חומר רקע - גורמים חיצוניים
רשות החינוך לבדואים: כלי ארכאי שאינו מתאים להתמודדות עם בעיות קשות
חוות דעת
מוגשת לועדה לפיקוח על הסרת חסמים- היו"ר מיכאל ביטון
רשות חינוך מקומית כמושג ארכאי וכלי בלתי מתאים
"רשות חינוך מקומית" - מושג הקבוע בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, סעיף 1- הגדרות. החוק קבע כי עבור רשות מקומית בעיר- רשות החינוך המקומית (רח"מ) היא העיריה, ובפועל מחלקת החינוך שבה. עבור מושב או קיבוץ- הרח"מ היא ועד המושב או מזכירות הקיבוץ. ואילו לגבי "שטח אחר" השר רשאי להקים רשות חינוך מיוחדת.
החוק קבע כך: "לגבי שטח אחר – ועד שהוכר, או אדם שנתמנה, על ידי השר, בצו שפורסם ברשומות, כרשות חינוך מקומית בשטח שתואר בצו; ואותו שטח הוא תחום השיפוט של אותו ועד או של אותו אדם, לפי הענין". כמו כן נקבע: "רשות חינוך מקומית שאיננה רשות מקומית תהיה תאגיד כשר לכל חובה זכות ופעולה משפטית בתחום תפקידיה".
רשויות חינוך מקומיות הוקמו בשנות החמישים בשירות שתי אוכלוסיות. ראשית, תושבי מעברות שאינן בתחום יישוב, בעיקר על מנת להבטיח שלא תהיה הסטה של ילדי עולים מזרמים דתיים לחילוניים (וגם להפך). שנית, תושבים בכפרים ערבים שטרם הוקמה בהם מועצה מקומית או טרם שויכו למועצה אזורית, על מנת לפקח על מוסדות החינוך. רשויות החינוך המקומיות בוטלו עד סוף שנות החמישים, ועם הקמת רשויות מקומיות נקלטו בתוכן.
תקנות החינוך (בעיקר תקנה 59) קובעות כי רשות חינוך מקומית מופקדת על מספר תחומים, ובהם:
הקצאת קרקע, שכירת מבנים.
קיום המוסדות, לרבות השתתפות בבינוי והשתתפות במימון.
רישום תלמידים והעברתם, כולל הלומדים ברשות אחרת.
בעלות על מתקנים, תקינות המתקנים, בטיחות, שיפוץ.
הסדרת ענייני התשלומים (אלא אם למוסדות חשבונות מוסדיים), ביטוח.
"אספקת חבר מורים שמספרם והכשרתם מספקת, לדעת המנהל".
סמכות גביית ארנונה.
בתקנות החינוך, שאלות רבות בדבר הסמכויות והההרכב החוקי של רח"מ שאינה רשות מקומית אינן מבוארות די הצורך. התקנות לוקות בעמימות ויש בהן שורה ארוכה של לקונות. להבנתנו, התקנות מעוגנות בפקודת החינוך המנדטורית (1927). התקנות הותקנו ב- 10/4/1933, כלומר לפני 93 שנים, ומאז תוקנו שוב, אבל אין בהן בהירות, או התאמה לחוק הישראלי.
ראשית, לא ברור אם הרשות היא רק "אדם" שמתמנה, או "ועד שהוכר" ומתי ומדוע יוחלט כך או כך. ברור, כי במסגרת החקיקה הקולוניאלית, לא היה לממשל המנדט עניין בשיתוף דמוקרטי של הציבור בפלשתינה-א"י (או באוגנדה).
שנית, בהנחה שמדובר בועד לא ברור ההרכב, וספציפית ביחס לרשות המצויה ב"כפר":
תקנה 32 קובעת כי בועד של רח"מ שאינה רשות מקומית ומצויה ב"כפר" יהיו "לא יותר משבעה חברים".
תקנה 34 קובעת כי הממונה על המחוז יבחר שלושה מבין חמישה בעלי התפקידים הבאים לועד של רשות ב"כפר": "פקיד גבוה מההנהלה הכללית". "מפקח החינוך היהודי של המחוז". "מפקח החינוך הערבי של המחוז". "מנהל בית ספר יהודי ציבורי במחוז שיתמנה מטעם המנהל [=מנכ"ל המשרד]. "מנהל בית ספר ערבי ציבורי במחוז שיתמנה מטעם המנהל".
תקנה 33 קובעת שיהיו ברח"מ "חברים נבחרים". סעיף זה רלוונטי בעיריה, בועד מושב או מזכירות קיבוץ, אך אינו רלוונטי בשטח שאינו רשות מקומית, ואין בו בחירות.
תקנה 35 קובעת שבאישור הממונה על המחוז ובאישור רשות החינוך המקומית יהיה ועד החינוך רשאי לספח אליו לא יותר משלושה אנשים נוספים שאינם חברים לרשות המקומית. לא ברור מיהם האנשים המוגדרים "נספחים" ומאילו טעמים יסופחו, ומה יהיה תפקידם.
התקנות אינן מבהירות: מהו ההבדל בין ה"רשות" לבין "הועד"? מהו התפקיד הספציפי של כל אחד מהם. בפרט, לא ברור מהן סמכויות הועד בניהול הרשות: האם הוא מנהל, מייעץ, מלווה וכו'. האם יש לרשות מנהל? האם הועד מוסמך להנחות את המנהל או לפטרו? עד כמה תושבים והורים זוכים לייצוג ברשות? עד כמה הם רשאים להשפיע על חינוך הילדים? ועד כמה שותפים בניהול הרשות גורמים אחרים, למשל החברים ה"נספחים"? הכול עלום ונסתר.
בחלוף הזמן, איבד המושג "רשות חינוך מקומית" את משמעותו: כל חקיקת החינוך שאומצה מאז נכתבה עבור רשויות חינוך שהן מחלקות חינוך, וגם חוזרי המנכ"ל לא הותאמו לניהול רשות חינוך שאינה חלק מרשות מקומית.
רשות החינוך לבדואים: הכישלון המתמשך ופירוק הרשות
רשות החינוך לבדואים הוקמה בשנת 1981 ואיגדה 15 בתי ספר שנועדו לשרת את הציבור הבדואי בכפרים הבלתי מוכרים, וכן גני ילדים. ראש הרשות מאז 1983 היה מר משה שוחט, שלא היה בעל הכשרה מתאימה בתחום החינוך. חרף זאת, הוא ניהל ביד רמה את הרשות, והיא התנהלה לפי החלטותיו בלבד.
"חברי" הרשות היו חמישה שייח'ים קשישים, נטולי הכשרה כלשהי בתחום החינוך. הם מונו לתפקיד מקביל לדירקטורים בתאגיד אך ללא כל השכלה אקדמית או הכשרה ניהולית כנדרש לפי חוק החברות הממשלתיות. השייח'ים מונו לתפקידם אך סמכותם מעולם לא הובהרה להם, ובפועל הם לא זכו לשליטה כלשהי בקבלת ההחלטות.
משך שנים, מליאת הרשות כמעט ולא התכנסה, והשייח'ים לא ראו עצמם אחראים לתפקודה. למרבה הצער, אחדים מהם הלכו לעולמם, אך לא הוחלפו בתפקידם אלא בשנת 1998, בעקבות לחץ ציבורי כבד. לא היה ברור כלל אם השייח'ים מונו כיחידים, שכל אחד מהם "רשות" למקומו, או כ"ועד". משה שוחט סרב להידבר עם נציגי ההורים וארגוני החינוך.
תפקידי הרשות מעולם לא הובהרו: רשמית נטען כי היא אמונה רק על ההיבטים הלוגיסטיים ולא על היבטים פדגוגיים. בפועל ראש הרשות היה מעורב במינוי מנהלים ומורים, והרשות אף פרסמה ספר לימוד מטעמה. מעולם לא הובהר, מי מוסמך לעסוק בניהול הפידגוגי של מוסדות הרשות.
בפועל שוחט ניהל את הרשות כפקיד שכפוף למנהל המחוז, והיא לא נהנתה מאוטונומיה יחסית בקבלת ההחלטות או מיכולת לקבוע מדיניות לפי צרכי התושבים. מעולם לא פורסמו פרוטוקולים של "הועד" או מסמכים אחרים המצביעים על תפקידו בקבלת ההחלטות. כמו כן לא נערכו מפגשי שיתוף ציבור או תהליכי התייעצות עם התושבים וההורים. הרשות נמנעה מפרסום מידע סדור על פעולותיה.
רשות החינוך כשלה בתפקידה כישלון חרוץ, ולא הצליחה לקדם את מערכת החינוך הבדואי. ועדת כ"ץ, בראשות ד"ר יעקב כ"ץ, שמינה שר החינוך הרב יצחק לוי, בחנה את מצב החינוך הבדואי ברשות. הועדה סיירה בשטח, ומצאה בדו"ח שפורסם בינואר 1998 מציאות קשה במוסדות החינוך: מבנים צפופים וקורסים, מחסור במבני ספח ומשרדים, מתקנים וריהוט לקויים, מחסור בשירותים ועזרי הוראה, הסעות בלתי תקינות, ועוד.
הועדה הגישה דו"ח חריף וביקורתי, והמליצה על שיפורים. בין השאר הומלץ כי אנשי חינוך בדואים ישולבו ברשות כמפקחים ויועצים, וכי מנהיגי הקהילה ישותפו בקביעת המדיניות.
בספטמבר 2001 עתרה המועצה האזורית לכפרים הבלתי מוכרים בנגב יחד עם ועדת המעקב לענייני החינוך הערבי, ארבעה ארגונים נוספים, ועדי הורים ו-35 תלמידים והורים, בתביעה להדחת ראש הרשות משה שוחט, וזאת לאור התבטאויות גזעניות מכוערות שהשמיע בראיון עיתונאי (בג"צ 7383/01 מעיגל אלהוואשלה ואח' נ' לימור לבנת שרת החינוך ואח'). במקביל עתרו בעניין גם ח"כ ד"ר אחמד טיבי וח"כ דאז עו"ד טלב אלסאנע (בג"צ 7500/01) ונערך מאבק ציבורי.
משרד החינוך מינה בודק בכיר, ד"ר דורון מור, שמצא ברשות החינוך שורה ארוכה של כשלים, לרבות רמת הישגים נמוכה מאד. ד"ר מור, בעברו הממונה על מחוז הצפון, המליץ על הוצאת שוחט ל"חופשה" ועל עריכת מכרז חדש לתפקידו. כמו כן קבע כי "במסגרת הכנת המכרז ייבדק מחדש הסטטוס החוקי של הרשות, תקציבה ותפקידיה".
בהמשך לכך, שר החינוך הודיע לבג"צ על מינוי מחליף לשוחט, ובהמשך בשנת 2024 הוחלט על פירוק הרשות והעברת סמכויותיה לידי מחלקת החינוך של רשות מקומית חדשה- המועצה האזורית אבו בסמה". מועצת אבו בסמה פוצלה בהמשך לשתי מועצות אזוריות בדואיות, מ"א אלקסום ומ"א נווה מדבר, הפעילות כיום.
מאז לא נערכה מעולם בדיקה משפטית והתאמה של מושג הרח"מ למציאות המשפטית העכשווית.
לסיכום, הכלי המשפטי הקרוי רשות חינוך מקומית שאינה ברשות מקומית – הוא כלי מנדטורי קולוניאלי שהתאים לחקיקת החינוך ב- 1927, אך כלל אינו תואם לניהול מערכת חינוך ב- 2026. הוא כשל לחלוטין בשנים 1981 עד 2004, וכבר אז נקבע שאינו מתאים למטרתו, ויש לבחון מחדש את המסגרת המשפטית – החוק והתקנות.
שמוליק דוד, יועץ, הקרן החדשה לישראל שתיל- [email protected]