקנת מתוכן כמעט באופן מלא את התמריץ לפעול תחת משטר רגולטורי מחמיר ומכביד כנהג מונית. בנוסף, בהתאם להסדר הקבוע בחוק, ייקבע מנגנון לפיו יינתן פיצוי לבעלי רישיון להפעלת מונית במקרה בו הם בוחרים לבטל רישיון זה. במצב עניינים זה, היוצר תמריץ כלכלי משמעותי לבעלי רישיונות כאמור להחזיר את רישיונותיהם ולקבל על כך פיצוי, ספק אם תיוותרנה די מוניות נגישות, לשירות האוכלוסייה הנדרשת להן. 51 . בימים האחרונים פורסם באמצעי התקשורת כי משרד התחבורה נועד עם ארגונים שמקדמים את זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות. בנסיבות אלה, כאשר האינטרס הציבורי אינו במחלוקת, יש לקדם עבודת מטה משמעותית שתעסוק בנושא חשוב זה. 10 דוח מבקר המדינה - ״הנגשת התחבורה הציבורית לאנשים עם מוגבלות״, עמ׳ 643 ) 2001 (. 11 ראו ״נוהל מונית נגישה״ שפורסם על ידי משרד התחבורה – כאן. 12 להרחבה ראו את דוח מבקר המדינה "הנגשת התחבורה הציבורית לאנשים עם מוגבלות - עדכון" ) 2004 (. 10 ו. יש להבטיח כי תוכל להתקיים תחרות אפקטיבית בין רשתות התחבורה לשירותי מוניות 52 . בהתאם לעמדת חברי הוועדה בדיונים בהצעת החוק, כוונתם היא שלאחר חקיקת החוק, יתאפשר לנהגי מוניות שיבחרו בכך, לבצע במקביל נסיעות הכפופות לרגולציה החלה כיום על מוניות )לרבות חובת הפעלת המונה(, וגם נסיעות באמצעות רשתות תחבורה מקוונות בהתאם לקבוע בהצעה. 53 . אולם, לעמדתנו נוסח הצעת החוק כיום, עלול להתפרש ככזה שאינו מאפשר הסעת נוסעים בשכר בהתאם למודל המוצע בהצעת החוק באמצעות מוניות. כמספר דוגמאות לא ממצה, צו הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים )מחירי נסיעה במונית(, התשע״ח- 2018 )״צו הפיקוח״( מחייב כי מחיר ההסעה בנסיעה מיוחדת )בדומה למודל המוצע בהצעת החוק(, יתבצע בהתאם למחיר המפוקח הקבוע בצו, באופן המתנגש עם הצעת החוק המאפשרת הסעת נוסעים במחיר שאינו מפוקח, כאשר הצעת החוק לא קובעת החרגה ספציפית לתחולת צו הפיקוח; התקנות קובעות חובות לגבי הפעלת מונה בזמן נסיעה מיוחדת, באופן בו לכאורה נהג מונית המבצע נסיעה באמצעות רשת תחבורה יהיה עדיין מחויב בהפעלת המונה; וכן הגדרת ״כלי רכב״ בהצעת החוק, אשר נציגי משרד התחבורה העירו לגביה בדיון האחרון בוועדת הכלכלה, ממנה עולה כי נסיעות בהתאם למודל בהצעת החוק יתאפשרו רק ברכב המוגדר ברישיונו כ״פרטי״, ולא יתאפשרו לרכב המוגדר כ״מונית״. 54 . ברור כי על מנת שתוכל להתקיים תחרות הוגנת בתחום ההסעה בשכר, יש לאפשר לנהגי מוניות לבצע נסיעות הן בהתאם לדין החל על הסעה במונית – לרבות חובת הפעלת מונה, ובמקביל לאפשר לאותם נהגים לקבל נסיעות בהתאם למודל המוצע בהצעת החוק, זאת באמצעות המונית שברשותם. אם לא, פלטפורמות שבהן משתמשים נהגי מוניות יהיו בחיסרון מובנה לעומת פלטפורמות המתבססות על הסעה ברכב פרטי בלבד, באופן אשר יפגע בתחרות ובהתאם בציבור. 55 . התכלית במתן אפשרות לנהגי מוניות לפעול בהתאם לשני המודלים במקביל ברורה. לאור זאת, קיימת חשיבות לבחינה של כלל ההוראות שעלולות להתפרש כסותרות אפשרות זו ולבצע תיקונים בהצעת החוק כך שתתאפשר תחרות הוגנת בתחום ההסעה בשכר. ז. על רפורמות משמעותיות בעלות השלכה כלל משקית להיות מקודמות במתכונת של הצעת חוק ממשלתית 56 . הצעת החוק הנוכחית מקודמת במסלול של הצעת חוק פרטית. להצעת חוק פרטית מסלול חקיקתי שונה בתכלית מהצעת חוק ממשלתית.13 כך למשל, להצעת חוק ממשלתית קודמת עבודת מטה, דוח הערכת רגולציה מכוח החלטות ממשלה 2118 ו- 4398 , עבודות מחקר של הכנסת ואישורים של משרדי הממשלה השונים. 57 . הצעות חוק פרטיות הן ביטוי דמוקרטי והכרחי בפעילותו של כל פרלמנט וכל נבחר ציבור. ואולם, בצד האפשרות להגיש ולקדם הצעת חוק פרטית עומדת חובה. כאשר הצעות החוק הפרטיות עוסקות בתחומי אסדרה מקצועיים, כגון היבטים הנדסיים או הצעות חוק אשר להן השלכות כלכליות רבות משקל, יש הכרח להביא בפני חברי הכנסת 13 כידוע, בהתאם להנחיות היועמ״ש לעניין טיפול בהצעות חוק ממשלתיות )הנחיה מס׳ 2.3005 (: "הכנת הצעת חוק ממשלתית היא פעולה מנהלית. לכן הליך ההכנה של הצעת חוק ממשלתית צריך להיעשות בהתאם לכללי המשפט המנהלי. במסגרת ההליך יש לפעול לאיסוף נתונים ולגיבוש תשתית עובדתית ביחס להצעה ולהשלכותיה. זאת, באמצעות עבודת מטה והפצת תזכיר לכל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר ולציבור ושקילת הערותיהם בלב פתוח ונפש חפצה. הליך מנהלי זה מאפשר בחינה כוללת ושלמה של מלוא ההיבטים הנוגעים לנושא החקיקה ומבטיח הליך קבלת החלטה מושכל...הליך ההכנה של הצעת חוק ממשלתית מחייב התייחסות לכללי המשפט החוקתי. הממשלה, ככל רשות שלטונית, מחויבת לפעול בהתאם לחוקי היסוד ולעקרונות המשפט החוקתי. כך ככלל וכך גם בפעולה של גיבוש הצעת חוק מטעמה. הצעת חוק פרטית אינה נתמכת בכל אלה... " 11 המגבשים את עמדתם ביחס להצעה תשתית עובדתית, מקצועית וכלכלית. זהו חלק מתחייב מעקרון ההשתתפות ומתקינות הליכי החקיקה, וכן על מנת לתת אפשרות אמיתית לכל חבר ועדה וחבר כנסת לגבש את עמדתו על בסיס תשתית עובדתית, משפטית וכלכלית רלוונטית. 58 . הדברים אמורים ביתר שאת כאשר מדובר בהצעת חוק העוסקת בנושא משמעותי וכבד משקל, כגון תחום ההסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים, בעל השלכות משמעותיות על אסדרת שוק כלכלי, בו מתקיימות כ- 72 מיליון נסיעות בשנה, בהיקף כספי כולל של כ- 6.5 מיליארד ש״ח.14 הצעה זו, ככל שתתקבל, עתידה להשפיע באופן משמעותי על התחבורה והעומס בכבישים בישראל, והיא בעלת השלכות רוחב על סוגיות של מיסוי ובטיחות הנוסעים, כפי שהראינו בהרחבה לעיל. 59 . בהצעות מסוג זה, יש הכרח כי המנגנון התומך בהצעות החוק הפרטיות יבסס תשתית מקצועית התומכת בהיתכנות ההסדר בהצעה ובנחיצותו. כאמור לעיל, התשתית העובדתית העיקרית הרלוונטית להצעת החוק – דוח משרד התחבורה, הגיעה לידיעת חברי הוועדה בעקיפין; ההתייחסות של יתר הגורמים המקצועיים בממשלה – ביניהם רשות שוק ההון, משרד המשפטים ורשות המסים, טרם הוצגו בפני חברי הוועדה. ברור שנוכח מצב דברים זה, קיים קושי לגבש תמונה עובדתית מלאה ביחס להשלכותיה של הצעת החוק. 60 . הנושא של תחילת פעילות שירותי הסעה בשכר באמצעות רכבים פרטיים בישראל הוא מורכב, וכולל השפעות רוחב במספר רב של תחומים, שחלקם הועלו במסגרת מכתבנו זה, כגון נושאי מיסוי, ביטוח וביטחון הציבור. מעבר לכך, להצעת החוק יש גם השפעות ברמה התחבורתית-משקית, כגון השפעה על העומס בכבישים והשפעה על שירותי תחבורה ציבורית אחרים. השפעות אלה, כאמור, צפויות להוביל לעלייה במחירי הנסיעה ובהתאם לעלייה ביוקר המחיה, תוך סיכול מטרותיה של הצעת החוק. נוכח מצב העומס הנוכחי בכבישי ישראל, קיימת חשיבות מיוחדת לבחינת השפעת הוספת מספר לא מבוטל של רכבים לכבישי ישראל, אשר יפעלו בהתאם למודל המוצע בהצעת החוק. 61 . מבחינה זו, המסלול של חקיקה ממשלתית עדיף בהרבה, ויש להעדיפו על פני המשך קידום הצעת החוק הנוכחית. 62 . גם אם תחליט הוועדה להתקדם במסלול הנוכחי, הרי שלכל הפחות, לצורך קיומו של הליך חקיקה תקין – עליה לקבל את כלל העמדות הרלוונטיות של משרדי הממשלה בתחומים הנוגעים להצעת החוק, זאת לאחר שבוצעה עבודת מטה יסודית. ח. סיכום 63 . ההסדר המוצע אינו נותן מענה מספק לחששות מהותיים הנובעים מהצעת החוק כפי נוסחה היום, באופן העלול ליצור חשיפה מעשית לנוסעים ולציבור, לצד פגיעה בהכנסות המדינה. הניסיון מלמד כי קידום רגולציה ללא בחינת כלל ההשלכות הרלוונטיות עלול להוביל לתוצאות הפוכות מכוונת המחוקק המקורית. 64 . נוכח היקפן ומשקלן של ההשלכות הכלכליות, התחבורתיות, הבטיחותיות והמשפטיות של הרפורמה, ובהינתן קידומה במסלול של הצעת חוק פרטית ללא תשתית מקצועית מלאה, עמדתנו היא כי יש לבחון את ההסדר המוצע 14 דוח מבקר המדינה, נובמבר 2024 , עמ׳ 95 . 12 באופן מקיף ומתואם, תוך קבלת עמדות מכלל משרדי הממשלה הרלוונטיים, לאחר שבוצעה עבודת מטה יסודית, ותוך שיתוף כלל גורמי המקצוע הנוגעים בדבר. בכבוד רב, נגה רובינשטיין, עו״ד נועם בן-עמי, עו״ד העתק: ח״כ מירי רגב, שרת התחבורה והבטיחות בדרכים חה״כ משה פסל חה״כ איתן גינזבורג חה״כ דן אילוז משה בן זקן, מנכ"ל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים עו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית, הכנסת ד"ר עידית חנוכה, מנהלת ועדת הכלכלה ד״ר יובל רויטמן, ראש אשכול רגולציה, ייעוץ וחקיקה )משפט כלכלי(, משרד המשפטים עו"ד יעל כהן, היועצת המשפטית, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים עו״ד דודי קופל, היועץ המשפטי, משרד האוצר