חומר רקע - גורמים חיצוניים
1
נייר עמדה –
הרפורמה בענף
החל ב
'פרופ
טליה איינהורן*
8
בפב רואר2026
יו"ר ועדת מיזמים ציבוריים ח"כ א והד טל וחברי הוועדה נכבדיי–
תחום הסחר החופשי עומד במרכז מחקרי ועיסוקי המקצועי מזה עשרות שנים. במסגרת זו העדתי
כעד
ה
מומחה בפני הוועדה הכלכלית המשותפת של הקונגרס האמריקאי; חיברתי ספר מקיף על
המסגרת המשפטית לסחר החוץ של מדינת ישראל, ובו ניתחתי את יתרונות הסחר החופשי בטובין
תעשייתיים; פרסמתי שני ערכים מקיפים בתחום הסחר הבינלאומי
באנציקלופדיה המובילה למשפט
הבינלאומי; והייתי חברה במשך שנים רבות בוועדת הסחר הבינלאומי של אגודת המשפט הבינלאומי.
מחקריי
אינם תיאורטי ים אלא
מבוססים עובדתית ,לאחר לימוד
המודלים שיושמו
.בעולם
מניסיוני, השיח הציבורי בישראל לוקה באי־הבנה יסודית באשר להבחנה בין סחר חופשי בטובין
תעשייתיים—
תחום שבו מתקיים מגרש משחקים מאוזן—
לבין סחר חופשי בחקלאות, תחום שעליו
ה
מדינות ה
מפותחות מגינות באמצעים שונים.
כמ
פורט בנייר עמדה זה, החלת עקרונות של סחר חופשי על החקלאות,, בפרט על ענף החלב
אינה
מביאה תועלת לציבור, וגורמת נזק ממשי לאינטרסים של המדינה.
מטרת הרפורמה בענף החלב
כפי שהודגש בתכנית הכלכלית לשנת2026
, מטרת הרפורמה בענף החלב היא להילחם ביוקר המחיה
באמצעות ביטול התכנון בענף ופתיחת השוק ליבוא חופשי .אין מחלוקת
שמחיר החלב לצרכן בישראל
יקר בהשוואה למחירו באירופה ובארצות הברית ,
אולם
רפורמה גדולה כזאת מחייבת בחינה מקדמית
של מבנה שוק החלב; הגורמים למחיר הגבוה בישראל ו
ה מחיר הנמוך יותר במדינות
מערביות ;
החלופות האפשריות שיש בכוחן להביא
להוזלה;
ההשלכות מבחינת ביטחון המזון וביטחון הקרקע ;
ו
במיוחד
–
האם
הרפורמה המתוכננת
ת
וזיל את המחיר לצרכן .
משום כך, הדיון בענף החלב אינו רק דיון כלכלי-
חקלאי אלא גם דיון מוסדי בשאלה כיצד מתקבלות
החלטות משקיות ארוכות טווח במדינת ישראל.
שוק החלב
תעשיית החלב בישראל מובילה בקנה מידה עולמי. הפר
ות מניב
ות
.שפע חלב באיכות גבוהה כפי
שמציין דו"ח מבקר המדינה על ענף החלב משנת2023
, חלב ומוצריו הם מקור אספקה עיקרי לחלבון
מן החי ולסידן בתזונה הישראלית הממוצעת. המדינה מתכננת את ענף החלב בישראל לאורך כל
,שרשרת הייצור עוד מטרם קום המדינה
ו כיום היא עושה זאת מכוח חוק תכנון משק החלב, התשע"א -
2011
, והתקנות והצווים שהותקנו מכוחו. הפיקוח על כמויות ייצור החלב מיושם על ידי הקצאת מכסות
ליצרנים
ששילמו עבור רכישתן . הפיקוח חל גם על המחיר שהמחלבות משלמות לרפתנים לליטר חלב
( "מחיר המטרה,"
כיום2.5
ש"ח לליטר )ו על היקף היבוא של
מוצרי החלב, ו מכוח חוק
ה פיקוח על
מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-
1996
–
גם .על המחיר לצרכן של מוצרי החלב המפוקחים
* פרופסור למשפטים , חוקרת בכירה אורחת בפקולטה לניהול ע"ש קולר באו
ניברסיטת תל אביב
וחברה קבועה באקדמיה
הבינלאומית למשפט השוואתי .
2
מאז1998
עבר שוק החלב
שורה של רפורמות
בעקבות הסכמים בין המדינה לבין הארגונים המייצגים
של יצרני החלב. במסגרת הרפורמות צומצם מספר הרפתות ו גדל .מספר הפרות החולבות בכל רפת
ב
עוד שב-
2005
ייצרו הרפתות
1.15
מיליארד ליטר חלב ו התנובה הממוצעת
לפרה הי יתה
11,118
ליטר לשנה
, הרי בש-
2024
,, לאחר שורת רפורמות הן הניבו1.56
מיליארד ליטר
כשהתנובה
הממוצעת לפרה היא12,125
ליטר לשנה
—
התנובה הממוצעת
הגבוה
ה
.בעולם
כמות החלב
שמייצרות הרפתות גדולה בשישה אחוזים
מסך
.הצריכה השנתית של אוכלוסיית ישראל
לפי דו"ח
מבקר המדינה כשני שלישים מהרפתות בישראל נמצא
ים
.באזורי עדיפות לאומית
מתוך
כארבעה
מיליון
.דונם של קרקע חקלאית בישראל, כמיליון דונם משמשים לגידול מספוא לפרות
למה החלב יקר
החקלאות מוגנת בכל מדינות המערב, ב דרך כלל דרך
סבס
ו
ד נדיב
שהמדינ
ה משלמת
ישירות
.לחקלאים
בזכות הס ,בסוד
,מחיר החלב במדינות המפותחות זול באופן מלאכותי. יש מדינות שבהן
בזכות הסבס
ו ד, יכול החקלאי למכור את החלב במחיר נמוך מעלות הייצור. מתן
סבס
ו ד ישיר לחקלאי
הו
א ההגנה המועדפת בעיני ארגון הסחר העולמי, כי ה
או שקו
ף ולא פוגע בסחר הבינלאומי.
מבקרי
הסבסוד
טוענים בצדק כי
,רק מדינות עשירות יכולות לסבסד את החקלאים והדבר גורם לפגיעה
ב מדינות
שאינן עשירות, ש היו
לו ו יכ ת
לפתח משקים מקומיים יעילים שיספקו את צריכת המזון
,המקומית אך במקום זאת
מייבאות את התוצרת החקלאית הזולה המסובסדת. בשל היבוא
הן סובלות
נזק
כפול לאדם ו .לקרקע
ה מחיר הגבוה לצרכן בישראל נובע
בראש ובראשונה מ הריכוזיות
ב
מחלבות. לפי דו"ח מבקר המדינה ,
שלוש המחלבות הגדולות קלטו
ב-
2021
כ-
94
אחוזים מהחלב הגולמי בישראל. תנובה, הגדולה
ביניהן ,
קלטה כ-
60
אחוזים
מהחלב
. בעוד החקלאי מקבל מהמחלבה
2.5
ש"ח לליטר, הצרכן משלם7.28
.ש"ח לליטר חלב מפוקח
:גורמים אחרים למחיר הגבוה יחסית למדינות אחרות בישראל
מס ערך מוסף
,גבוה שחל גם על חלב
בעוד שבמדינות רבות המע"מ על חלב נע בין פטור מלא לאחוזים בודדים ;
החום והלחות בישראל
מחייבים את הרפתן להשקיע במאווררים ובמערכות התזת מים וצינון ובהוצאות שוטפות על מים
וחשמל ;ו הכשרות אף היא משפיע
ה
על המחיר. הפרות ממשיכות לייצר חלב גם
בשבתות וחגים
וחליבתן מותרת, הרי שהמחלבות אינן פועלות
בימים אלה
ואינן קולטות חלב גולמי. הבעיה גוברת
כשיש
צמידות בין חג לשבת, בעיקר בתקופת חגי תשרי ובמידה פחותה בפסח. המחלבות קולטות
במוצאי השבת או החג כמות חלב גולמי הגבוהה פי שניים וחצי או יותר מאשר ביום רגיל, אך עומדות
לרשותן מעט שעות עבודה לטפל בו, דבר המביא
לבזבוז של
.מיליוני ליטרים
הרפורמה
והביקורת
הרפורמה
המתוכננת כעת
משנה סדרי בראשית. עיקריה– שוק חופשי בחלב ובמוצרי חלב. ה
משמעות
היא
ביטול כולל של
ה
מכסי
ם ומכסות יבוא
; ביטול מכסות החלב ליצרנים;
כל יצרן וכל מחלבה יוכלו
;לפעול באופן עצמאי, לפי שיקולים כלכליים ותנאי השוק המדינה
תשקיע מיליארד ש
קלים
בפדיון מכסות
ייצור
ש החקלאים רכשו)בהיקף של כחצי מיליארד ליטר (כלומר, שליש מכלל תפוקת החלב בישראל;
את מיליארד הליטרים
הנותר
ים
ירכשו
המחלבות ב מחיר הגנה, לפי המלצה של ועדת מחירים לשר
האוצר ולשר החקלאות ; רכש חלב מפוקח יחול על כל המחלבות, גדולות כקטנות, ושר החקלאות יקבע
;לכל מחלבה את חלקה היחסי מסך הרכישה הארצית של חלב גולמי
את כמות החלב הגולמי העולה
.על חלקה היחסי תוכל המחלבה לרכוש מכל יצרן ובכל מחיר ללא הגבלה או התניה
ביטחון המזון משמעותו הבטחת נגישות פיזית, חברתית וכלכלית לכל האזרחים בכל זמן לכמות
.מספקת של מזון מזין. השגתו מחייבת תכנון והיערכות לטווח ארוך ה רפורמה
מתעלמת
במפגיע
מ
בעיות גיאו-
פוליטיות ואקלימיות שכבר
מתממשות בפועל .
אין בעולם
סחר חופשי בחלב טרי
אלא בין
3
,מדינות שכנות אופציה
שאי
ן לה קיום בישראל.
אירועי השנים האחרונות המחישו עד כמה שרשראות
אספקה בינלאומיות פגיעות לשיקולים גיאו־פוליטיים ואקלימיים, ועד כמה תלות ביבוא מזון בסיסי
עלולה להפוך לסיכון ממשי.
ביטחון המזון
.תלוי בקיומה של חקלאות משגשגת ההמלצות בדו"ח מבקר המדינה
מ-
2023
על ענף
החלב
משקפות
.זאת במדינות המפותחות היציבות מושגת בראש ובראשונה באמצעות סבס
ו
ד נדיב
לחקלאים
ושיעור מע"מ שנע בין פטור לאחוזים בודדים .
ממשלת ישראל בחרה שלא לתת תמיכות
ישירות לענף, החלטה
מתקבלת ע
ל הדעת
כשלעצמה
בשל ה הוצאות
ה כבדות בתחומים חיוניים
אחרים ,
מה עוד ש
ל
תמי כות ישירות בענף החלב יש מחיר
ש טרם נבחן
בישראל .ה השקעה היחידה המצוינת
ברפורמה היא מיליארד
השקלים
שהממשלה
תשקיע בחיסול שליש מתפוקת החלב.
בהיעדר
תמיכה ישירה ,ביטחון המזון יכול להיות מוגן רק באמצעות
תכנון מרכזי–
מכסות ייצור והגנה
.מפני יבוא
ביטחון המזון משולב אצלנו גם בביטחון הקרקע .
פגיעה בענף הרפת תפגע גם בחקלאים
שמגדלים את המ
זון לפרות בשטחים נרחבים
,שרובם, כמו הרפתות נמצאים
באזורי עדיפות לאומית .
מפליא ש הממשלה מוכנה להשקיע מיליארד ש"ח כדי
לחסל שליש מתוצרת החלב בישרא
ל .
רכישת
החלב המפוקח במכסות שיחולקו בין כלל המחלבות, כמוצע ברפורמה, מחייבת הקמת מנגנון פיקוח
.שלא נזכר בה
בשוק שנשלט כמעט במלואו בידי שלוש המחלבות הגדולות חובה על הרפורמה להתייחס ל שיפור
יעילות.ן
.הפער הגדול בין המחיר שמקבל הרפתן מהמחלבה למחיר החלב לצרכן מעיד על כך
הרפורמה אינה מתקנת את כשל
ה שוק המרכזי בענף החלב–
בעוד
שכיום
השוק נשלט בידי שלוש
המחלבות
הגדולות בישראל
, בעתיד יתווסף להן ,
לפי
,הרפורמה מספר מצו מצם של
יבואנים
גדולים
שימכרו במחיר גבוה גם כן . ראו את החמאה כמשל:
הפיקוח על חמאה רגילה בוטל בסוף2021
והשוק
נפתח ליבוא
, וכעת
יש שפע חמאה מיובאת במחירים,גבוהים
וגם מחיר החמאה
המ
קומית זינק .
הפחתת המכסים בשיעור90
אחוזים על יבוא שמן זית, כחלק מהמאבק ביוקר המחיה, הביאה לעקירת
כ-
250
.אלף עצי זית בישראל. אולם בשל החמסינים הכבדים באירופה נפגעו מגדלות הזיתים הגדולות
לאחר זינוק חד במחירי שמן הזית בעולם, עד ל-
60
שקל
לליטר, החליטה המדינה להעניק באמצעות
משרד החקלאות תמיכה ישירה למגדלי עצי הזית כדי
.לחזק את היבול המקומי
למה הרפורמה לא יכולה לעבור בחוק ה הסדרים
הרפורמה המוצעת אינה תיקון נקודתי או תקציבי אלא שינוי מבני עמוק במשק מתוכנן, הכולל ביטול
מנגנון רגולטורי בן עשרות שנים
והשפעה ארוכת טווח על ביטחון המזון וביטחון הקרקע של מדינת
ישראל.
חוק ההסדרים נועד לאפשר התאמות תקציביות נקודתיות הנלוות לחוק התקציב. הוא אינו המסגרת
,המתאימה לביצוע שינוי מבני בלתי הפיך בענף חקלאי אסטרטגי. שינוי מסוג זה מחייב חקיקה ייעודית
הליך פרלמנטרי מלא, שימוע ציבורי, ובחינה מקצועית מעמיקה של השלכותיו הכלכליות, החבר תיות
והביטחוניות.
,גם מי שסבור שיש מקום לרפורמה בענף החלב אינו יכול להצדיק את ביצועה במסגרת חוק ההסדרים
תוך עקיפת הליך חקיקה רגיל ודיון ציבורי ראוי.
הרפורמה משליכה גם על זכויות והסדרים שנרכשו לאורך שנים בהסתמכות על מדיניות המדינה. שינוי
כה עמוק מחייב הליך חקיקה שקול וזהיר, המאפשר בחינה מלאה של השלכותיו, ולא תיקון חפוז
במסגרת חוק ההסדרים.
4
שימוש בחוק ההסדרים לביצוע שינוי מבני מסוג זה עלול ליצור תקדים שלפיו ניתן לשנות משטרים
רגולטוריים שלמים ללא חקיקה ייעודית ודיון פרלמנטרי מלא—
תוצאה שאינה רצויה למשק ולכנסת
עצמה.
סיכום ומסקנות
▪
הרפורמה צ פויה לפגוע באופן בלתי הפיך בייצור המקומי היעיל
הקיים בישראל בעקבות
הרפורמות שכבר בוצעו ברפתות;
▪
הבעיה המרכזית בענף החלב היא ריכוזיות במחלבות, והרפורמה אינה מטפלת בה—
אלא
מסיטה את הדיון לחקלאים;
▪
הרפורמה צפויה לפג
וע
בביטחון המזון, ובעקיפין–
גם
בביטחון הקרקע , במיוחד לאור העובדה
שמרבית הרפתות וגם שטחי המספו
א נמצאים באזורי עדיפות לאומית ;
▪
לאחר חיסול שליש
מתפוק
ת החלב
ב
השקע ת ,מיליארד שקלים הריכוזיות
בענף
תעמיק ולא
תצ
טמצם;
▪
רכישת החלב המפוקח במכסות שיחולקו בין כלל המחלבות, כמוצע ברפורמה, מחייבת מנגנון
פיקוח שלא נזכר בה ו השקעה נוספת שלא נבחנה ולא הובאה;בחשבון
▪
הניסיון הבינלאומי מלמד כי מדינות מתקדמות
מגינות על חקלאותן באמצע ים ישירים או
עקיפים ;
▪
.בניגוד לרפורמות תקציביות הניתנות לתיקון, חיסול רפתות הוא תהליך בלתי הפיך בפועל
לאחר סגירת משקים, פירוק תשתיות ופיזור כוח אדם מקצועי, לא ניתן יהיה לשחזר את היכולת
היצרנית גם אם יתברר בדיעבד שהמדיניות הייתה שגויה. הכנסת מתבקשת לאשר במסגרת
חוק ההסדרים מהלך שאין ממנו דרך חזרה ;
▪
שינוי מבני כה עמוק בענף החלב מחייב חשיבה אסטרטגית ארוכת טווח. לפיכך מוצע להוציא
,את הרפורמה מחוק ההסדרים, להקים ועדה מקצועית בלתי תלויה שתבחן את מבנה השוק
את הריכוזיות במחלבות, את השלכות ביטחון המזון ואת החלופות האפשריות להפחתת יוקר
המחיה, ולהגיש המלצות בת וך פרק זמן מוגדר. רק לאחר מכן ניתן יהיה לקיים חקיקה ייעודית
על בסיס תשתית עובדתית מלאה;
▪
,לפיכך מן הראוי להוציא את הרפורמה מחוק ההסדרים ולקיים בעניינה הליך חקיקה ייעודי
מבוסס נתונים ודיון ציבורי מלא, בטרם תתקבל החלטה בלתי הפיכה.