חומר רקע

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ג| מאי2023 נושאים מערכתיים השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ שם של הדוח שם של הדוח | 261 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ילדים בסיכון ובמצוקה הם ילדים החיים במשפחה ובסביבה המסכנות אותם. במצבי קיצון של סיכון והזנחה המדינה מתערבת ומעבירה ילדים ממשפחתם אל מסגרות חוץ- ביתיות ובהן משפחות אומנה, פנימיות של משרד הרווחה והביטחון החברתי (משרד הרווחה) ואימוץ. פנימייה היא מוסד המספק לילדים המתגוררים בו שירותי חינוך, טיפול והשגחה כדי להעניק להם מסגרת מוגנת ומקיפה. היא מיועדת לילדים בגילי8 - 18 , ובמקרים מיוחדים עד גיל21 , הזקוקים למעטפת טיפולית. אומנה היא מסגרת משפחתית טיפולית לילד במשפחה שאינה משפחתו המולידה שמטרתה לספק לילד בית חם ואווירה משפחתית. אימוץ הוא הליך משפטי המנ תק ילד מהוריו המולידים ומעניק לזוג אחר מעמד חוקי של הורים לילד. בשנים2016 - 2021 שהו בממוצע7,621 ילדים בפנימיות ו- 3,789 ילדים באומנה, ואומצו בממוצע80 ילדים. התקציב השנתי הכולל שהוקצה לפנימיות, לאומנה ולאימוץ בשנת2021 היה כ- 950 ,מיליון ש"ח78% ממנו הוקצ,ה לפנימיות21% - לאומנה ו- 1% לאימוץ . משרד הרווחה מופקד על השמתם של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות וגיבש לשם כך מדיניות לטיפול בילדים שהוצאו מבתיהם ושוהים במסגרות חוץ- ביתיות של אומנה או פנימייה, אשר נועדה למצוא להם בית קבוע ומיטיב (מדיניות הבית הקבוע). מדיניות ז ו מתווה פעולה בערוצים מקבילים: פעולה לשיקום המשפחה המולידה כדי שהילד יוכל לחזור אליה, ובה בעת קידום פתרון של אימוץ אם השיקום אינו מצליח. בהתאם למדיניות הבית הקבוע, משפחתו של הילד או משפחה מאמצת משמשות בית קבוע. עד למציאת בית קבוע יש להעדיף השמת ילד שהוצא מ ביתו באומנה, שהיא מסגרת משפחתית, על פני מסגרת פנימייתית. | 262 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ 1,149 ילדים 10% בלבד 91% פי 8 מתחת לגיל8 (מהם 474 ילדים מתחת לגיל5 ) הוצאו למסגרות פנימייתיות במקום למשפחות אומנה בשנים2016 - 2021 , שלא בהתאם להנחיות מנכ"ל משרד הרווחה ותקנון העבודה הסוציאלית )(תע"ס, ש בהם הוגדר שהגיל המינימלי להוצאה למסגרת פנימייתית הוא8 שנים מהילדים שהוצאו מביתם שבים אליו לאחר שיקום ההורים והילד מהאימהות שילדיהן הוצאו מהבית בשנת 2017 לא השתתפו בתוכניות שיקום במימון משרד הרווחה סיכוייו של בוגר פנימייה לשהות במעצר או במאסר בבגרותו ביחס לסיכויים של בוגר באוכלוסייה הכללית; ופי2.5 מאלו של בוגר אומנה פי 5 ל- 87% 27% 26 חודשים סיכוייה של נערה בפנימייה ללדת לפני גיל17 ביחס לנערה ,באוכלוסייה הכללית ופי1.5 מאלו של נערה באומנה מהילדים באומנה לא נקבעו תוכניות טיפול כנדרש בחוק האומנה ובתע"ס מהילדים באומנה ובפנימיות עוברים בין כמה מסגרות אורך הליך אימוץ בממוצע, כפול ממשך הזמן המרבי המוגדר בדין | 263 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ פעולות הביקורת בחודשים ינואר- נובמבר2022 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המדינה בילדים בסיכון :שהוצאו מביתם והושמו באומנה או נמסרו לאימוץ. הביקורת בדקה את התחומים האלה מדיניות משרד הרווחה בנושא הטיפול בילדים שהוצאו מביתם; אופן הטיפול בילדים שהוצאו מביתם; ילדים שטופלו באו מנה ובפנימיות בבגרותם; הטיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית; ויישום מדיניות משרד הרווחה בקרב אוכלוסיות ייחודיות. הביקורת נערכה במינהל לשירותים חברתיים ואישיים במשרד הרווחה. בדיקות השלמה נערכו בארגוני אומנה וברשויות מקומיות. הביקורת בוצעה, בין השאר, באמצעות ני תוח נתוני השמות של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות של כל ילידי השנים2003 - 2021 , ועיבודם לנתוני44,065 ילדים; שאלון שהופץ בקרב עובדות סוציאליות משפחה ב- 56 רשויות מקומיות שנבחרו באופן אקראי, מנחות אומנה בארגוני האומנה, מפקחות אומנה ועו"סיות לחוק אימוץ; מדגם מייצג של תיקי ילדים ששהו באומנה בשנים2016 - 2021 ; מדגם אקראי של459 אימהות לילדים שהוצאו מביתם במהלך שנת2017 ; ניתוח הנתונים האלה על כלל ילידי1991 - 2002 ,: האם שהו בילדותם בפנימיות באומנה, טופלו בקהילה או לא קיבלו שירותי רווחה; פרטי ההשמות במסגרות חוץ- ביתיות ;ובקהילה (משך השהייה במסגרת, מספר המסגרות שבהן שהה כל ילד); השכלה בבגרות תעסוקה בבגרות; המצב המשפחתי בבגרות; קבלת שירותי רווחה בבגרות; פשיעה בבגרות; הכנסת ההורים; מגדר; ואלה עובדו לנתוני1,598,030 ילדים. תמונת המצב העולה מן הביקורת יישום מדיניות הבית ה קבוע - עלה כי מדיניות משרד הרווחה אינה מיושמת והשירותים האמונים על יישומה אינם עובדים בשיתוף פעולה. אף שמדיניות הבית הקבוע מדרגת ,בראש סולם העדיפויות את חזרת הילד לביתו לאחר שיקום הוריו, או את מסירתו לאימוץ ולאחריהן מדורגות ההשמה באומנה וההשמה בפנימייה, בפ ועל שיעור קטן בלבד מהילדים השוהים במסגרות חוץ- ביתיות מוצאים בית קבוע בדמות חזרה לבית ההורים המולידים ( 10%) או מסירה לאימוץ (פחות מ- 1%). רוב הילדים נותרים במסגרות חוץ- ביתיות- ( מרביתם בפנימיות67% ( ), והיתר באומנה33% ). שיעורי ההשמות באומנה בישראל נמוכים מאל :ו שבמדינות אחרות27% , לעומת ממוצע של57% במדינות אירופה, ארה"ב ואוסטרליה. לעומת זאת, שיעור ההשמה בפנימיות בישראל גבוה מהמקובל במדינות אחרות- 73% לעומת ממוצע של39% במדינות הנבחרות. עלה גם שמתוך תקציב שעמד על כ- 970 מיליון ש"ח בשנת2021 ויועד לטיפולים בילד שהוצא מביתו ולשיקום הוריו, הוקצו לשיקום ההורים, כ- 20 מיליון ש"ח (כ- 2%), לאימוץ כ- 10 מיליון ש"ח (כ- 1% ), לאומנה כ- 200 מיליון ש"ח (כ- 21%) ולפנימיות כ- 740 מיליון ש"ח (כ- 76% ). כך, רוב רובו של תקציב ,זה97% , הוקצה למסגרות הזמניות (אומנה ופנימיות) ויתרתו- 3% - הוקצתה למציאת בית קבוע עבור הילדים (חזרה לביתם או אימוץ). עוד עלה כי עלות הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם בפנימייה היא הגבוהה מבין האפשרויות האחרות: העלות החודשית לילד שהושם | 264 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בפנימייה (כ- 11,900 ש"ח) היא פי כשלושה מהעלות החודשית לילד שהושם באומנה (כ- 3,900 "ש ח), ופי שישה מהעלות החודשית לילד שאומץ (כ- 2,000 ש"ח). הטמעת מדיניות הבית הקבוע בקרב אנשי המקצוע - .עלה כי המדיניות לא הוטמעה סוג המסגרת שבה יושם ילד המוצא מביתו מושפע פעמים רבות מעמדות אנשי המקצוע ,המלווים אותו יותר מאשר מהעמדה המקצועית שגיבש משרד הרווחה. למשל66% ממפקחות האומנה ו- 60% ,ממנחות האומנה ראו באומנה את ההשמה המיטיבה ביותר75% מעו"ס אימוץ ראו באימוץ את ההשמה המיטיבה ביותר, ועו"ס משפחה ראו בהשמה באומנה ( 31% ( ) או בפנימייה33%) השמות מיטיבות במידה דומה . עדיפות להשמה באומנה בגיל צעיר- ילדים צעירים נפגעים ארבע פעמים: אף ,שפנימייה אינה המסגרת המתאימה לילדים צעירים30% מהילדים מתחת לגיל שמונה ( 1,149 ילדים) הושמו בפנימייה, כ- 41% ( 474 ;ילדים) היו בני חמש ומטה83% מהם ימשיכו לשהות בפנימיות כל זמן שיהיו במסגרות חוץ- ביתיות; הם נמצאים בפנימיות ובאומנה יותר מארבע שנים (חמש שנים וארבע שנים וחצי, בהתאמה); וסיכוייהם לעבור בין מסגרות גדלים. לפיכך, נמנעות מ ,הם הזכות לחיים במשפחה והזכות ליציבות ולעקביות בחייהם והם חווים אי- ודאות וחוסר יציבות לאורך זמן, חוויה המועצמת בגילים הצעירים, שכן לשנה בחיי ילד צעיר השפעה משמעותית בהרבה מזו של שנה בגיל בוגר. הגבלת משך השהייה באומנה - ( רק כשליש מהילדים237 ילדים) שוהים ב אומנת חירום ( עד שלושה חודשים, ושיעור ניכר מהם44% , 320 ילדים) שוהים במסגרת זו מעל לפרק הזמן המרבי המותר בחוק- חצי שנה (אומנת חירום מיועדת לילדים שבשל חשש לשלומם ( נדרש להם סידור מגורים מחוץ לבית הוריהם באופן מיידי). חלקם12% - 89 ילדים) שוהים בה אף שנה ויו תר. כ- 35% ,מהילדים המושמים באומנה נשארים בה גם לאחר ארבע שנים וכמחצית מאלה שוהים בה פרק זמן כפול מכך ואף יותר, זאת שלא בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הרווחה בשנת2004 .שהגדיר כי פרק הזמן המרבי לשהייה באומנה יהיה ארבע שנים נתונים אלה אינם משקפים את התפיסה ו לפיה אומ נה היא מסגרת זמנית עד למציאת ,מסגרת של בית קבוע ומיטיב לילדי האומנה; ובפועל מי ששהה באומנה יותר מארבע שנים סיכוייו להישאר בה שמונה שנים ויותר הם כ- 43% . השמות באומנה ובאומנת חירום ברשויות ערביות וחרדיות - השיעור הממוצע של ההשמות באומנה בשנים2016 - 2021 ב רשויות החרדיות היה18% , נמוך מזה שבחברה ( הכללית31% ); רק רבע מהילדים ברשויות הערביות שוהים באומנת חירום עד שלושה ( חודשים, ומעל למחציתם53% ) שוהים במסגרת זו מעל לפרק הזמן המרבי המותר בחוק האומנה- חצי שנה; זאת לעומת44% בחברה הכללית. אנשי מקצוע העלו חסמים ל השמה באומנה ולמסירה לאימוץ הייחודיים לחברה הערבית, ובהם: מחסור באנשי מקצוע דוברי ערבית; ההתנגדות להוצאה מחוץ למשפחה המורחבת; הבדלים בין הוצאת בנים להוצאת בנות מהבית; וקושי באימוץ על פי הדת המוסלמית. עלו גם חסמים להשמה חוץ- ביתית בחברה החרדית, ובהם: מחסור במ שפחות אומנה חרדיות לצד מחסור בפנימיות המותאמות לחברה החרדית; התנגדות לטיפול; קבלת החלטה בדבר משפחת האומנה על ידי הנהגת הקהילה ולא על ידי רשויות הרווחה; וחשדנות כלפי הרשויות. משרד הרווחה לא פיתח מתווה או הנחיות מותאמות לליווי ילדים מהחברה הערבית ומהחברה החר דית המושמים באומנה ולטיפול בילדים אלה . | 265 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ יציבות ההשמה במסגרת החוץ-ביתית - מעברים בין מסגרות ואי- יציבות של ההשמה עלולים לפגוע בהתפתחות הילד וביכולתו לפתח התקשרות בטוחה. נמצא כי לאחר שהושמו במשפחת אומנה או בפנימייה, יותר מרבע מהילדים- 27% - עברו לעוד מסגרת אחת לפחות: כ- 20% מהילדים עברו מהאומנה או מהפנימייה הראשונה שבה הושמו לאומנה או לפנימייה נוספת, וכ- 7% עברו בין מספר מסגרות גדול יותר. כמו כן, קיים הבדל :בין יציבות ההשמה באומנה ליציבות ההשמה בפנימייה25% מילדי האומנה שהו ביותר ממסגרת אחת, ו40% מילדי הפנימיו ת שהו ביותר ממסגרת אחת. הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם באומנה - השמה של ילדים בסיכון במשפחות אומנה נועדה לאפשר להם להשתקם מהפגיעות שחוו ולסייע להם לפתח חיים נורמטיביים בעתיד. כדי לתמוך בכך מלווה ההשמה בתוכנית טיפול שנועדה לקדם אותם, תוך מתן מענה על צורכיהם הייחודיים. נמצא כי ב- 80% מתיקי הילד לא נמצאו תוכניות הטיפול המעודכנות שחוק האומנה והנחיות משרד הרווחה מגדירים כי יש לקבוע עבור הילד ולתעדן. עוד נמצא כי בין ינואר2021 לאפריל2022 בדקו מפקחות האומנה בסך הכול כ- 119 תיקי ילדים אשר שהו באומנה בתקופה זו, מתוך 4,275 תיקי כלל הילדים ששהו באומנה- שיעור נמוך של כ- 3% בלבד מכלל התיקים. נמצא גם כי רוב המפקחות בוחרות לבדוק תיקים של ילדים שהתקבלו לגביהם דיווחים על אירועים חריגים, או של ילדים עם מורכבויות כמו קשיים התנהגותיים ועבר של פגיעה מינית, או של ילדים שהושמו בגי ל מבוגר. כפועל יוצא מכך תוכניות הטיפול של ילדים שלא התקבלו לגביהם דיווחים על אירועים חריגים או על מורכבות מיוחדת כמעט אינן נבדקות כלל. עוד עלה כי בכשלושת רבעי מתיקי הילדים שנבדקו במדגם- 73% - הדיווח על ביקורי מנחות האומנה אצל הילד אינו עומד בדרישות החוק- מפגש של פעם בחודש. השפעת ההשמה החוץ-הביתית על מדדי חיים תקינים בבגרות - משרד הרווחה לא בדק את ההבדלים בין ילדים שהושמו באומנה לילדים שהושמו בפנימיות בבגרותם. נוכח זאת, לראשונה נותחו באופן שיטתי נתונים מקיפים של כלל המושמים באומנה ובפנימיות של משרד הרווחה , גם לאחר גיל18 ; צוות הביקורת ביצע בדיקה זו על ידי בחינת מדדי חיים תקינים בבגרות, בתחומים כגון השכלה, תעסוקה ומשפחה. על מנת לבחון את ההשלכות בבגרות של השמת ילדים באומנה ובפנימיות השתמש צוות הביקורת בנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה, מהמוסד לביטוח לאומי, ממשרד החינוך, מהמרכז הארצי לבחינות והערכה וממשטרת ישראל לגבי כלל ילידי השנים1991 - 2002 , כלומר אנשים שנכון למועד סיום הביקורת היו בני20 - 31 ובסה"כ- 1,598,030 נבדקים. בביקורת נמצא כי לנבדקים בוגרי פנימיות נזקקות רבה יותר מזו של נבדקים בוגרי אומנה, הבאה לידי ב( יטוי, בין היתר, בחזרה לקבלת שירותי רווחה בבגרותם25% ,מבוגרי הפנימיות19% מבוגרי האומנה ו- 2% מהאוכלוסייה הכללית), וקבלת גמלת הבטחת הכנסה בשל הכנסות ( נמוכות13% ,מבוגרי הפנימיות10% מבוגרי האומנה ו- 3% ;)מהאוכלוסייה הכללית והזדמנות מועטה יותר להשתלבות מוצלח ת בחברה מזו של בוגרי האומנה, כפי שבאה לידי ביטוי, בין היתר, בשיעור קטן יותר של זכאות לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות ( 7% ,מבוגרי הפנימיות20% מבוגרי האומנה, ו- 40% מהאוכלוסייה הכללית), בהכנסה נמוכה יותר (כ- 36,000 ,ש"ח לשנה אצל בוגרי הפנימיות37,000 ש"ח לשנה אצל בוגרי האומנה, ו- 47,000 ש"ח לשנה אצל האוכלוסייה הכללית), ובשיעור עצירים ואסירים גדול ( יותר23% ,מבוגרי הפנימיות9% מבוגרי האומנה, ו- 3% מהאוכלוסייה הכללית). ממצאים | 266 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ אלו מעידים שעקרונות מדיניות הבית הקבוע שהתווה משרד הרווחה אכן תורמים לשיפור מצבם של י לדים בסיכון שהוצאו מביתם. טיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית - מדיניות הבית הקבוע קובעת כי כאשר ילד מוצא מביתו יש לפעול לשיקום ההורים המולידים על מנת שהילד יוכל לחזור לביתם. נמצא כי91% מהאימהות לילדים שהוצאו מביתם בשנת2017 לא השתתפו בשום תוכנית במימון משר ד הרווחה לפני הוצאת ילדיהן מהבית ולאחר ההוצאה, וזאת למרות החשיבות הרבה המיוחסת לשיקום ההורים המולידים בהתאם למדיניות הבית הקבוע. שיעורי תקציב נמוכים ( לתוכניות אלו20 מיליון ש"ח לעומת940 מיליון ש"ח למסגרות חוץ- ביתיות) וקשיים בטיפול בהורים אלו מונעים מההורי ם לקבל את הטיפול שהם זכאים לו, ומילדיהם לשוב לביתם. שירותים למשפחות מאמצות לאחר האימוץ - בשנים2016 - 2021 משרד הרווחה ניצל ( בממוצע פחות משני שלישים62% ) מהתקציב המיועד למתן שירותי טיפול וליווי למשפחות מאמצות, אשר עמד בממוצע על כ- 1.2 מיליון ש"ח בשנים אלו. עלה שבשנים2018 - 2021 חלה ירידה הדרגתית בגובה התקציב, ובסך הכול ירד התקציב המאושר בתק ופה זו בכ- 42% . אולם גם בנסיבות אלו שבהן התקציב קטן, שיעור ניצולו היה חלקי והגיע בשנת 2021 לכדי70%. אשר למספר המשפחות שהשתמשו בשירות זה, הוא ירד ב- 52% בתקופה שבין שנת2018 לשנת2021 מ- 91 משפחות בשנת2018 ל- 44 משפחות בשנת2021 , כך שבפועל כ- 3% - 5% מהמשפחות המאמצות מסתייעות בשירותים אלה. כמו כן, בעוד שמשפחות מאמצות קיבלו בממוצע בשנת2021 כ- 2,000 ש"ח בחודש, משפחות אומנה מקבלות3,000 - 5,000 ש"ח בחודש, פי1.5 עד2.5 יותר ממשפחה מאמצת, אף שבמקרים רבים מדובר באותם ילדים ובאותן משפחות. אימוץ על ידי זוגות חד-מיני ים - בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, מדיניות משרד הרווחה היא לתת קדימות לזוגות הטרוסקסואלים באימוץ ילד, ולמסור ילד לאימוץ על ידי זוגות חד- מיניים במצבים מיוחדים. בשנים2013 - 2021 נמסרו שבעה ילדים לאימוץ לזוגות חד- מיניים מתוך835 הילדים שנמסרו לאימוץ, דה יינו פחות מאחוז אחד. לשם השוואה, באנגלי י ה שיעור הילדים שאומצו על ידי זוגות חד- מיניים היה15% מכלל הילדים שאומצו בשנת2021. יצוין שכל הילדים שנמסרו לאימוץ לזוגות חד- מיניים בישראל הם עם צרכים מיוחדים או ילדים מעל גיל שנתיים. מדיניות הבית הקבוע - עקרונות מ דיניות הבית הקבוע שהתווה משרד הרווחה אכן תורמים לשיפור מצבם של ילדים בסיכון שהוצאו מביתם והושמו במסגרות חוץ- ביתיות ומבליטים את החשיבות שבהטמעתם גם למען רווחתם בעתיד של ילדים בסיכון, ולשם מניעה ככל שניתן של המשך מעגל המצוקה בדור השלישי- לילדיהם. תוכניות לט יפול במשפחות בסיכון - משרד הרווחה מפעיל תוכניות המיועדות למשפחות שמצב הסיכון והתפקוד ההורי בהן לא השתפרו גם לאחר שקיבלו את המענים הקיימים בקהילה; ומטרתן לקדם מציאת בית קבוע, חזרה לבית ההורים המולידים או אימוץ. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילותו של משרד הרווחה ליישום תוכנית הפיילוט "בשביל המיטיב" לטיפול ממוקד במשפחות בסיכון להוצאת ילד מביתן או בכאלו שבהן ילד כבר | 267 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ הוצא מהבית, שהובילה להגדלת שיעור הילדים שמצאו בית קבוע. עם זאת, תוכנית זו פועלת רק ב- 7% ( מכלל הרשויות18 רשויות מתוך255). כמו כן, עולה כי התוכנ ית פועלת במתכונת מצומצמת ומיושמת בטיפול של רק כ- 2% ( 172 בממוצע בשנה) מכלל הילדים השוהים במסגרות חוץ- ( ביתיות11,459 בממוצע בשנה). עיקרי המלצות הביקורת יישום מדיניות הבית הקבוע - מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את מדיניות הטיפול בילדים שהוצאו מביתם, ינתח את הנתונים הקשורים במידת מימושה ובעמדות אנשי המקצוע האמונים על יישומה ויגבש הסכמה בעניין תיקוף המדיניות בקרב גורמי המטה המטפלים בילדים בסיכון, תוך שיתוף גורמי המקצוע בשטח ועל בסיס נית וח נתונים מעמיק. עוד מומלץ כי המשרד יגבש תוכנית להטמעת המדיניות, שתכלול זיהוי של החסמים העומדים בפני יישום עקרונותיה והסרתם, מתן הדרכות וכלים לאנשי המקצוע במטה ובשטח, קביעת יעדים ומדדים למדיניות, וביצוע בקרה על העמידה בהם . השפעת ההשמה החוץ-הביתית על מדדי חיים תקינים בבגרות - מומלץ כי משרד הרווחה יעמיק את הבדיקה של התוצאות בבגרות של ההשמות החוץ- ביתיות בילדות; יבחן את מדיניות הבית הקבוע, תוך בדיקת ההשפעות שיש לעקרונות השונים בה על חיי הילדים שהוצאו מביתם בבגרותם וישתמש במדדים נוספים העומדים לרשותו, כגון פרו פיל הילדים במסגרות השונות, סגנון ההתקשרות של הילדים, הצלחת חזרתו של ילד לביתו ותפקוד הורי . הטיפול בילד שהוצא מביתו- מומלץ כי משרד הרווחה, בסיוע מערך הפיקוח, יטמיע בקרב הגורמים הרלוונטיים את חשיבותן של תוכניות הטיפול לילדים, ויאכוף עליהם את .החובה לקובען כן מומלץ כי המשרד יפעל לכך שהטיפול בילד יתועד באופן מלא וזמין בתיקי הילד, ובכך יפעל לשמר עבור כל ילד את ההיסטוריה שלו ולאפשר קבלת החלטות מושכלת על עתידו. מומלץ גם כי המשרד יגביר את הפיקוח והבקרה על יישומן של תוכניות הטיפול לילדים שהושמו במשפחות אומנה, בין היתר באמצעות הגדרת יעדים ומדדים ברורים בנוגע לנושאי הפיקוח בכלל ובנוגע לפיקוח על תוכניות הטיפול בפרט, ובאמצעות מעקב אחר השגתם. טיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית - מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את החסמים לשיקום הורים מולידים ואת האתגרים העומדים בפני המחלקות לש ירותים חברתיים בטיפול במשפחות שילדיהן הוצאו מהבית. בהתאם לכך, מומלץ כי המשרד יפעל להרחבתן של תוכניות שיקום ומניעה, לרבות ניתוח הכדאיות הכלכלית של תוכניות אלו וישווה אותן לחלופות אחרות, כדי להגדיל את הסיכויים של ההורים להשתקם ואת סיכויי הילד לשוב לביתו. שי רותים למשפחות מאמצות לאחר האימוץ - מומלץ כי משרד הרווחה יפעל בשקיפות ויפרסם בכל ערוצי המדיה את המידע על הסיוע שהוא מעניק למשפחות מאמצות, לציבור הרחב ולקהילת האימוץ בפרט. עוד מומלץ כי המשרד יבחן את גובה הסיוע הכספי שהוא מציע למשפחות מאמצות, את גובה ההשתתפות העצמית שהן נדרשות לשלם בעבור שירותי הליווי וכן את זמינותם של השירותים. | 268 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מדרג הטיפול בילד שהוצא מביתו לפי המדיניות, שיעורי השמות ,ילדים בפועל ועלות חודשית ממוצעת לילד בש"ח2016 - 2021 | 269 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ סיכום משרד הרווחה נושא באחריות מוגברת לדאוג לשלומם של ילדים שהוצאו מבתיהם בתוקף החלטת המדינה בשל מצבי סיכון והזנחה חמורים והושמו על ידי מערכת הרווחה בפנימיות ובמשפחות אומנה, זאת כדי לסייע להם להשתקם מהטראומות שחוו ולתת להם הזדמנות להתפתח באופן תקין ולקיים חיים נ ורמטיביים בעתיד. בביקורת עלה כי המשרד אינו מקיים מרכיבים בסיסים של הטיפול בילד שהוצא מהבית שבאחריותו ובכלל זה הוא אינו מנהל את תהליך הוצאת הילדים בסיכון מהבית על בסיס מידע מהימן ומתוקף, תוך קביעת יעדים ,וסטנדרטים ברורים ותוך פיקוח ובקרה על העמידה בהם. למשל חרף מדיניות המשרד89% ( מהילדים אינם מֹוצאים בית קבוע ושוהים שנים רבות במסגרות זמניות11% מהם למשך שמונה ( שנים ויותר). מסגרות זמניות אלה הן ברוב המקרים67% ) פנימיות, ולא אומנות המעניקות לילדים מסגרת משפחתית . משרד הרווחה ציין בתגובתו כי הוא מתייחס ברצינות רבה לממצאי הדוח, לפערים שהועלו במסגרתו ולהמלצות המבקר בנושא וכי יפעל לתיקון הליקויים באופן מ י ידי . מומלץ כי משרד הרווחה יבחן על בסיס ניתוח הנתונים את יישום מדיניותו להשמת ילדים המּוצָאִים מביתם ולטיפול בהם; ויטמיע את המדיניות בקרב מטה המשרד ואנשי המקצוע הפ ועלים בשטח, תוך הגדרת יעדים ברורים ומדידתם, כדי לסייע לילדים להשתקם ולחזור לחיים נורמטיביים. היבט בעל חשיבות של מימוש המדיניות הוא יצירת תנאים לכך שילד שהוצא מביתו יוכל לחזור אליו בהקדם האפשרי, לאחר שיקום ההורים והפיכת הבית למקום מיטיב עבורו. על כן, מומלץ כי משרד הרווחה י ְפַתח מערך טיפול להורים שילדיהם הוצאו מהבית, שיסייע בשיקומם ויאפשר את חזרת הילדים, וכן ירחיב את תוכניות הטיפול הקיימות. על מנת לממש את אחריותו, מוטל על משרד הרווחה לוודא כי ילדים שהוצאו מביתם מושמים במסגרות המתאימות לגילם ומקבלים את המענה ה טיפולי הטוב ביותר עד לחזרתם לביתם, ובכך להעניק להם ואף לילדיהם סיכוי טוב יותר להשתלבות מוצלחת בחברה . | 270 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ | 271 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מבוא זכויות היסוד של הילד מפורטות באמנה הבין- לאומית בדבר זכויות הילד, שעליה חתמה ישראל בשנת1991 . זכויות אלו כוללות: קיום פיזי, בריאות והתפתחות; השתייכות למשפחה; רווחה ובריאות רגשית; והגנה מפני אחרים ומפני התנהגויות מסכנות שלו עצמו1 . ילדים בסיכון ובמצוקה הם ילדים החיים במשפחה ובסביבה המסכנות אותם, וכך נפגעת יכולתם לממ ש את זכויותיהם המפורטות באמנת זכויות הילד (להלן- )ילד או ילדים2 . מקומו הטבעי של ילד הוא בית משפחתו, על כן שירותי הרווחה מספקים מענים בתוך הקהילה ,לילדים ובני נוער בסיכון, וכן למשפחות הילדים. מענים אלה כוללים מעונות יום ומשפחתונים מועדוניות ועוד, שמטרתם ל סייע לילדים ולמשפחותיהם לחזור לתפקוד נורמטיבי3. במצבי קיצון של סיכון והזנחה המדינה מתערבת ומעבירה ילדים ממשפחתם אל מסגרות חוץ- ביתיות, שמטרתן להגן עליהם ולסייע להם להשתקם. מסגרות אלה כוללות השמה במשפחות ( אומנה, והשמה בפנימיות של משרד הרווחה והביטחון החברתי להלן- משרד הרווחה). במקרים שבהם הילד לא יוכל לשוב לביתו- .נשקלת מסירתו לאימוץ בשנים2016 - 2021 שהו בממוצע7,621 ילדים בפנימיות, ו- 3,789 ילדים באומנה, ואומצו בממוצע 81 ילדים, כמפורט בתרשים1. משך השהייה הממוצע של ילד במסגרות חוץ- ביתיות עמד על 3.7 .שנים 1 אמנה בדבר זכויות הילד, כ"א31 , 221 (נפתחה לחתימה ב- 1989) (אושררה ונכנסה לתוקף ב- 1991 ), להלן- אמנת .זכויות הילד 2 דוח הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה , הוגש לראש הממשלה ולשר ,הרווחה במרס2006 . הוועדה מונתה בנובמבר2003 , ובראש הוועדה עמד פרופ' הלל שמיד; לפי הערכה של משרד הרווחה, בשנת2021 חיו בישראל כ- 400 .אלף ילדים בסיכון 3 ;אמנת זכויות הילד דוח הוועדה לבחינת מדיניות המשרד בנושא הוצאה של ילדים למסגרות חוץ- ביתיות ונושא הסדרי ראייה ,, הוגש לשר הרווחה והשירותים החברתיים בפברואר2014 . הוועדה מונתה ביולי2014 , ובראש הוועדה עמד מנכ"ל משרד הרווחה, יוסי סילמן, להלן- .דוח ועדת סילמן | 272 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים1 : מספר הילדים בפנימיות ,במשפחות אומנה ושנמסרו לאימוץ, 2016 - 2021 .על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים 1 עולה כי מרבית הילדים בישראל שהוצאו מביתם שהו בפנימיות ,ושיעורם הממוצע בשנים 2016 - 2021 עמד על כ- 66% ( 7,621 )ילדים ; כ- 33% מהילדים( 3,789 )ילדים שהו באומנה; ופחות מ- 1% ( 81 )ילדים אומצו4. כמו כן, ניכרת מגמת גידול בשיעור הילדים שהושמו באומנה בשנים2016 - 2021 (בכ- 37% ), בעוד שבהשמה בפנימייה ניתן לראות מגמה הפוכה- של ירידה בשיעור הילדים שהושמו בפנימייה ב אותן שנים (בכ- 13%); השינוי בשיעור הילדים שהופנו לאימוץ קטן (ירידה של כ- 4% .) הילדים השוהים במסגרות חוץ-ביתיות משתייכים לכל האשכולות החברתיים- כלכליים, אך עם זאת מרביתם- 82% - מגיעים מאשכולות חברתיים- כלכליים3 - 8; ו- 84% מהם מגיעים מערים .יהודיות ומעורבות התרשימים שלהלן מציגים את הפיזור באוכלוסייה של הילדים ששהו במסגרות חוץ- ביתיות בשנים2016 - 2021 . 4 הכוונה לאימוץ "קלאסי" בידי משפחות שאין להן קרבה משפחתית ראשונה לילד, להוציא אימוץ בין- .ארצי | 273 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשימים 2 ו- 3 :פיזור הילדים ששהו במסגרות חוץ- ,ביתיות2016 - 2021 תרשים2 : פיזור לפי אשכול חברתי- כלכלי של היישוב תרשים3 : פיזור לפי מגזר הרשות המקומית על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. התקציב השנתי הכולל שהוקצה לפנימיות, לאומנה ולאימוץ5 בשנת2021 היה כ- 950 ,מיליון ש"ח 78% ,ממנו הוקצה לפנימיות21% - לאומנה ו- 1% .לאימוץ מינהל שירותים אישיים וחברתיים במשרד הרווחה מופקד על השמתם של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות, ובו יחידות האחראיות להשמות במסגרות חוץ- ביתיות מסוגים שונים. על השמה בפנימיות מופקד אגף בכיר חוץ-ביתי, משפחה, ילד ונוער והשמות מיוחדות (להלן- ;)השירות לפנימיות על סידורי אומנ ה מופקד שירות ילדים ומשפחות אומנה (להלן- השירות לאומנה); על מסירתם לאימוץ מופקד השירות למען הילד. יחידות אלו פועלות באמצעות מחוזות משרד הרווחה בפריסה .ארצית: חיפה והצפון, תל אביב והמרכז, ירושלים, ובאר שבע והדרום 5 למשרד הרווחה אין נתונים על תקציבי היחידות, על כן מוצג התקציב הכולל לכל סוג שירות. תקציב פנימייה ואומנה כולל את העברות המשרד, העברות הרשויות המקומיות והשתתפות עצמית של מקבלי השירות; אימוץ מתוקצב על .ידי משרד הרווחה בלבד | 274 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים4 : ה מבנה אר ה גוני של מינהל שירותים אישיים וחברתיים , משרד הרווחה פעולות הביקורת בחודשים ינואר- נובמבר2022 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המדינה בילדים בסיכון שהוצאו מביתם והושמו באומנה או נמסרו לאימוץ. הביקורת בדקה את התחומים האלה: מדיניות ;משרד הרווחה בנושא הטיפול בילדים שהוצאו מביתם; אופן הטיפול בילדים שהוצאו מביתם ילדים שט ו פלו באו ;מנה ובפנימיות בבגרותם הטיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית; ויישום מדיניות משרד הרווחה בקרב אוכלוסיות ייחודיות. הביקורת נערכה במינהל לשירותים חברתיים ואישיים במשרד הרווחה. בדיקות השלמה נערכו ב ארגוני אומנה (חמישה גופים מפעילים פרטיים שזכו במכרז שקיים משרד הרו וחה) וברשויות מקומיות6. דוח זה בוצע באמצעות כלי ביקורת מקובלים ובהתבסס על מידע ומסמכים שנאספו מכל .המקורות לנושא המבוקר. נוסף על אלה השתמש צוות הביקורת בחמישה סוגי מקורות עיקריים לגבי כל אחד מהם יודגש כי הושמטו כל הפרטים המזהים על מנת לשמור על פרטיות וחיסי ון הילדים, ההורים ואנשי המקצוע :, להלן פירוט המקורות נתוני השמות של ילדים במסגרות חוץ-ביתיות - נתוני השמות בפנימיות ואומנה של כל ילידי השנים2003 - 2021 שהתקבלו מאגף בכיר טכנולוגיות דיגיטליות ומידע במשרד הרווחה. הנתונים כוללים711,465 רשומות (השמות במסגרות ), ב- 30 שדות, שעובדו לנתוני44,065 .ילדים 6 .עיריית לוד, עיריית בית שמש ועיריית ראשון לציון | 275 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ שאלון - שאלון שהופץ בקרב עובדות סוציאליות (להלן- עו"סיות) משפחה ב- 56 רשויות מקומיות שנבחרו באופן אקראי, מנחות אומנה ב ארגוני האומנה, מפקחות אומנה ועו"סיות לחוק אימוץ. על השאלון השיבו541 אנשי מקצוע, מתוכם284 ענו ב אופן מלא. השאלון עסק, בין היתר, בהיכרות עם מדיניות משרד הרווחה, ועמדות כלפיה וכלפי השמה חוץ- ביתית (להלן- )השאלון7. מדגם תיקי ילדים - מדגם מייצג של תיקי ילדים ששהו באומנה בשנים2016 - 2021 8 , הכוללים בין היתר פרוטוקולים של דיוני ועדת תכנון טיפול והערכה, סיכ ומי מפגשים של מנחת אומנה עם הילד ומשפחת האומנה, ותוכניות טיפול של הילד. המדגם כלל50 תיקי ילד, שנבחרו באופן אקראי מחמשת ארגונ י האומנה שמפעיל משרד הרווחה, ומתוכם בוצע ניתוח איכותני ל- 30 תיקים (להלן- )תיקי ילד9. בממצאים שעלו בביקורת בוצעו מבחני מובהקות סטטי סטית, המאפשרים הסקה לכלל האוכלוסייה ברמת ביטחון של95% 10 . מדגם אימהות לילדים שהוצאו מביתם - מדגם אקראי של459 אימהות11 לילדים שהוצאו מביתם במהלך שנת2017 , ובו נבדק המימון לתוכניות ייעודיות של משרד הרווחה לאימהות אלו (להלן- )מדגם אימהות12 . בממצאים שעלו בביקורת בוצעו מבחני מובהקות סטטיסטית המאפשרים הסקה לכלל האוכלוסייה ברמת ביטחון של99% . נתוני אורך - על מנת לבחון את תוצאות ההשמות החוץ- ביתיות בבגרות נאספו הנתונים הבאים על כלל ילידי1991 - 2002 : האם שהו בילדותם בפנימיות, באומנה, טופלו בקהילה או לא קיבלו שי רותי רווחה; פרטי ההשמות במסגרות חוץ- ביתיות ובקהילה (משך השהייה במסגרת, מספר ;המסגרות שבהן שהה כל ילד); השכלה בבגרות; תעסוקה בבגרות; המצב המשפחתי בבגרות קבלת שירותי רווחה בבגרות; פשיעה בבגרות; הכנסת ההורים; ומגדר. הנתונים נאספו מהגופים האלה: משרד הרווחה, בי טוח לאומי (להלן- בט"ל), משרד החינוך, המרכז הארצי לבחינות והערכה (להלן- .מאל"ו) ומשטרת ישראל קובץ הנתונים המאוחד כולל1,612,243 ,רשומות ב- 108 שדות, שעובדו לנתוני1,598,030 .ילדים תהליך ההוצאה של ילד מביתו והשמתו במסגרת חוץ-ביתית הוצאה של ילד בסיכון מהבי ת היא פתרון קצה, וקודמים לו מאמצים של רשויות הרווחה לשקם את המשפחה כך שתוכל לשמש בית מיטיב לילד. מצבם של הילד ומשפחתו ותוכניות הטיפול והשיקום שלהם נדונים בוועדת תכנון טיפול והערכה (להלן- ותט"ה) שבמחלקות לשירותים 7 טעות הדגימה±5% , ברמת ביטחון של90% . טעות דגימה הינה הבדל בין מאפיינים של המשתתפים במדגם לבין מאפיינים של כלל האוכלוסיי ה .ממנה נדגמו 8 .חלקם הושמו באומנה קודם לכן 9 טעות הדגימה הייתה בטווח שבין±10% ל- ±15% , ברמת ביטחון של90% ., בהתאם לניתוחים שבוצעו 10 מובהקות סטטיסטית אומדת את הסיכויים שת .וצאות התקבלו במדגם באופן מקרי, ואינן מייצגות את המצב האמיתי רמת ביטחון של95% משמעותה שיש5% .סיכוי שהתוצאות אינן מייצגות את המצב האמיתי 11 משרד הרווחה אינו מבחין לעניין מתן מענה טיפולי בין אימהות לאבות, אולם יש מצבים שבהם האב לא נוכח בחיי הילד ועל כן הוא לא ,יקבל טיפול. לפיכך במדגם נכללו .אימהות בלבד 12 טעות הדגימה±3% . | 276 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ חברתיים שברשויות המקומיות (להלן- .)מש"חים אופייה של ותט"ה ודרכי פעילותה נקבעו בתקנון עבודה סוציאלית של משרד הרווחה בפרק משנה שעניינו ועדת תכנון טיפול והערכה (להלן- )תע"ס ותט"ה13 . ותט"ה מורכבת מצוות רב- מקצועי ובו יושב ראש ועדה, עו"ס משפחה, ואנשי מקצוע נוספים בהתאם לצורך ולגיל הילד הנדון. הצוות מגדיר את תוכנית ההתערבות המתאימה ביותר לצורכי המשפחה והילד, ועוקב אחר יישום התוכנית ומצב המשפחה והילד. במקרים שבהם הטיפול אינו נושא פרי והמשפחה אי נה משתקמת, הוועדה מוסמכת להמליץ על הוצאת הילד מביתו, כדי למנוע מצב שבו השארתו בבית משפחתו תביא לפגיעה משמעותית בו14 . כחלק מהחלטתה להמליץ להוציא את הילד מביתו, ותט"ה קובעת גם מהי המסגרת החוץ- ביתית המיטבית עבורו, בהתחשב בצרכיו, תוך שיתוף הילד והוריו בהחלטה ככ ל האפשר15 . לפי נוהלי משרד הרווחה יש העדפה להשמה של ילדים במסגרת משפחתית- אומנה16 . אם הורי הילד אינם מסכימים עם המלצת ותט"ה על הוצאת הילד מביתו, ותט"ה רשאית לאחר דיון בהרכב מורחב להביא את העניין להכרעת בית משפט17 . ותט"ה רשאית להמליץ על מסירת הילד לאימוץ אם בר .ור כי הילד לא יוכל לחזור לבית ההורים המולידים ההשמה החוץ- ביתית באומנה או בפנימייה יכולה להסתיים בכמה אופנים: חזרת הילד לבית הוריו, אימוץ הילד, או הישארות הילד באומנה או בפנימייה עד גיל18 . בעת שהילד שוהה במשפחת אומנה או בפנימייה נשמר הקשר עם הוריו המוליד ים, בתדירות ובאופן שהוסכמו עם ההורים או נקבעו על ידי בית המשפט בהמשך להמלצת ותט"ה. ההורים המולידים ממשיכים לשמש דמויות חשובות בחיי הילד, והם מלווים על ידי עו"ס משפחה במש"ח18 ,. בזמן שילד נמצא באומנה או בפנימייה ההורים המולידים ממשיכים להיות אחראים לו ונדרשת הסכמתם לפעולות שונות הקשורות בו, כדוגמת הליכים רפואיים מסוימים, בחירת מוסד החינוך שבו ילמד, ויציאה מהארץ19 . 13 תקנון עבודה סוציאלית הינו קובץ תקנות מפורט של משרד הרווחה, הבא להסביר ולהסדיר את החוקים הקיימים בענייני רווחה במדינת ישראל (להלן- תע"ס); תקנון עבודה סוציאלית, פרק משנה8.9 : ועדת תכנון טיפול והערכה - .תפקידה ודרכי עבודתה 14 .תע"ס ותט"ה 15 לעניין אומנה, למשל, ראו סעיפים4 , 11 ו- 33 לחוק אומנה לילדים ,התשע "ו- 2016 ,להלן - חוק האומנה. 16 'משרד הרווחה והשירותים החברתיים. חוזר מנכ"ל מיוחד מס80, השמה במסגרת חוץ- ביתית לילדים- עדיפות להשמה( במשפחות אומנה2015 .) 17 במקרי חירום עו"ס לחוק אימוץ או עו"ס לחוק הנוער רשאיות להוציא ילד מביתו באופן מיידי ולפנות לאחר מכן לבית המשפט לקבל צו המורה על כך, בתוך פרק זמן של שבוע-שבועיים. בהתאם ל חוק אימוץ ילדים ,התשמ "א- 1981 , יש לפנות לבית המשפט בתוך 14 יום מ הוצאת הילד מביתו ,ובהתאם ל חוק הנוער (טיפול והשגחה) ,התש "ך- 1960 ,בתוך שבוע מהוצאת הילד מביתו. 18 פרק משנה8.2 :לתע"ס הנהלים הנוגעים לסידור ילדים במשפחות אומנה לטיפול בהם ולפיקוח עליהם (להלן- )תע"ס אומנה , סעיף9 . 19 חוק האומנה, סעיף33 . | 277 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים5 : הליך ההוצאה מהבית של ילדים בסיכון השמת ילדים בפנימייה השמת ילדים בפנימיות של משרד הרווחה מוסדרת בחוק הפיקוח על המעונות, התשכ"ה- 1965 , ותקנותיו20, ובחוק נוער טיפול והשגחה, התש"ך- 1960 . פנימייה היא מוסד המספק לילדים 20 תקנות הפיקוח על מעונות (אחזקת ילדים במעון רגיל ,)ה"תשכ ו- 1965; תקנות הפיקוח על מעונות (תקן עובדי מע ונות ,)לילדים והכשרתם ובדבר תנאי כשירותם של מנהלי מעונות לילדים ה תשל"ז- 1977 ; תקנות הפיקוח על מעונות ,)(בקשה לרישיון ה תשכ"ה- 1965 ,); תקנות הפיקוח על מעונות (הודעה על החזקת ילד ה תשכ"ה- 1965 ; תקנות ,)הפיקוח על מעונות (פטור מרשיון לניהול מעון ה תשכ"ו- 1966 ;ת קנות ,)הפיקוח על מעונות (דרכי פיקוח תשכ"ח- 1967 . | 278 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ המתגוררים בו שירותי חינוך, טיפול והשגחה כדי להעניק להם מסגרת מוגנת ומקיפה. היא מיועדת לילדים בגילי8 - 18 , ובמקרים מיוחדים עד גיל21, הזקוקים למעטפת טיפולית , אשר הוצאו מביתם והושמו בה בעקבות המלצת ותט"ה בהסכמת ההורים או על פי החלטת בית משפט21, בשל קושי לספק את צורכיהם על רקע נפשי, הזנחה או פגיעה. לבד מ מדריכים חינוכיים ומטפל ים המטפלים בילדי ה פנימיות מועסק בהן גם צוות טיפולי רב- מקצועי, הכולל ,פסיכיאטר, פסיכולוג עו"ס ומטפלים ב מגוון תחומים, בהתאם לסוג הפנימייה ולצ ו רכי הילדים בה22 . בהמשך לדוח מבקר המדינה על פנימיות משרד הרווחה משנת2017 23 פעל המשרד לעדכון מדיניותו בכל הנוגע למערך הפנימיות לילדים ובני נוער בסיכון. הצורך בכך התעורר עקב שינויים שחלו במאפייני החניכים המו פנים לפנימיות, שינויים אשר חייבו התאמת המענים לצורכי החניכים למען קידומם. המדיניות הוצגה במסמך שפורסם בשנת2019 - "מדיניות אגף בכיר חוץ- ,ביתי משפחה, ילד והשמות מיוחדות" (להלן- מדיניות השירות לפנימיות). כחלק מיישום המדיניות החל המשרד בשנת2022 ברפורמה בהפע לת הפנימיות. הרפורמה כוללת, בין היתר, הקטנת קבוצות הלמידה של החניכים , הרחבת צוות הפנימייה, והגדלת מספר הפנימיות, ומלווה בתוספת תקציבית של כ- 200 מיליון ש"ח לכל שנה24 . השמת ילדים באומנה השמת ילדים בסיכון במשפחות אומנה מוסדרת בחוק אומנה לילדים, התשע"ו- 2016 (לה לן- חוק האומנה) ובתע"ס העוסק ב ,סידור ילדים במשפחות אומנה ב טיפול בהם ו ב פיקוח עליהם (להלן- )תע"ס אומנה25 . אומנה היא מסגרת משפחתית טיפולית לילד במשפחה שאינה משפחתו המולידה, שהומלץ עליה על ידי ותט"ה או בהיעדר הסכמה של ההורים על פי החלטת בית משפט26. משפחת אומנה היא מסגרת טיפולית שמטרתה לספק לילדים בסיכון שהושמו בה בית חם ואווירה משפחתית27 . השמה באומנה מסתיימת מבחינה חוקית לכל המאוחר בהגיע הילד לגיל18 28 . במהלך שהיית הילד במשפחת אומנה, הוא ומשפחת האומנה מלּו וים על ידי מנחת אומנה שהיא עו"ס29 . תפקידה של מנחת אומנה הוא לשמש מלווה אישית של ילד באומנה, ואשת הקשר הקבועה שלו במהלך שהייתו באומנה, לקבוע לו תוכנית טיפול מפורטת ולהיות אחראית 21 תע"ס ותט"ה. 22 ,אתר משרד הרווחה והביטחון החברתי https://www.molsa.gov.il/Populations/Youth/ChildrenAtRisk/OutsideAssistance/Pages/BoardingSchool.aspx , אוחזר ב- 20.10.2022 . 23 ,מבקר המדינה דוח שנתי67 ב( 2017 ,)"ילדים ובני נוער בסיכון בפ נימיות 'של משרד הרווחה", עמ717 - 761 . 24 ,משרד הרווחה והשירותים החברתיים הודעת דוברות :מהפיכת הפנימיות יוצאת לדרך ( 2021 .) 25 בתע"ס8.2: הנהלים הנוגעים לסידור ילדים במשפחות אומנה, לטיפול בהם ולפיקוח עליהם. 26 חוק האומנה, סעיף2 . 27 תע"ס אומנה, סעיף1.2 . 28 חוק האומנה, סעיף2 . 29 חוק האומנה, סעיף 39 . | 279 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ליישומה30. ותט"ה קובעת תוכנית טיפול לילד, אשר מנחת האומנה מפרטת, שמטרתה לסייע לו להשתקם ולתפקד באופן נורמטיבי. במקביל, מנחת האומנה מלווה את משפחת האומנה ומסייעת לה בהתמודדות עם האתגרים שבטיפול בילד ובהשתלבותו במשפחה31 . החל משנת2001 השירות לאומנה במשרד הרווחה מפעיל את שירותי האומנה בא מצעות גופים מפעילים פרטיים שזכו במכרז שקיים משרד הרווחה (להלן- ארגוני אומנה ). כיום קיימים חמישה ארגוני אומנה הפרושים ברחבי הארץ ומעסיקים את מנחות האומנה. השירות לאומנה אחראי לקביעת מדיניות והטמעתה, לפיקוח על ארגוני האומנה באמצעות מפקחות אומנה ולרישוי משפח ות אומנה32 .ארגוני האומנה אחראים לגיוס משפחות אומנה, התאמתן לילדים והשמתם בהן, ולהכשרה ולליווי משפחות האומנה על ידי מנחות האומנה33 . בהתאם למדיניות משרד הרווחה, ילד ישהה במסגרות חוץ- ביתיות (באומנה או בפנימייה) לא יותר מארבע שנים, שכן הן משמשות מסגרות זמניות לפרק זמן שבו מושקעים מאמצים לשקם הן את הילד והן את הוריו, על מנת שהילד יוכל לשוב לביתם34 . מסירת ילדים לאימוץ מסירת ילדים לאימוץ מוסדרת ב ,חוק אימוץ ילדים ה תשמ"א- 1981 (להלן- חוק האימוץ) ובתע"ס בפרק משנה שעניינו אימוץ35 (להלן- )תע"ס אימוץ. אימוץ הוא הליך משפ טי המנתק ילד מהוריו המולידים ומעניק לזוג אחר מעמד חוקי של הורים לילד. האימוץ מקנה להורים המאמצים את כל הזכויות והחובות של הורים. לפיכך, אימוץ הוא מצב של קבע, שלא ניתן לחזור ממנו לאחר .קביעתו הליך האימוץ מתנהל בבית משפט לענייני משפחה, אשר בסמכותו להגדיר ילד כ"בר- ,"אימוץ כלומר שניתן לאמץ אותו ולנתקו מהוריו המולידים. מסירה של ילד לאימוץ יכולה להתקיים בהסכמת הוריו או בלעדיה. לאחר שילד הוכרז כבר- אימוץ רשאים ההורים המאמצים לפנות לבית המשפט לקבלת צו אימוץ, הקובע כי הם ההורים החוקיים של הילד36 . הליכי האימוץ מנוהלים על ידי עו"ס לחוק האימוץ בשירות למען הילד, יחד עם יועצים משפטיים בלשכה .המשפטית של משרד הרווחה 30 חוק האומנה, סעיף39 וסעיף36 .)(ג 31 תע"ס ותט"ה, סעיף4; תע"ס אומנה, ס עיף 6.3 . 32 .חוק האומנה, פרק ג; פרק ז 33 חוק האומנה , סעיף 49 .)(ב 34 ,חוזר מנכ"ל מיוחד ות כנית טיפול בילדים ובבני נוער לשנת2004 - עם הפנים לקהילה (להלן- חוזר מנכ"ל "עם הפנים .)"לקהילה 35 פרק משנה8.41 .לתע"ס: אימוץ 36 חוק האימוץ, סעיף13 ,סעיף 1 ;)(א אימוץ בדוח זה מתייחס לאימוץ ,""קלאסי כלומר ,אימוץ ילד על ידי זוג הורים שאין להם קשר ביולוגי אליו , לרבות אימוץ קלאסי עם קשר ,כלומר ,אימוץ אשר בו ממשיך להתקיים קשר בין הילד לבין הוריו המולידים. | 280 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ הבדלים מרכזיים בין פנימייה, אומנה ואימוץ פנימייה ומשפחת אומנה משמשות מסגרות זמניות המאפשרות להורים ולילד הזדמנות להשתקם ולחזור ולתפקד כמשפ .חה. אומנה היא מסגרת משפחתית, אך אין היא תחליף להורים המולידים לעומת זאת, משפחה מאמצת משמשת משפחה חלופית וקבועה עבור הילד. לוח1 שלהלן :משווה בין פנימייה, אומנה ואימוץ בהתייחס לכמה מרכיבים37 38 לוח1 : הבדלים עיקריים בין פנימייה, אומנה וא ימוץ 37 )העלות חושבה עבור השמה בפנימיית מעוף (מיועדת לחניכים שאינם בעלי מאפיינים ייחודיים ברמות התפקוד והסיכון שלהם ובאומנה רגילה. העלות כוללת תעריף חודשי וסל נלווה לילד בפנימייה; דמי החז.קה, דמי ליווי וסל הוצאות מיוחדות באומנה 38 לפי נתוני משרד הרווחה בשנת2021 התקציב שניתן לטיפול בילדים מאומצים עמד על10,250,000 .ש"ח לשנה בתקציב זה נעשה שימוש עבור429 ילדים, שהם כ- 31% מהילדים המאומצים. ילדים אלה קיבלו בממוצע כ- 2,000 " ש"ח בחודש (ראו בפרק.)"שירותים למשפחות מאמצות לאחר האימוץ | 281 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תמונת מצב: ילדים בפנימיות ובאומנה בישראל ובהשוואה בין-לאומית שיעורי ההשמה בפנימיות ובאומנה בהשוואה בין- לאומית משרד מבקר המדינה בחן את שיעורי ההשמה של ילדים בפנימיות ובאומנה, מתוך כלל ההשמות של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות (אומנה, פנימייה, מעון משפחתי,)'בקהילה וכד בהשוואה למדינות נבחרות בשנת2021 . הנתונים מוצגים בתרשים6 : תרשים6 : ,שיעורי ההשמה באומנה ובפנימיות במדינות נבחרות2021 המקור :ראו הער ת השוליים39 . 39 :ראוUNICEF, Better data for better child protection systems in Europe: Mapping how data on children in alternative care are collected, analysed and published across 28 European countries (2021); U.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, Administration on Children, Youth and Families, Children's Bureau (2021). The AFCARS Report. http: //www.aihw.gov.au/reports/australias-welfare/child-protection. הנתונים על ארה"ב מתייחסים לשנת2020 . | 282 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים 6 עולה כי שיעורי ההשמות באומנה בישראל, מתוך כלל ההשמות של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות (אומנה, פנימייה, מעון משפחתי בקהילה וכד'), נמוכים מאלו שבמדינות אחרות : 27% ,לעומת ממוצע של57% במדינות אירופה ,ארה "ב ואוסטרליה . לעומת זאת, שיעור ההשמה בפנימיות בישראל גבוה מהמקובל במדינות אחרות- 73% לעומת ממוצע של39% במדינות הנבחרות . המשמעות היא שבישראל, בפועל, קיימת העדפה ל השמת ילדים בפנימיות על פני השמה במשפחות אומנות, וכי מבין 29 ה מדינות המוצגות בתרשים ישראל נמצאת במקום השלישי מבחינת שיעור השמות הילדים בפנימיות . מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את הסיבות לפערים בשיעורי ההשמות החוץ- ביתיות באומנה .ובפנימיות בישראל בהשוואה לשיעורם המקובל במדינות אחרות בעולם מדיניות משרד הרווחה לטיפול בילדים שהוצאו מביתם התקשרות בטוחה של ילדים להורים היא תנאי להתפתחות רגשית, קוגניטיבית, התנהגותית ופיזית תקינה. ההתקשרות באה לידי ביטוי ביכולתו של יל ד לסמוך על הוריו שיהיו נוכחים בעת שיזדקק להם. יכולת זו מתפתחת אצל ילדים החל בינקות, ומשפיעה על היכולת לסמוך על הזולת גם בבגרות (להלן- התקשרות בטוחה). הצורך בביטחון פסיכולוגי40 הוא צורך אנושי בסיסי המתעורר כל אימת שהילד תופס את המצב כמסוכן, ובמיוחד במצבי אי- ,ודאות. על כן לתחושת הביטחון שמעניקים ההורים, תוך הקניית יציבות וקביעות בחיי הילד, יש חשיבות רבה41 . בהלימה עם תפיסה זו קבעה האמנה הבין- לאומית בדבר זכויות הילד את המשפחה כקבוצת היסוד בחברה וכסביבה הטבעית להתפתחות הילד, לרווחתו ולשגשוגו. כך גם חוק האומנה קבע כי זכותו הטבעית של ילד לגדול בבית הוריו, ואם הוצא ממנו לחזור אליו, אלא במקרים חריגים שבהם מחייבת טובת הילד את גידולו מחוץ לביתו42 . הצורך בביטחון פסיכולוגי מתעורר ביתר שאת בעת שילד מּו צא מביתו וקשריו עם הדמויות המוכרות לו מתנתקים43 . לפיכך, למציאת בית קבוע ומיטיב עבור הילד, שיספק לו ביטחון וודאות ויאפשר לו לפתח התקשרות בטוחה למשפחה יש חשיבות רבה בצמצום נזקי הפגיעות שחווה הילד טרם הוצאתו מביתו, ובמתן אפשרות להשתקמות ולהתפתחות תקינה לאחריה44 . בהמשך לכך גיבש משרד הרווחה את המדיניות לטיפ ול בילדים שהוצאו מבתיהם ושוהים במסגרות חוץ- ביתיות של אומנה או פנימייה, אשר נועדה למצוא להם בית קבוע ומיטיב (להלן- 40 .ביטחון פסיכולוגי הינו צורך לסמוך על אנשים קרובים שיתמכו באדם כאשר הוא זקוק להם 41 John Bowlby, Attachment and loss: volume I: attachment (1969), pp. 1-401 42 ;אמנת זכויות הילד חוק ה ,אומנה סעיף 3 . 43 ,ראו לדוגמה, ג'ון בולבי בסיס בטוח: התקשרות הורה-ילד והתפתחות אנושית בריאה( .', ג2016 ;) John Bowlby, Attachment and loss: Volume II: Separation, anxiety and anger (1973), pp. 1-429 44 ראו לדוגמה, קרן טרוסטלר, "אומנה הלכה למעשה: סגנונות התקשרות של ילדים במשפחות אומנה( " 2010 ); וכן John Bowlby, Attachment and loss: volume I: attachment (1969), pp. 1-401 . | 283 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ .)מדיניות הבית הקבוע דוח הוועדה לבחינת מדיניות משרד הרווחה בנושא הוצאה של ילדים למסגרות חוץ- ביתיות ונושא הסדרי ראייה , אשר הוגש לשר הרווחה והש ירותים החברתיים בפברואר2014 (להלן- דוח ועדת סילמן), עסק בשילוב של ילדים במסגרות חוץ- .ביתיות בדוח ועדת סילמן מוצגת מדיניות הבית הקבוע, אשר מתווה פעולה בערוצים מקבילים: פעולה לשיקום המשפחה המולידה כדי שהילד יוכל לחזור אליה, ו בה בעת קידום פתרון של אימוץ אם השיקום אינו מצליח45 . בהתאם למדיניות הבית הקבוע, בית משפחתו של הילד או משפחה מאמצת .משמשות בית קבוע, ואילו אומנה או פנימייה הן מסגרות זמניות עד למציאת בית קבוע מדיניות הבית הקבוע באה לידי ביטוי בחקיקה, בנוהלי משרד הרווחה ובדוחות ועדות מקצועיות שעסקו בנושא מ זה כשני עשורים, שהציגו יעדים רצויים בתחום והמליצו על אופני פעולה :ליישומם, תוך קביעת העקרונות האלה 1 . יש להשקיע מאמצים ואמצעים לשיקום משפחת ילד השוהה במסגרת חוץ- ביתית, כדי שיוכל לחזור לביתו וכך לממש את זכותו לגדול בחיק משפחתו46 . 2 . את מאמצי השיקום של משפחת הילד י ש להגביל בזמן, כדי לצמצם את אי- הוודאות בחיי הילד; החלטה לגבי עתיד הילד תתקבל בתוך שנה וחצי מ מועד המלצת ותט"ה על הוצאה מהבית47 . 3 . במקרים שמאמצי השיקום של ההורים אינם מצליחים, יש להבטיח לילד משפחה קבועה שתשמש עבורו עוגן בהמשך חייו, תוך שקילת האפשרות למוסרו לאימ וץ48 . 4 . :אימוץ הילד מקנה לו בית קבוע, ולכן יש לפעול להשמתו בהתאם למדרג כדלהלן אימוץ על ידי קרובי משפחה ,אימוץ על ידי משפחת האומנה ש בה שוהה הילד (להלן- אומנה רצף ,)אימוץ אימוץ על ידי הורים שאינם הורי האומנה , שהייה ארוכת טווח באומנה אצל קרובי משפחה (להלן- )אומנת קרובים49 ונקבע כי השמות באומנה ובפנימייה הן זמניות ואינן משמשות בית קבוע לילד50 . 5 . עד למציאת בית קבוע יש להעדיף השמת ילד שהוצא מביתו באומנה, שהיא מסגרת משפחתית, על פני מסגרת פנימייתית51 . 6 . יש למנוע מעברים של הילד בין מסגרות כדי לאפשר יציבות וודאות בחייו52 . 45 'דוח ועדת סילמן, עמ53 . 46 חוק ה אומנה, סעיף3 ;)(א תע "ס אומנה סעיף9 ; דוח ועדת סילמן ,עמ ' 12 . 47 דוח הוועדה לבחינת חוק אימוץ ילדים ,התשמ "א- 1981 ,והליכי אימוץ ילדים בישראל (להלן- דוח ועדת גרוס ), הוגש לשרת המשפטים ולשר הרווחה בנובמבר2016 . הוועדה מונתה בדצמבר2007 , ובראשה עמד כבוד ,השופט (בדימוס) יהושע גרוס עמ ' 46 . 48 חוק ה אומנה, סעיף31 (ג); דוח ועדת סילמן ,עמ ' 53 . 49 .דוח ועדת גרוס 50 תע"ס אומנה, סעיף4.4 ,; משרד הרווחה והשירותים החברתיים 'מכרז פומבי מס205/2014 ( 2014 .) 51 .משרד הרווחה והשירותים החברתיים חוזר 'מנכ"ל מיוחד מס80, השמה במסגרת חוץ-ביתית לילדים - עדיפות להשמה במשפחות אומנה ( 2015 ;)דוח ועדת גרוס. 52 חוק ה אימוץ , סעיף1 ב; חוק האומנה, סעיף10; דוח ועדת גרוס. | 284 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ יישום מדיניות הבית הקבוע כאמור, מדיניות הבית הקבוע מתווה מדרג: בראש, העדפה לחזרת הילד לביתו לאחר שיקום הוריו, אם זה אינו עולה יפה- מסירתו לאימוץ כמסגרת של בית קבוע, בעדיפות נמוכה יותר .השמתו באומנה, ולבסוף בפנימייה תרשים 7 :מדרג הטיפול בילד שהוצא מבית ו לפי המדיניות, שיעורי השמות ילדים בפועל ,, ועלות חודשית ממוצעת לילד בש"ח2016 - 2021 53 .על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים7 עולה כי .התפלגות השמות הילדים בפועל אינן בהתאם למדיניות הבית הקבוע ,אף שהמדיניות מדרגת בראש סולם העדיפויות את חזרת הילד לביתו לאחר שיקום הוריו או את מסירתו לאימוץ, ולאחריהן מדורגות ההשמה באומנה וההשמה בפנימייה, בפועל שיעור קטן בלבד מהילדים השוהים במסגרות חוץ-ביתיו ת מוצאים בית קבוע בדמות חזרה ( לבית ההורים המולידים10%) או מסירה לאימוץ (פחות מ- 1% .) עוד עולה מתרשים7 כי עלות הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם בפנימייה היא הגבוהה מבין האפשרויות האחרות: כך, העלות החודשית לילד שהושם בפנימייה (כ- 11,900 )ש"ח היא פי כשלושה מהעל ות החודשית לילד שהושם באומנה (כ- 3,900 ש"ח), ופי שישה מהעלות החודשית לילד שאומץ (כ- 2,000 .)ש"ח 53 שיעורי ההשמות מסתכמים ב- 111%, שכן ילדים שהושמו באומנה או בפנימיות עשויים גם לחזור לביתם או להימסר לאימוץ, או להישאר במסגרת החוץ- .ביתית | 285 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ עלה גם שמתוך תקציב שעמד על כ- 970 מיליון ש"ח בשנת2021 ויועד לטיפולים בילד שהוצא מביתו ולשיקום הוריו, הוקצו לשיקום ההורים, כ- 20 מיליון ש"ח54 (כ- 2% ), לאימוץ כ- 10 מיליון ש"ח (כ- 1%), לאומנה כ- 200 ( מיליון ש"ח21%) ולפנימיות כ- 740 מיליון ש"ח (כ- 76% .) להלן השוואה בין ישראל לארה "ב של שיעור הילדים שמצאו בית קבוע בשנת 2020 55 . תרשים 8 : ,שיעור הילדים שמצאו בית קבוע בישראל ובארה"ב2020 מתרשים8 עולה כי ש יעור הילדים בארה"ב המוצאים בית קבוע עומד על פי שבעה לערך משיעורם בישראל. כך, אף שמשרד הרווחה מחזיק במדיניות הבית הקבוע לילדים שהוצאו ( מביתם, היא מיושמת בישראל במידה מועטה מאוד11% ( ) בהשוואה לארה"ב73% .) מכלל האמור יוצא כי מדיניות הבית הקבוע אינה מתממשת הלכ ה למעשה; בפועל רוב הילדים נותרים במסגרות חוץ- ביתיות- ( מרביתם בפנימיות67% ( ), והיתר באומנה33% ) ובהתאם לכך ( רוב רובו97% ) של תקציב משרד הרווחה שיועד לטיפול בילדים שהוצאו )מביתם הוקצה למסגרות הזמניות (אומנה ופנימיות, ויתרתו- כ- 3% הוקצ ת ה למציאת בית קבוע)עבורם (חזרה לביתם או אימוץ. משרד הרווחה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר2023 (להלן- )תגובת משרד הרווחה כי הוא משקיע מאמצים רבים בקידום מדיניות הבית הקבוע ; כי לפני ו עוד כברת דרך קודם שישיג את ה יעדים שהציב לעצמו; וכי הוא מתחייב לפעול לשינוי המצב המתו אר בדוח ולצמצום הפערים 54 רא.ו בפרק "טיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית" בדוח זה 55 הכוונה לסך כל הילדים שחזרו לבתיהם או אומצו. עבור ארה"ב הנתון האחרון שפורסם הוא לשנת2020 .ה מקור ל:נתוני ארה"בU.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, Administration on Children, Youth and Families, Children's Bureau (2021). The AFCARS Report. | 286 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ המוצגים .בו עוד ציין המשרד בתגובתו כי הוא יבחן את ההיבטים התקציביים העולים מהדוח את ו אופן חלוקת המשאבים ביחס לצרכים ולמדיניות המשרד. הטמעת מדיניות הבית הקבוע עקרונות מדיניות הבית הקבוע הוצגו בחקיקה ובנהלים מזה כשני עשורים .מינהל שירותים אישיים וחברתיים ריכז רבים מעקרונות אלו במסמך פנימי ב שנת2020 ופעל להטמעתם באמצעות הצגת ם בהכשרות ובימי חשיפה לעובדי המש"חים, לצוות הפיקוח המחוזי, ולעובדי התוכניות למשפחות בסיכון. לשם כך הוא הקצה בשנת 2021 תקציב של 150,000 ש ."ח עמדות אנשי המקצוע בי חס ל מדיניות הבית הקבוע הכרת המדיניות: משרד מבקר המדינה בחן באמצעות השאלון שהופנה אל אנשי המקצוע מהמטה- מפקחות אומנה ועו"ס אימוץ , ואנשי מקצוע מ השטח- עו"ס משפחה ומנחות אומנה , את הפער בין מדיניות הבית הקבוע לבין יישומה בפועל. בשאלון נבדק עד כמה אנשי המקצוע מכירים את המדיניות, עד כמה המדיניות מיושמת בשטח ועד כמה יש לאנשי המקצוע אשר ,תפקידם ליישם את המדיניות את הכלים ליישומה (כגון, הנחיות ושיטות עבודה). נוסף על כך נבחן עד כמה מס כימים אנשי המקצוע עם המדיניות, מתוך הנחה שכאשר הם אינם משוכנעים שהמדיניות משקפת את טובת הילד וכאשר אין להם די כלים ליישמה, קטנים הסיכויים כי יישמו .אותה תרשים 9 : שיעור המשיבים כי שיקום ההורים, אימוץ, אומנה ופנימייה משקפים "את מדיניות הבית הקבוע "במידה רבה"או "במידה רבה מאוד מתרשים 9 עולה כי אנשי המקצוע מכירים את המדיניות, שכן האופן שבו דירגו את ההשמות כמיטיבות תואם את המדרג שמתווה המדיניות56 . 56 )נבדקו הפערים בין כל שתי קבוצות, בהתאם למדרג (שיקום הורים מול אימוץ, אימוץ מול אומנה, ואומנה מול פנימייה ,וכולם נמצאו מובהקיםp<0.001 . | 287 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ יישום המדיניות: בעוד שעלה מהשאלון ש אנשי המקצוע מכירים את מדיניות הבית הקבוע ,של משרד הרווחה תשובותיהם בכל הנוגע ליי שו מה מציג ות תמו נה הפוכה, כמתואר בתרשים להלן. תרשים 10 : התפלגות התשובות על השאלות בנוגע להסכמה עם המדיניות57 , ליישומה בשטח ולכלים שניתנו ליישומה מתרשים10 עולה כי למעלה משני שלישים מהמשיבים סבורים שמדיניות הבית הקבוע ,מיושמת בשטח במידה בינונית או מועטה ושיעור דומה מסכימים עם המדיניות במידה בינונית או מועטה; פחות ממחציתם- 43% - מציינים כי יש להם כלים ליישומה, ו כאשר אין בידי אנשי המקצוע די כלים ליישם את המדיניות והם אינם מסכימים איתה ,קטנים הסיכויים כי יישמו אותה. 57 מידת הסכמת המשיבים עם המדיניות נמדדה על פי השאלות האלה : "המדיניות מבטאת את טובת הילד כפי שאני תופסת את טובתו ", "שהייה ממושכת של ילד במסגרת חוץ- ביתית (פנימייה או אומנה) מעידה על כך שהמסגרת מוצלחת", "חזרת ילד לביתו, לאחר שהוצא ממנו, הינה הצלחה של הטיפול החוץ- ביתי", "התנגדות גורמי המקצוע למסירת הילד לאימוץ מהווה חסם לאפשרות לאמץ ילד שהוצא מביתו ,"התפיסה שאומנה מיטיבה עדיפה על אימוץ על ידי משפחה אחרת מהווה חסם לאפשרות לאמץ ילד שהוצא מביתו ", "הערכה של אנשי המקצוע כי ילד צריך לשהות במסגרת החוץ-ביתית תקופה משמעותית כדי להשתקם מהווה חסם לאפשרות שילד שהוצא מביתו יחזור אליו". עבור כל אחת משאלות אלו נבדק שיעור המשיבים שענו "במידה רבה "ו "במידה רבה מאוד " וחושב ממוצע של .שיעורים אלה | 288 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 11 :שיעור המשיבים כי המדיניות מבטאת את טובת הילד, בחלוקה בין מטה לשטח מתרשים 11 עולה כי קיים פער מובהק58 במידת ההסכמה עם המדיניות בין אנשי המקצוע במטה משרד הרווחה לבין אנשי המקצוע בשטח, האמורים להוציא לפועל את מדיניות הבית הקבוע; וכי קיימת הסכמה רבה יותר עם המדיניות טה מב מאשר ( בשטח74% לעומת55% .), בהתאמה עולה מכך כי הטמע ת המדיניות בתפיסותיהם של אנשי המקצוע ובעמדותיהם ,בפרט של אלו המצויים בשטח ואחראים ל יישום המדיניות , אין בה די, וכי יש קבוצת אנשי מקצוע ( גדולה למדי, הן במטה26% ( ) והן בשטח45% ,)שאינם משוכנעים בכך שהמדיניות משקפת את טובת הילד . מומלץ כי משרד הרווחה, באמצעות מינהל שירותים אישיים וחברתיים, יבחן את הסיבות להעדר הסכמה עם המדיניות ובמיוחד אצל גורמי השטח; בכלל זה מומלץ שיפעל להטמעת המדיניות בקרב גורמי המקצוע בשלושה ערוצים עיקריים: שינוי עמדות ביחס לעקרונות המדיניות ,, הקניית כלים ושיטות המסייעים במימוש המדיניות ובחינת תקצובם .ובניית מדדים למעקב אחר יישום המדיניות בשטח; ויעקוב אחר הצלחת ההטמעה פערים בתפיסות בין גורמי המקצוע בנוגע להשמה מיטיבה אחד מתפקידיה של מדיניות הוא ליצור אחידות בסדרי עדיפויות ובהחלטות אצל גורמי .מקצוע .כשהמדיניות אינה מוטמעת נוצרת שונות הנובעת מעמדות מקצועיות וחוויות אישיות שונות מחקרים אף מדגימים כי עמדות של עו "סיות משפיעות על החלטותיהן בסוגיות של השמת ילדים 58 t(383) = -3.05, p < .01 . בדוגמה הנוכחית, הסיכוי שהפער בין המטה לשטח שהתקבל במדגם המשיבים על השאלון אינו מייצ ג את הפער האמיתי בין המטה לשטח, קטן מ- 1% . | 289 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ שהוצאו מביתם59 . ,על כן הטמעה לא מספקת של מדיניות הבית הקבוע עשויה לה ותיר את העמדות האישיות והמקצועיות של גורמי המקצוע, ביחס לכל מקרה, כבסיס העיקרי להחלטות .לגבי ילדים שהוצאו מביתם, במקום שהבסיס להחלטות יהיה הנחיות ברורות וראייה כוללת דוגמה לכך ניתן לראות באופן שבו השיבו גורמי המקצוע מהתחומים השונים על שאלה בשאלון שעסקה בהשמה החוץ-ביתית ה .מיטיבה ביותר לתפיסתם תרשים 12 : התפלגות התשובות לשאלה מהי ההשמה החוץ- ביתית המיטיבה ,ביותר בחלוקה על פי תפקידים 59 :ראו לדוגמהRami Benbenishty, et, al. "Decision making in child protection: An international comparative study on maltreatment substantiation, risk assessment and interventions recommendations, and the role of professionals’ child welfare attitudes", Child Abuse & Neglect 49 (2015), pp. 63-75 ; המאמר מדגים כי לעמדותיהן העקרוניות של עו "סיות ביחס להוצאת ילדים מביתם יש השפעה על נכונותן להוציא ילד מביתו ועל עמדותיהן כלפי הסיכוי לשיקום ההורים וחזרת הילד לביתו, במקרים ספציפיים שהוצגו להן. ראו גם: ורד סלונים- נבו "ויצחק לנדר "האם טובת הילד יכולה להתקיים בנפרד מטובת המשפחה? מחשבות והמלצות לשינוי, חברה ורווחה כד4 ( 2004 '), עמ401 - 433 , המדגים כיצד עמדותיהם של אנשי מקצוע ועולמם הפנימי עשויים להשפיע על החלטותיהם ופעולותיהם ב.נוגע לילדים בסיכון ומשפחותיהם | 290 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים12 עולה שונות מובהקת60 באופן שבו תופסים גורמי מקצוע בתפקידים שונים את ההשמות, כך שגורמי מקצוע האחראים לתחום מסוים רואים בו את החלופה העד יפה ביותר לילד שהוצא מביתו. לדוגמה, אימוץ נתפס כהשמה המיטיבה ביותר רק על ידי עו"ס אימוץ ( 75% ), ומיעוט בלבד של יתר אנשי המקצוע שהשיבו על השאלון ראו בו השמה מיטיבה ( 5% ,בקרב עו"ס משפחה0% בקרב מפקחות אומנה, ו- 11% .)בקרב מנחות אומנה אומנה61 נתפסה כהשמה המיטיבה ( ביותר על ידי מפקחות אומנה ומנחות אומנה66% ו- 60% , בהתאמה), ואילו עו"ס משפחה ראו בהשמה באומנה או בפנימייה השמות מיטיבות ( במידה דומה29% ו- 33% .), בהתאמה על מנת שהחלטות על השמה במסגרת חוץ- ביתית יתבססו על מדיניות משרד הרווחה ולא יהיו תלויות בתפקיד של איש ה מקצוע, עמדותיו ותפיסותיו, מומלץ כי משרד הרווחה יטמיע את מדיניות הבית הקבוע בקרב גורמי המטה השונים האחראים להשמת ילדים במסגרות חוץ- ביתיות. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל ליישום תוכנית להטמעת המדיניות בקרב אנשי המקצוע ברשויות המקומיות ובארגוני האומנה, תוכ ,נית שתלווה בנהלים .בהדרכות, במדדי ביצוע ובבקרה על היישום החלטה על בית קבוע לילד שהוצא מביתו תע"ס ותט"ה קובע כי עבור ילדים שהוצאו מביתם, על ותט"ה להכין תוכנית טיפול שתכלול, בין היתר, התייחסות לחזרת הילדים לבית הוריהם או למשפחה מיטיבה וקבועה, ולבצע מעקב אחר יישומה והעמידה ביעדיה. עבור ילדים עד גיל6 על ותט"ה לשקול את החלופה של משפחה מיטיבה וקבועה- אימוץ - בכל דיון מעקב62. לפי מדיניות הבית הקבוע החלטה על ביתו הקב וע של הילד תתקבל בוותט"ה בתוך שנה וחצי ממועד הדיון שבו החליטה על הוצאתו מביתו . להחלטה זו חשיבות רבה שכן הישארות ילדים במסגרות חוץ-ביתיות פוגע ת בזכותם לבית קבוע שישמש ,עוגן להמשך חייהם דבר ה.עלול לפגוע ביכולתם לבסס קשרים מיטיבים גם בבגרות אנשי המקצוע נשאלו בשאלון לגבי החלטה להמליץ על בית קבוע עבור ילד שהוצא מביתו שמקבלת ותט"ה. תרשים13 :מציג את התפלגות תשובותיהם 60 F(4, 313) = 21.98, p < .01 61 .הכוונה לאומנה רגילה ולאומנת קרובים 62 תע"ס ותט"ה, סעיף י. לפי התע"ס, המעקב אחר יישום התוכנית צריך להתקיים אחת לחצי שנה עבור ילדים עד גיל 6 , ואחת לשנה לפחות עבור ילדים מעל גיל6 . | 291 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים13 : " התפלגות התשובות על השאלה ,למיטב ידיעתך עבור כמה "?מהילדים שהוצאו מביתם התקבלה החלטה על בית קבוע מתרשים13 ( עולה כי מיעוט של המשיבים3% ) סבור כי מדיניות הבית הקבוע- החלטה על זהות ביתו הקבוע של כל ילד - מתממשת הלכה למעשה בדיוני ותט"ה. ממצא זה עולה בקנה אחד עם נתוני משרד הרווחה המצביעים על שיעור נמוך של ילדים החוזרים לביתם (כ- 10%) או נמסרים לאימוץ (פחות מ- 1% .) מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לבסס את חלופות הבית הקבוע- בית הילד או אימוץ- כאמצעים מרכזיים לטיפול בילדים שהוצאו מביתם. זאת באמצעות פעולה בשני ערוצים במקביל: טיפוח תפיסות ועמדות מקצועיות בקרב גורמי מקצוע הרואות בחזרה של הילד לביתו אפשרות ריאלית, ובמקביל השקע ה מתאימה בשיקום הורי ילדים שהוצאו מביתם ;(ראו פירוט בפרק על הטיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית) כך שיוכלו לחזור אליו וטיפוח עמדות ותפיסות מקצועיות הרואות באימוץ אפשרות מיטיבה, ובמקביל פיתוח אפשרות האימוץ על ידי משפחות אומנה (אומנה רצף אימוץ) או משפחות אחרות . עוד מומלץ כי המשרד יבחן מתן .אפשרות לגמישות תקציבית לצורך תעדוף חלופות אלו עדיפות להשמה באומנה על פני פנימיות ,השמת ילדים בפנימיות ולא באומנה עלולה לפגוע בסיכוייהם לחוות ולהפנים מודל משפחתי שבו ניתן לסמוך לאורך זמן על דמויות הוריות קבועות, אמינות ומחויב ות, ולהתקשר אליהן באורח בטוח, ושיש בו מקום לאינטימיות ולפרטיות. כך גם נמנעת מהם הזכות לגדול בסביבה משפחתית, שהיא סביבה טבעית להתפתחות הילד, לרווחתו ולשגשוגו63 . אי הפנמה של מודל משפחה, בטווח הארוך, עלולה לפגוע ביכולתם של ילדים אלו להקים משפחה ולקיים בה קשרים תקינים בבגרותם וכך לצאת ממעגל המשפחות בסיכון. מצב זה עלול להחמיץ את הפוטנציאל השיקומי שיש בהשמה במסגרת משפחתית. יצוין גם שישנם אנשי מקצוע הגורסים 63 ,האמנה לזכויות הילד; קרן טרוסטלר אומנה הלכה למעשה :סגנונות התקשרות של ילדים במשפחות אומנה (התש '"ע), עמ1 - 49 . | 292 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כי אפילו שהייה לפרק זמן קצר בפנימייה עלולה לפגוע בהתפתחות וברווחה של ילדים בכל הגילים64 . ,מדיניות הבית הקבוע המבוטאת גם בתע"ס אומנה65 , שלפיה יש להעדיף השמת ילד שהוצא מביתו במסגרת משפחתית על פני מסגרת פנימייתית, הוצגה בדוח ועדת סילמן כמענה ליחס בין השמת ילדים במשפחות אומנה להשמה בפנימיות, שעמד על80% השמות בפנימיות ו- 20% השמות באומנה בעת דיוני הוועדה66. העיקרון מעוג ן בחוזר מנכ"ל משרד הרווחה מ- 2015 (להלן - חוזר מנכ"ל), המציין יעד של שבע שנים מפרסום החוזר (דהיינו עד שנת2021 ) לעליית שיעור ההשמות במשפחות אומנה ל- 50% מכלל ההשמות החוץ-ביתיות67 . תרשים14 : ,שיעור ההשמות באומנה ובפנימיות2012 - 2021 ,על פי נתוני משרד הרווחה .בעיבוד משרד מבקר המדינה 64 ( מרי דוז'ייר ואח', "הצהרת הסכמה כלליתconsensus statement) בדבר מסגרת מגורים קבוצתית לא-ביתית עבור ילדים ומתבגרים: הצהרת מדיניות של האגודה האמ ,"ריקאית לפסיכיאטריה מניעתית חברה ורווחה , לו2 ( 2016 '), עמ 159 - 168 . 65 תע"ס אומנה, סעיף7 . 66 .דוח ועדת סילמן 67 ( משרד הרווחה והשירותים החברתיים2015 '). חוזר מנכ"ל מיוחד מס80, השמה במסגרת חוץ- ביתית לילדים- עדיפות .להשמה במשפחות אומנה | 293 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים14 עולה כי גם בשנת2021 ( יותר ילדים מושמים בפנימיות73% ) מאשר באומנה ( 27% ). עם זאת, חלה עלייה בשיעורי ההשמות באומנה לאחר פרסום חוזר המנכ"ל ב- 2015 וחקיקת חוק האומנה ב- 2016 , משיעור של20% בשנת2015 לשיעור של33% בשנת2018. ואולם משנה זו חלה ירידה בשיעורים אלו, עד ל- 27% בשנת2021 ,. כמו כן מהנתונים עולה ששיעורי ההשמות הממוצעים של ילדים באומנה ובפנימיות בשנים2017 - 2021 עומדים על כ- 31% ו- 69%, בהת .אמה משרד הרווחה מסר בתגובתו כי במדיניות הבית הקבוע מסגרת משפחתית היא המסגרת המועדפת, במיוחד עבור ילדים צעירים, אולם יש ילדים ש עבורם פנימייה היא המסגרת .המתאימה ביותר גם בגיל צעיר עם זאת, נמצא כי משרד הרווחה לא עמד ביעד שצוין בחוזר מנכ"ל ולפיו שיעור ההשמ ות במשפחות אומנה יהיה מחצית ( 50% ) מכלל ההשמות החוץ-ביתיות . יעד זה מתחשב בכך שיכולים להיות מקרים שבהם המענה המתאים אינו השמה במשפחת אומנה. דוגמאות למקרים כאלה הן כאשר לא נמצאה משפחת אומנה מתאימה או כאשר פנימייה היא .מסגרת ההשמה הטובה ביותר מומלץ כי משרד הרו וחה יקדם את יישום היעד להשמת ילדים באומנה כדי להבטיח לילד שהוצא מביתו מסגרת משפחתית יציבה, יכולת לפתח התקשרות בטוחה, וקיום חיים בוגרים תקינים. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יבחן באופן שיטתי, בין היתר באמצעות בירור עם אנשי המקצוע בשטח המקבלים את ההחלטות על ה שמות ילדים שהוצאו מבתיהם, מהם החסמים לעמידה ביעד, ויפעל להסירם. עוד מומלץ כי המשרד יגבש תוכנית רב- שנתית הכוללת יעדי ביניים להשגת היעד להשמת ילדים באומנה, ויעקוב אחר .מימושה תוספת תקציב לשיפור הטיפול בילדים בו בני נוער המושמים בפנימיות של משרד הרווחה: כאמור, בעקבות המלצות דוח מבקר המדינה על הפנימיות של משרד הרווחה שפורסם בשנת2017 68 , החל המשרד בספטמבר2021 ביישום רפורמה לשיפור הטיפול בילדים ובבני נוער המושמים בפנימיות. רפורמה זו כוללת, בין היתר, צמצום מספר הילדים בכל קבוצה והגדלת הצוות הטיפולי. עלות הרפו רמה מוערכת בתוספת תקציב של200 מיליון ש"ח על התקציב הקיים, שעמד על כ- 739 מיליון ש"ח בשנת2021 69 . ,יש ברפורמה זו כדי לשפר את מצב הילדים הנמצאים בפנימיות של משרד הרווחה; עם זאת בראייה מערכתית של מדיניות הבית הקבוע לטיפול בילדים שהוצאו מבתיהם ושוהים במסגרות וץ ח- ביתיות, הרפורמה בפנימיות עלולה להרחיב את השמות הילדים בפנימיות במקום בחלופות .העדיפות יותר על פי מדיניות המשרד 68 ,מבקר המדינה דוח שנתי67 ב( 2017 '), "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה", עמ717 - 761 . 69 ,משרד הרווחה והביטחון החברתי הודעת דוברות: מהפכת הפנימיות יוצאת לדרך ( 2021 .) | 294 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את השיפור בטיפול בילדי פנימיות לשם הבטחת שלומם והתפתחותם ואת התוספת התקציבית בהיקף של כ- 200 מיליון ש"ח לשנה שניתנ ה החל משנת2021 לשם כך, ואולם אין בהם כדי לשנות את סדרי העדיפויות שקבע משרד הרווחה בהשמה חוץ- .ביתית, בהתאם למדיניות הבית הקבוע מומלץ כי משרד הרווחה יעקוב אחר שיעור הילדים המושמים בפנימיות לאחר הרפורמה לעיל, על מנת להבטיח כי לא חל שינוי בסדרי העדיפויות בהש מה חוץ- ביתית, כפי .שהמשרד הגדיר במדיניות הבית הקבוע עדיפות להשמה באומנה בגיל צעיר השמת ילדים צעירים בפנימייה לפני גיל8 והרחקתם ממסגרת משפחתית עלולה לפגוע ביכולתם לבסס התקשרות בטוחה לדמויות הוריות, החשובה במיוחד בגיל צעיר ומשמשת בסיס ליצירת קשרים תקינים בב גרות. כך עלולה להיפגע התפתחותם בתקופה הקריטית ביותר70 ,. זאת ועוד השמת ילדים צעירים בפנימייה עלולה להכתיב בפועל את המשך שהותם בפנימיות גם בעתיד ולהקטין את סיכוייהם לעבור למסגרת משפחתית- אומנה. לפיכך, הפגיעה בילדים צעירים אלה בשל השמה שאינה מתאימה לגילם עלול ה להיהפך לפגיעה מתמשכת ולצמצם אף יותר את סיכוייהם להשתקם מהטראומות שחוו בבית הוריהם וסביב הוצאתם מהבית. בשל כך נקבע בחוזר מנכ"ל ובתע"ס ותט"ה71 כי ילדים עד גיל8 .יופנו להשמה במשפחת אומנה בביקורת עלה חוסר הלימה בהגדרות גיל הכניסה של ילדים לפנימייה, כך שבמסמ ך מדיניות של השירות לפנימיות שפרסם משרד הרווחה בשנת2019 , הוגדר גיל6 כגיל הכניסה לפנימייה, ולא גיל8 .כפי שקובעות ההנחיות בחוזר מנכ"ל ותע"ס ותט"ה משרד הרווחה ציין בתגובתו כי הוא יעדכן את מסמך המדיניות של השירות לפנימיות באופן שהשמה בפנימיות של ילדים בני 6 - 8 תתבצע בהתאם לנוהל דרישת אישור חריג גיל כנדרש .בהנחיות תע"ס ותט"ה 70 John Bowlby, Attachment and loss: Volume II: Separation, anxiety and anger (1973), pp. 1-42 ; Kerns Kathrin A. and Richardson Rhonda, A., Attachment in Middle Childhood (2005) 71 תע"ס ותט"ה, סעיף19.6 .ד | 295 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 15 : שיעורי ההשמות באומנה ובפנימיות עד גיל8 ולאחר גיל8 , 2021 על פי נתוני משרד הרווחה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים15 עולה כי בשנת2021 כ- 30% מהשמות ילדים עד גיל 8 היו בפנימי ות ולא באומנה. מעל גיל8 עולה שיעור זה ועומד על כ- 83% . ההשמות באומנה הן תמונת ראי של ההשמות בפנימיות: עד גיל8 שיעורן עומד על כ- 70% , אך לאחר גיל זה שיעורן יורד ל- 17% .בלבד מכך עולה ש בעוד שמשרד הרווחה קבע בהנחיותיו כי העדיפות להשמה של ילד מתחת לגיל8 תהא במסגרת אומנה ,כשליש מ ההשמות בפועל היו לפנימיות. | 296 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים16 : התפלגות גיל הילדים שהושמו בפנימי ות לפני גיל8 , 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 16 עולה כי בשנים 2016 - 2021 ,מתוך הילדים שהושמו בפנימי ות לפני גיל8 ( 1,149 )ילדים ,כ- % 41 ( 474 )ילדים היו מתחת ל גיל5 )(כולל72 ,בטווח ה גילים הנחשב לתקופה ה חשובה והרגישה ביותר בהתפתחות ההתקשרות של ילדים73 . על פי הערכה שחושבה במשרד מבקר המדינה קיים סיכוי של78% שילדים שהושמו לפני גיל8 בפנימיות יישארו בפנימיות בלבד גם בהשמות ה עתידיות שלהם74 . על פי תע"ס ותט"ה75 וחוזר מנכ"ל, במצבים שבהם התרשמה ותט"ה כי למרות גילו הצעיר של ילד טובתו דורשת השמה בפנימייה, יש לעשות זאת בהליך של אישור הנהלת המחוז ולאחריו .באישור מטה משרד הרווחה 72 כ- 45% מההשמות של ילדים אלה היו במרכזי חירום- מסגרות פנימייתיות זמניות שנועדו להגן על ילדים שהוצאו מביתם במצבי חירום באופן מיידי, ובהן שוהים15 ילדים בו- זמנית. משך השהייה הממוצע במרכזים אלה בשנת2021 עמד על כחמישה חודשים, וכ- 37% .מההשמות נמשכו יותר מחצי שנה 73 John Bowlby, Attachment and loss: volume I: attachment (1969), pp. 1-401 74 חישוב הסיכוי שכל ההשמות של ילד יהיו( בפנימייהA), בהינתן שההשמה הראשונה מתח ת לגיל 8 הייתה בפנימייה ( B :) 𝑃(𝐴/𝐵) = 𝐴∩𝐵 𝐵= 2566 3287 = 0.78 . 75 תע"ס ותט"ה, סעיף19.6 .ד | 297 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה באוקטובר2022 עולה כי בשנים2020 - 2021 הוא אישר השמת124 ילדים בני פחות מ- 8 בפנימיות במקום באומנה76 . ו אולם ,בבדיקה שערך צוות הביקורת נמצא כי בשנים אלו הושמו בפנימיות של משרד הרווחה 197 ילדים מתחת לגיל זה77 . מכך עולה כי השמתם בפנימי ות של משרד הרווחה )(במקום באומנה של73 ילדים (כ- 37%), לכל הפחות ,שהיו בני פחות מ- 8 , נעשתה ללא אישור של מינהל שירותים אישיים וחברתיים במטה משרד הרווחה78 . משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא יעשה בדיקה בנוגע .לפערים בנתונים מומלץ כי מינהל שירותים אישיים וחברתיים יחדד בקרב אנשי המקצוע המעורבים בהשמת ילדים במסגרות חוץ- ביתיות- מטה משרד הרווחה, ארגוני האומנה, ומש"חים- את ההנחיה בדבר השמתם של ילדים צעירים עד גיל8 באומנה בלבד; יעגן את סדרי העדיפויות להשמה במסגרת חוץ-ביתית בנהלים ומדדים, ויעקו ב אחר העמידה בהם בקרב אנשי המקצוע במטה משרד הרווחה וברשויות המקומיות, בהן מתקבלת ההחלטה בוותט"ה להמליץ על השמת ילדים באומנה או בפנימיות; ויפעל לחיזוק מערך האומנה כך שהאומנה תשמש בקרב מקבלי ההחלטות במטה וברשויות המקומיות כחלופה המועדפת על פני פנימיות להשמת ילדים המוצאים מביתם, בהתאם למדיניות משרד הרווחה. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יסדיר את הפער בין חוזר מנכ"ל למדיניות השירות לפנימיות בעניין גיל .ההשמה של ילדים צעירים בפנימיות הגבלת משך השהייה במסגרות חוץ- ביתיות בגיל צעיר זמן בחיי ילד שונה מהזמן בחיי מבוגר : בתקופת הילדות וההתבגרות ישנה התפתחות מואצת של יכולות פיזיות, קוגניטיביות ורגשיות ביחס לתקופת הבגרות; וישנן תקופות קריטיות להתפתחות הילד אשר רק בהן הוא יכול לרכוש יכולות מסוימות. על כן דרושים חשיפה לסביבה מתאימה ומענה מותאם לצורכי הילד בתקופות אלו. כמו כן , תפיסת הזמן של ילד שונה משל מבוגר, כך שמשך זמן קצר עבור מבוגר עשוי להיתפס כממושך מאוד בתפיסה הסובייקטיבית של ילד79 . תוכנית הטיפול בילדים ובני נוער בסיכון של משרד הרווחה, "עם הפנים לקהילה", מדגישה את העדיפות לשיקום של ילדים ובני נוער בסיכון במסגרת הקהילה, ב של החשיבות שמייחסים אנשי מקצוע לטיפול בילדים במסגרת משפחתם וסביבתם הטבעית בקהילה80 . תוכנית זו רואה אפוא במסגרות חוץ- ביתיות כמסגרות שיקומיות, מצב זמני. תפיסה זו באה לידי ביטוי גם בחוזר מנכ"ל משרד הרווחה משנת2004, המציג את התוכנית וקובע כי משך השהייה המרבי ב מסגרת חוץ- 76 .משרד הרווחה העביר את הנתונים ללא מספרי ת"ז ולכן לא ניתן להשוותם לנתונים שבידי צוות הביקורת 77 הבדיקה נערכה לגבי ילדים שהושמו.בפנימיות ולא במרכזי חירום 78 הבדיקה של צוות הביק ו רת נערכה רק לגבי פנימיות של משרד הרווחה, כאשר בפועל ילדים מתחת לגיל8 מושמים .גם במסגרות של המפעל להכשרת ילדים בישראל (מל"י) שתחת פיקוח המנהל לחינוך התיישבותי במשרד החינוך 79 דו ח ה ו ועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה :ועדת המשנה בנושא השמה חוץ-ביתית, בראשות כב' השופטת סביונה רוטלוי אשר הוגש לשר המשפטים בפברואר2003 .עמ ' 61 . 80 ,משרד הרווחה עם הפנים לקהילה: ספר הפרויקט( 2004 ,)עמ ' 3 . | 298 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ביתית לא יעלה על ארבע שנים, ו במהלכ ן יושקעו מאמצים לשקם את הילד ואת הוריו על מנת שיוכל לשוב לביתם ולסביבתו הטבעית מהר ככל האפשר81 . צוות הביקורת בדק את משך ההשמה במסגרות חוץ- .ביתיות של ילדים שנכנסו אליהן בגיל צעיר ניתוח משך השהייה במסגרת חוץ-ביתית ש ל ילדים שהוכנסו אליה לפני גיל8 ואחרי גיל זה :העלה את הממצאים האלה תרשים17 : משך השהייה הממוצע באומנה ובפנימי ות (בשנים), לפי גיל הילד בעת ההשמה , 2016 - 2021 82 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים17 עולה כי ההנחיה שלא להאריך את שהותם של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות למשך יותר מ- 4 שנים נשמרת עבור ילדים שנכנסו למסגרת בהיותם מעל גיל8 , ואילו ילדים שנכנסו למסגרת מתחת לגיל8 נשארים בה בממוצע מעל ארבע שנים- 4.5 שנים באומנה ו- 5 שנים בפנימיות. כך, עבור ילדים בני פחות מ- 8 בעת השמתם בפנימיות, שלפי היעד שבחוזר מנכ"ל לא היו אמורים להיות מושמים שם מלכתחילה, משך השהייה הוא הארוך ביותר בממוצע- 5 .שנים 81 חוזר מנכ"ל "עם הפנים לקהיל ה". המקרים המאפשרים החזקת ילד במסגרת חוץ- ביתית למשך יותר מארבע שנים מפורטים בחוזר זה וכ ן בתע "ס ותט ,"ה סעיף 19.6 .,י 82 הנתונים נבדקו לגבי ילדים ששהו באומנה ובפנימייה בשנים2016 - 2021 , אולם ייתכן כי תחילת השמתם במסגרות אלו היתה עוד ק ודם לכך. | 299 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 18 : התפלגות משך השהייה בפנימי ות של ילדים שהושמו לפני גיל8 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 18 עולה כי רוב הילדים המושמים בפנימיות לפני גיל8 (כ- 53% ) ממשיכים לשהות בהן גם לאחר ארבע שנים- התקופה המרבית לשהייה במסגרת חוץ- ביתית שקבע ( משרד הרווחה בחוזר מנכ"ל "עם הפנים לקהילה". עוד עולה כי למעלה מרבע מהם27% ) שוהים בפנימיות משך זמן כפו .)ל מכך ואף יותר (מעל לשמונה שנים מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לצמצום משך השהייה של ילדים במסגרות חוץ-ביתיות כך שלא יעלה על ארבע שנים , בפרט לגבי ילדים שבעת ההשמה היו מתחת לגיל8 ,בהתאם להנחיות שקבע. מעברים בין מסגרות בגיל צעיר חוק האימוץ וחוק האומנה מתייחסים לזכותו של ילד ליציבות, הבאה לידי ביטוי בצמצום המעברים בין מסגרות83 . מעברים רבים בין מסגרות עלולים להגביר את תחושת חוסר הוודאות .של הילד ולפגוע ביכולתו להתקשר לדמויות עקביות 83 ,חוק האימוץ סעיף1 ב; חוק האומנה, סעיף10 . | 300 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים19 : הקשר בין גיל ההשמה הראשונה למספר ההשמות העתידי בפנימייה ובאומנה עבור יל דים ששהו בפנימייה ובאומנה בשנים 2016 – 2021 על פי נתוני משרד הרווחה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים19 עולה כי ילדים שהושמו לראשונה בפנימייה- ככל שהושמו בגיל צעיר יותר כך עברו מסגרות רבות יותר; מנגד, אצל ילדים שהושמו באומנה גיל ההשמה כמעט לא השפיע על מספר המסגרות ששובצו בהן בהמשך84 (ראו עוד על יציבות ההשמה החוץ- ביתית בפרק "טיפול המדינה בילד שהוצא מביתו"). כך לדוגמה ילדים בני שנתיים המושמים בפנימייה צפויים לעבור בכ- 2.5 מסגרות בממוצע, בעוד שילדים בגיל זה המושמים באומנה צפויים לעבור כ- 1.5 .מסגרות בממוצע עו לה מתוך כך כי ילדים צעירים נפגעים ארבע פעמים : 30% מהם מושמים בפנימייה אף שאין זו המסגרת המתאימה להם ; 83% מהם ימשיכו לשהות בפנימיות כל זמן שיהיו במסגרות חוץ- ;ביתיות הם נמצאים בפנימיות ובאומנות למעלה מארבע שנים (חמש שנים )וארבע וחצי שנים בהתאמה ;וסיכוייהם לעבור בין מסגרות גדלים .לפיכך ,נמנעות מהם הזכות לחיים במשפחה והזכות ליציבות ולעקביות בחייהם ,והם חווים אי-ודאות וחוסר יציבות לאורך זמן חוויה המועצמת בגילים הצעירים ,שכן לשנה בחיי ילד צעיר השפעה משמעותית בהרבה מזו של שנה בגיל בוגר85 . 84 ( עבור ילדים ששהו בפנימיות בלבד, קיים מתאםr = -.32 ) בין גיל ההשמה הראשונה בפנימייה למספר המסגרות ש בהן שהו בהמשך - ככל שההשמה הראשונה הייתה בגיל צעיר יותר כך מספר המסגרות שהילד היה בהן בהמשך היה גבוה יותר. משמעות מתאם זה היא שכ- 10% מהשונות במספר המסגרות ש בהן ישהה ילד מוסבר ים על ידי גיל ( ההשמה הראשונה בפנימייה. מנגד, עבור ילדים ששהו במשפחות אומנה בלבד, נמצא מתאם נמוךr = - .06 ) בין גיל ההשמה הראשונה באומנה למספר המסגרות ש בהן היה הילד בהמשך, המעיד על קשר זניח ביניהם. עוד עלה כי ההבדל בין המתאמים מובהק, כלומר השמה בגיל צעיר בפנימייה משפיעה יותר על מספר המסגרות העתידיות .לעומת השמה בגיל צעיר באומנה 85 'דוח ועדת גרוס, עמ32 . | 301 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לחידוד ההנחיות על השמת ילדים בגילים צעירים באומנה ולא בפנימייה; יאכוף את ההנחיות בדבר צמצום שהייתם במסגרות חוץ- ביתיות; ויפעל להפחתת מספר המעברים בין מסגרות . "השמה במשפחת "אומנה רצף אימוץ משפחת "אומנה רצף אימוץ" היא משפחה המיועדת לשמש כמשפחת אומנה לי לד, אשר הביעה נכונות לאמצו אם יעלה הצורך, ועומדת בקריטריונים להיות משפחה מאמצת. ועדת גרוס בחנה .את חוק האימוץ בעקבות הניסיון, הגישות החדשות והמחקרים הרבים שהצטברו מאז חקיקתו הוועדה מונתה על ידי שר המשפטים ושר הרווחה בשנת2007 , והגישה את המלצותיה בשנת 2016 . תזכירי חוק נוסחו בעקבות המלצות הוועדה אך נוסח חדש של החוק לא הובא לאישור הכנסת. ועדת גרוס הציגה את הצורך לעשות מאמץ לגייס משפחות אומנה רצף אימוץ, כדי לקצר את ההליכים הכרוכים במציאת משפחה מאמצת לילד שלא יוכל לחזור לביתו, וכדי למנוע את הצורך להעבירו למשפחה שיכולה לאמץ אם משפחת האומנה שאצלה הוא שוהה לא יכולה או אינה מעוניינת לאמצו86 . מיעוט משפחות אומנה רצף אימוץ עלול להביא לכך שעל מנת לזכות .בבית קבוע ייאלצו הילדים שלא יוכלו לחזור לביתם לעבור למשפחות אחרות חקיקה ברוח זו קיימת בכמה מדינות בארה ,"ב והיא קובעת כי בכל הסכם להשמת ילד באומנה ייכלל סעיף הנותן להורי האומנה עדיפות באימוץ הילד .בבריטניה קובע החוק כי לגבי ילד שנשקלת אפשרות למוסרו לאימוץ ,יש לשקול תחילה את השמתו אצל הורים שאושרו מראש להיות הורי אומנה והורים מאמצים87 .גם מדיניות הבית הקבוע של משרד הרווחה מציבה בעדיפות גבוהה אימוץ על ידי משפחת אומנה רצף אימוץ. בניגוד לעדיפות שמתווה מדיניות הבית הקבוע ולמקובל במדינות אחרות, בפועל, בשנים 2017 - 2021 שיעור קטן מאוד (כ- 1.6% ) של משפחות אומנה אימצו את הילדים ששהו אצלן ( 45 .)משפחות בממוצע כדי לאפשר ל ילדים ש הסיכוי שיחזרו לבית ,הוריהם קלוש למצוא בית קבוע בדמות אימוץ ולמנוע מעבר נוסף של הם ממשפחת ה אומנה ש בה הם שוהים למשפחה מאמצת , וכן ,להגביר את תחושת הוודאות של משפחות האומנה מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לגיוס משפחות אומנה המתאימות להיות משפחות מאמצות במקרה הצורך, ולהשמה ש ל ילדים המוצאים מבתיהם אצל משפחות אלו. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל להסרת החסמים העומדים כיום בפני אימוץ על ידי משפחות אומנה88 , ויפעל להשלמת ההסדרה .של אומנה רצף אימוץ בהתאם להמלצות ועדת גרוס ולמקובל במדינות אחרות בעולם 86 'דוח ועדת גרוס, עמ53, ו- 55 . 87 ,ירון אונגר, דינה צדוק מאומנה לאימוץ: רקע תיאורטי וסקירה משווה( , 2016 .) 88 .החסמים מתוארים בפרק העוסק בשיתוף הפעולה בין השירות לאומנה לשירות למען הילד, להלן | 302 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ השמה באומנת קרובים חוק האומנה נ ותן עדיפות להשמה באומנת קרובים על פני אומנה רגילה, של ילד שהוחלט כי טובתו מחייבת השמה באומנה. החוק קובע כי הגורם המוסמך (השירות לאומנה) יכול לאשר ,השמה של ילד באומנת קרובים גם אם המשפחה אינה עומדת בכל הקריטריונים המנויים בחוק כדוגמת ידיעת קרוא וכתוב, הכנסה קבועה, מגבלת גיל, ומקום הולם בבית כדי לאפשר התפתחות תקינה של הילד89 . תרשים 20 : מספר ההשמות באומנת קרובים ושיעורן מתוך כלל ההשמות ,באומנה2016 - 2021 .על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים 20 עולה כי שיעור ההשמות של ילדים באומנת קרובים נמצא במגמת עלייה עקבית מ- 21% ב- 2016 ל- 44% ב- 2021 , והכפיל עצמו ב תוך שש שנים , אך הוא עדיין נמוך ( משיעור ההשמה באומנה שאינה של קרובים56% ). הסדרת ה ליווי והתמיכה באומנת קרובים: השירות לאומנה מכיר במאפיינים הייחודיים של אומנת קרובים, ובר יבוי ההשמות של ילדים באומנה זו, ועל כן קיים בתחילת יישום חוק האומנה קבוצת למידה בנושא, מתוך הכרה בכך שלגבי חלק מהמשפחות של אומנת קרובים יש צורך בליווי ייחודי ,. בקבוצת הלמידה זוהו אתגרים ייחודיים למשפחות אלו, כגון הזדקנות האומנים חזרה של בני משפחה נוספים למ ,גורים בבית משפחת האומנה, מאבקים בתוך המשפחה והתנגדות הורי האומנה לקשר של הילד עם הוריו- ובעקבות עבודת הקבוצה עודכן קורס ההכנה .למשפחות אומנה לקראת תפקידן כאומנות ויוחד למשפחות קרובים 89 חוק האומנה, סעיף38 . | 303 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ להלן דוגמאות לקשיים שעלו מבדיקה של30 :תיקי הילדים שערך צוות הביקורת • חוסר מסוגלות של סבים לממש את תוכנית ;הטיפול • ילדים שוהים באומנת קרובים מצד האם ואלה מקשים על הקשר של הילדים עם אביהם ,ואף מתנגדים לו; • ילדה הושמה באומנה בבית סבתה ,שבו חוותה אימ ּה בילדותה התעללות על ידי בן ;זוגה לשעבר של הסבתא • אב שוהה רבות ואף לן אצל אימו ,המשמשת אומנה לנכדתה - בתו. עלה כי משרד הרווחה לא הסדיר הנחיות הקובעות את דרך הטיפול באומנת קרובים אף שהיא כרוכה בהתמודדות מורכבת ושונה מאומנה רגילה, וכן הוא לא קבע כלים ודרכי .התערבות ייחודיים לליווי המשפחות למרות הגידול הניכר בשיעור השמות באומנת קרובים בש ש השנים האחרונות (מ- 21% ל- 44% ) ,, והמורכבות הייחודית לאומנה זו72% מאנשי המקצוע השיבו בשאלון כי ליווי .ותמיכה המותאמים לאומנת קרובים מתקיימים במידה בינונית או מועטה בעניין זה מסר אחד מארגוני האומנה למשרד מבקר המדינה בינואר2023 כי בעקבות חקיקת חוק האומנה חל גידול ניכר בשיעור אומנת הקרובים וכי משפחות אומנה אלו הן בעלות מאפיינים שונים ממשפחות אומנה שנבחרו בקפידה על ידי .משרד הרווחה הדבר מחייב התאמות באופן הליווי המקצועי, בסל ה שירותים ובמתווה ה.הפעלה של אומנה רגילה מומלץ כי משרד הרווחה יוסיף וילמד על הצרכים ה ייחודיים של אומנת קרובים ושל אנשי המקצוע המלווים אותם ויסדיר ויתאים את תהליכי הליווי של מנחות אומנה למשפחות אומנת קרובים והטיפול בילדים המושמים באומנה זו, לרבות באמצעות הגדר ת תדירות ביקורים שונה של מנחת אומנה אצל משפחות אומנת קרובים, וליווי מותאם של הקשר בין ההורים המולידים לבין ה ילד והורי האומנה. באופן הזה ניתן יהיה להבטיח את איכות ,הטיפול בילד והליווי למשפחת האומנה במיוחד ב מצבים ייחודיים שלמנחות האומנה אין .ידע וכלים להתמודד איתם עוד מומלץ שמשרד הרווחה יבחן את הממצאים שעלו בתיקים שנדגמו ויפעל לת.יקון הטיפול ככל ונדרש בשאלון נשאלו אנשי המקצוע מהי ההשמה החוץ- .ביתית המיטיבה ביותר עבור ילד שהוצא מביתו צוות הביקורת בחן את תשובותיהם של אנשי מקצוע בתחום האומנה90 ביחס לאומנה ולאומנת :קרובים. להלן פילוח התשובות שהתקבלו 90 .מנחות אומנה ומפקחות אומנה | 304 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים21 : שיעור אנשי המקצוע בתחום האו מנה שהשיבו כי אומנה או אומנת קרובים היא ההשמה המיטיבה ביותר מתרשים 21 עולה כי את אומנת הקרובים ( חלק קטן יחסית28%) מ אנשי מקצוע בתחום האומנה תופסים כהשמה המיטיבה ביותר, ואילו אומנה רגילה נתפסת על ידי רובם( 61% ) כ מיטיבה ביותר ,. כך אומנת קרובים, שהיא ההשמה העדיפה על פי חוק האומנה ונפוצה באופן יחסי( 44% מההשמות באומנה בשנת2021 ), נתפסת אצל אנשי המקצוע העוסקים בהשמות אומנה כהש מה פחות מיטיבה באופן מובהק91 . מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את הסיבות לתפיסה האמורה של אנשי המקצוע את אומנת הקרובים ויפעל לטפל בהן .עוד מומל ץ כי בתהליך הבניית הליווי ו הנחיות העבודה לאומנת קרובים ישולבו מפקחות ומנחות על מנת לרתום אותן לתהליך וכדי שהמענה יהיה מותאם לידע הקיים בשטח. משך השהייה באומנה, בפנימייה ובהמתנה לאימוץ הגבלת משך השהייה באומנת חירום אומנת חירום מיועדת לילדים מגיל לידה ועד גיל8 , אשר בשל חשש לשלומם נדרש להם סידור מגורים מחוץ לבית הוריהם באופן מיידי, בהתראה קצרה ולתקופה קצובה. אומנת חירום משמשת ,מקלט זמני לילד, עד לקבלת החלטה בדבר מקום ההשמה המתאים לו, למשל, השמה באומנה ולהכנת תוכנית טי פול עבורו92 . 91 t(186) = 4.80, p < .01 . 92 חוק האומנה, סעיף59; מכון אופק לניהול ומחקר בע"מ, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, ג'וינט ,ישראל אשלים דרכי עבודה בראייה רב-תחומית במש פחות קלט חירום , 2016 . | 305 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ילדים באומנת חירום הם ילדים שנשקפה להם סכנה בבית הוריהם ועל כן הוצאו ממנו באופן מיידי לבית אחר. ילדים אלה זקוקים לתהליך טיפולי ושיקומי ולבית קבוע, ואלה נמנעים מהם כל עוד הם שוהים באומנת החירום. לפיכך, שהייה ארוכה של ילדים באומנת חירום עומדת בנ יגוד לצורכיהם, ועלולה לפגוע בטובתם. ככל שהיא נמשכת היא מותירה את הילדים באי- ודאות מתמשכת ביחס לעתידם, וכך, אף שהם הוצאו מביתם בדחיפות בשל מצבי התעללות .או הזנחה קיצונית, הפגיעה בהם נמשכת והם אינם מטופלים כראוי בהתאם לכך, חוק האומנה קובע כי משך השהייה ,באומנת חירום לא יעלה על שלושה חודשים וניתן להאריכה מטעמים מיוחדים בשלושה חודשים נוספים93 , כך שמשך השהייה הכולל לא .יעלה על שישה חודשים תרשים22 : משך השהייה של ילדים באומנת חירום (בסוגריים- מספר )הילדים, 2016 - 2021 94 על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד.מבקר המדינה מתרשים22 ( עולה כי רק כשליש מהילדים237 ילדים) שוהים באומנת חירום עד שלושה ( חודשים. עוד עולה כי שיעור ניכר מהילדים44% - 320 ילדים) שוהים במסגרת זו מעל לפרק הזמן המרבי המותר בחוק- ( חצי שנה, חלקם12% - 89 ילדים) שוהים בה אף שנה .ויותר 93 חוק האומנה, סעיף62 . המפקח הארצי על האומנה הוא המוסמך בהתייעצות עם עו"ס לחוק הנוער לאשר הארכה .של השהייה באומנה 94 הנתונים נבדקו לגבי ילדים ששהו באומנה בשנים2016 - 2021, אולם ייתכן כי ש הייתם באומנת חירום החלה עוד .לפני תקופה זו | 306 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ במסמך מש נת 2016 של השירות לאומנה במשרד הרווחה צוינו הסיבות להימשכות השהייה .באומנות חירום בין היתר צוינה התארכות התהליכים ב מש"חים וקשיים במציאת מסגרת המשך הולמת לילד95 . מצב החירום והחשש לשלומם של הילדים הנתונים בשעת משבר מגבירים את אחריותו של משרד הרווחה לטיפול ביל דים אלה. עליו לפעול בהתאם לדרישות חוק האומנה, בין היתר באמצעות הגברת המאמצים לגיוס משפחות אומנה מתאימות, ופעולה משותפת של שירותי האומנה עם אגף בכיר משפחות, ילדים ונוער בקהילה לשם יצירת מהלך במש"חים .לקיצור תהליכי ההשמה של ילדים באומנת חירום משך השהייה באומ נה שהייה ממושכת באומנה על אף היותה מסגרת זמנית עלולה לפגוע בהתקשרות של הילדים היות שהיא גורמת לילדים תחושת חוסר ודאות. במקביל, אצל משפחות האומנה החיות אף הן באי- ,ודאות לגבי הישארות הילדים השוהים אצלן עלולה להיפגע יכולת ההתקשרות אל הילדים פגיעה המתבטאת באיכ ות הקשר עימם. כתוצאה מכך, עלולים להיפגע סיכוייהם של ילדים אלו להשתקם מטראומות ההתקשרות שחוו, הן בבית ההורים והן בהוצאה ממנו, ולפתח חיים נורמטיביים. בהתאם לכך קבע חוזר מנכ"ל משרד הרווחה בשנת2004 כי פרק הזמן המרבי לשהייה באומנה יעמוד על ארבע שנים96 . 95 מכון ,אופק לניהול ומחקר בע"מ, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, ג'וינט ישראל אשלים דרכי עבודה בראייה רב- תחומית במשפחות קלט חירום , 2016 . 96 תע"ס ותט"ה מגדיר תבחינים המאפשרים להשאיר ילד באומנה יותר מ.ארבע שנים | 307 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים23 : התפלגות משך השהייה באומנה (בסוגריים- )מספר הילדים , 2016 - 2021 97 .על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים23 עולה שכ- 35% מהילדים המושמים באומנה נשארים בה גם לאחר ארבע שנים, וכמחצית מאלה שוהים בה פרק זמן כפול מכך ואף יותר, זאת שלא בהתא ם לחוזר מנכ"ל "עם הפנים לקהילה" שהגדיר כי פרק הזמן המרבי לשהייה באומנה יהיה ארבע .שנים נתונים אלה אינם משקפים את התפיסה לפיה ה אומנה היא מסגרת זמנית עד למציאת מסגרת של בית קבוע ומיטיב לילדי האומנה; ו בפועל, מי ששהה באומנה יותר מ ארבע שנים, סיכוייו להישאר בה ש מונה שנים ויותר הם כ- 43% . 97 הבדיקה נערכה לגבי ילדים ששהו באומנה בשנים2016 - 2021 , גם אם חלקם נכנסו למסגרת זו עוד קודם לטווח .שנים זה | 308 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח2 : משך השהייה באומנה ושיעור השוהים בה עד שנתיים ומעל ארבע ,שנים בישראל, בארה"ב98 ובבריטניה99 משך השהייה הממוצע באומנה 48 חודשים 21 חודשים 33 חודשים שיעור הילדים השוהים באומנה מעל4 שנים 35% 6% 15% שיעור הילדים השוהים באומנה עד שנתיים 42% 70% 62% מלוח 2 עולה כי בהשוואת ה מדדים ה שונים - משך השהייה באומנה בישראל ארוך פי2.3 בערך מזה של ארה "ב ופי1.5 בערך מזה של בריטניה. מומלץ כי משרד הרווחה יעקוב אחר משכי הזמן של שהיית ילדים באומנה; יאתר את מאפייני הילדים השוהים באומנה זמן ארוך מארבע שנים; ימפה את החסמים למציאת בית .קבוע עבורם, ויפעל להסרתם משכי זמן בהליך האימוץ מדיניות הבית הקבוע קובעת כי הפתרון הטוב ביותר עבור ילד שאינו יכול לגדול בבית הוריו הוא אימוץ100 .כל עוד הליך האימוץ אינו מסתיים, ה ילד והמשפחה המאמצת נמצאים במצב של חוסר ודאות .התמשכות תקופה זו משפיעה על ההתקשרות בין הילד ל הורים המאמצים ,על היכולות הקוגניטיביות של הילד ו על יבה טחון ה עצמי של ו101 . ועדת גרוס ציינה בדוח המסכם שלה כי הימשכות ההליך אף גורמת לכך שלעיתים גילו הגבוה יחסית של הילד בעת הכרזתו בר- ,אימוץ מונע את אימוצו102 . בהתאם לכך, חוק האימוץ ותע"ס אימוץ תוחמים בזמן את השלבים השונים בהליך האימוץ וקובעים כי משך ההליך כולו לא יעלה על13 חודשים103 . 98 U.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, Administration on Children, Youth and Families, Children's Bureau (2021). The AFCARS Report. 99 Reporting Year 2021: Children looked after in England including adoptions (18 November, 2021). GOV.UK. https://explore-education-statistics.service.gov.uk/find-statistics/children-looked-after-in-england-including- adoptions 100 דוח ועדת גרוס; משרד .הרווחה והשירותים החברתיים 101 דוח ועדת גרוס ', עמ42 . 102 דוח ועדת גרוס ', עמ41 . 103 חוק ה אימוץ , סעיף13 ;)(ב תע "ס אימוץ, סעיף3 .)(ד | 309 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים24 : שלבי הליך האימוץ ופרקי הזמן המרביים הקבועים לכל שלב על פי חוק האימוץ ותע"ס אימוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה104 . .צוות הביקורת בחן את משכי הזמן בפועל של כל אחד מהמקטעים בהליך האימוץ תרשים25 : משכי זמן לשלבי הליך האימוץ שבאחריות משרד הרווחה )(בחודשים , 2016 - 2021 .על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה 104 תע"ס אימוץ, סעיף3 )(ד ; חוק האימוץ, סעיף6 , 13 ,)(ב1 . | 310 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים25 עולה כי משכי הזמן לכתיבת התסקיר ולהכנת הבקשה לבית המשפט אורכים ( כמעט פי שלושה מהמוגדר בחוק האימוץ ובתע"ס אימוץ11.5 .)חודשים לעומת ארבעה תרשים26 : משכי זמן להליך האימוץ הכולל, בהשוואה בין- לאומית )(בחודשים על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד.מבקר המדינה מתרשים26 עולה כי משך הליך אימוץ בישראל אורך בממוצע כ- 26 חודשים, פי שניים ( מהזמן המרבי המוגדר בדין13 חודשים); עולה גם כי הליך האימוץ בישראל ארוך באופן ניכר מזה ש בבריטניה ( 10.3 חודשים בשנת2020 105 ) ,ובארה "ב( 17.5 חודשים בשנת 2020 106 ). כן נמצא כי כ- 50% מההליכים בישראל נמשכים20 .חודשים ומעלה הימשכות הליכי האימוץ צוינה כחסם משמעותי לאימוץ על ידי יותר ממחצית מהמשיבים ( לשאלון56% ,), ובקרב עו"סיות אימוץ שענו על השאלון היה המספר גבוה אף יותר71% ראו בהימשכות ההליכים חסם לאימוץ107 . על מנת לקצר את משך הליך האימוץ מומלץ כי משרד הרווחה יזהה את החסמים הגורמים לעיכובים חריגים בתהליכי הכנת תסקירים ו בהכנת הבקשות לבית המשפט בכלל שלבי האימוץ, ויפעל להסרתם. משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא מנהל תהליך לבחינת החסמים ו ל.קיצור הליכי האימוץ 105 GOV.UK. (2022). Reporting Year 2021: Children looked after in England including adoptions. 106 U.S. Department of Health, The AFCARS Report (2020) . 107 ."חסם נחשב בעל משקל אם ענו עליו "במידה רבה" או " במידה רבה מאוד | 311 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ יישום מדיניות הבית הקבוע בחברה הערבית ובחברה החרדית התאמת הטיפול לחברה הערבית ולחברה החרדית עבודה טיפולית עם ילדים ומשפחות דורשת התאמה של דרכי ההתערבות למאפיינים החברתיים והתרבותיים של האוכלוסייה שאליה הם משתייכים. בחברות מסורתיות, התאמה זו נדרשת גם כאשר איש המקצוע המטפל משתייך לאותה חב רה מסורתית, משום שמרבית ההכשרות המקצועיות מבוססות על תפיסות מערביות108 . החברה הערבית בישראל מהווה כ- 20% מכלל אוכלוסיית המדינה109 , ושיעור הילדים בני0 - 17 בה עומד על כ- 24% 110 . לחברה זו מאפייני רווחה שונים וייחודיים בתוך החברה הכללית: שיעור העוני למשפחה בחברה זו עמד בשנת2020 על56% לעומת42% באוכלוסייה הכללית111 ; על פי מחקרים, חלוקת התפקידים המקובלת במשפחה ערבית היא מסורתית, היינו הגבר הוא האחראי לפרנסת המשפחה ולהטלת משמעת, ואילו הנשים לרוב דואגות לגידול הילדים ולחינוכם112 . חברה נוספת בישראל שדורשת התאמה של דרכי ה טיפול בה היא החברה החרדית. על פי הערכות, החברה החרדית מהווה כ- 13% מכלל אוכלוסיית המדינה, ושיעור הילדים בה עומד על כ- 30% 113 . משפחות מרובות ילדים המאפיינות חברה זו והשתתפות מועטה של הגברים בשוק התעסוקה מובילים לשיעורי עוני משמעותיים בה114. כך, שיעור העוני למשפחה בחברה החרדית עמד בשנת2020 על62% לעומת42% באוכלוסייה הכללית115 ; אורח החיים בחברה החרדית "בא לידי ביטוי גם בהקפדתם על הפרדה מגדרית והימנעות מחדירת השפעות "זרות116 . 108 פידא ניג'ם-אכתילאת, דליה בן רבי, ורחל סבו- לאל, "עקרונות עבודה והתערבות המותאמים לחברה הערבית בשירות ,"י רווחה וטיפול בישראל מאיירס ג'וינט ברוקדייל( 2018 .) 109 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, האוכלוסייה המוסלמית בישראל- נתונים לרגל חג הקורבן2022 ; האוכלוסייה הדרוזית בישראל- לקט נתונים לרגל החג נביא שועייב2022 ; האוכלוסייה הנוצרית בישראל- נתונים לרגל חג המולד2021 . 110 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לקט נתונים לרגל יום הילד הבין- ,לאומי2021 . 111 .שיעורי העוני נמדדים לפי הכנסה כלכלית למשפחה. קו העוני מוגדר כמחצית ההכנסה הפנויה החציונית למשפחה :ראו ב מירי אנדבלד , אורן הלר, להב כרדאי ), וניצה (קלינר קסיר" ,רמת החיים, העוני והאי- שוויון בהכנסות- 2018 - 2019 ואומדן ל- 2020 (לפי נתונים מינהליים ,)ביטוח לאומי( 2021 .) 112 פידא ניג'ם-אכתילאת, דליה בן רבי, ורחל סבו-לאל, "עקרונות עבודה והתערבות המותאמים לחברה הערבית ,"בשירותי רווחה וטיפול בישראל מאיירס ג'וינט ברוקדייל( 2018 .) 113 המכון הישראלי לדמוקרטיה, שנתון החברה החרדית2021 : גידול במספר הגברים החרדים הפונים להשכלה גבוהה .ולהכשרה טכנולוגית 114 הסתר פאס, רונלי רותם, ודליה בן- רבי, "מסמך מידע לאשלים: ילדים ובני נוער חרדים: סוגיות במערכת השירותים ,"בתחומי הרווחה והבריאות מאי ירס ג'וינט ברוקדייל( 2011 .) 115 .שיעורי העוני נמדדים לפי הכנסה כלכלית למשפחה. קו העוני מוגדר כמחצית ההכנסה הפנויה החציונית למשפחה :ראו ב מירי אנדבלד , אורן הלר, להב כרדאי ), וניצה (קלינר קסיר" ,רמת החיים, העוני והאי- שוויון בהכנסות- 2018 - 2019 ואומדן ל- 2020 (לפי נתונים מינהליים ,)ביטוח לאומי( 2021 .) 116 על בסיס, הסתר פאס, רונלי רותם, ודליה בן- רבי, "מסמך מידע לאשלים: ילדים ובני נוער חרדים: סוגיות במערכת ,"השירותים בתחומי הרווחה והבריאות מאיירס ג'וינט ברוקדייל( 2011 .) | 312 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בשאלון של משרד מבקר המדינה העלו אנשי מקצוע חסמים להשמה באומנה ולמסירה לאימוץ הייחודיים לחברה הערבית, ובהם: מחסור באנשי מקצוע דוברי ערבית; התנגדות להוצאה מחוץ למשפחה המורחבת; הבדלים בין הוצאת בנים להוצאת בנות מהבית; וקושי .באימוץ על פי הדת המוסלמית דוגמה למאפיינים תרבותיים המשפיעים על השמת ילד עלתה גם בתיאור מקרה1 , אשר נלקח מתוך מדגם תיקי הילדים שבדק צוות הביקורת. פרטי מקרה זה ותיאורי המקרים הנוספים בדוח נלקחו מתוך הסיכומים בתיקי הילד, בשינויים הכרחיים שנועדו לשמור על פרטיות הילדים .והמשפחות תיאור מקרה1 ילד מוסלמי שאביו נטש אותו ואת אימו, גר יחד עם אימו בבית הסבים מאז שהיה בן תשעה חודשים. כשהיה בן10 אימו נישאה בשנית ונולדו לה שתי בנות. בשל היותו ילד גדול, ומשיקולי דת וצניעות, משפחת הבעל של האם לא הסכימה שיתגורר עם ,הנשים והילדות ממשפחת הבעל. מסיבה זו הילד המשיך להתגורר בבית הסבים ואלה הוגדרו כאומנה. האם בקשר עם היל ד ומבקרת אותו5 פעמים בשבוע. תיאור המקרה מלמד כי אורח החיים המסורתי משפיע על השמתו של ילד במשפחה בחברה הערבית, שכן קודים תרבותיים מונעים ממנו לשהות בחברת נשים וילדות שאינן בנות משפחה .ובכך מגבילים ומצמצמים את אפשרויות ההשמה שלו או מביאים להוצאתו מהבית בכ ל הנוגע לחברה החרדית עלו מהשאלון חסמים להשמה חוץ-ביתית בחברה זו :, ובהם מחסור במשפחות אומנה חרדיות לצד מחסור בפנימיות המותאמות לחברה החרדית ; ;התנגדות לטיפול קבלת החלטה בדבר משפחת האומנה על ידי הנהגת הקהילה ולא על ידי רשויות הרווחה ;וחשדנות כלפי הרשויות. בבי קורת עלה שמשרד הרווחה לא פיתח מתווה או הנחיות מותאמות לליווי ו ל טיפול בילדים מהחברה הערבית ומהחברה החרדית המושמים באומנ ה, ולא צייד את אנשי המקצוע .בכלים מקצועיים מתאימים מומלץ כי משרד הרווחה יגבש מתווה לטיפול ועבודה עם חברות בעלות מאפיינים תרבותיים ייחודיים, יכשיר אנשי מקצוע עם היכרות וגישה לחברות אלו, ויפתח מסגרות מתאימות לילדים בסיכון בחברות אלו כדי למנוע פגיעה בזכות הי לדים להגנה ,לגדילה בסביבה משפחתית ולטיפול117 . צוות הביקורת בחן את יישומם של כמה עקרונות ממדיניות הבית הקבוע בחברה הערבית ובחברה החרדית118 . 117 .האמנה לזכויות הילד 118 השתייכות ילד לחברה הערבית או החרדית נקבע על פי הרשות ממנה הגיע, בהתאם לנתונים שהיו בידי צוות ,הביקורת. על כן הנתונים המתוארים בפרק זה מתייחסים לילדים המשתייכים לרשויות מקומיות ערביות, או חרדיות .ואינם כוללים ילדים מרשויות מעורבות | 313 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ עדיפות להשמה באומנה לעומת פנימיות ברשויות המקומיות הערביות והחרדיות תרשים27 : שיעור ההשמות באומנה ובפנימיות ברשויות מקומיות ערביות ,וחרדיות2016 – 2021 על פי ני ו נת משרד הרווחה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 27 עולה כי ה שיעור הממוצע של ההשמות באומנה בשנים2016 - 2021 ב רשויות ה ערביות היה כ- 50% ,גבוה מהשיעור באוכלוסייה הכללית שעמד בתקופה זו על31% ; מנגד ב רשויות החרד יות הוא היה18% , נמוך מזה שבחברה הכללית. השמה באומנת קרוב ים ברשויות המקומיות הערביות והחרדיות אחד ההסברים האפשריים לשיעור ההשמות הגבוה באומנה ברשויות הערביות, הוא ריבוי :השמות באומנת קרובים, כמפורט להלן | 314 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים28 : שיעורי השמה ממוצעים באומנת קרובים ברשויות מקומיות ערביות וחרדיות ,ובאוכלוסייה הכללית2016 - 2021 .על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים 28 עולה כי העדפת ההשמה באומנת קרובים119 באה לידי ביטוי בעוצמה גבוהה בחברה הערבית ,בה 70% מהילדים מושמים באומנת קרובים ,לעומת 49% בחברה החרדית ו- 52% בחברה הכללית . היעדר מתווה מוסדר לליווי של אומנת קרובים עלול לבוא לידי ביטוי בעוצמה רבה יותר ,בחברה הערבית בשל ריבוי אומנות הקרובים בה על כן מומלץ כי בפיתוח מתווה לאומנת .קרובים ישים משרד הרווחה דגש גם על מאפייני חברות בעלות קודים תרבותיים ייחודיים 119 חוק האומנה, סעיף38 . | 315 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ השמות במסגרות חוץ-ביתיות בגילים צ עירים ברשויות מקומיות ערביות וחרדיות תרשים29 : שיעורי ההשמות באומנה ובפנימיות עד גיל8 ולאחר גיל8 של ילדים מרשויות ערביות וחרדיות ,בהשוואה לאוכלוסייה הכללית 2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 29 עולה כי ברשויות הערביות רבע מהילדים עד גיל8 ( 25% ) הושמו בפנימייה ולא באומנה, וברשויות החרדיות כחמישית מהילדים עד גיל8 ( 22% ); שיעורים אלה ( קרובים יותר מזה שבאוכלוסייה הכללית30% ) להנחיית חוזר מנכ"ל ותע"ס ותט"ה להשמת ילדים עד גיל8 באומנה בלבד. מעל גיל8 עולה שיעור ההשמות בפנימיו ת לכשני ( שלישים66%) ברשויות הערביות, ול- 87% .ברשויות החרדיות בהמשך לכך, משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות גיל הילדים מרשויות מקומיות ערביות וחרדיות שהושמו בפנימייה לפני גיל8 . | 316 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים30 : התפלגות גיל הילדים לפני גיל8 ו מתוכם שיעור הילדים מתחת לגיל5 שהושמו בפנימי ות , ברשויות מקומיות ערביות וחרדיות ובאוכלוסייה ,הכללית2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 30 עולה כי מתוך הילדים מרשויות ערביות שהושמו בפנימי ות לפני גיל8 ( 172 )ילדים ,כ- 11% היו מתחת ל גיל5 ( 19 ילדים); מתוך הילדים מרשויות חרדיות שהושמו בפנימיות לפני גיל8 ( 108 ילדים) כ- 14% היו מתחת לגיל5 ( 15 ילדים); שיעור זה נמוך ( יותר מזה שבאוכלוסייה הכללית41% ). כדי למנוע מצב שבו ילדים צעירים הזקוקים למסגרת משפחתית לשם השתקמותם ,מושמים בפנימיות מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לצמצום ההשמות של ילדים צעירים בפנימיות גם בחבר ה הערבית ו בחברה ה חרדית. | 317 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ הגבלת משך השהייה באומנת חירום ברשויות ערביות120 תרשים31 :התפלגות משך השהייה באומנת חירום ב רשויות ערביות ,ובאוכלוסייה הכללית2016 - 2021 על פי נתוני משרד הרווח ה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים31 עולה כי רק רבע מהילדים ברשויות הערביות שוהים באומנת חירום עד שלושה ( חודשים, ומעל למחציתם53% )שוהים במסגרת זו מעל לפרק הזמן המרבי המותר בחוק - חצי שנה121 ; זאת לעומת44% .בחברה הכללית נוכח השהייה הממושכת באומנת חירום של רבים מהילדים ברשויות הערביות, המונעת מהם טיפול מתאים ומותירה אותם באי- ודאות זמן רב, על משרד הרווחה לפעול בהתאם לדרישות חוק האומנה, ולקדם את הסרת החסמים לקיצור משך השהייה באומנת חירום בחברה הערבית. בפרט, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לצורך כך לגיוס ולהכשרה של מ.שפחות אומנה בחברה זו כדי לאפשר מעבר מהיר מאומנת החירום לאומנה רגילה ✰ 120 ( בחלק זה אין התייחסות לחברה החרדית בשל מיעוט השמות באומנת חירום בשנים אלו9 השמות בשנים 2016 - 2021 .) 121 חוק האומנה, סעיף62 . | 318 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בשל מאפיינים ייחודיים לרשויות ערביות ולרשויות חרדיות, יישומה של מדיניות הבית הקבוע חלקי. במקרים רבים לילדים בסיכון בחברה הערבית המּו צאים מביתם, אין מסגרת משפחתית מתאימה שתקלוט אותם ותטפ ל בהם, והם מצויים בהמתנה ממושכת למסגרות ( אלו. כמו כן, מרבית הילדים ברשויות חרדיות88% ) מושמים בפנימיות ולא באומנה. כך .נפגעים טובתם וסיכוייהם להשתקם ולפתח חיים תקינים מומלץ כי משרד הרווחה ימפה את החסמים ביישום מדיניות הבית הקבוע ב חברה הערבית והחרדית ויפתח .מתווה ייעודי לליווי אוכלוסיות אלו שיתוף הפעולה בין השירות לאומנה ובין ה שירות למען הילד שיתוף פעולה בין יחידות הוא פעולה משותפת של שתי יחידות, שמיועדת לייצר ערך ציבורי באמצעות עבודה יחד ולא בנפרד. הדבר יכול לכלול חילופי מידע, שינוי פעולות, שיתוף משאבים ו מהלך פעיל לחיזוק יכולות של יחידות אחרות- לטובת מטרה משותפת122 . על חשיבות הרצף הטיפולי שבין השירות לאומנה לשירות למען הילד עמדה ועדת גרוס, בציינה את הצורך שבתכנון משותף של דרכי הטיפול בילד על ידי גורמי מקצוע מהשירותים למיניהם , ובדיקה משותפת של מצבו מעת לעת ,על מנת לפרוש את מגוון אפשרויות הטיפול וההשמה המתאימות למצבו123 . המבנה הארגוני של משרד הרווחה אמור לתת מענה לצורך בשיתוף פעולה בין השירות לאומנה והשירות למען הילד, שכן שני השירותים מצויים בכפיפות ליחידה ארגונית אחת- מינהל שירותים אישיים וחברתיים, יש להם תהל יכי עבודה משותפים וכן הם מקיימים פגישות עבודה שוטפות .משותפות במטה המשרד פועלות עו "ס אימוץ בשירות למען הילד ומפקחות האומנה , ואילו ,"ב"שטח במש ,"חים פועלות מנחות האומנה ועו"ס משפחה. צוות הביקורת בחן את מידת שיתוף :הפעולה בפועל בין שני השירותים, כמפורט להלן ש יתוף הפעולה בין השירותים ביישום חלופת אומנה רצף אימוץ דוגמה לצורך בשיתוף פעולה בין השירות לאומנה לשירות למען הילד היא ניהול משותף של דרך הפעולה של אומנה רצף אימוץ על ידי שני השירותים. אומנה רצף אימוץ היא אמצעי חשוב ליצירת בית קבוע עבור ילד השוהה במשפחת אומ .נה שתוכל לאמצו בחירת משפחת אומנה רצף אימוץ מחייבת לבחון אם המשפחה עומדת בתנאי הסף של האומנה ושל האימוץ, על מנת להבטיח יציבות בחיי הילד ולמנוע ממנו מעברים נוספים . משפחת אומנה רצף אימוץ נדרשת ,להיות יציבה תפקודית ורגשית וגמישה וכן שתהיה מסוגלת לגדל ילד בתנא י חוסר ודאות 122 CAAB Guidance, 2009. Effective Inter-agency Working across Irish Children’s Services, Report No. 3, Ireland. כפי שאוזכר במדריך השיתוף הממשלתי, אשר אימץ הגדרה זו כאחת ההגדרות לשיתוף פעולה בין- משרדי; נציבות ,'שירות המדינה ואח מודל לשיתופי פעולה בין משרדי ממשלה ( 2013), ע מ ' 9 . 123 'דוח ועדת גרוס, עמ43 - 44 . | 319 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ו במקביל ל ועפ.לות הרשויות לטובת החזרת הילד לבית הוריו ,כמו כן משפחת אומנה רצף אימוץ צריכ ה להתמודד עם אי-ודאות נוספת הנובעת ממצבו המשפטי של ילד המצוי בהליכי אימוץ , .מורכבות ההליך המשפטי והדרישות הנוספות ממשפחת האומנה תהליכים אלה מחדדים את חשיבות שיתוף הפעולה בין השירותים במינהל שירותים אישיים וחברתיים- השירות לאומנה והשירות למען הילד- בנוגע לגיוס משפחות המתאימות להיות .אומנה רצף אימוץ, להשמה של ילדים אצלן, ולליווי שלהן בהתאם לכך המליצה ועדת גרוס להקים מאגר של הורים ה מוכנים לשמש כהורי אומנה רצף אימוץ, כדי לזרז את אימוצם של ילדים שקטנים הסיכויים כי יוכלו לשוב לביתם. בביקורת עלה כי השירות למען הילד והשירות לאומנה לא הקימו מאגר משותף של משפחות אומנה רצף אימוץ124 . בפועל, כאשר עולה הצורך לאתר עבור ילד משפחת אומנה רצף אימוץ התואמת את צרכיו, נעשות פעולות אד- :הוק המתמקדות בשירות לאומנה מפקחת האומנה מחפשת משפחה מתאימה בגוף האומנה שעליו היא אחראית; אם לא נמצאת משפחה כזו היא מנסה לאתרה ברמת המחוז, ואם גם במחוז לא נמצאה משפחה מתאימה היא פונה לאחראי לרישוי האומנה כדי לאתר במאגר משפח ות האומנה של .השירות לאומנה משפחות שסומנו בו ככאלה שהביעו נכונות גם לאמץ בשאלון נשאלו אנשי המקצוע על יישום חלופת אומנה רצף אימוץ כדרך ליישום מדיניות הבית הקבוע, כמוצג בתרשים32 . 124 משרד הרווחה פועל להסדרת הנושא בחקיקה ובנוהל, והצעת חוק לש ינוי חוק האימוץ שהוגשה לשר הרווחה והביטחון החברתי ושר המשפטים כוללת, בין השאר, הקמת מאגר משותף של משפחות אומנה רצף אימוץ בהנהלה משותפת של אחראי רישום באומנה ועו"ס ראשית לחוק האימוץ. מאגר זה יתקיים לצד מאגר משפחות אומנה (באחריות השירות לאומנה) ומאגר מועמדים לאמץ (באחריות השירות למען הילד), אולם בשלב זה הצעת החוק .עדיין לא קודמה | 320 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים32 : שיעור המשיבים "במידה רבה" ו"במידה רבה מאוד" על שאלות בנושא אומנה רצף אימוץ מהתרשים עולה כי אף שכשני שלישים מהמשיבים סבורים כי אומנה רצף אימוץ היא דרך טובה ליישום מדיניות הבית הקבוע, פחות ממחצית המשיבים- 42% - סבורים כי דרך הפעולה של אומנה רצף אימוץ מיושמת בשטח, כלומר, שילדים שהסיכויים כי יחזרו לביתם קטנים, מושמים באומנה רצף אימוץ. עלה כי מיעוט מבין המשיבים סבור כי דרך פעולה זו ,מנוהלת: כך13% השיבו כי שירותי האומנה והאימוץ עושים מאמץ משותף כדי לאתר ,משפחות המתאימות להיות אומנה רצף אימוץ19% השיבו כי יש קריטריונים ברורים לגיוס משפחות אומנה רצף אימוץ, ו- 12% השיבו כי קיימים כלים ושיטות ייחודיים לליווי של .משפחות אלו בשאלון נשאלו אנשי המקצוע גם על מידת שיתוף הפעולה בתחומי האומנה והאימוץ, כפי שהם תופסים אותו. בתרשים33 .להלן מוצגות תשובותיהם | 321 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים33 : ממוצע התשובות על השאלות העוסקות בשיתוף הפעולה בין אנשי המקצוע בתחומי האומנה והאימוץ125 מתרשים33 עולה כי אף שלדעת המשיבים מידת שיתוף הפעולה הרצויה בין אנשי המקצוע בתחום האומנה והאימוץ צריכה להיות גבוהה, בפועל תמונת המצב המצטיירת שונה, שכן לדעתם, אנשי המקצוע משירותי האומנה והאימוץ משתפים פעולה במידה מועטה עד מועטה מאוד. יתרה מכך, ל תפיסתם שיתוף הפעולה הקיים משרת את טובת .הילד ומסייע במציאת בית קבוע עבורו במידה מועטה בלבד יודגש כי שיתוף הפעולה המועט בין שני השירותים משתקף גם בפער התפיסתי שביניהם- על פי ניתוח תוצאות השאלון ( עו"ס אימוץ75% )תופסות את ה אימוץ כ ,השמה המיטיבה ביותר ואילו רוב ( מפקחות האומנה ומנחות האומנה66% ו- 60% ), בהתאמה תופסות את האומנה כהשמה .המיטיבה ביותר בשל חשיבות שיתוף הפעולה של השירות לאומנה והשירות למען הילד במשרד הרווחה בחיזוק דרך הפעולה של אומנה רצף אימוץ, כך שניתן יהיה להתכונן מבעוד מועד לספק בית קבוע לילדים שב רור כי זהו הצורך שלהם, מומלץ כי משרד הרווחה יגבש תפיסה ,משותפת לשני השירותים, המחזיקה את הרצף הטיפולי והשירותי בין אומנה ובין אימוץ ומבוססת על מטרות משותפות; יקים וינהל מאגר משותף לשירות לאומנה ולשירות למען הילד של משפחות אומנה רצף אימוץ; ויוודא כי השירותי ם פועלים כגוף אחד בתהליכים הקשורים למעבר מאומנה לאימוץ, ומערבים בעלי תפקידים בארגוני האומנה ובמש"חים . כך ,ניתן יהיה לחזק את ה אפשרות ש ל ילד להיות מושם במשפחה שתוכל לשמש עבורו עוגן קבוע לכל חייו. משרד הרווחה ציין בתגובתו כי הוא משלים כתיבה של נוהל משותף לשירות לאומנה ולשירות למען הילד המסדיר את דרכי הטיפול והתמיכה בילדים ובמשפחות, כי הוא בוחן את המבנה 125 סולם התשובות הוא1 - 5 : 5 - ;במידה רבה מאוד4 - ;במידה רבה3 - ;במידה בינונית2 - ;במידה מועטה1 - במידה .מועטה מאוד | 322 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ הארגוני של שירותי השמת ילדים שהוצאו מביתם על מנת להבטיח את יישום מדיניותו בעניין , ו כי הנושא נכלל ב תוכנית העבודה שלו לשנת2023 . ✰ צבר הממצאים שהוצגו בנוגע למדיניות הבית הקבוע שהתווה משרד הרווחה מעלה כי המדיניות לא הוטמעה ואינה מיושמת, וכי השירותים האמונים על יישומה אינם עובדים בשיתוף פעולה. סוג המסגרת שבה יושם ילד המוצא מביתו מושפע פעמים רבות מעמדות אנש .י המקצוע המלווים אותו יותר מאשר מהעמדה המקצועית שגיבש משרד הרווחה ,למשל66% ממפקחות האומנה ו- 60% ממנחות האומנה ראו באומנה את ה השמה ,המיטיבה ביותר75% מעו"ס אימוץ ראו באימוץ את ה השמה המיטיבה ביותר, ועו"ס ( משפחה ראו בהשמה באומנה31% ( ) או בפנימייה33%) השמות .מיטיבות במידה דומה משך שהיית הילד במסגרות אלו, המוגדרות כזמניות, עלול להתארך מעל ארבע שנים, וגם כאשר נעשה ניסיון למצוא לילד בית קבוע בדמות אימוץ הדבר נמשך למעלה משנתיים בממוצע, וכך הילד נותר במצב של אי- ודאות לאורך שנים. אף שהמדיניות עוסקת בבית קבוע לילד שהוצא מבית הוריו בשל מצבי סיכון כהזנחה קשה והתעללות, בפועל רוב ( הילדים89% ) שהוצאו מביתם שוהים במסגרות זמניות לאורך שנים, דבר שעלולות להיות :לו השפעות כבדות משקל עליהם על סיכוייהם להשתקם מהטראומות שחוו טרם הוצאתם מביתם ואלו הנלוות להוצאה עצמה; על סיכוייהם לפתח יכולות לייצר קשרים נורמטיביים עם אנשים קרובים ,לזכות בהזדמנות להתפתח רגשית ,קוגניטיבית והתנהגותית ולסגל לעצמם סגנון התקשרות בטוח; ו על סיכוייהם לצאת מהמעגל הבין- דורי של משפחות .בסיכון ,מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את מדיניות הטיפול בילדים שהוצאו מביתם ינתח את הנתונים הקשורים במידת מימושה ובעמדות אנשי המקצוע האמונים על יישומה, ויגבש הסכמה בעניין תיקוף המדיניות בקרב גורמי המטה המטפלים בילדים בסיכון, תוך שיתוף גורמי המקצוע בשטח ועל בסיס ניתוח נתונים מעמיק126 . עוד מומלץ כי המשרד יגבש תוכנית להטמעת המדיניות, ש תכלול זיהוי של החסמים העומדים בפני יישום עקרונותיה והסרתם, מתן הדרכות וכלים לאנשי המקצוע במטה ובשטח, קביעת יעדים ומדדים .למדיניות, וביצוע בקרה על העמידה בהם עוד מומלץ כי המשרד יבחן את המבנה הארגוני של השירותים העוסקים בטיפול בילדים שהוצאו מביתם, כדי לייצר ;מבנה מיטבי התומך ביישום מדיניותו בכלל זה מומלץ שה משרד יגביר את שיתוף הפעולה בין השירות לאומנה לשירות למען הילד תחת מינהל שירותים אישיים וחברתיים, על מנת להבטיח ראי י ה כוללת בכל הנוגע לטיפול בילד שהוצא מביתו, וכי ייקבעו תהליכי עבודה המתכללים את פעילות שני השירותים. 126 במדריך התכנון הממשלתי [משרד ראש הממשלה, מדריך התכנון הממשלת( י2010 )] מצוינת החשיבות של שיתוף דרגי השטח בגיבוש תוכנית עבודה, הן בשל המידע שהם מחזיקים בו והן בשל תחושת השותפות והמחויבות ליישום ,שמייצר השיתוף. כמו כן, מודגשת במדריך התכנון הממשלתי החשיבות שבגיבוש תמונת מצב על בסיס נתונים .כתשתית לבניית מדיניות | 323 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ הטיפול בילד שהוצא מביתו מנהל טיפול לילד שהוצא מביתו ילדים בסיכון המוצאים מביתם חווים שינויים רבים: לאחר ההחלטה על הוצאתם הם עשויים להיות מושמים במשפחת אומנה, לעיתים לאחר ששהו באומנת חירום. לעיתים, ילדים נשארים עד לבגרותם באותה משפחת אומנה, לעיתים ,מועברים למשפחת אומנה אחרת או לפנימייה ולעיתים חוזרים לבית הוריהם או נמסרים לאימוץ. כל שלב מערב אנשי מקצוע למיניהם, ובהם עו"ס משפחה, עו"ס לחוק הנוער, מנחת אומנה, ועו"ס אימוץ; גם הטיפול עצמו ניתן על ידי מגוון שירותי רווחה: משרד הרווחה על יחידותיו, מש"ח, ות ט"ה וארגוני אומנה. אולם, "המכנה המשותף של כל המישורים הוא כי מדובר בילד אחד, עם אישיות אחת ומסכת חיים אחת, הניצב במרכזם "של ההליכים127 . ,נוכח השינויים הרבים שחווה הילד, והעובדה כי הוא מטופל על ידי כמה גורמים לאורך הדרך ( מתחדד הצורך במנהל טיפולcase manager ) אחד שילווה את הילד מ רגע הוצאתו מביתו ואף ,לפני כן, ועד הגיעו לבגרות שיראה את כל צרכיו ואת צורכי משפחתו לטווח הקצר והארוך, וי כל ו לייצגו בהליכים השונים ומול גורמי המקצוע השונים; מנהל טיפול אשר יכיר את הילד ואשר הילד יכיר אותו ויוכל לסמוך עליו ולפנות אליו בכל אחת מהתחנות; שתהיה לו גישה לכל הנתונים והמידע על הילד ומשפחתו ויוכל לבחון את כלל התוכניות, התקציבים והאפשרויות שמתאימים לילד ב כל שלבי רצף הטיפול בו, בהתאם למדיניות הבית הקבוע (להלן- .)מנהל טיפול מנהל טיפול אחד לילד שהוצא מביתו יוכל גם למנוע עיכוב ב מציא ת בית קבוע עבור הילד, שכן המעבר בין כמה ,גורמי טיפול בעלי תפיסות שונות והיכרות מקצועית שונה עם הילד, מקשה על פרישת כל האפשרויות ש.יכולות להוביל לבית כזה, ואת האפשרות לקדמן בדוח על הטיפול בהתפתחות הילד עמד מבקר המדינה על החשיבות שבהגדרת מנהל מתכלל אחד כדי למנוע פגיעה בטיפול בילד העלולה לנבוע מריבוי גורמי טיפול128 . גם מהפרק על מדיניות משרד הרווחה לטיפול בילדים שהוצאו מביתם בדוח זה ניתן ללמוד על הצורך בגורם מקצועי מתכלל עבור ילד שהוצא מביתו, שירכז את עבודת כלל הגופים האמונים על הטיפול .בילד ויתאם ביניהם, על מנת שיבחנו בכל נקודת זמן את כל מגוון אפשרויות הטיפול בו וע ,דת גרוס הצביעה על שלושה שלבים ברצף הטיפול בילד שהוצא מביתו: השלב הראשון השלב שהוא עדיין בבית משפחתו, המטופלת בקהילה; השלב שני, שלב הוצאת הילד מביתו למסגרת חוץ-ביתית; והשלב השלישי, העיסוק בכל ה כרוך במסירתו לאימוץ . הוועדה הדגישה את החשיבות של בחינת כל אפשרו יות הטיפול בילד בכל שלב, ובחירת האפשרות המתאימה ביותר למצבו, תוך בחינה מעת לעת של דרך הטיפול בהתאם לשינויים במצבו ובצרכיו129 . ועדת .גרוס הצביעה על נתקים רבים ברצף הטיפול של רשויות הרווחה בשלושת השלבים 127 דוח 'ועדת גרוס, עמ41 . 128 ,מבקר המדינה דוח שנתי67 ( ב2017 ) " ,טיפולים בתחום התפתחות הילד- ."משרד הבריאות 129 'דוח ועדת גרוס, עמ44 . | 324 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ קיומו של מנהל טיפול לילד נבחן בשאלון. רק כ- 22% מאנשי המקצ וע השיבו כי קיים ליווי מספק של הילד מרגע הוצאתו מביתו ועד הגיעו לבגרות בידי איש מקצוע אחד הרואה את כל צרכיו לטווח הקצר והארוך, ויכול לייצגו נאמנה בפני גורמי המקצוע למיניהם בתהליכי .קבלת החלטות בעניינו על החשיבות של מנהל טיפול לילד המוצא מביתו, ועל הנזקים האפשריים מהיעדרו, ניתן ללמוד מתיאור מקרה2 . תיאור מקרה2 ילדה הוצאה מבית אימה יחד עם שני אחיה אל בית קרובי משפחה. מנחת האומנה נפגשה עם שלושת הילדים, בדרך כלל יחד. כחצי שנה לאחר תחילת הליווי הגיעו עו"ס משפחה ועו"ס לחוק נוער מהרשות המקומית לבית משפחת האומנה ללא תיאום עם המנחה, וזו לא נכחה בפגישה .כשנתיים לאחר ההשמה טענה ותט "ה כי ,מצבם הרגשי של הילדים ותפקודם מידרדרים ו הדבר אינו מטופל . מנחות האומנה התחלפו, ומנחת אומנה חדשה הקדישה זמן רב במסגרת המפגשים לטיפול רגשי בילדה. מנחת הא ומנה האמורה התחלפה שוב, ומנחת האומנה הבאה לא המשיכה בטיפול הרגשי בילדה אלא ליוותה את שלושת הילדים. מצבה של הילדה מידרדר עם הזמן: היא חרדה מהקשר עם האב המוליד וסביבתו, יש לה קשיים חברתיים בבית הספר, היא מפתחת הפרעת אכילה, ואף איימה באובדנות. הילדה מתחילה לק בל טיפול פסיכיאטרי- .תרופתי מקרה2 מדגיש את הצורך המחויב במנהל טיפול המלווה את הילדים, מזהה מוקדם ככל האפשר את ההידרדרות ההדרגתית במצבם, עוד טרם התרעת ותט"ה, נוקט אמצעים לבלימת ההידרדרות, ובוחן את מגוון אפשרויות הטיפול וההשמה המתאימות לילדים בשלב זה. עולה מתוך תיאור המקרה שהתקיים קשר מצומצם בין עו"ס משפחה לבין הילדים ומשפחת האומנה, אף שהיא אחראית לליווי של ההורים המולידים, כך שלמעשה .אין גורם אחד שרואה את התמונה הכוללת של מצב הילדים ומשפחתם המולידה מומלץ כי משרד הרווחה יסדיר קביעה של מנהל טיפול לילד, אשר ילווה את הילד מרגע הוצאתו מביתו ועד למציאת בית קבוע או עד לבגרותו, ויפעל מול המערכות והגורמים למיניהם- ,כדוגמת ההורים המולידים, משפחת האומנה, גוף האומנה, ותט"ה, עו"ס אימוץ וגורמים נוספים בהתאם לצורך ,. מומלץ גם כי המשרד יסדיר את תפקיד מנהל הטיפול ,יגבש עבורו הכשרה מתאימה שתסייע בהיכרות עם מגוון המענים לילדים שהוצאו מביתם כדי שיוכל לייצג את הילד באופן בלתי מוטה בהליכי קבלת ההחלטות בעניינו, על מנת .למצוא בית קבוע עבורו משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא פוע ל להכשרה של עו"ס משפחה כמנהל הטיפול, הכוללת הקניית .ידע וכלים לביצוע תפקיד זה והטמעה של מדיניות הבית הקבוע | 325 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ יציבות ההשמה במסגרת החוץ-ביתית .חשיבות קביעת מנהל טיפול לילד עולה גם בהקשר של מתן קביעות לילד המוצא מבית הוריו הילד עומד בפני שבר ואי- ,ודאות גדולה וזקוק לתחושת רצף וביטחון, ועל כן ליציבות ההשמה במסגרת החוץ- .ביתית שאליה הוא מגיע יש חשיבות רבה יציבות ה השמה נמדדת על ידי מספר המעברים שחווה ילד לאחר שהוצא מביתו , ככל שהילד עובר בין יותר מסגרות כך ההשמה פחות יציבה130 ,. לדוגמה, ילד שהושם במסגרת של משפחת אומנה לאחר תקופה מסוימת שב לבית הוריו לכמה חודשים ואז הוצא שוב למסגרת של משפחת אומנה, חווה למעשה שני .מעברים: ממשפחת האומנה הראשונה לבית הוריו, ומבית הוריו למשפחת האומנה השנייה יציבות ההשמה מאפשרת לילד לבסס תחושת רציפות בנוגע לעברו וודאות בנוגע לעתידו, ואילו מעב.רים בין מסגרות פוגעים בתחושת היציבות והרציפות מעברים בין מסגרות, ואי- יציבות של ההשמה עלולים לפגוע בהתפתחות הילד וביכולתו לפתח התקשרות בטוחה. מחקרים מראים כי חוסר יציבות של ההשמה עשוי אף להיות מזוהה עם תוצאות שליליות בבגרות, כגון שימוש בחומרים ממכרים, מאסר , אבטלה, והיות חסר בית131 . חוק האימוץ וחוק האומנה מתייחסים לצרכים אלה של ילד בציינם את זכותו ליציבות ולמניעת העברתו בין מסגרות או בין משפחות132 . בהתאם לכך קובעת מדיניות הבית הקבוע כי אם היתכנות חזרת ילד לבית הוריו נמוכה יש לפעול מראש להשמה במשפחת אומנה שתוכל ל ,אמצו כדי להבטיח לילד רציפות ולמנוע מעברים133 . צוות הביקורת בדק את יציבות ההשמה של ילדים ששהו במסגרת של אומנה או פנימייה במהלך השנים2016 - 2021 . 130 Lori A. Vanderwill, et al., "Systematic literature review of foster and adoptive caregiver factors for increasing placement stability and permanency", Journal of Public Child Welfare, (2020), DOI: 10.1080/15548732.2020.1760176. 131 :ראו סקירת ספרות בLori A. Vanderwill, et al., "Systematic literature review of foster and adoptive caregiver factors for increasing placement stability and permanency", Journal of Public Child Welfare, (2020), DOI: 10.1080/15548732.2020.1760176. 132 חוק האימוץ, סעיף1 ב; חוק האומנה, סעיף10 . 133 דוח .ועדת גרוס | 326 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 34 : שיעור הילדים בחלוקה על פי מספר מסגרות השמה134 תרשים 35 : שיעור הילדים באומנה או בפנימיות שהושמו ביותר ממ סגרת אחת .על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים34 עולה כי לאחר שהושמו במשפחת אומנה או בפנימייה, יותר מרבע מהילדים - 27% - עברו לעוד מסגרת אחת לפחות: כ- 20% מהילדים עברו מהאומנה או מהפנימייה הראשונה שבה הושמו לאומנה או לפנימייה נוספת, וכ- 7% עברו בין מספר מסגרות גדול יותר135 . מתרשים35 :עולה כי קיים הבדל בין יציבות ההשמה באומנה ליציבות ההשמה בפנימייה מילדי האומנה25% שהו ביותר ממסגרת אחת, ומילדי הפנימיות40% שהו ביותר ממסגרת אחת136 . במטרה לצמצם את חוסר היציבות בהשמות של ילדים שהוצאו מביתם ולאפשר להם התקשרות בטוחה, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל למיפוי מאפייני הילדים המצויים בסיכון לחוסר יציבות בהשמה, ויפתח מענה מותאם לאוכלוסייה זו, כגון ליווי מוגבר; במיוחד עבור ילדים שכבר עברו מסגרת .אחת משרד הרווחה ציין בתגובתו כי חלק מהמעברים מקורם בשינוי במצבם של הילדים בעקבות ,התקדמות בתוכנית הטיפול שינוי שבגינו נדרשת עבורם מסגרת אחרת, מתאימה יותר וכי הוא פועל להבניית כלים לאבחון פרופיל הילד, אשר ישמשו את השירות לפנימיות, את השירות לאומנה ואת המ ש"חים לשם השמה המותאמת לצ ו רכי הילד. עוד הוא מסר כי המכרז החדש 134 .לא כולל מרכז חירום ואומנת חירום 135 עבור ילדים שהושמו באותה מסגרת יותר מפעם אחת, כל השמה נספרה כהשמה נפרדת אם עברו יותר משלושה .חודשים מההשמה הקודמת באותה מסגרת 136 ( ניתוח הנתונים נעשה לגבי ילדים ששהו רק במסגרות אומנה או רק בפנימיות92% .)מהילדים | 327 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ באומנה העומד להתפרסם בתקופה הקרובה נבנה כך שגוף מפעיל יהיה מחויב לתת רצף מענים .לילדים באופן שימנע צורך בהעברה בין משפחות וארגונים הקשר בין משך השהייה במסגרות לבין :יציבות ההשמה כפי שהוצג בפרק מ דיניות משרד הרווחה לטיפול בילדים שהוצאו מביתם, חוזר מנכ"ל משרד הרווחה משנת2004 קבע כי משך השהייה המרבי במסגרת חוץ-ביתית לא יעלה על ארבע שנים137 . במסגרת הביקורת נבדק הקשר בין יציבות ההשמה של ילד לבין משך השהייה הכולל שלו במסגרות חוץ- .ביתיות תרשים36 : משך השהייה הממוצע בשנים במסגרות חוץ- ,ביתיות לפי מספר המסגרות שבהן שהה הילד138 .על פי נתוני משרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים36 עולה כי ריבוי מסגרות שבהן שוהה ילד מזוהה עם משך שהייה ארוך יותר של הילד במסגרות חוץ- ביתיות בדיקה של הקשר בין מספר המסגרות למשך השהייה הכולל מעלה כי ישנו מתאם מובהק ביניהם139 . יוצא אפוא כי שהייה ביותר ממסגרת אחת עשויה להביא לחריגה ממשך השהייה המרבי במסגרת חוץ- ביתית שקבע מנכ"ל משרד הרווחה בחוזר משנת2004 - .ארבע שנים חזרה לבית ההורים והוצאה נוספת ממנו עלול ות לערער את תחושת האמון של הילד ביכולתו להשתקם ולשוב הביתה ,וכן לפגוע בתחושת המסוגלות של הוריו. בניתוח הנתונים עלה כי מתוך הילדים ששהו ביותר ממסגרת חוץ- ,ביתית אחת28% שהו בבית ההורים מעל שלושה חודשים במעבר בין המסגרות, לפחות פעם אחת. כלומר, ילדים אלה חוו עוד מעבר- .בבית ההורים, וכך חוסר היציבות בהשמתם התגבר 137 ( משרד הרווחה והשירותים החברתיים2004 ,). חוזר מנכ"ל מיוחד תכנית טיפול בילדים ובבני נוער לשנת2004 - עם ,הפנים לקהילה עמ ' 6 . 138 הבדיקה נערכה לגבי ילדים ששהו במסגרת חוץ- ביתית בין השנים2016 - 2021 , גם אם חלקם נכנסו אליה עוד קודם .לטווח שנים זה 139 r = 0.48, p < .01 . | 328 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מומלץ כי משרד הרווחה י נתח את הסיבות לחזרה של הילדים ששבים לבית הוריהם ומּו צאים שוב למסגרת חוץ-ביתית , למשל : האם מדובר בחזרה מתוכננת, שלא עלתה יפה ? האם ה ליווי של משפחת הילד ?היה מספק האם מדובר בחזרה לא מתוכננת? לדוגמה מצב שבו האומנה קרסה או ה ילד ברח מהפנימייה . בהתאם למיפוי הסיבות מומלץ כי המשרד יגבש גם תהליכי מניעה של מצבים כ אלה וטיפול בהם כשהם מתרחשים. תוכניות הטיפול בילד שהוצא מביתו והושם באומנה והמעקב א חר יישומן ,השמה של ילדים בסיכון במשפחות אומנה נועדה לאפשר להם להשתקם מהפגיעות שחוו ולסייע להם לפתח חיים נורמטיביים בעתיד. כדי לתמוך בכך מלווה ההשמה בהתערבות טיפולית שנועדה לקדם אותם, תוך מתן מענה על צ ו רכיהם הייחודיים (להלן- תוכנית טיפול). בשל חשיבות תוכנית הטיפול, מגדירים חוק האומנה, תע"ס אומנה ותע"ס ותט"ה כי השמה של כל ,ילד באומנה תתבסס על תוכנית טיפול שקובעת ותט"ה. שלושה חודשים לאחר השמתו באומנה על מנחת האומנה לקבוע תוכנית טיפול מפורטת עבור הילד, המבוססת על תוכנית הטיפול ש קבעה ותט"ה140 (להלן- תוכנית טיפול מפורטת). בהתאם לגיל הילד, ותט"ה וגוף האומנה צריכים אחת לשנה או אחת לשישה חודשים, להעריך את מצב הילד והשיפור או ההידרדרות שחלו בו עקב יישום התוכניות, ולעדכנן בהתאם141 . קביעת תוכנית טיפול על ידי ותט"ה תוכנית הטיפול בילד שקובעת ותט"ה כבסיס להשמתו באומנה צריכה לכלול, בין היתר, משך ,צפוי של האומנה, מאפייני הקשר של הילד עם הוריו לאחר השמתו באומנה, הסיוע שיינתן לילד התוצאות הרצויות לתוכנית, והמועדים לביצוע מעקב תקופתי אחר מצב הילד והתקדמותו בהתאם ליעדי התוכנית142. תע"ס ותט"ה קובע כי על ותט"ה לתעד את תוכנית הטיפול143 . בהיעדר תוכנית טיפול עלולים להיפגע איכות הטיפול בילד ומימוש הפוטנציאל הגלום בהשמתו במשפחת אומנה, כתחליף למשפחתו. אם נקבעה תוכנית אך היא אינה מתועדת בתיק הילד הדבר עלול להקשות על מנחת האומנה המלווה את הילד לפעול ליישום תוכנית ה טיפול שקבעה .ותט"ה, ומקשה על ותט"ה ועל הפיקוח על האומנה לוודא כי התוכנית מומשה צוות הביקורת בדק במדגם תיקי הילד ים באומנה את תוכניות הטיפול של ותט "ה בילד ו מצא כי ב- 47% ( מתיקי הילדים שנבדקו14 תיקים מתוך30 ) לא הייתה תוכנית טיפול של ותט"ה כבסיס להשמה של ילד באומנה144 . משמעות הדבר היא כי בהסתברות של99% .לכמחצית מהילדים באומנה לא נקבעה תוכנית טיפול כבסיס להשמתם 140 חוק ה אומנה, סעיף36 ;תע "ס אומנה, סעיף4.2 . 141 תע"ס ותט"ה, סעיף19.8 ; תע"ס אומנה, סעיף11 . 142 חוק האומנה, סעיף36 ; תע"ס ותט"ה, סעיף19.6ז ו- 20 . 143 תע"ס ותט"ה, סעיף20.1 .ב 144 Z = -0.07, p < .01 . | 329 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את הסיבות להיעדר תוכניות טיפול בתיקי הילדים כנדרש בחוק האומנה ובהנחיות התע"ס; כמו כן, על משרד הרווחה להטמיע את ההנחיות בדבר הכנ תן של תוכניות טיפול ועדכונן בקרב גורמי המקצוע במש"חים, את חשיבות התיעוד .המפורט של התוכניות, וצירוף התיעוד לתיקי הילדים בקרב ארגוני האומנה משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא מייחס חשיבות רבה ל תוכניות הטיפול ו ל תיעודן, ו כי ינחה את המש"חים ואת ארגונ י האומנה לתעד את תוכניות הטיפול ולשמור את תוצרי התיעוד ב תיקי הילד. כמו כן, הוא פועל למחשוב תיקי הילד ב ארגונ י האומנה, באופן שיחייב תיעוד ועדכון של .תוכניות הטיפול הגדרת יעדים לתוכנית הטיפול בהתאם לחוק האומנה, תע"ס ותט"ה והנחיות משרד הרווחה לכתיבת תוכנית טיפול, על התוכנית שקובעת ותט"ה לכלול מטרות, התייחסות ליעדי ההשמה החוץ- ביתית, לרבות התייחסות לחזרת הילדים לבית הוריהם והתנאים לכך, או למציאת בית קבוע. כמו כן, על תוכנית הטיפול לכלול פירוט של יעדי ההתערבות והמענים הטיפוליים ;; פירוט הקושי שבגינו נדרש המענה הטיפולי הפעולות שיש לנקוט להשגת היעדים; משימות לביצוע; קביעת אחראי לביצוען ולוחות זמנים145 . מדריך התכנון הממשלתי מציין כי יעדים הם הישגי ביניים המקרבים אל המטרה ומסמנים את השינוי שאותו רוצים להשיג בתקופה מוגדרת. מימוש היעדים הוא מרכיב חיוני בדרך אל השגת המטרות146 . תרשים37 : שיעור תוכניות הטיפול שבהן הגדירה ותט"ה יעדים והתייחסה לחזרה לבית ההורים או לבית קבוע147 145 חוק האומנה, סעיף36 ; תע"ס ותט"ה, סעיף19.6 ז וסעיף20 . 146 ( משרד ראש הממשלה, מדריך התכנון הממשלתי2010 '), עמ41 . 147 לצורך הבדיקה נלקחו תוכניות ותט"ה.שנמצאו בתיקים מכל שנות התיק | 330 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ( מהתרשים עולה כי בכרבע24% ( ) מתוכניות הטיפול המתועדות בתיקי הילד שנבדקו10 תוכניות מתוך42) לא קבעה ותט"ה יעדים למימוש בתוכנית הטיפול במהלך השנה או שהיעדים שקבעה לא היו כמותיים (לדוגמה, היא קבעה יעד- שיפור בהישגיו הלימודיים )של הילד אך לא קבעה מה נחשב לשיפור או בכמה יש לשפר148 . עוד עולה כי ברוב ( תוכניות הטיפול88% - 37 תוכניות מתוך42 ) לא התייחסה ותט"ה לתנאים לחזרת הילד לבית הוריו או למציאת בית קבוע עבורו149 . המובהקות הגבוהה של ממצאים אלה עשויה .להעיד על כך שהגדרת היעדים והמטרות בכלל תיקי הילדים המצויים באומנה חלקית ב היעדר יעדים ברורים לתוכנית הטיפול עלול ה להיפגע יכולת גורמי המקצוע להשיג את מטרות הטיפול בילד ו יכ ה ולת למדוד את מידת השינוי שחל במצבו עקב יישום תוכנית ;הטיפול על ,כן מומלץ כי משרד הרווחה ירענן את הנהלים וינחה את הות"טות לקבוע מטרות ויעדים לתוכניות הטיפול, וידריך אותן על האופן הנכון לקבוע אותם; עוד מומלץ כי ;הוא יעקוב אחר ביצוע ההנחיה כדי לוודא את יישומה ויגבש נוהל דיווח של מפקחות האומנה לגורמים המתאימים במינהל על היעדר תוכניות טיפול מלאות של ותט"ה בתיקי .ילד, על מנת שאלה יפעלו להשלמתן משרד הרווחה ציין בתשובתו כי בכוונתו לעדכן את הכלי לתיעוד דיוני ותט"ה באופן שיהיה מכוון .לתוצאות המצופות מתוכנית הטיפול כפי שעלה בביקורת הערכה של מצב הילד בהתאם ליעדי תוכנית הטיפול כדי לוודא את השגת יעדי תוכנית הטיפול, קובע תע"ס ותט"ה כי על ותט"ה לבצע מעקב אחר יישום היעדים ולהעריך את תוצאות התוכנית. לפיכך, על תוכנית הטיפול לכלול מועד לדיון מעקב של ותט"ה, שיתקיים אחת לשנה לפחות150 . תע"ס ותט"ה ותע"ס אומנה קובעים כי בדיון המעקב תתבצע הערכה של מצב הילדים לאחר יישום תוכנית ההתערבות ושל מידת השגת היעדים שנקבעו בדיון הקודם, ותיבחן תוכנית טיפול עתידית151 . 148 t(29) = 3.01, p < .01 . 149 Z = - 0.0014, p < .01 . 150 תע"ס ותט"ה, סעיף19.8 . 151 תע "ס ותט"ה, סעיף19.8 ; תע"ס אומנה סעיף11 . | 331 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים38 :שיעור הילדים שלגביהם בדקה ו תט"ה עמידה ביעדי תוכנית הטיפול מתרשים38 ( עולה כי בכשני שלישים מהמקרים64% - 48 דיונים מתוך75 שנבדקו) לא בדקה ותט"ה בדיון המעקב השנתי את העמידה ביעדי תוכנית הטיפול שהוגדרו בדיון ותט"ה שקדם לו, כנדרש152 . יצוין כי בביקורת פנימית של משרד הרווחה משנת 2020 (ל הלן - דוח ביקורת פנימית) , אשר בדקה105 תיקי ילד, עלה ממצא דומה ולפיו ב- 40% - 55% .מהתיקים חסרו דוחות מעודכנים של ותט"ה מיעוט פגישות מעקב אחר מצב הילד עלול להביא לכך שלא תהיה התבוננות הוליסטית במצב ו על ידי גורמי המקצוע השונים המעורבים בטיפול ב ו ,ולא תתקבל החלטה מערכתית לגבי המשך השמתו ,יעדיה והמשאבים שיושקעו בהשגתם,; לפיכך מומלץ כי משרד הרווחה יוודא כי ותט"ה מקיימת את דיוני המעקב אחר הילד שהושם במשפחת אומנה כנדרש, ויטמיע בקרב אנשי המקצוע את ההנחיה בדבר הערכת מצב הילד והעמידה ביעדי הטיפול שנקבעו לו, תוך תיעו ד מפורט של ההערכה וצירופו לתיקי הילדים. עוד מומלץ כי .המשרד יפעל לאכיפת ההנחיה במטה ובמש"חים משרד הרווחה מסר בתגובתו כי במסגרת פיתוח תיק ילד ממוחשב באומנה הוא יכלול הערכה של מצב הילד בהתאם ליעדי תוכנית הטיפול; וכי הוא מתכנן להכין מדריך עבודה לעו"ס משפחה הכ.ולל מעקב אחר יישום תוכניות הטיפול 152 t(29) = 3.75, p < .01 . | 332 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ קביעת תוכנית טיפול מפורטת על ידי מנחת אומנה חוק האומנה קובע כי בתוך שלושה חודשים מיום הגעת ילד למשפחת אומנה, על מנחת האומנה לקבוע עבורו תוכנית טיפול מפורטת, לרבות פירוט דרכי יישומה, בהתבסס על תוכנית הטיפול שהגדירה ותט"ה153 . לפי ההסכם המקצועי המגדיר את ההתקשרות של משרד הרווחה עם ארגונ י האומנה למתן שירותי השמה וטיפול במשפחות אומנה (להלן- ההסכם עם ארגונ ,)י האומנה תוכנית הטיפול המפורטת תכלול את השירותים והפעולות שיש לנקוט בנוגע לילד, ובהם שיחות פרטניות עימו, טיפול פסיכולוגי שייקבעו לו מטרות, שיעורי עזר וחונכות, וטיפולים פרה- .רפואיים חוק האומנה גם קובע כי על גוף האומנה לבדוק את תוכנית הטיפול המפורטת, לדון בה ולבחון את העדכונים הנדרשים בה אחת לשנה ממועד השמת הילד במשפחת אומנה, ולגבי ילד שטרם מלאו לו שש שנים- אחת לשישה חודשים ל.פחות בהמשך לכך, צוות הביקורת בדק עבור כלל תיקי הילד שנדגמו את מספר תוכניות הטיפול המפורטות שקבעו מנחות האומנה, ואת העדכונים השנתיים שלהן, וכן אם מנחות האומנה קבעו .יעדים לתוכניות תרשים39 : שיעור תוכניות הטיפול המפורטות ועדכוניהן שקבעו מנחות האומנה ושיעור קביעת היעדים בתוכניות אלו 153 חוק האומנה, סעיף36 .)(ג | 333 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים39 עולה כי ב- 30% מהמקרים לא נקבעו תוכניות טיפול מפורטות עבור הילדים באומנה154 . ממצא דומה עלה גם בדוח הביקורת הפנימית של משרד הרווחה- כ- 35% בממוצע. עוד עולה מהתרשים כי ב- 86% 155 מהמקרים בהם נקבעו תוכניות טיפול מפורטות, הן לא נ קבעו בתוך שלושה חודשים מיום השמת הילד באומנה כפי שהוגדר בחוק האומנה156. נוסף על כך עולה כי בכ- 20% מתוכניות הטיפול המפורטות, לא נקבעו יעדים או שהיעדים היו מנוסחים כתשומות157 . לדוגמה: טיפול של קלינאית תקשורת וחוג לשעות הפנאי. עולה מכך כי משרד הרווחה לא ווידא כי מנחות האומנה קבעו תוכניות .טיפול מפורטות לכלל הילדים שהושמו באומנה במועד שנקבע לכך תרשים40 : שיעור תוכניות הטיפול המפורטות לפי זמן קביעתן מיום ההשמה מתרשים 40 עולה כי14% מתוכניות הטיפול המפורטות שנבדקו בביקורת, נקבעו כנדרש - בתוך שלושה חודשים מיום הגעת ;הילד למשפחת האומנה86% נקבעו באיחור, מהן יותר מ מחצית .נקבעו לאחר למעלה משנה משכך, עלה שמשרד הרווחה לא וידא כי .תוכניות הטיפול המפורטות נקבעו במועדן הנדרש 154 t(28) = 2.08, p < .05 . 155 מועד ההשמה באומנה ומ ועד הכנת תוכנית הטיפול המפורטת נמצאו רק ב- 14 תיקים, והנתונים ביחס למועד הכנת .התוכנית המוצגים בתרשים מבוססים על תיקים אלה בלבד 156 t(13) = 2.79, p < .01 . 157 t(29) = 2.15, p < .05 . | 334 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ על מנת למנוע מצבים שבהם ילדים השוהים במשפחות אומנה אינם זוכים לכל משאבי הטיפול והליווי שלהם הם זכאים , ומצבים שבהם לא ניתן להעריך את התקדמותם, על משרד הרווחה לאכוף מול ארגוני האומנה את הליך קביעת תוכניות הטיפול המפורטות ועדכונן עבור כלל הילדים המושמים באומנה, בהתאם למועדים שהוגדרו בחוק האומנה ובהתאם לכל תוכנית טיפול שוותט"ה קובעת לכל ילד שהוצא מביתו. כן מ ומלץ כי המשרד ידריך את מנחות האומנה, באמצעות ארגוני האומנה, בעניין חשיבות קביעת היעדים .בתוכנית טיפול, אופן ניסוחם ודרכי יישומם תוכניות טיפול לכל ילד תוכנית הטיפול היא הליבה של השמת הילד באומנה. היא מתווה את הדרך לשיקום הילד ולמציאת בית קבוע עבורו. תכליתה לאפשר לו להשתקם, להעניק לו הזדמנות להתפתחות תקינה, ולסייע למשפחת האומנה להפוך לסביבה טיפולית. מן האמור לעיל עולה כי לכל ילד המושם באומנה צריכים להיות שני סוגים של תוכניות: תוכניות טיפול שקובעת ותט"ה שהן הבסיס להשמתו באומנה, ותוכניות טיפול מפורטות שקובעת מנ חת האומנה, המפרטות את תוכנית הטיפול של ותט"ה. כמו כן, עבור כל ילד על ותט"ה ועל גוף האומנה לערוך עדכון עיתי (אחת לשנה או אחת לשישה חודשים, בהתאם לגילו) של תוכניות הטיפול שקבעו, ועל ותט"ה .ומנחת האומנה לקבוע יעדים בכל תוכניות הטיפול חוסר כל ב תוכניות הטיפול ה נדרשות בתיק הילד ואי קביעת יעדים ברורים למימושן עלולים להביא לפגיעה אפשרית בסיכוייו של ילד .באומנה להשתקם ולצאת ממעגל הסיכון שבו הוא נתון תרשים 41 : שיעור תיקי הילד שבהם קיימות תוכניות טיפול עם יעדים מוגדרים | 335 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים41 עולה כי ב- 80% ( מתיקי הילד24 מתוך30 ) לא נמצאו תוכניות הטיפול (כללית ומפורטת) המעודכנות, שחוק האומנה, תע"ס ותט"ה ותע"ס אומנה מגדירים כי על ותט"ה ומנחת האומנה לקבוע עבור הילד ולתעדן158, וכי ב- 40% מהתוכניות שקיימות בתיקי ( הילדים שנבדקו18 מתוך30), לא הוגדרו יעדים159 . עוד עולה כי מתוך תיקי הילדים ( שנבדקו, רק עבור שיעור קטן של ילדים13% - 4 מתוך30 ) קבעו ותט"ה ומנחות האומנה תוכניות טיפול כללית ומפורטת ועדכנו אותן תוך קביעת יעדים, כמוגדר בחוק ובתע"ס160 . מומלץ כי משרד הרווחה ינתח ברמת המטה והשטח את הסיבות לאי קביעת תוכניות טיפול מלאות לילדים במשפחות אומנה ואי עדכונן; יחדד את חשיבות קביעת תוכניות הטיפול וקביעת יעדים לטיפול במסגרתן; יפעל ליישום ההנחיות הקשור ות בהן , ויבצע מעקב באמצעות מערך הפיקוח אחר העמידה בהם. נוסף על כך, כדי לטייב את מערך הפיקוח והבקרה של השירות לאומנה ,מומ לץ כי משרד הרווחה יפעל להקמת מערך ממוחשב שיתריע על היעדר תוכניות ,טיפול ועדכונים במועדים הנדרשים ידווח על מצב מימוש היעדים ,ויציג את מידת האפקטיביות של התוכניות. אירועים חריגים ופגיעות בילדים באומנה ילדים המוצאים מביתם לאומנה חוו הזנחה או התעללות בבית הורי הם. ההוצאה לאומנה נועדה ,להגן עליהם ולהעביר אותם למשפחה שבה יקבלו טיפול ראוי, בהתאם לאמנת זכויות הילד שעל פיה המדינה נדרשת להגן על ילדים מפני פגיעה פיזית, פגיעה מינית, ניצול והתעללות161 . חוק האומנה חוזר ומדגיש כי זכותו של ילד להיות מוגן מפני כל סוג של פגיעה162 ,. לפיכך .משפחות האומנה שאליהן מועברים הילדים אמורות לשמש עבורם מסגרת בטוחה ומיטיבה אחד המנגנונים שפיתח השירות לאומנה לשם הגנה על ילד השוהה באומנה הוא דיווח על אירועים חריגים. כאשר מנחת אומנה מקבלת דיווח על אירוע חריג (כדוגמת: אלימות, שימוש בסמים, התעללות מינית) ממשפחת האומנה, מהורי הילד, מהמסגרת החינוכית, מהילד עצמו ומגורמים נוספים, עליה לדווח טלפונית ובכתב למנהלת גוף האומנה ולמפקחת האומנה המחוזית. מפקחת האומנה המחוזית נדרשת לדווח על האירוע לעו"ס המשפחה במש"ח ולמפקחת הארצית על האומנה163 . 158 Z = -0.004, p < .01 . 159 Z = -0.0069, p < .01 . 160 Z = - 0.00015, p < .01 . 161 אמנת זכויות הילד, סעיף19 . 162 חוק האומנה, סעיף8 . 163 תע"ס אומנה, סעיף14 . | 336 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ עלה כי במהלך התקופה שבין ינואר2021 לאפריל2022 דווחו למפקחות האומנה בסך הכול1,044 .מקרים חריגים מתוכם , 58 היו מקרים של חשד לפגיעה בילד בתוך משפחת האומנה או על ידי קרוב מדרגה ראשונה של האומנים164 .בתקופה זו שהו באומנה 4,275 ילדים ,כך שלגבי 1.3% מהם עלה חשד לפגיעה בתוך משפחת האומנה בתקופה הנבדקת165 .משנת 2019 עד יולי2022 הוצאו ממאגר משפחות האומנה שבע משפחות בשל תלונות על התנהלות לא תקינה או על פגיעה בילד . נמצא כי הדיווחים על אירועים חריגים אלו מועברים למפקחת האומנה הארצית בעל פה בלבד, ואין רישום מרוכז שלהם במטה משרד הרווחה. כך, אין לשירות לאומנה תמונה ,כוללת על מצב הילדים באומנה, ולא ניתן לבצע מעקב אחר אירועים אלו והטיפול בהם ולבחון, בין היתר, אם חלה עלייה במספר מקרי הפגיעה בילדים בשנה מסוימת או אם האירועים החריגים מתמקדים באחד מ ארגונ י האומנה; כך גם לא ניתן להבטיח שמש פחת אומנה שבה התרחשה פגיעה בילד לא .תשוב להיות משפחת אומנה לילדים אחרים כדי לגבש תמונת מצב עדכנית על הילדים שחוו פגיעה באומנה ולבחון אם ישנם דפוסים קבועים למצבים אלה, ועל מנת לנסות למנוע מראש פגיעות בילדים ולהחיש את הטיפול בהם, מומלץ כי משרד הרווחה יבצע רי שום מסודר של האירועים החריגים, שיאפשר לו לנהל, ללמוד ולהפיק לקחים מאותם מקרים על מנת לצמצם את הפגיעות בילדים ולמנוע השמה של ילדים באותן משפחות. כמו כן, במקרים של פגיעה או חשד לפגיעה מומלץ כי משרד הרווחה יקיים מעקב סדור אחר הילד והמשפחה האומנת, וינחה את המפ קחות להעביר דיווח תקופתי מתועד למפקחת אומנה ארצית. מומלץ גם כי במקרים שבהם עולה ,חשש לאירועי פגיעה בילדים, משרד הרווחה ישקול הוצאת הילדים ממשפחות האומנה .וכן הוצאת משפחות אומנה אלו ממאגר משפחות האומנה שבידיו משרד הרווחה מסר בתגובתו כי במצבים ש בהם עולה חשד לפגיעה בילד במסגרת משפחת האומנה, הנוהל מחייב את ארגונ י האומנה לדווח על כך ל עו״ס הרשות ונוסף על כך לעדכן בדבר את ממונה הרישוי, כדי שישקול אם לבטל את רישוי האומנה של משפחה זו; עוד מסר משרד הרווחה כי הוא יבטיח את הסדרת התיעוד של אירועים חריגים ואת ניהול הטיפ.ול בעניינם הפיקוח על האומנה ,במטרה להבטיח את שלומם של ילדים שהושמו באומנה ואת טובתם וזכויותיהם חוק ה אומנה קובע כי על משרד הרווחה להסמיך מפקחים שיפקחו על הגופים המפעילים, על משפחות 164 אירועים חריגים אחרים כוללים בין היתר, ילד שלא הגיע לבית הספר, אשפוז, פגיעה של הילד בעצמו, וילד שלא .חזר מחופשה בבית הוריו אל משפחת האומנה 165 הנתונים התקבלו מבירור מידע שערך צוות הביקורת עם כלל מפקחות האומנה במאי2022 ,. לפי נתוני משרד הרווחה בשנת2021 היו4,205 ילדים באומנה ,ילדים אלה המשיכו לשהות באומנה גם במהלך ינואר- אפריל2022 ואליהם התווספו70 ילדים בשנת2022 . סה"כ4,275 .ילדים | 337 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ האומנה ועל הליווי של ילדי האומנה166. חוק האומנה ותע"ס אומנה167 מגדירים מגוון תפקידים למפקח אומנה, כמפורט בתרשים42 : תרשים42 : משימות מפקח אומנה 166 חוק ה .'אומנה, פרק ז', סימן א 167 ,תע"ס אומנה סעיף13 . האומנה על ת/מפקח משימות אחריות המכרז לביצוע עם המקצועי האומנה גופי השתתפות בפורומים שונים מתן הנחיות לתיקון ליקויים ,ייעוץ הדרכה לצוות והכשרה המפעיל הגוף טיפול באירועים חריגים אחריות של לליווי ומשפחת הילד האומנה מצאי קיום של הולם אומנה משפחות אחריות להעברת התשלומים לילדי המיועדים האומנה המלצה מועמד על להיות כמתאים אומן אחריות לעמידה רישוי בתנאי משפחות אישור כל השמת במשפחת ילד אומנה אישור סיום טיפולים עזר ושיעורי העברת דוחות אומנה למפקחת ארצית סמלי קביעת תעריף עדכון על הנתונים אחת הילדים לחודש מידע איסוף ושמירתו ,גיוס בדיקה של והכשרה משפחות אומנה כל של אישור אומנת משפחה חדשה התאמת משפחות לילד האומנה יישום משרד מדיניות לטיפול הרווחה בילדים אחריות בילד לטיפול העלאת המודעות לשירותים במחלקות לאומנה חברתיים מועדף כסידור | 338 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בדוח ביקורת פנימית של משרד הרווחה משנת2020 תוארו עומסי העבודה וריבוי המשימות המוטלים על מפקחות האומנה וצוין בו כי מצב זה הוביל לפגיעה בביצוע פעולות פיקוח חשובות ,ולהתמקדות המפקחות ב "מענים לצרכים נקודתיים ובכיבוי שרפות" 168 . במועד סיום הביקורת לשירות לאומנה יש9.5 תקני פיקוח- מתוכם מאוישים6.5 תקנים על ידי מפקחות אומנה , ו היתר (שלושה תקנים )טרם אויש ו . מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את היקפי התקינה ל נוכח העומס המוטל על מפקחות האומנה ו יפעל לאייש את התקנים שלא אוישו. מעקב אחר תוכניות טיפול ומצב הילדים- בדיקת תיקי ילד חוק האומנה קובע כי אחד מתפקידי מפקח אומנה הוא פיקוח על תהליכי התכנון והטיפול בילדים על ידי ארגוני האומנה, ועל ביצוע תוכניות הטיפול169. תע"ס אומ נה מבהיר כי על המפקח לבצע מעקב אחר ביצוע תוכנית הטיפול של כל ילד באומנה170 . לשם ביצוע הפיקוח והמעקב אחר תוכניות הטיפול עורכות המפקחות, בין היתר, בקרה על תיקי הילדים השמורים אצל ארגונ י האומנה. המפקחות מתעדות את הליך הבקרה שלהן באמצעות מערכת ממוחשבת למילוי ותיעוד דוחות הפיקוח (להלן- מערכת נתי"ב). במערכת נתי"ב מוגדר תחום העוסק בתוכנית הטיפול בילד, וכולל בדיקה של סוגי הטיפולים וההתערבויות שנקבעו בתוכנית, מידת יישומם והאפקטיביות שלהם, מוע .ד הכנת התוכנית ועדכונה, ומי מעורב בה המפקחת הארצית הקודמת על האומנה, שסיימה את תפקידה בשנת2016 , הורתה כי כל מפקחת תבדוק15 תיקי ילד בחודש. שש המפקחות אמורות לבדוק לפי הנחיה זו- 1,080 תיקים בשנה, וכל אחת אמורה לבצע מעקב אחר180 תיקים בשנה. בשל העומס עלי ,הן, המוזכר לעיל ,איפשרו המפקחת הארצית הקודמת על האומנה, והממונים המחוזיים בידיעת הנהלת המינהל .לבדוק היקף תיקים מצומצם יותר בביקורת עלה כי במהלך התקופה שבין ינואר2021 לאפריל2022 בדקו מפקחות האומנה בסך הכול כ- 119 תיקי ילדים אשר שהו באומנה בתקופה זו, מתו ך4,275 תיקי כלל הילדים ששהו באומנה171. מדובר בשיעור קטן של כ- 3% בלבד מכלל התיקים, גם בהתייחס להנחיית המפקחת הקודמת על האומנה שעל פיה התחייבה בדיקה של1,440 תיקים. לו ( כל התקנים היו מאוישים9.5 תקנים) היו אמורות המפקחות לבדוק2,280 תיקים בהתאם להנחיה זו- כ- 53% .מכלל תיקי הילדים ששהו באומנה 168 הדוח נכתב בעת שהיו לשירות לאומנה4.5 .תקני פיקוח 169 חוק ה ,אומנה סעיף 50 ( 3 ,)וסעיף 51 ()(ב1 .) 170 תע"ס אומנה, סעיף13 . 171 הנתונים התקבלו מבירור מידע שביצע צוות הביקורת עם כלל מפקחות האומנה בחודש מאי2022 . לפי נתוני משרד הרווחה בשנת2021 היו4,205 ילדים באומנה ,ילדים אלה המשיכו לשהות באומנה גם במהלך ינואר- אפריל2022 ואליהם התווספו 70 ילדים בשנת 2022 .סה "כ4,275 ילדים. | 339 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מאחר שתוכניות הטיפול נבדקות באמצעות בדיקת תיקי הילד, הרי שקיים פער גדול של 97% בין ההנחיה בתע"ס אומנה לבדוק את תוכניות הטיפול של כל הילדים השוהים באומנה, לבין הבדיקה בפועל. יצוין כי ממצא דומה עלה גם בדוח הביקורת הפנימית של משרד הרווחה, שלפיו בדקו המפקחות1.25% מכלל תיקי הילדים במהלך יולי2017 - יוני 2018 .. כך, לא חל שינוי מהותי בשיעור בדיקת תיקי הילדים בשנים שנבדקו עוד נמצא כי בנתוני בדיקות התיקים ישנה שונּו ת גדולה בין המחוזות, כמתואר בתרשים 43 172 : תרשים43 : מספר תיקי הילד ש בדקו המפקחות במחוזות מינואר2021 עד אפריל2022 מתרשים43 ( עולה כי במחוזות מרכז ודרום בדקו המפקחות מספר נמוך2 ו- 9 ), בהתאמה של תיקי ילד במהלך התקופה שנבדקה ובמחוזות צפון וירושלים נבדקו83 ו- 25 תיקים .בהתאמה משרד הרווחה ציין בתגובתו כי ה הבדל ין ב המחוזות הש ונים מבחינת מספר התיקים שנבדקו נובע במישרין מה מחסור במפקחים ב חלק מה מחוזות יחסית .למספר הילדים בביקורת נמצא גם כי רוב המפקחות בוחרות לבדוק תיקים של ילדים שהתקבלו לגביהם דיווחים על אירועים חריגים, או של ילדים עם מורכבויות כמו קשיים התנהגותיים ועבר של פגיעה מינית, או של ילדים שהושמו בגיל מבוגר. כפועל יוצא מכך, תוכניות הטיפול של ילדים שלא התקבלו לגביהם דיווחים על אירועים חריגים או על מורכבות מיוחדת כמעט .שאינן נבדקות כלל 172 בתקופה המדוברת היו שתי מפקחות במחוז צפון ,שתי מפקחות במחוז ירושלים ,מפקחת אחת במחוז מרכז ומפקחת אחת במחוז דרום. | 340 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כך, במדגם התיקים שבדק צוות הביקורת נמצאו: ילד שגובשה לו תוכנית טיפול זמן רב לאחר הנדרש (כש ;)לוש שנים לאחר ההשמה באומנה, ולא בתוך שלושה חודשים כנדרש ילד שהתוכנית שלו לא עודכנה; וילד שלא היה מעורב באירוע חריג, אך עדיין חלה .הידרדרות במצבו כדי למנוע מצב שבו לחלק מהילדים אין תוכניות ,טיפול או ש תוכניות הטיפול שלהם אינן מבוצעות, או אינן מעודכנות בהתא ם לצ ו רכי הילד המשתנים, או שהן אינן אפקטיביות, אך כל אלה ם אינ מתברר ים בתהליכי הבקרה ואינ ם נאכ פים כנדרש , מומלץ כי משרד הרווחה יגביר את הפיקוח והבקרה על יישומן של תוכניות הטיפול לילדים שהושמו במשפחות אומנה ויוודא קיומן של תוכניות טיפול כנדרש לכלל הילדים. הדבר ,ייעשה, בין היתר באמצעות הגדרת יעדים ומדדים ברורים בנוגע לנושאי הפיקוח בכלל, ובנוגע לפיקוח על תוכניות .הטיפול בפרט, ובאמצעות מעקב אחר יישומם עוד מומלץ כי משרד הרווחה ינחה את המפקחות לבחון גם תוכניות טיפול של ילדים שלא דווח אודותיהם על אירועים חריגים או מורכבות מיוחדת. הפיקוח על הקשר בין מנחות האומנה לילדי האומנה חוק האומנה מגדיר את תפקידה של מנחת אומנה וקובע כי היא תשמש מלווה אישית של ילד באומנה ואשת הקשר הקבועה שלו בעת השמתו באומנה, תקבע לו תוכנית טיפול מפורטת ותהיה אחראית ליישומה173. כדי למלא את תפקידה עליה לקיים קשר אישי ורציף עם הילד ולעקוב אחר מצבו, בין היתר באמצעות מפגשים אישיים איתו, לפחות אחת לחודש, ותיעודם בכתב174 . ההסכם עם ארגונ י האומנה מפרט תפקידים אלה, מוסיף גם התייחסות לתהליך קליטתו של הילד במשפחת האומנה, ומחייב את מנחת האומנה להיפגש איתו אחת ל שבועיים לפחות, בתהליך קליטתו במשפחה ובמצבי משבר. תדירות לא מספקת של ביקורים של מנחות אומנה אצל ילדי האומנה ושל מפגשים אישיים איתם עלולה לפגוע בקשר בין מנחת האומנה לילד, וביכולתו לסמוך עליה ולהסתייע בה בהתמודדות עם קשיים במסגרת האומנה, וכן לפגוע ביכולתה לעמ.וד על מצבו ולסייע לו נוסף על כך, חוק האומנה ותע"ס אומנה מעגנים את החובה של משרד הרווחה, באמצעות מפקחיו, לפקח על פעולות מנחות האומנה ועל תהליכי הליווי של הילד ומשפחת האומנה175 . ,אמצעי מרכזי לפיקוח על יישום הוראות החוק והתע"ס הוא בדיקה של המפקח את תיקי הילד ש כן על מנחת האומנה לתעד בהם את מפגשיה עם הילד. לפיכך, לתיעוד המפגשים עם הילד על ידי מנחת האומנה יש משנה חשיבות, ובלעדיו עלול להיווצר מצב שבו לפיקוח אין תמונה .מלאה על מצב הילדים שהוצאו מביתם ונמצאים באחריות המדינה 173 חוק האומנה, סעיף36 (ג) וסעיף39 . 174 חוק האומנה, סעיף39 ()(ב2 .) 175 חוק האומנה, סעיף50 ( 5 ); תע"ס אומנה, סעיף13 . | 341 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בדגימת תיקי הילד נמצא כי על פי תיעוד המפגשי ם מנחות האומנה פוגשות את ילדי האומנה בתדירות ממוצעת של אחת לחודש וחצי176 . במקרים של כמה אחים המושמים יחד במשפחת אומנה אחת נמצאו מקרים בהם מנחת האומנה פוגשת אותם יחד, ולא באופן .אישי את כל אחד מהם משרד הרווחה מסר בתגובתו כי יש קושי באיוש תקני מנחות האומנה ב אר גונ .י האומנה בשל המחסור במנחות אומנה המשרד הנחה את ארגונ י האומנה להוציא ראשי צוותים לביקורים במשפחות אומנה והוציא אישורים חריגים לגיוס מנחות גם מקרב מי שאינן עומדות בדרישות .הסף שני ארגוני אומנה מסרו למשרד מבקר המדינה בינואר2023 כי עקב ריבוי המשימות המוט לות על מנחות האומנה בעקבות חקיקת חוק האומנה וכן עקב העלייה במורכבותו של פרופיל הילדים ,והמשפחות בשנים האחרונות מוטל עומס רב על מנחות האומנה שאינו בהלימה לזמן שעומד .לרשותן על משרד הרווחה לאכוף את ביצוע המפגשים בתדירות הקבועה בחוק, באמצעות בדיקה מתאימה של תיקי ילד וכן באמצעות דרישה לדיווח יזום של ארגוני האומנה על תדירות ביקורי המנחות את ילדי האומנה. מומלץ כי משרד הרווחה ינחה את ארגוני האומנה לבצע פגישות אישיות גם במקרים של אח .ים המושמים יחד במשפחה משרד הרווחה מסר בתגובתו כי במכרז חדש המתוכנן למתן שירותי השמה וטיפול במשפחות אומנה יושם דגש על הפחתת מספר הילדים לכל מנחת אומנה וכן יושם דגש על הצורך בקשר אישי בין המנחות ובין ילדי האומנה. תרשים44 : שיעור תיקי הילד שבהם דווח על מפגש י מנחת אומנה-ילד, כנדרש 176 t(27) = 3.48, p < .01 ; בקביעת ממוצע זה לא נכלל ,הסגר הראשון בתקופת הקורונה ש בו יצרו המנחות קשר טלפוני בלבד ,עם הורי האומנה ועם הילדים בתדירות גבוהה יותר. | 342 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים44 עולה כי בכשלושת רבעי מתיקי הילדים שנבדקו במדגם- 73% - הדיווח על ביקורי מנחות האומנה אצל הילד אינו עומד בדרישות החוק- מפגש של פעם בחודש177 . יצוין כי גם במסגרת דוח הביקורת הפנימית של משרד הרווחה נמצא שיעור גבוה של מקרים ש בהם זיהה הפיקוח על האומנה כי מפגשי מנחות האומנה עם הילדים אינם עומדים בתדירות הנדרשת (כ- 40% מדוחות הפיקוח שנבדקו). בבדיקה נוספת שנערכה באותה ביקורת פנימית ב- 105 תיקי ילדים עלה כי בכ- 17% מהמקרים לא דווח על מפגשי מנחת .האומנה עם הילד כנדרש על מנת לבצע מעקב אפקטיבי ושיטתי אחר פעילותן של מנחות האומנה, מומלץ כי משרד הרווחה יוודא כי ארגונ י האומנה יתעדו את מפגשי מנחות האומנה עם ילדי האומנה. מומלץ כי המשרד יפעל לפיתוח מערכת דיווח ממוחשבת אשר תתריע במצבים שבהם תדירות המפגשים נמוכה מהדרישה, או ידרוש דיווח כזה כחלק מ הדוחות הסטטיסטיים ש ארגונ י .האומנה מחויבים לספק לשירות לאומנה מדי חודש מצב תיקי הילד חוק האומנה קובע כי הגופים המפעילים ינהלו לגבי כל ילד המושם באומנה תיק אישי ובו כל המידע הנוגע לילד, ובין היתר, החלטות של הגורם המוסמך בתקופת ההשמה, מידע שהתקבל מהמחלקה לשיר ותים חברתיים, ותוכניות הטיפול בילד178 . ההסכם עם ארגוני האומנה קובע כי יש לתעד בתיק גם את כל הפעילויות הנעשות מול הילד ומשפחת האומנה. תיקי הילד נועדו ,לספק מידע לכמה גורמים, ובהם מפקחת האומנה, מנחות האומנה המלוות את הילד ומשפחתו והילד עצמו בבגרותו. מידע חלקי בלבד עלול לפגוע ביכולת לערוך פיקוח מיטבי על מצב הילד ,ולוודא כי טובתו נשמרת, להגביל את היכולת לייצר רצף טיפולי אצל גורמים מטפלים משתנים .ולפגוע באפשרות להבין את הסיבות והנסיבות להשמת הילד באומנה צוות הביקורת בדק במדגם תיקי הילד את התיעוד של: תוכניות טיפול שקבעו ותט"ה ומנחת האומנה, אם נקבעו בתדירות ובאיכות מתאימות; וביקורי מנחת אומנה, אם נערכו בתדירות .הנדרשת 177 t(28) = 2.91, p < .01 . 178 חוק האומנה, סעיף57 . | 343 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים45 :שיעור התיקים המכילים את כל המידע הנדרש מתרשים45 עולה כי90% ( מהתיקים שנבדקו27 מתוך30 ) לא כללו את כל המידע הדרוש (תוכניות טיפול שקבעה ותט"ה, תוכניות טיפול מפורטות שקבעה מנחת אומנה, יעדי טיפול )בכל תוכנית, דיווח על ביקורים בתדירות תקינה של מנחת אומנה179 כך שנכלל מידע חלקי וחסר של הפעילויות שנעשו מול הילד ומשפחת האומנה. משמעות הדבר היא כי מתוך4,205 ילדים ששהו באומנה בשנת2021, לגבי כ- 3,800 ילדים ייתכן שהתיקים אינם מכילים את כל המידע הנדרש בחוק האומנה ובהסכם עם הארגונים180 . כאמור לעיל, בשל מידע חסר משרד הרווחה אינו יכול לבצע מעקב אפקטיבי אחר הילדים שהושמו במשפחות .אומנה על משרד הרווחה לחדד את הדרישות בדבר תכולת תיק ילד כפי שנקבע בחוק, ולאכוף את יישומן על ארגוני האומנה. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יקבע נוהל להעברת מידע על תיעוד חסר של גורמים אחרים שאינם ארגוני האומנה, כדוגמת המש"חים, ויפעל .לאכיפת דרישות התיעוד עליהם 179 Z = -0.00015, p < .01 . 180 מדגם התיקים שעל בסיסו נערך ניתוח הנתונים הוא מדגם מייצג של כל תיקי הילדים ששהו באומנה בשנים2016 - 2021 . הטווח עבור כלל התיקים נע בין80% - 100% מהתיקים, ברמת מובהקו ת של0.95 , והנתון של3,800 תיקים ( הוא ממוצע הטווח90% .)מהתיקים | 344 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ביקור מפקחות במשפחות אומנה חוק האומנה קובע כי בין תפקידיו של המפקח הוא לפקח על משפחות האומנה, לרבות בדרך של ביקור בהן וקיום שיחות עם הילד ומשפחת האומנה181 . כך למעשה מקנה החוק כלי נוסף .למפקחות האומנה לעמידה על מצב הילדים השוהים באומנה ועל תפקוד משפחות האומנה בביקורת עלה כי מפקחות האומנה מיעטו להשתמש בכלי של מפגשים ושיחות עם ילדי אומנה ומשפחות אומנה. כך, בתקופה שבין ינואר2021 - לאפריל2022 ( 16 חודשים) פגשו מפקחות האומנה14 ילדים השוהים באומנה (מתוך4,275 ,)ילדים באומנה בתקופה זו שיעור נמוך מאוד של0.3% בלבד מהילדים; במסגרת זו הם פגשו42 משפחות אומנה בלבד (מתוך3,072 משפחות אומנה בתקופה ), שיעור של כ- 1% מהמשפחות. עוד נמצא שיש מחוזות שבהם מספר המפגשים היה קטן מאוד. כך למשל, בתקופה המדוברת במחוזות מרכז וצפון קיימו המפקחות בין0 ל- 2 מפגשים עם ילדים, ובמחוזות מרכז ודרום הן קיימו5 מפגשים עם משפחות האומנה. מאחר שב היעדר מפגשים של מפקחות עם ילד י אומנה ומשפחות אומנה עלול ה להיפגע יכולת השירות לאומנה: להעמיק בהבנת החוויה שלהם כמקבלי שירות ;לזהות צרכים וכן בעיות וקשיים ,כגון כאלו הקשורים לשהייה של ילד אצל קרובי משפחתו (אומנת קרובים ,) ולפתח את מערך השירותים שהוא מספק בהתאם, מומלץ כי משרד הרווחה ינחה את המפקחות לפגוש ילדים השוהים באומנה ומשפחות אומנה על מנת ללמוד טוב יותר על תפקודם ולקבל מידע ישיר ובלתי אמצעי על מצבם, ויתווה זאת כחלק מתפקידן; מומלץ כי המשרד יפתח תהליך שיסייע להבין את תמונת המצב של הילדים והמשפחות מתוך .המפגשים שיערכו איתן המפקחות ניהול הפיקוח הנחיות, נהלים, יעדים, מדדים ודוחות הם בליבת הניהול, ותפקידם לאפשר למטה משרד הרווחה, האחראי לאומנה, לקבוע סדרי עדיפויות לביצוע בקרה, וכך להשתמש במשאבי הפיקוח בצורה מושכלת. זאת ועוד, כלים ניהוליים אלה תומכים ביכולת לייצר תמונת מצב על אודות השירות לאו מנה וה ארגונ ים המספקים אותו, ועל אודות הילדים והמשפחות המקבלים את השירותים, כבסיס לפיתוח שירותי האומנה. בדוחות קודמים עמד מבקר המדינה על החשיבות שבקביעת יעדים, מדידתם ודיווח על עמידה בהם עבור מערך פיקוח ובקרה, כתנאי מקדים ליישום תפיסת הפעלה וכאיתות לחשיבות העמידה בהנחיות182 . מחקרים בתחום הניהול אף מראים כי שימוש אפקטיבי ביעדים ומדידת העמידה בהם תומכים בלמידה ארגונית ובהתאמת הארגון לסביבה משתנה183 . 181 חוק האומנה, סעיף51 ()(ב4 .) 182 ,מבקר המדינה דוח שנתי 69ב ( 2019 ), "משרד ראש הממשלה- נציבות שירות המדינה: מערך ההדרכה בשירות 'המדינה", עמ354 ,; וכן מבקר המדינה דוח שנתי 71א ( 2020 ."), "התייעלות אנרגטית 183 Umit S. Bititci, "Towards a theoretical foundation for performance measurement and management", International Journal of Management Reviews 20 (2018), pp. 653-660. | 345 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ נו הלי פיקוח, יעדים ומדדים חוק האומנה קובע כי שר הרווחה ימנה מפקח ארצי על האומנה, שבין תפקידיו יהיו הבניה מפורטת של נוהלי הפיקוח, דרכי ביצועו, ובחינה תקופתית של מידת התאמתו והצלחתו במטרותיו184 . בבדיקה עלה כי משרד הרווחה לא הטמיע תהליכי ניהול, דיווח ובקרה מסודרים לגבי סוגיות מרכזיות בפיקוח על האומנה. לדוגמה, ההנחיה על מספר תיקי הילד שעל מפקחת לבדוק ניתנה על ידי המפקחת האר צית הקודמת בשנת2016 או קודם לכן, אך לא עודכנה מאז אף שמספר הילדים באומנה גדל. מאז ניתנו למפקחות הנחיות ספציפיות בנושא בעל פה. כמו כן עלה כי המפקחת הארצית הנוכחית לא קבעה יעדים למפקחות הקשורים לתחומי הבקרות ולמטרותיהן, כגון יעדים הקשורים לשיפור במצב הילדים שבאומנה, ולא נבחן אם גורמי הפיקוח עומדים ביעדיהם ומצליחים בהשגת מטרותיהם . עוד עלה כי עד לסוף שנת2021 מפקחות האומנה לא העבירו דוחות סיכום חודשיים ושנתיים ,למפקחת האומנה הארצית אף שנקבע בתע"ס אומנה כי על מפקחי האומנה להעביר דוחות כאמור למפקח האומנה הארצי185 . על כן, הנהלת השירות לא הייתה יכולה לתכלל את המידע הנמצא אצל המפקחות לתמונת מצב מערכתית. במהלך תקופת הביקורת, בשנת2022 , החלה המפקחת הארצית לאסוף את הדוחות החודשיים .מהמפקחות ולקבצם לטבלה מסכמת כן עלה כי השירות לאומנה לא השתמש במערכת הממוחשבת שהוקמה לצור כי מעקב ( ופיקוח נתי"ב) כדי ליצור תמונת מצב בהסתמך על .הנתונים המוזנים בה הדוחות במערכת נתי"ב נשלחים על ידי המפקחות בכל מחוז לגוף המפעיל ולממונה במחוז, ו בהתאם לשיקול דעת .ן הן מעבירות את הדוחות למפקחת הארצית בעניין זה מסר משרד הרווחה לצוות הביקורת ביולי2022 כי רק לאחרונה ניתנה למ פקחת הארצית הרשאת צפייה בדוחות הפיקוח ב מערכת נתי"ב. במצב זה למעשה תהליכי פיקוח בסיסיים באומנה אינם מתקיימים כנדרש: משרד הרווחה אינו מקפיד על קיום הנחיות ועל מסירת דיווחים של מפקחות אומנה על מצב הילדים, אינו מרכז את המידע ומפיק מ מנו לקחים; והוא לא החל בשימוש יעיל ואפקטיבי בכלי הפיקוח שפיתח לצורכי מעקב כדי לזהות פערים בתפקודן של המפקחות השונות- למשל כדי לאתר את המפקחות שמספר התיקים שהן בודקות קטן בהרבה מאלה שנבדקים על ידי מפקחות אחרות - .וכך לסייע להן או להנחות אותן בצורה מסודרת 184 חוק ה ,אומנה סעיף 52 ( 1 .) 185 תע"ס אומנה, סעיף13 . | 346 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מדידה והערכה של מצב הילדים באומנה כדי לתמוך בדיווח ובמדידה ,ההסכם עם ארגונ י האומנה מחייב אותם לספק דוחות למטרות מעקב מקצועי וסטטיסטי ,בהתאם להנחיות השירות לאומנה. עלה כי המידע בדוחות שביקש השירות לאומנה מארגוני האומנה אינו מאפשר להבין את .מצב הילדים ומשפחות האומנה שבאחריות כל גוף אומנה למשל, דוחות אלה כוללים עדכון חודשי על מספר הילדים ומשפחות האומנה שבאחריות גוף האומנה ועל מספר הילדים שמקבלים סל טיפול; ואולם הם אינם כוללים מידע על מצבם הפרטני של הילדים שבאחריות גוף האומנה, על התקדמות תוכניות הטיפול בהם, על תדירות המפגשים של מנחות אומנה איתם ועל תפקודן של המשפחות שקלטו אותם. כך נפגעת יכולתו של משרד הרווחה לזהות אם בגוף אומנה מסוים מצב הילדים טוב פחות מזה שבארגוני אומנ ,ה אחרים כדי שיוכל לסייע בשיפור התפקוד של גוף אומנה זה .כמו כן ,מהדוחות אי אפשר ללמוד אם במחוז מסוים ישנם צרכים שונים מאלה שבמחוזות האחרים, למשל בשל הרכב .אוכלוסייה שונה יצוין כי בדוח הביקורת הפנימית של משרד הרווחה מ פברואר2020 הומלץ להנחות את ארגוני האומנה להוסיף לדיווח החודשי למשרד פרמטרים נוספים אשר מצופה כי גורמי הפיקוח יתעדכנו בעניינם ויסיק מסקנות אופרטיביות לגביהם , לדוגמ ה : דיווח על מס פר ביקורי ה בית שקיימו מנחות האומנה , מס פר ה ילדים ו משפחות ה אומנה שלא התקיימו אצלם ביקורים, והסיבות לכך; עם זאת, מאז פורסם הדוח האמור בפברואר 2020 .לא חל שינוי בנושא פיתוח תהליכי ניהול ובקרה יסייע לתמוך בשיפור מתמיד של שירותי האומנה ו ב התאמתם למציאות החברתית המשתנה ש בה פועלים ארגונ ,י האומנה ב התאמתם למורכבות הילדים המושמים ב .אומנה ולצורכי משפחות האומנה מיעוט ההנחיות ,ה ,נהלים היעדים ,ה מדדים הו דוחות עלול להביא לשימוש לא מיטבי במשאבים ה מוגבלים ולהקשות על מטה השירות לבצע תהליכי למידה ושיפור ולפתח את שירותי האומנה על בסיס מידע ונתונים המתקבלים מהשטח . מומלץ כי משרד הרווחה יטמיע תהליכי ניהול ובקרה במערך הפיקוח על האומנה, ובתוך כך יקבע מדיניות, נהלים והנחיות, יעדים ומדדים186 ו שימוש בכלי מדידה. הדבר נדרש כדי להגביר את אפקטיביות הפיקוח ולוודא כי שלומם וטובתם של ילדים שהוצאו מביתם על .ידי שירותי הרווחה נבדקים ומבוקרים על ידי משרד הרווחה עוד מומלץ כי המפקחת הארצית על האומנה תדאג לקבל באופן סדור את דוחות הפיקוח של המפקחות המחוזיות לשם יצירת תמונת מצב כוללת, וכי משרד הרווחה ינחה את ארגוני האומנה להעביר דוחות שיציגו תמונה כוללת של מצב הילדים ומשפחות האומנה .שבאחריותם ✰ 186 לדוג מה, בדוח מבקר המדינה הבריטי מוזכרים יעדים של שיפור איכות הטיפול באומנה, ושיפור יציבות ההשמה :באומנה, ראו בNational Audit Office, Children in Care, (2014) . | 347 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ אף שלמשרד הרווחה אחריות מוגברת לילד שהוצא על ידי המדי נה מבית הוריו והושם באומנה, ממצאי הביקורת מעלים כי הוא אינו מקיים מרכיבים בסיסים של הטיפול בילד ,שהוצא מהבית שבאחריותו ובכלל זה הוא אינו מקיים תהליכי פיקוח בסיסיים כנדרש וכי אינו מבצע .מעקב שיטתי וסדור אחר ילדי האומנה משרד הרווחה לא הסדיר מנהל טיפול אחד הרואה את הילדים לכל אורך הדרך ובוחן בכל צומת מהי האפשרות המתאימה ביותר עבורם; לכ- 80% מהם אין תוכניות טיפול שיגדילו את סיכוייהם לצאת ממעגל המשפחות במצוקה, ו- 73% ,מהם אינם מלווים בתדירות המתאימה. זאת ועוד90% מתיקי הילד שבהם היו אמורות להיות מתועדות כל ההחלט ות והפעולות בעניינו חלקיים בלבד ואינם מכילים את כל המידע על אודותיו, וכך נוצר קושי לעמוד על מצבו. גם הפיקוח על האומנה עורך בקרה על כ- 3% מתיקי הילד וכמעט שאינו פוגש ילדים ומשפחות אומנה. במצב הדברים הזה מצבם של ילדים רבים השוהים באומנה עלול שלא להשתפר ואף לה ידרדר, בלי שגורמי המקצוע במשרד הרווחה יהיו ערים לכך ויטפלו .בכך כראוי מומלץ כי משרד הרווחה יגדיר ויקבע מנהל טיפול אחד לכל ילד, והוא אשר ילווה אותו החל בשלב שבו נשקלת הוצאתו מביתו וכלה בשלב ה חזרה אליו, אם הוא שוקם, או עד למציאת בית קבוע עבורו. עוד מומלץ כי משרד הרווחה, בסיוע מערך הפיקוח, יטמיע בקרב הגורמים הרלוונטיים את חשיבותן של תוכניות הטיפול לילדים, ויאכוף עליהם את החובה לקובען . כן מומלץ כי המשרד יפעל לכך ש הטיפול בילד יתועד באופן מלא בתיקי הילד וכי תו צרי התיעוד יהיו זמינים , ובכך יפעל ל שמר עבור כל ילד את ההיסטוריה שלו ויאפשר .קבלת החלטות מושכלת על עתידו ילדים שטופלו באומנה ובפנימיות בבגרותם מטרת ההשמה במסגרות חוץ- ביתיות של ילדים שהוצאו מביתם היא לספק להם סביבה שתאפשר להם להשתקם מהטראומות שחוו ולקיים חיים נורמטיביים ככל הניתן בילדותם ובבגרותם187. מדיניות הבית הקבוע מתווה כאמור עקרונות למימוש מטרה זו188 . תכנון מבוסס נתונים על בוגרי השמות חוץ-ביתיות: מדריך התכנון הממשלתי קובע כי כחלק מתוכנית עבודה ליישום מדיניות יש להגדיר מדדים על מנת שישמשו כלי שיטתי להערכת מימוש המדיניות כן ו ישמשו .אמצעי להתאמת המדיניות כדי לשפר את השירותים הניתנים המדדים משקפים את הערך של השירות שמספק המשרד לציבור ואת השינויים המצופים בסביבה החיצונית189. עוד קובע מדריך התכנון הממשלתי כי כדי לגבש תמונת מצב ל התוויית מדיניות אפקטיבית, על קובעי המדיניות לאסוף ולנתח את ה מידע אשר יסייע בזיהוי סיבות השורש למצב הנוכחי ויאפשר צמיחה של רעיונות שישמשו מנופי שינוי; וכי לא די שהתוצרים יהיו מקיפים ומהימנים- עליהם להיות בעלי תוקף מדעי190 . 187 תע"ס אומנה, סעיף4 '; ועדת גרוס, ע34 . 188 " העקרונות מוצגים בפרק ,"מדיניות משרד הרווחה לטיפול בילדים שהוצאו מביתם בדוח זה. 189 מדריך התכנון הממשלתי, 'עמ55 - 58 . 190 'מדריך התכנון הממשלתי, עמ108 - 111 . | 348 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ נתונים על בוגרי השמות חוץ-ביתיות בהשוואה בין- :לאומית מדיניות הבית הקבוע קובעת כי השמה באומנה עד יפה על השמה בפנימייה, ב התאם ל תפיסה המקובלת במחקר ים בנושא ולפיה לסביבה משפחתית יהיו השפעות מיטיבות יותר על עתיד הילד יחסית לסביבה מוסדית191 . ברחבי העולם בוצעו כמה מחקרים שבדקו את ההבדלים בין השמה באומנה להשמה במוסדות פנימייתיים מבחינת השפעתן על הילד . במחקרים נמצא כי מצבם של ילדים שהושמו באומנה היה טוב ממצבם של ילדים שהושמו במוסדות פנימייתיים ,במדדים כגון רמת אינטליגנציה בריאות נפשית, סגנונות התקשרות ותפקוד מוחי192 , אך ההבדלים בין ילדים אלה טרם נבחנו בעת הגיעם של הילדים לבגרות. בישראל נעשו כמה מחקרים המ שווים את ההשפעות של השמה במסגרות בקהילה , לילדי,רווחה שלא הוצאו מביתם לעומת השמות חוץ- .ביתיות במחקרים אלו נמצאו תוצאות מעורבות: בחלק מהמחקרים נמצאו יתרונות להשמה בקהילה ובאחרים נמצאו יתרונות להשמה במסגרת חוץ-ביתית. ואולם בשום מחקר ממחקרים אלה לא נבדקו ההשל כות של השמה באומנה מול פנימייה מעבר לגיל19, בהיקפים גדולים193 . משרד מבקר המדינה בבריטניה מצא כי בוגרי השמות חוץ- .ביתיות חווים קשיים רבים בבגרותם למשל, רבע מדרי הרחוב הם בוגרי השמות חוץ-ביתיות; כמחצית מבוגרי ההשמות החוץ- ביתיות מתחת לגיל21 היו מעורבים בפשיע ה; כחמישית מבוגרות ההשמות החוץ- ביתיות הפכו לאימהות בהיותן קטינות; ורמות ההשכלה והתעסוקה של בוגרי ההשמות החוץ- ביתיות היו נמוכות ב- 22% .מאלו של בני גילם באוכלוסייה הכללית בבחינה שעשה משרד מבקר המדינה הבריטי הוא לא הבחין בין בוגרי פנימיות לבוגרי אומנה194 . משרד הרווחה בישראל לא בדק את ההבדלים בין ילדים שהושמו באומנה ל ילדים שהושמו בפנימיות ב בגרותם .נוכח זאת לראשונה נותחו באופן שיטתי נתונים מקיפים העוקבים לאורך זמן אחרי כלל המושמים באומנה ובפנימיות של משרד הרווחה , גם לאחר גיל18 ; צוות הביקורת ביצע בדיקה זו על ידי בחינת מדדי חיים תקינים בבגרות, בתחומים כגון .השכלה, תעסוקה ומשפחה :שיטת הבדיקה על מנת לבחון את ההשפעות בבגרות של השמת ילדים באומנה ובפנימיות ,השתמש צוות הביקורת בנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה, מבט"ל, ממשרד החינוך, ממאל"ו וממשטרת ישראל, לגבי כלל ילידי השנים1991 - 2002 , כלומר אנשים שנכון למועד סיום הביקורת היו בני20 - 31 (להלן- ,)הנבדקים בסך הכול - 1,598,030 .נבדקים 191 .למשל, דוח ועדת סילמן 192 Charles H Zeanah and Charles A Nelason, "Alternatives for abandoned children: insights from the Bucharest Early Intervention Project", Current Opinion in Psychology 15 (2017), pp. 182 - 188 . 193 ,לדוגמה, במחקר של עדנה שמעוני ורמי בנבנישתי ילדים נפגעי התעללות והזנחה ובמצבי סיכון ומצוקה השוהים ,במסגרות חוץ ביתיות והמטופלים בקהילה: רקע מצב ותוצאות ( 2011 '), עמ1 - 64 , נבדקו התוצאות של השמות במסגרות חוץ- ביתיות בגילי18 - 19 של כל ילידי שנת1989 , ונמצא כי מצבם של בוגרי אומנה טוב יותר מזה של בוגרי הפנימיות במרבית המדדים, כגון שיעור גבוה יותר לזכאות לתעודת בגרות ושיעורי פשיעה נמוכים יותר; במחקר של מיכל " ,'צמח ואח בוגרי מסגרות לילדים בסיכון: השוואה בין מסגרות קהילתיות לפנימיתיות ,"חברה ורווחה ( לו2016 '), עמ 331 - 361 , נבחנו התוצאות עבור בוגרים בגילי24 - 25 במדגם קטן של1,480 ילדים שטופלו בקהילה או בפנימיות, ללא השוואה בין פנימיות לאומנה. במחקר זה נמצא כי שיעור הזכאות לבגרות גבוה יותר בקרב בוגרי הפנימיות, אך במרבית .המדדים מצבם של בוגרי הטיפול בקהילה טוב יותר, כגון שכר גבוה יותר ושיעורי חזרה לרווחה בבגרות נמוכים יותר 194 National Audit Office, Care leaver's transition to adulthood (2015), pp. 6-7. . | 349 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ צוות הביקורת חילק את הנבדקים לארבע קבוצות מחקר, על בסיס הטיפול ברווחה שקיבלו :בילדותם • בוגרי פנימיות של משרד הרווחה (להלן- )בוגרי פנימיות- 21,352 נבדקים שהיו ( בפנימיות בלבד1.3% ;)מאוכלוסיית הנבדקים • בוגרי אומנה - 2,801 נבדקים שהיו באומנה בלבד( 0.17% )מאוכלוסיית הנבדקים195 ; • בוגרי השמות במסגרות טיפול בקהילה של משרד הרווחה (להלן- בוגרי טיפול )בקהילה- 155,275 נבדקים שטופלו בקהילה בלבד ולא הוצאו מ( ביתם9.8% מאוכלוסיית ;)הנבדקים • אוכלוסיי ה כללית - 1,408,270 ( נבדקים שלא טופלו ברווחה בילדותם88.7% מאוכלוסיית .)הנבדקים נבדקים שאינם משתייכים לשום קבוצה ( מקבוצות אלה10,332) הוצאו מהבדיקה196 כך שנותרו 1,587,698 נבדקים (להלן- )מסד הנתונים197. את מסד הנתונים ני תח צוות הביקורת בכלים כמותיים ובהם שיטות סטטיסטיות מתקדמות. לא ניתן לדעת בוודאות אם ההבדלים המדווחים בין קבוצות המחקר נובעים מאופן הטיפול השונה בהן או מהבדלים בין הקבוצות במאפייני הנבדקים השונים. התוצאות ארוכות הטווח של השמ ה חוץ-ביתית לפי מדיניות הבית הקבוע ניתן לצפות כי ילדים שהושמו באומנה יצליחו יותר מילדים שהושמו בפנימיות לקיים חיים תקינים בבגרות. כדי לבחון את תוצאות ההשמות בבגרות נבדקו חמישה מדדים עיקריים של חיים תקינים בבגרות ,כמפורט להלן: • השכלה: סיום12 שנות לימוד; זכאות לתעודת בג רות198 ; זכאות לתעודת בגרות העומדת בתנאי הסף ללימודים באוניברסיטה199 (להלן- בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות); ציון ממוצע של לימודי אנגלית ומתמטיקה200 (להלן- ממוצע בגרות); היבחנות בבחינה הפסיכומטרית; ציון פסיכומטרי201 .; התחלת לימודים לתואר ראשון 195 חלק מ נבדקי קבוצת המחקר של בוגרי אומנה שהו באומנה לפני חקיקת חוק האומנה ב שנת 2016 ,ולפני קביעת תע "ס אומנה משנת2011 ., שהסדירו את תחום האומנה ואמצעי הטיפול בילדים ובמשפחות האומנה 196 הכוונה לנבדקים ששהו בילדותם גם בפנימייה וגם באומנה, ו לנבדקים שהייתה להם השמה חוץ- ביתית בילדות שאינה .אומנה או פנימייה, כגון ילדים שטופלו על ידי רשות חסות הנוער 197 הנתונים שהתקבלו ממשרד הרווחה אינם כוללים אינדיקציה לילדים שנמסרו לאימוץ בשל חסיון המידע על פי חוק האימ וץ . לכן הניתוחים שבוצעו אינם מאפשרים לאתר מכלל הילדים שהו שמו במסגרות חוץ- ביתיות את הילדים שנמסרו לאימוץ. 198 נבדק נחשב לזכאי לתעודת בגרות אם התקבל דיווח על כך ,ממשרד החינוך באופן שאם עשה בגרות אקסטרנית או לא נכח בכיתה יב ' הוא נחשב במשתנה זה- .לא זכאי 199 בגרות הכוללת לפחות4 .יחידות לימוד באנגלית 200 הציון הוא ממו צע משוקלל הכולל תוספת ניקוד (בונוס) על4 ו- 5 .יחידות לימוד, כנהוג במוסדות להשכלה גבוהה 201 אם הנבדק ניגש לכמה בחינות- .נלקח הציון הגבוה ביותר | 350 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ • תעסוקה: הכנסה שנתית ממוצעת בשנים2018 - 2019 ; קבלת גמלת הבטחת הכנסה בשנים2019 - 2021 ;ובקרב מי שקיבל גמלה - מספר חודשי גמלת הבטחת הכנסה בשנים 2019 - 2021 . • ילודה בקרב קטינות: לידת ילד ראשון לפני גיל17 202 . • טיפול בשירותי הרווחה בבגרות: האם הנבדק טופל על ידי שירותי הר.ווחה בבגרות • מעורבות ב פשיעה: האם הנבדק ביצע פשע203 .; האם הנבדק היה עציר או אסיר .מדדים אלה נבדקו תוך השוואה בין ארבע קבוצות המחקר השכלה תרשים 46 : שיעור בוגרי12 שנות לימוד, שיעור הזכאים לתעודת בגרות ושיעור הזכאים לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות , לפי קבוצת מחקר ,ילידי 1991 - 2002 .על פי נתוני משרד החינוך ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה 202 .חושב רק עבור נבדקות שילדו 203 נתוני הפשיעה התקבלו ממשטרת ישראל וכללו את התיקים הפליליים שנפתחו בשנים 2015 עד2022 לנבדקים שהיו בני18 - 24 בעת פת יחת התיק. | 351 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים47 : ציון בגרות ממוצע, לפי קבוצות מחקר, ילידי1991 - 2002 .על פי נתוני משרד החינוך ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה תרשים48 : שיעור הניגשים לבחינה ה ,פסיכומטרית, לפי קבוצות מחקר ילידי1991 - 2002 תרשים 49 : ציון ממוצע בבחינה ,הפסיכומטרית, עבור מי שניגשו לפי קבוצות מחקר, ילידי1991 - 2002 .על פי נתוני מאל"ו ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 352 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים50 : שיעור המתחילים תואר ראשון, לפי קבוצות מחקר, ילידי 1991 - 2002 .על פי נתוני בט"ל ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשימים46 - 50 מסתמנת מגמה ברוב מדדי ההשכלה שנבדקו- סיום12 ,שנות לימוד זכאות לתעודת בגרות, זכאות לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות, ציון בגרות :ממוצע, והיבחנות בבחינה הפסיכומטרית יש מדרג ו לפיו נתוני האוכלוסייה הכללית הם הטובים ביותר; במקום השני, נתוני בוגרי טיפול בקהילה, במקום השלישי נתוני בוגרי אומנה ולבסוף נתוני בוגרי פנימייה. לדוגמה, שיעור הזכאים לבגרות סף כניסה לאוניברסיטאות בקרב בוגרי הפנימיות הוא הנמוך ( ביותר7% ,)מעליו שיעור ם של בוגרי ( האומנה20% ,)מעליו שיעורם ( של בוגרי טיפול בקהילה21% ), ובראש, האוכלוסייה ( הכללית40% .) | 353 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תעסוקה תרשים51 : ,הכנסה שנתית ממוצעת2018 - 2019 204, לפי קבוצות מחקר .על פי נתוני בט"ל ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה גמלת הבטחת הכנסה מלאה או חלקית (השלמת הכנסה) (להלן- )גמלת הבטחת הכנסה מיועדת לספק רשת ביטחון אחרונה ליחידים או למשפחות במצוקה כלכלית שאינם מסוגלים להבטיח את הכנסתם בכוחות עצמם והם חסרי כל מקור קיום או שהכנסתם מזערית, כמוגדר ב ,חוק הבטחת הכנסה ה תשמ"א- 1980 . שיעור ניכר ממקבלי הבטחת הכנסה מקבלים את הגמלה לאורך שנים, ולע י תים גם ילדיהם אחריהם. אחרים נכנסים ויוצאים במעגל "הדלת המסתובבת" של הבטחת הכנסה ואינם מצליחים להשתלב בתעסוקה יציבה ומכניסה ולפרוץ את מעגל העוני205 . 204 ההכנסה השנתית הממוצעת נמוכה שכן מדובר בצעירים בני21 - 31 שחלקם שירתו בצבא או בשירות לאומי או למדו .במוסדות להשכלה גבוהה במהלך התקופה הנבדקת 205 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי68ג ( 2018), "פעולות המדינה ל קידומם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה ולשילובם 'בתעסוקה", עמ996 . | 354 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים52 :שיעור מקבלי גמלת הבטחת הכנסה וממוצע ח ודשי קבלת ,הגמלה ,לפי קבוצות מחקר2019 - 2021 206 .על פי נתוני בט"ל ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשימים51 - 52 עולה מגמה במדדי התעסוקה שנבדקו- הכנסה שנתית ממוצעת וגמלת ;הבטחת הכנסה מגמה המלמדת על מדרג ו לפיו נתוני האוכלוסייה הכללית הם הטובים ביו תר, במקום השני נתוני בוגרי טיפול בקהילה, במקום השלישי נתוני בוגרי אומנה ולבסוף .נתוני בוגרי פנימייה מתרשים51 עולה כי ההכנסה השנתית הממוצעת של נבדקים באוכלוסייה הכללית גבוהה בכ- 21% ;מזו של בוגרי טיפול בקהילה כי ההכנסה השנתית הממוצעת של בוגרי טיפול בקהילה גבוהה בכ- 7% מזו של בוגרי אומנה; ו כי ההכנסה השנתית הממוצעת של בוגרי אומנה גבוהה בכ- 1% .מזו של בוגרי פנימייה 206 .הממוצע חושב עבור חודשי גמלת הבטחת הכנסה מצטברים בשלוש השנים שנבדקו | 355 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כמו כן, מתרשים52 עולה כי שיעור מקבלי גמלת הבטחת הכנסה של נבדקים באוכלוסייה הכללית נמוך בכ- 50% מזה של ב וגרי טיפול בקהילה (ועומד על 3% ); שיעור מקבלי הגמלה בקרב בוגרי טיפול בקהילה נמוך בכ- 40% מזה של בוגרי אומנה (ועומד על6% ;) וזה של בוגרי אומנה נמוך בכ- 33% ( מזה של בוגרי פנימיות10% ו- 13% , בהתאמה). בדומה לכך, מספר חודשי קבלת גמלת הבטחת הכנסה הממוצע בקרב האוכלו סייה הכללית נמוך ב- 6% מזה של בוגרי טיפול בקהילה (ועומד על 9.3 חודשים); מספר החודשים של בוגרי טיפול בקהילה נמוך ב- 8% מזה של בוגרי האומנה (ועומד על 9.9 חודשים); ומספר חודשי קבלת הגמלה של בוגרי אומנה נמוך ב- 1% ( מזה של בוגרי פנימיות10.8 ו- 10.9 )חודשים, בהתאמה . מכלל האמור לעיל עולה כי ילד המושם בפנימיות יתקשה להתנתק ממעגל מקבלי קצבאות הבטחת ה.הכנסה ילודה בקרב קטינות תרשים53 : שיעור הנשים שילדו בהיותן מתחת לגיל17 , בחלוקה לקבוצות מחקר, ילידות1991 - 2002 .על פי נתוני בט"ל ומשרד הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים53 עולה מגמה בקרב קבוצות המחקר ב עניין שיעור הנשים שילדו בהיותן קטינות (מתחת לגיל17 ( ), ושיעורן הוא הגבוה ביותר בקרב בוגרות פנימייה2.4% ;)באופן ש סיכוייה של נערה בפנימייה ללדת לפני הגיעה לגיל17 ה ם פי1.5 מאלו של נערה ( באומנה1.6% ( ) ופי חמישה מאלו של נערה באוכלוסייה הכללית0.5% ); השיעור בקרב ( בוגרות השמות בקהילה0.7% .) דומה לשיעור באוכלוסייה הכללית | 356 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מחקרים בעולם מלמדים כי ילדים שנולדו בנסיבות מעין אלו סיכוייהם להיחלץ ממעגל המצוקה קטנים. לדוגמה, בנו ת שנולדו לאימהות בגיל העשרה הן בעלות סיכויים גבוהים ב- 66% מאשר הבנות בכלל האוכלוסייה ללדת גם הן בגיל העשרה207 . טיפול בשירותי הרווחה בבגרות תרשים54 : שיעור המקבלים שירות מ ,שירותי הרווחה בבגרותם בחלוקה לקבוצות מחקר, ילידי1991 - 2002 על פי נתוני משרד.הרווחה, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים54 עולה מגמה בשיעורי קבלת שירותי רווחה בבגרות ולפיה שיעור קטן של ( נבדקים באוכלוסייה הכללית מקבלים שירותי רווחה בבגרותם2% ), אחד מכל שישה ( בוגרי טיפול בקהילה16% ( ), אחד מכל חמישה בוגרי אומנה19% ) ואחד מכל ארבעה בוגרי( פנימיות25% ) חזרו לקבל שירותי רווחה בבגרותם. ממצא זה משקף קושי של ילדים בוגרי מערכת הרווחה להיחלץ ממעגל הרווחה בבגרותם, הבא לידי ביטוי ביתר שאת אצל .בוגרי פנימיות 207 Sara McLanahan, "Fragile families and the reproduction of poverty" The Annals of the American Academy of 131; - 621.1 (2009), pp. 111 cial Science Political and So cycle Christina Meade et al., "The intergenerational " of teenage motherhood: an ecological approach Health Psychology 27.4 (2008), p. 419. . | 357 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מעורבות בפשיעה תרשים55 : שיעור הנבדקים שפשעו ואשר שהו במעצר או במאסר, לפי קבוצות מחקר, ילידי 1991 - 2002 .על פי נתוני משרד הרווחה, בט"ל ומשטרת ישראל, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים55 ,עולה מגמה בשיעורי הפשיעה ובשיעורי העצירים או האסירים ולפיה שיעור הפשיעה בקרב בוגרי פנימיות הוא7% , בקרב בוגרי האומנה- 6% ,בקרב בוגרי הטיפול בקהילה- 5% ,ובקרב כ לל האוכלוסייה- 4% . עוד עולה שכמעט רבע מבוגרי הפנימיות ( 23% ,) שהו במעצר או במאסר במהלך העשור הראשון לבגרותם שיעור גבוה בהרבה ( משיעור זה בקרב בוגרי אומנה9% ( ) והשמות בקהילה8% ). השיעור הנמוך ביותר נמצא ( בקרב האוכלוסייה הכללית3% .) תרשים56 : שיעור העצירים או האסירים בכל קבוצת מחקר ביחס לשיעורה באוכלוסייה .על פי נתוני משרד הרווחה ובט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 358 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים56 עולה כי גם ביחס לשיעורם באוכלוסייה שיעור בוגרי הפנימיות מקרב העצירים ,והאסירים גבוה מפי חמישה ואילו שיעור בוגרי האומנה גבוה מפי שניים מ שיעור ם באוכלוסייה208 . כך, שמצבם של בוגרי הפנימיות במעורבות בפשיעה הוא חמור יותר מכל .קבוצות המחקר שנבדקו ✰ מצבר הממצאים שהוצגו ניכר כי מצבם של בוגרי הפנימיות טוב פחות משל בוגרי האומנה במגוון מדדים של חיים בוגרים נורמטיביים: השכלה, תעסוקה, ילודה בקרב קטינות, טיפול ברווחה ומעורבות בפשיעה; וכי מצבם של בוגרי האומנה דומה במדדים רבים למצבם של בוגרי השמות בקהילה, כלומר ילדי רווחה שלא הוצאו מביתם; ואילו מצבם של מי שטופלו על ידי שירותי הרווחה (בהשמות חוץ- ביתיות או בקהילה) טוב פחות בבגרותם ממצבה של .כלל האוכלוסייה כך לבוגרי פנימיות נזקקות רבה יותר מזו של בוגרי אומנה ,והדבר ,בא לידי ביטוי, בין היתר ( בחזרה לקבלת שירותי רווחה25% ,מבוגרי הפנימיות19% מבוגרי האומנה, ו- 2% ( מהאוכלוסייה הכללית), וקבלת גמלת הבטחת הכנסה בשל הכנסות נמוכות13% מבוגרי ,הפנימיות10% מבוגרי האומנה, ו- 3% מ האוכלוסייה הכללית); והזדמנות מועטה יותר ,להשתלבות מוצלחת בחברה מזו של בוגרי האומנה דבר שבא ,לידי ביטוי, בין היתר ( בזכאות מועטה יותר לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות7% ,מבוגרי הפנימיות 20% מבוגרי האומנה, ו- 40% מהאוכלוסייה הכללית), בהכנסה נמוכה יותר (כ- 36,058 ש"ח ,לשנה אצל בוגרי הפנימיות36,541 ש"ח לשנה אצל בוגרי האומנה, ו- 47,368 ש"ח לשנה ( אצל האוכלוסייה הכללית) ובשיעור עצירים ואסירים גבוה יותר23% ,מבוגרי הפנימיות 9% מבוגרי האומנה ו- 3% .)מהאוכלוסייה הכללית עולה חשש כי הנזקקות הרבה יותר ומיעוט ההזדמנויות להשתלבות מוצלחת בחברה יעברו גם לדור הבא, חשש המתחזק נוכח הממצאים ביחס לשיעור גבוה יחסית של ילדים ( הנולדים לקטינות2.4% .) בקרב בוגרי פנימיות השפעת ההשמה החוץ- הביתית על מדדי חיים תקינים בבגרות צוות הביקורת בדק גם את השפעת כמה מאפיינים של השמות חוץ- ,ביתיות שמקורם ב מדיניות הבית הקבוע של משרד הרווחה, על חיים תקינים בבגרות. מאפייני ההשמות החוץ- ביתיות :שנבדקו הם 208 מנתוני משרד הרווחה ובט"ל עולה כי שיעור בוגרי הפנימיות באוכלוסייה הנבדקת הוא 1.3% , ושיעור בוגרי האומנה הוא 0.1%; שיעור בוגרי הפנימיות מכלל האסירים וה עצירים הוא 7% , ושיעור בוגרי האומנה מכלל האסירים והעצירים הוא 0.3% . | 359 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ השמה באומנה ביחס להשמה בפנימיות: שהיית הנבדק באומנה או בפנימיות; על פי מדיניות הבית הקבוע השמה באומנה עד יפה על פני השמה בפנימיות, ועל כן ניתן לצפות כי שהייה באומנה לעומת שהייה ב .פנימיות תגדיל את הסיכויים לחיים נורמטיביים בבגרות יציבות ההשמה: מספר המסגרות החוץ- ביתיות השונות שבהן שהה הנבדק; על פי מדיניות הבית הקבוע יש לפעול לצמצום מספר המעברים בין מסגרות, על כן ניתן לצפות כי ככל ש גדל מספר המסגרות ש בהן עבר הנבדק בילדותו, כך יפחתו סיכוייו .לחיים נורמטיביים בבגרות משך השהייה במסגרת: מספר חודשי השהייה של הנבדק במסגרות חוץ- ביתיות; על פי מדיניות הבית הקבוע מסגרות חוץ-ביתיות הן זמניות, ויש לצמצם את משך השהייה בהן. על ,כן ניתן לצפות כי ככל שהשהייה במסגרות חוץ- ביתיות ארוכה יותר, כך יקטנו הסיכויים לחיים .נורמטיביים בבגרות הבדלים בבגרות בין בוגרי פנימיות לבוגרי אומנה עשויים להיות מיוחסים למאפיינים שונים של הילדים המושמים בפנימיות ובאומנה, ולא למסגרת החוץ-ביתית עצמה. לדוגמ ה, ייתכן שבנים מושמים יותר בפנימיות בשל קושי של משפחות אומנה לקלוט אותם, ועל כן מצבם בבגרות יהיה פחות טוב. לפיכך בדק צוות הביקורת את ההשפעה הייחודית של המסגרת החוץ- ביתית עצמה ,(פנימייה או אומנה), תוך פיקוח על מאפייני הרקע של הילדים המושמים בה בהתאם ל נתוני הנבדקים שהתקבלו209 . מאפייני הילדים ש עליהם נעשה פיקוח הם: מגדר; הכנסת אם ה210 ; הכנסת אב ה211; ומדד טיפוח של בית הספר התיכון212. עם זאת, י י תכן שקיימים מאפיינים שלצוות ,הביקורת לא היו נתונים לגביהם שיש מתאם בינם ובין סוג ההשמה וגם בינם ובין התוצאות של .הנבדקים בבגרותם צוות הביקורת ניתח את ההשפעה הייחודית של כל אחד מהמאפיינים של הילד ושל ההשמות החוץ-ביתיות על מדדים של חיים נורמטיביים בבגרות213 , באמצעות שימוש ברגרסיה ליניארית מרובה (להלן- רגרסיה). רגרסיה היא שיטה סטטיסטית הבודקת את הקשר בין תחום מסוים לבין גורמים המשפיעים עליו. לדוגמה, תוצאות רגרסיה הבודקת את ההשפעה של סוג המסגרת החוץ- ביתית (אומנה או פנימייה) ושל ה מגדר על הסיכוי לסיים12 שנות לימוד מלמדות בכמה אחוזים משפרת מסגרת חוץ- ביתית מסוימת (למשל אומנה לעומת פנימייה) את הסיכוי לסיים12 שנות לימוד ובכמה המגדר משפר סיכוי ,זה לפירוט ראו בנספח המדעי. 209 פיקוח על משתנים נועד כדי לקבל אומדן של השפעות המסגרות החוץ- ביתיות בניקוי ההשפעה של משתנים נוספים שעליהם עושים בקרה. ייתכן שיש מאפיינים נוספים שלא היו בידי צוות הביקורת, שלהם השפעה על ההבדלים .שנבדקו 210 סך הכנסת האם בשנת2019 . 211 סך הכנסת האב בשנת2019 . 212 מדד טיפוח נקבע על ידי משרד החינוך לכל בית ספר ומתבסס על הנתונים הדמוגרפיים והסוציו- אקונומיים של .התלמידים הציון הנמוך ביותר במדד הוא 1 - הניתן לבית ,ספר הדורש מעט טיפוח והגבוה ביותר הוא 10 - הניתן לבית .ספר הדורש טיפוח מרבי 213 פיקוח על מאפייני הרקע מאפשר השוואה בין המסגרות בהינתן המאפיינים, כלומר בין ילדים הדומים זה לזה במאפיינים אלו. אסטרטגיה דומה הינה להתאים לכל נבדק שטופל במסגרת אומנה נבדק שטופל במסגרת פנימייה על בסיס משתנים אלו בפרוצדורתmatching. שתי הגישות הללו נשענות על הנחות דומות וההבדל המרכזי הו א .באופן שבו הן משקללות את המאפיינים השונים | 360 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בתרשימים 57 - 61 , המוצגים להלן, ניתן לראות את ערכי מידת ההשפעה של שהייה באומנה ביחס לפנימיות ,של יציבות ה השמה ו של משך השהייה במסגרת על מדדי חיים בבגרות . ערכי השהייה באומנה ביחס לפנימיות מבטאים את המידה שבה בוגרי אומנה שונים מבוגרי פנימיות , באופן שערכים חיוביים מבטאים מצב טוב יותר של ב וגרי אומנה לעומת בוגרי פנימיות ,וערכים שליליים מבטאים מצב פחות טוב של בוגרי אומנה לעומת בוגרי פנימיות .ערכי יציבות ה השמה מבטאים את מידת ההשפעה של תוספת מסגרת שבה שוהה הנבדק ;הערכים מבטאים את השינוי במדדים בעקבות מעבר למסגרת נוספת. ערכי משך השהייה במסגרת מבטאים את מידת ההשפעה של כל חודש נוסף שנבדק שהה במסגרת החוץ- ביתית על מדדי ם חיי בבגרותו. השכלה בבגרות בתרשים57 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ-ביתי ת ושל .מאפייני הילדים על מדדי ההשכלה תרשים 57 :מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על מדדי השכלה בבגרות על ,פי נתוני משרד הרווחה, משרד החינוך מאל "ו ובט ,"ל בעיבוד משרד מבקר המדינה. הערכים המובהקים סטטיסטית מודגשים. | 361 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים57 עולה כי לשהייה באומנה השפעה חיובית מובהקת על כל מדדי ההשכלה ,בבגרות ביחס לשהייה בפנימיות ומכאן ששהייה באומנה משפרת את תוצאות המדדים בהשוואה לשהייה ב פנימיות. עוד עולה כי לאי- יציבות ההשמה השפעה שלילית מובהקת ,על כל מדדי ההשכלה בבגרות באופן שככל שנב דק שוהה במסגרות רבות יותר יש ירידה בכל מדדי ההשכלה שלו. כמו כן, למשך השהייה במסגרת חוץ- ביתית יש השפעה מועטה ולא עקבית על מדדי ההשכלה בבגרות214 . לדוגמה, עבור נבדקים בעלי מאפיינים דומים )(הכנסת אב ואם, מגדר ועשירון טיפוח השהייה באומנה משפרת את הסיכוי לבגרות ס ף כניסה לאוניברסיטאות ב- 11 נקודות אחוז לעומת שהייה בפנימיות. כמו כן, עבור נבדקים בעלי מאפיינים דומים השהייה באומנה משפרת את הציון בבחינה הפסיכומטרית ב- 31.7 ,נקודות לעומת שהייה בפנימיות; כמו כן עבור נבדקים בעלי מאפיינים דומים , כל מסגרת נוספת שנבדק עבר אליה בילדותו מורידה בכ- 3.3 נקודות אחוז את סיכוייו לזכאות לתעודת בגרות וב- 2.2 נקודות אחוז את סיכוייו .להתחיל תואר ראשון תעסוקה בבגרות בתרשים58 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ- .ביתית ומאפייני הילדים על מדדי תעסוקה תרשים 58 :מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על מדדי תעסוקה בבגרות .על פי נתוני משרד הרווחה ובט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה 214 מאחר שהשפעת משך השהייה במסגרת חלשה ואינה עקבית לאורך הניתוחים שנערכו, בניתוחים שיפורטו בהמשך .לא הורחב בעניין זה | 362 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ .הערכים המובהקים סטטיסטית מודגשים מתרשים58 ,עולה כי לסוג המסגרת השפעה שלילית מובהקת על מדדי הבטחת הכנסה כך ששהייה באומנה מורידה את הסיכוי לקבלת גמלת הבטחת הכנסה ב- 2.4% לעומת שהייה בפנימיות; עבור מי שמקבלים גמלה, שהייה באומנה מורידה את מספר ימי קבלת הגמלה ב- 10.9 ימים, לעומת שהייה בפנימיות. ממצא זה מלמד כי בוגרי אומנה מצליחים יותר להשתלב בשוק התעסוקה ולצאת ממעגל הקצבאות בהשו .ואה לבוגרי פנימיות עוד עולה מתרשים58 כי לאי יציבות ההשמה השפעה שלילית מובהקת על ההכנסה, כך שכול מסגרת נוספת אליה עבר הנבדק בילדותו מורידה את השכר בכ- 5,900 .ש"ח בשנה כמו כן, ליציבות ההשמה השפעה חיובית מובהקת על הסיכוי לקבל קצבת הבטחת הכנסה, כך שכול מסגרת נוספת מעלה את הסיכוי לקבלת הגמלה ב- 1.6 .נקודות אחוז ילודה בקרב קטינות בתרשים59 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ- .ביתית ומאפייני הילדים על ילודה בקרב קטינות תרשים 59 : מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ-ביתיו ת על ילודה בקרב קטינות .על פי נתוני משרד הרווחה ובט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה .כל הערכים בתרשים זה מובהקים סטטיסטית | 363 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים59 עולה כי לשהייה באומנה השפעה שלילית מובהקת על הסיכוי ללדת בגיל העשרה, כך ששהייה באומנה מקטינה את הסיכוי של בנות ללדת בגיל העשרה ב- 0.3 נקודות אחוז לעומת שהייה בפנימיות; עוד עולה כי לאי יציבות ההשמה השפעה חיובית מובהקת על מדד זה, כך שכול מסגרת נוספת אליה עברה הנבדקת בילדותה מעלה את הסיכוי ללדת בגיל העשרה ב- 0.7 .נקודות אחוז טיפול בשירותי הרווחה בבגרות בתרשים60 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המסגרת החוץ- .ביתית ומאפייני הילדים על מדד קבלת שירותי רווחה בבגרות תרשים 60 :מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על מדד שירותי רווחה בבגרות ,על פי נתוני משרד הרווחה.בעיבוד משרד מבקר המדינה .הערכים המובהקים סטטיסטית מודגשים מתרשים60 עולה כי לשהייה באומנה השפעה שלילית מובהקת על הסיכוי לצרוך שירותי רווחה בבגרות, כך ששהייה באומנה מורידה את הסיכוי לצרוך שירותי רווחה בבגרות ב- 8.5 נקודות אחוז לעומת שהייה בפנימיות; עוד עו לה כי לאי- יציבות ההשמה השפעה חיובית מובהקת על מדד זה, כך שכול מסגרת נוספת אליה עבר הנבדק בילדותו מעלה את הסיכוי לצרוך שירותי רווחה בבגרות ב- 8 .נקודות אחוז | 364 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מעורבות בפשיעה בבגרות בתרשים61 מוצגות תוצאות ניתוחי הרגרסיה שנעשו כדי לאמוד את ההשפעה של מאפייני המ סגרת החוץ- .ביתית ומאפייני הילדים על מדדי פשיעה בבגרות תרשים 61 : מידת ההשפעה של מאפייני המסגרות החוץ- ביתיות על מדדי פשיעה בבגרות .על פי נתוני משרד הרווחה, משטרת ישראל ובט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה .הערכים המובהקים סטטיסטית מודגשים מתרשים61 עולה כי לשהייה באומנה השפעה שלילית מובהקת על מדדי הפשיעה ביחס לשהייה בפנימיות, כך ששהייה באומנה מורידה את הסיכוי להיות מעורב בפשיעה ב- 1.1 נקודות אחוז, ואת הסיכוי לשהות במעצר או במאסר ב- 6.4 נקודות אחוז. עוד עולה כי לאי יציבות ההשמה השפעה חיובית מובהקת על הסיכוי לשה ות במעצר או במאסר, כך שכול מסגרת נוספת אליה עבר הנבדק בילדותו מעלה סיכוי זה ב- 7.6 .נקודות אחוז ✰ | 365 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ עיבוד הנתונים באמצעות ניתוחי רגרסיה מעלה כי כמעט בכול המדדים של חיים נורמטיביים בבגרות שנבדקו לילדים ששהו באומנה יש סיכויים גדולים יותר לחיים תקינים בבגרותם ל עומת ילדים ששהו בפנימי ות. ,כך למשל, לנבדקים ששהו באומנה בילדותם לעומת נבדקים ששהו בפנימיות, סיכויים גבוהים יותר לזכאות לבגרות סף כניסה לאוניברסיטאות (עליה של11 נקודות אחוז), להתחיל תואר ראשון (עליה של11.7 נקודות אחוז), וסיכויים קטנים יותר ללידה בגיל העשר ה בקרב בנות (ירידה של0.3 ,)נקודות אחוז להזדקק לגמלת הבטחת הכנסה (ירידה של2.4 נקודות אחוז), לצרוך שירותי רווחה בבגרות (ירידה של8.5 נקודות אחוז), ולשהות במעצר או במאסר (ירידה של6.4 נקודות .)אחוז עוד נמצא כי חוסר יציבות של ההשמה במסגרת החוץ-ביתית פוגע כמ עט בכול המדדים של חיים נורמטיביים בבגרות. כך לדוגמה, לנבדקים שעברו בין כמה מסגרות, לעומת נבדקים ששהו במסגרת אחת, סיכויים נמוכים יותר לזכאות לבגרות איכותית (ירידה של 2.4 נקודות אחוז למסגרת) להתחיל תואר ראשון (ירידה של2.2 ,)נקודות אחוז למסגרת וסיכויים גבוהי ם יותר ללידה בגיל העשרה בקרב בנות (עלייה של0.7 נקודות אחוז למסגרת), להזדקק לגמלת הבטחת הכנסה (עלייה של1.6 נקודות אחוז למסגרת), לצרוך שירותי רווחה בבגרות (עלייה של8 נקודות אחוז למסגרת), ולשהות במעצר או במאסר (עלייה של7.6 )נקודות אחוז למסגרת. ניתוח זה חש וב כדי להבין את הפערים בין החלופות של ההשמות החוץ- .ביתיות ולהתאים את המענה לילדים שהוצאו מביתם ממצאים אלו מצביעים על כך שעקרונות מדיניות הבית הקבוע שהתווה משרד הרווחה אכן תורמים לשיפור מצבם של ילדים בסיכון שהוצאו מביתם והושמו במסגרות חוץ- ביתיות ומבליטים את החשיבות שבהטמעתם למען רווחתם בעתיד של ילדים בסיכון, ולשם מניעה ככל שניתן של המשך מעגל המצוקה בדור השלישי- לילדיהם. על מנת למנוע את המשך הפגיעה בילדים בסיכון שהוצאו מביתם גם בבגרותם, להגדיל את הסיכוי להשתלבות מוצלחת בחברה ולחיים עצמאיים, ולאפשר לילדיהם עת יד טוב יותר משל הוריהם, מומלץ כי משרד הרווחה יקפיד על יישום מדיניות הבית הקבוע; יפעל להשמה באומנה של כלל הילדים שהוצאו מביתם, וימנע ככל הניתן מעברים של ילדים בין מסגרות. זאת, על מנת לתמוך בהצלחתם של ילדים במסגרות חוץ- .ביתיות לקיים חיים נורמטיביים בבגרותם הבדיקה שערך צוות הביקורת ביחס לתוצאות בבגרות הינה ראשונית. על כן, מומלץ כי משרד הרווחה יעמיק את הבדיקה של התוצאות בבגרות של ההשמות החוץ- ביתיות בילדות ; יבחן את מדיניות הבית הקבוע, תוך בדיקת ההשפעות שיש לעקרונות השונים בה ;על חיי הילדים שהוצאו מביתם בבגרותם ,ויעשה שימוש במדדים נוספים העומדים לרשותו כגון, פרופיל הילדים במסגרות השונות, סגנון התקשרות של הילדים, משך הזמן עד להשמה במסגרת חוץ- ביתית של ילד ששוקלים להוציא מהבית, הצלחת חזרתו של ילד לביתו, ותפקוד הורי. כחלק מבדיקה זו, מומלץ לבחון לעומק את ההשפעה המעורב ת של משך השהייה במסגרות חוץ- ביתיות על התוצאות בבגרות. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יבדוק את הקצאת המשאבים למסגרות החוץ- ביתיות בהתאם לסדרי העדיפויות שהוא קבע במדיניות הבית הקבוע ובהתאם לתמונת המצב שעולה מניתוח הנתונים, על מנת לאפשר לילדים בסיכון שהוצאו מבית .ם את הסיכויים הטובים ביותר לחיים נורמטיביים | 366 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ משרד הרווחה מסר בתגובתו כי בשל החשיבות שהוא מייחס ל ביצוע מחקר עומק שיבחן את תוצאות ההשמה במסגרות חוץ- ביתיות בבגרות, הוא ייתן עדיפות ל ביצוע מחקר כזה במסגרת .תוכנית המחקרים במשרד טיפול בהורים שילדיהם הוצאו מהבית על פי האמנה בדבר זכויות הילד, זכותו הטבעית של ילד היא לגדול בבית הוריו, והמדינה נדרשת לסייע להורים שמתקשים בגידול ילדם215 .חוק האומנה, שנחקק ברוח זו, קבע כי במצבים שבהם טובת הילד מחייבת את הוצאתו מביתו למסגרת חוץ- ביתית, זכותו הטבעית היא לחזור אליו216 . בהתאם, מ דיניות הבית הקבוע קובעת כי כאשר ילד מוצא מביתו יש לפעול לשיקום ההורים .המולידים על מנת שהילד יוכל לחזור לביתם ועד ת סילמן הדגישה את הצורך לשקם את משפחתו של ילד שהוצא מביתו כדי שיוכל לשוב אליו, והטעי מה כי צורך זה הוא אחד מעקרונות עבודת משרד הרווחה217 . צורך זה אף מודגש נוכח היות הוצאת ילד מבית הוריו אירוע טראומתי וכאוב עבור ההורים. הורים שילדיהם הוצאו מביתם (להלן- הורים מולידים) מתארים תחושה "של קריסה ואף "גזר דין מוות218 . אנשי המקצוע נשאלו בשאלון על סדרי העדיפות שלהם לניצול תקציב נוסף לו היה ניתן, לטיפול בילדים שהוצאו מביתם, כפי שמוצג בתרשים62 : תרשים 62 : ממוצע שיעור התקציב שביקשו להקצות בעלי התפקידים השונים לשיקום הורים, לאומנה, לאימוץ ולפנימייה 215 אמנת זכויות הילד ,מבוא וסעיף 18 . 216 חוק האומנה, סעיף3 .)(א 217 'דוח ועדת סילמן, עמ9 . 218 " ,אירית גבאי, נחמי באום הוצאת ילדים מהבית בצו בית משפט :אבות מספרים על חוויותיהם ,"חברה ורווחה לח ( 2018 '), עמ319 . | 367 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים 62 עולה כי בהתאם למדיניות ,הבית הקבוע כל אנשי המקצוע שמטפלים בילדים שהוצאו מביתם רואים חשיבות רבה בשיקום ההור ים המולידים ,ובהתאם ,ביקשו להקצות לכך את שיעור התקציב הגדול ביותר . בממוצע, בעלי התפקידים השונים ביקשו להקצות כ- 40% מהתקציב לשיקום הורים . מימון משרד הרווחה לטיפול בהורים הורים מולידים חווים מצוקה וכאב רבים בעקבות הוצאת ילדם מהבית. תחושות אלו עלולות להוביל לחוסר אמון בגורמי הרווחה ולאי שיתוף פעולה עם תוכנית הטיפול בילד, וכך לפגיעה בסיכויי הצלחתה. לפיכך, לטיפול בהם על ידי שירותי מערכת הרווחה יש חשיבות גדולה. זאת ועוד, ללא טיפול נפגעים הסיכויים לשינוי בדפוסי ההתנהגות של ההורים ולשיפור במסוגלות ההורית, כך שנמנ עת חזרת הילד לביתו219 . משרד מבקר המדינה בדק במדגם האימהות שילדיהן הוצאו מביתם והושמו באומנה או בפנימייה את המימון שנתן להן משרד הרווחה לשם השתתפות ב תוכניות מניעה ,בשנתיים שקדמו לשנת ( הוצאת הילד מהבית2015 - 2016 ), לו( תוכניות שיקום בשנתיים שלאחר ההוצאה2018 - 2019 ) 220 . נמצא כי91% מהאימהות לילדים שהוצאו מביתם בשנת2017 לא השתתפו בשום תוכנית במימון משרד הרווחה לפני הוצאת ילדיהן מהבית, וגם לא לאחר ההוצאה221 , וזאת למרות החשיבות הרבה המיוחסת לשיקום ההורים המולידים בהתאם למדיניות הבית הקבוע222 . יצוין גם כי69% מהמשיבים לשאלון ציינו כי המענה המוצע בפועל לשיקום ההורים .המולידים כדי לאפשר את חזרת הילד לביתם, קיים במידה מועטה או מועטה מאוד בשל החשיבות הטמונה בשיקום ההורים המולידים ובשינוי דפוסי התנהגותם מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לבחינת הסיבות לכך שמעט אימהות מולידות מקבלות ת וכניות במימון משרד הרווחה, ובהתאם להן יפעל להרחבת הטיפול בהורים אלה, הן בתוכניות .מניעה והן בתוכניות שיקום ייעודיות לאחר ההוצאה מהבית 219 "דורית רוזנטל וגלית שובה, "יחידה טיפולית למשפחות שילדיהן הוצאו מהבית למסגרות חוץ ביתיות ,מידעו "ס82 ( 2017 '), עמ14 - 21 . 220 שנים אלו נבחרו כדי לבדוק את שיעורי ההשקעה טרם תקופת הקורונה. הבדיקה נעשתה על ידי בחינת התשלומים שניתנו לאותן אימהות מהמשרד. הבדיקה מתייחסת להשקעה ישירה של משרד הרווחה בתוכניות, כפי שעולה מנתוני מערכות מס "ר (נתוני מושמים במסגרות רווחה) ומת"ס (מערכת תשלומי סיוע) של משרד ה רווחה , ולא לפעילות של עו"ס משפחה בליווי ההורים. 221 בשנתיים טרם הוצאת הילד מהבית92% מהאימהות לא השתתפו בתוכניות שיקום, ובשנתיים שלאחר ההוצאה90% מהאימהות לא :השתתפו בתוכניות שיקום. ממצא זה מובהקZ = -.001, p < .01 . 222 משרד הרווחה אינו מבחין לעניין מתן מענה טיפולי בין אימהות לאבות, אולם יש מצבים שבהם האב לא נוכח בחיי הילד ועל כן הוא לא יקבל טיפול .לפיכך ,הבדיקה נערכה על .אימהות בלבד | 368 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ שיקום ההורים המולידים במחלקות לשירותים חברתיים מלבד טיפול משרד הרווחה באמצעות תוכניות שיקום ומניעה להורים, הורים מולידים מטופלים .על ידי עו"ס משפחה במחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית לטיפול זה חשיבות רבה, שכן הוא מאפשר קיום קשר מיטיב של ההורים עם הילד בזמן שהייתו במסגרת החוץ- ביתית, וכן משום ש שיקום ההורים חיוני ל חזרה של הילד לביתו223 . ועדות פנימיות של משרד הרווחה בשנים2008 ו- 2016 224 , וכן דוח מבקר המדינה בנושא פנימיות משרד הרווחה לבני נוער בסיכון225 ,הציפו את הקושי של המש"חים בטיפול בהורים המולידים וצוינו בהם כמה סיבות לכך. ראשית, ברבות מהמש"חים יש מחסור בתקנים לעו"ס משפחה , וכן תחלופה גבוהה של עו"ס ,משפחה כך שנוצר חוסר רציפות בט.יפול שנית, במסגרת תעדוף המשאבים, ישנה העדפה למנוע הוצאת ילדים מהבית על פני השקעת משאבים בהחזרתם ,לביתם בשל עמדה של המש"חים שהשקעת המשאבים לאחר ההוצאה מהבית פחות אפקטיבית . שלישית, המעמסה הגדולה על עו"ס משפחה מביאה לכך שהן נדרשות לעסוק ב"כיבוי שריפות" ובמקר ים דחופים, מצב הפוגע ביכולתן לקיים התערבות ממושכת ואינטנסיבית עם משפחות. על כן, במצבים של שילוב ילדים במסגרות חוץ- ביתיות, עו"ס משפחה נאלצות לתעדף טיפול במשפחות שבהן ילדים במצבי סיכון הנמצאים בבית על פני טיפול בהורים .מולידים לאחר הוצאת הילד מהבית דוגמה לח:שיבות הטיפול בהורים המולידים ניתן לראות במקרה שלהלן תיאור מקרה3 שלושה ילדים הושמו במשפחת אומנה. במהלך התקופה שהילדים שהו במשפחה זו האם המולידה ילדה ילד נוסף. ההורים המולידים השתתפו בתוכנית מימ"ד226 . .במפגשי התוכנית, ההורים התייעצו עם העו"ס המלווה על לבטים ואירועים שונים למשל, האם תיארה שבילתה עם הילדים בגן שעשועים וילדה ששיחקה בגן שאלה אם אימא אחרת מאמצת את הילדים בגלל שיש תינוק חדש במשפחה. האם ציינה "שלא ידעה איך להגיב ואיך לדבר על כך עם ילדיה. העו ס המלווה עזרה להורים לחשוב ביחד על דרכי תגובה אפשריות ועל אופן העיסוק באומנה עם הילדים. לאחר כשנה של ליווי וטיפול הילדים שבו אל בית הוריהם. 223 במסגרת מדיניות "עם הפנים לקהילה" של משרד הרווחה, רשויות מקומיות רשאיות להמיר חלק מתקציב ההשמות במסגרות חוץ-ביתיות לפיתו ח מסגרות ושירותים לילדים ו למשפחות ;בקהילה כמו כן ,לרשויות מקומיות יש תקציב ייעודי לפיתוח שירותים בקהילה. 224 יואב לביא ,דין וחשבון הוועדה לבחינת מדיניות רווחת המשפחה בישראל ( 2008 '), עמ34 .; דוח ועדת גרוס 225 ,מבקר המדינה דוח שנתי67ב ( 2016 '), "ילדים ובני נוער בסיכון בפנימיות של משרד הרווחה", עמ717-761 . 226 תוכנית מימ"ד כוללת התערבות טיפולית עם הורי הילדים שהוצאו מביתם לאומנה, לחיזוק ושיקום הקשר בין ההורה .לילד הגדל במשפחת אומנה | 369 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתיאור המקרה ניתן ללמוד כי מסגרת טיפולית להורים נות נת להם מקום לעבד את ית י חוו הוצאת הילד מהבית, והזדמנות ללמוד .כיצד להתמודד עם הנסיבות המשפחתיות החדשות .כך, ההורים יכולים לנהל את הקשר באופן מיטיב, ולהשתקם עד כדי חזרת ילדיהם הביתה כדי לשקם את ההורים המולידים ולאפשר קשר מיטיב עם הילדים השוהים במסגרות חוץ- ביתיות מומלץ כי משרד הרווחה יפעל לטיפול באתגרים ובחסמים לשיקום הורים במש"חים ולהסרתם. כמו כן, מומלץ כי משרד הרווחה יבדוק אם ישנ ם מענים לטיפול בהורים מולידים ב מש"חים , ואת האפקטיביות שלהם, ובכלל זה יפתח מערך של למידת עמיתים בין .המש"חים כדי להשתפר וכדי למצות את המשאבים הקיימים באופן יעיל תוכניות לטיפול במשפחות בסיכון משרד הרווחה מפעיל תוכניות המיועדות ל משפחות ש מצב הסיכון והתפקוד ההורי בהן לא .השתפרו גם לאחר שקיבלו את המענים הקיימים בקהילה התוכניות פונות ל שני קהלי יעד: משפחות העומדות לפני ההחלטה על הוצאת הילד מהבית ומטרת ההתערבות בהן היא למנוע את המהלך הזה , ומשפחות ש בהן הילד כבר הוצא מהבית ומטרת ההתערבות בהן היא לקדם מציאת בית קבוע, חזרה לבית ההורים המולידים או אימוץ (להלן- .)"תוכנית "בשביל המיטיב התוכנית "בשביל המיטיב" היא הרחבה של שתי תוכניות פיילוט שהחלו לפעול בשנת2017 , "משפחה מיטיבה וקבועה" אשר התמקדה במשפחות עם ילדים מגיל לידה עד גיל6 , ו"משפחה בשביל הצמיחה" אשר פנתה למשפחות עם ילדים בני6 ומעלה. התוכנית מתייחסת למשפחה .כיחידה, ובהתאם מטפלת בהורים ובילדים במקביל משך התוכנית הוא שנתיים וחצי; במהלך השנה וחצי הראשונות מתקיים שיקום אינטנסיבי של המשפחה. בתום שנה וחצי מתכנסת ותט"ה לקבל החלטה על ה מקום המתאים ל המשך גידול הילד. בשנה הנוספת ותט"ה מתכנסת להחליט על הליווי והטיפול במשפחה, גם אם הוחלט על הוצאת ילד מהבית או על פתיחת הליך אימוץ. עו"ס בתוכנית, המועסקת במשרה מלאה, מלווה 13 משפחות על מנת לאפשר קשב ויחס אישי. לשם השו ואה, ברשויות מסוימות עו"ס משפחה המועסקת במשרה מלאה מלווה בין60 ל- 150 משפחות. נוסף על העו"ס, בתוכנית ישנו מלווה משפחתי המלווה20 משפחות. כמו כן, כל משפחה מקבלת סל תקציב גמיש בסך70,000 ש"ח לשנתיים וחצי שמטרתו לסייע בהסרת גורמי הסיכון במשפחה ולשפר את תחומי התפקוד למיניהם באמצעות מענים מגוונים, למשל טיפול משפחתי וזוגי, הכשרה מקצועית, הספקת ציוד .ביתי, והעשרה במגוון תחומי תפקוד במחקרים המלווים את תוכניות הפיילוט נמצא שיפור בכמה מדדים הקשורים בהורים: שיפור במצב הכלכלי ובתנאי הדיור, ירידה במספר המשפחות שבהן יש ח שד לאלימות, ושיפור במגוון מדדים של תפקוד הורי227 ". כמו כן, נמצא במחקרים כי התוכנית "משפחה מיטיבה וקבועה אפקטיבית במציאת בית קבוע עבור הילדים. מתוך37 ילדים ששהו בסידור חוץ- ביתי בתחילת- התוכנית נמצא בית קבוע עבור12 :ילדים עד תום התוכנית9 חזרו לבית הוריהם המ ולידים, ו- 3 227 יואה שורק, איה אלמוג- ,זקן, וצ'סלב קונסטנטינוב משפחה מי.טיבה וקבועה: מחקר הערכה מאיירס ג'וינט ברוקדייל ; רחל סבו-לאל, איה אלמוג- ,זקן יואה ( ,שורק2020 ,)משפחה בשביל הצמיחה :מחקר הערכה .מאיירס ג'וינט ברוקדייל( , 2021 .) | 370 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ אומצו228 . מדובר בשיעור של32% הצלחה במציאת בית קבוע, לעומת כ- 10% בלבד שחוזרים .לבתיהם או מאומצים מכלל הילדים המוצאים מביתם נמצא כי אף שמדיניות הבית הקבוע מציבה בראש מדרג העדיפויות את שיקום ההורים כדי שהילד יוכל לחזור לביתו, ובתחתית המדרג את השהייה במסגרות חוץ- ,ביתיות בפנימיות התקציב שהוקצה בשנת 2021 למסגרות חוץ- ביתיות (אומנה ופנימיות )עמד על כ- 940 ,מיליון ש"ח ואילו התקציב לתוכניות לטיפו ל במשפחות בסיכון עמד על כ- 20 מיליון ש ."ח כלומר ,התקציב לטיפול במשפחות בסיכון עומד על כ- 2% מהתקציב למסגרות החוץ- .ביתיות משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילותו של משרד הרווחה ליישום ות כנית הפיילוט "בשביל המיטיב "לטיפול ממוקד במשפחות בסיכון להוצאת ילד מבית ן או בכאלו ש בהן ילד כבר הוצא מהבית ., שהובילה להגדלת שיעור הילדים שמצאו בית קבוע ,נוכח זאת מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את האפשרות לגמישות תקציבית בין תקצוב המסגרות החוץ- .ביתיות לבין תקצוב תוכניות לשיקום הורים תרשים 63 : שיעור הרשויות המקומיות שבהן פועלת התוכנית "בשביל המיטיב" בשנת2022 ושיעור הילדים בהשמה חוץ- ביתית שהשתתפו ,בתוכנית זו2017 - 2021 רשויות מקומיות ילדים בהשמה חוץ-ביתית על פי נתוני משרד הרווחה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 228 יואה שורק, איה אלמוג- ,זקן וצ 'סלב קונסטנטינוב ,משפחה מיטיבה וקבועה :מחקר הערכה. מאיירס ג'וינט ברוקדייל( , 2021 .) | 371 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מתרשים 63 עולה כי התוכנית" בשביל המיטיב" פועלת רק ב- 7% מ כלל( הרשויות18 רשויות מתוך255 .) זאת אף שנמצא כי התוכנית אפקטיבית במציאת בית קבוע עבור הילדים. כמו כן, עולה כי התוכנית "בשביל המיטיב" פועלת במתכונת מצומצמת, ומיושמת בטיפול של רק כ- 2% ( 172 בממוצע בשנה) מכלל הילדים השוהים במסגרות חוץ- ביתיות ( 11,459 .)בממוצע בשנה על מנת שילדים רבים יותר שהוצאו מביתם ימצאו בית קבוע ו יגדלו סיכוייהם לשוב לבית ה וריהם המולידים לאחר שיקומם , מומלץ כי משרד הרווחה ימפה את הילדים והמשפחות .המתאימים להשתתף בתוכנית ויפעל להרחבתה ✰ הורים שילדיהם הוצאו מהבית לרוב היו מוכרים לשירותי הרווחה טרם הוצאת ילדם. הוצאת הילד מביתם מעוררת בהם תחושת כישלון ומשבר. טיפול בהורים יעניק להם הזדמנות .לצאת ממעגל הרווחה ולחיות חיים נורמטיביים, הן ברמה האישית והן ברמה המשפחתית ללא טיפול בהורים, סיכוייו של הילד לשוב אל ביתו ולחיות בחיק משפחתו קטנים, והוריו ;נותרים פגועים. מיעוט תוכניות טיפול ייעודיות להורים מולידים מטעם משרד הרווחה ( שיעורי תקציב נמוכים לתוכניות אלו20 מיליון ש"ח לעומת940 מיליון ש"ח למסגרות חוץ- ביתיות); וקשיים בטיפול בהורים אלו במש"חים, כגון עומס רב על עו"ס משפחה ותעדוף הטיפול במקרים דחופים, מונעים מההורים לקבל את הטיפול שהם זכאים לו, ומילדיהם .לשוב לביתם כדי ליישם את מדיניות הבית הקבוע ולפעול לשיקום המשפחה המולידה על מנת שהילד יוכל לחזור אליה, דבר הנחשב "אבן יסוד" להתפתחותו התקינה, מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את החסמים לשי קום הורים מולידים ואת האתגרים העומדים בפני המש"חים בטיפול במשפחות שילדיהן הוצאו מהבית. בהתאם לכך, מומלץ כי משרד הרווחה יפעל להרחבתן של תוכניות שיקום ומניעה, לרבות ניתוח הכדאיות הכלכלית של תוכניות אלו, וישווה אותן לחלופות אחרות, כדי להגדיל את הסיכויים של הה ורים להשתקם ואת סיכויי הילד לשוב .לביתו שירותים למשפחות מאמצות לאחר האימוץ על פי נתוני משרד הרווחה, בשנת2022 חיים בישראל כ- 1,400 ילדים מאומצים עד גיל18 . בשנים 2013 - 2021 חלה ירידה של כ- 39% במספר הילדים המאומצים בכל שנה, מ- 122 ילדים בשנת 2013 ל- 74 ילדים בשנת2021. אימוץ איננו פעולה חד- פעמית, אלא תהליך מתמשך לכל אורך חיי הילד המאומץ והמשפחה המאמצת, של בניית קשר ותחושת השתייכות. תהליך זה מורכב עוד יותר כאשר מדובר בילדים שחוו טראומות ומעברים טרם האימוץ. למשל, בשל עברם ילדים | 372 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ אלו היו עלולים לחוות חוסר ביטחון בנוגע להשתייכותם למשפחה. כמו כן, הזהות של ילדים אלו מצריכה הזדהות עם ההורים המאמצים, אך גם עם ההורים המולידים229 . התפיסה שלפיה נחקק חוק האימוץ בשנת1981 גורסת כי אין הבדל בין משפחה ביולוגית למשפחה מאמצת230 . על כן, על פי חוק האימוץ, לאחר מתן צו אימוץ מערכות הרווחה או המשפט .אינן מעורבות עוד בחיי המשפחות המאמצות והילדים המאומצים ,ועדת גרוס התייחסה לכך שתפיסה זו איננה רלוונטית למציאות כיום בשל כמה סיבות: ראשית ישנם קשיים בקליטת ילד מאומץ במשפחה גם לאחר תקופת הקליטה הראשונית; שנית, ילדים ;מאומצים חווים יותר קשיי למידה והתנהגות ובעיות בתחום הרגשי מאשר ילדים לא מאומצים שלישית, מיעוט של הילדים המאומצים נמסרו בהסכמה, שכן לרוב האימוץ מתרחש אחרי תקופה ארוכה של ניסיונות שיקום והליך משפטי ארוך שבהם הילד חווה חוסר יציבו ת ולעיתים אף התעללות או אלימות. על כן קבעה ועדת גרוס כי אחריות המדינה כלפי הילד אינה מסתיימת לאחר מתן צו האימוץ, וזכותו של הילד לקבל שירותים גם לאחר האימוץ. בהתאם לכך המליצה הוועדה כי מאחר שמדובר בילדים עם צרכים מיוחדים גם לאחר אימוצם, על שירותי הרווחה לספ ק להם ולמשפחותיהם הדרכה, ליווי וסיוע כספי לטיפול בילד (להלן- שירותי פוסט- )אימוץ231 . שירותי פוסט- האימוץ כוללים סיוע כספי, ו כן ליווי הכולל אבחונים וטיפולים רגשיים, אישיים משפחתיים וקבוצתיים, וימי עיון (להלן- ליווי). במדינות רבות נהוגים שירותי פוסט-אימוץ שוני.ם בארץ חוק האימוץ אומנם אינו מתייחס למעקב או ל תמיכה של המדינה ב ילד המאומץ והמשפחה ,המאמצת אך בפועל משרד הרווחה נ ותן למשפחות המאמצות שירותי ליווי וסיוע כספי. 229 יואה שורק ופידא ניג'ם- ,אכתילאת "מאימוץ ילדים לקהילת אימוץ" חקר מקרים: אימוץ עם קשר ואימוץ על- ידי משפחות אומנות .מאיירס-ג'וינט- מכון ברוקדייל( , 2012 .) 230 ,חגית מזרחי מעורבות ואחריות המד ינה כלפי ילדים מאומצים ומשפחות מאמצות לאחר השלמת הליך האימוץ ,עבודת גמר מחקרית )(תזה לאחר קבלת התואר ,""מוסמך ( 2020 .) 231 דוח ועדת גרוס ,עמ ' 138 . | 373 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 64 : שירותי פוסט- אימוץ המוגדרים בחקיקה, במדינות נבחרות באירופה232 מתרשים 64 עולה כי שירותי פוסט- אימוץ במדינות שונות באירופה ניתנים בחלקם בדמות סיוע כספי, בחלקם בדמות ליווי ובחלקם בשתי הדרכים: באיטליה ניתן סיוע כספי כשירות פוסט- אימוץ, במדינות כגון לטביה, רומניה, גרמניה, ובולגריה ניתנים שירותי ליווי ומעקב אחר הילדים לפרקי זמן משתני ם. בבריטניה, שבה מיושמת מדיניות הבית הקבוע, ניתנים .גם סיוע כספי וגם ליווי סיוע כספי למשפחה מאמצת: בישראל, הסיוע הכספי למשפחה מאמצת ניתן לה עד הגיע הילד לגיל18 , וגובהו תלוי בהכנסת המשפחה ובהכנסה הממוצעת במשק. מטרת הסיוע הכספי אינה לצורך הקיום היומיומי של המשפחה, אלא לסייע למשפחה להתמודד עם הצרכים המיוחדים של הילד- למשל טיפול פסיכולוגי, פיזיותרפי ה , הסעות וחונך. בשנים2016 - 2021 חלה עלייה בסכום הסיוע הכספי הממוצע לילד מאומץ, בשיעור של כ- 9%, מכ- 1,800 ש"ח בממוצע לחודש ב- 2016 לכ- 2,000 ש"ח ב- 2021 ; על פי נוהל ,סבסוד אימוץ של משרד הרווחה גובה הסיוע המרבי עומד על3,700 ש"ח לחודש. בפועל, על פי נתוני משרד הרווחה, בשנת2021 ( כשליש31% ) מהילדים המאומצים קיבלו סיוע כספי ממשרד הרווחה, כך שבפועל סכום הסיוע הכספי הממוצע לילד עמד על620 ש"ח לחודש בשנת2021 . 232 ,חגית מזרחי מעורבות ואחריות המדינה כלפי ילדים מאומצים ומשפחות מאמצות לאחר השלמת הליך האימוץ ( 2020 ,)עבודת גמר מחקרית )(תזה המוגשת לאחר קבלת התואר .""מוסמך | 374 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בשנת2021 כ- % 40 מהילדים שאומצו שהו קודם לכן באומנה233 (אומנה רצף אימוץ). הסיוע הכספי החודשי למשפחת אומנה עמד על כ- 2,200 ש"ח באומנה רגילה, וכ- 3,300 ש"ח באומנה טיפולית234. נוסף על כך, כל ילד השוהה באומנה זכאי לסל טיפול חודשי235 שגובהו בין כ- 800 ש"ח באומנה רגילה לכ- 1,700 ש"ח באו מנה טיפולית. לפיכך, משפחת אומנה מקבלת סיוע כספי ותמיכה בשווי כולל הנע בין כ- 3,000 לכ- 5,000 .ש"ח לחודש כך, בעוד שמשפחות מאמצות קיבלו בממוצע בשנת2021 כ- 2,000 ש"ח בחודש, משפחות אומנה מקבלות3,000 - 5,000 ש"ח בחודש, פי1.5 עד2.5 יותר ממשפחה מאמצת, אף שבמקרי .ם רבים מדובר באותם ילדים ומשפחות43% מאנשי המקצוע ציינו בשאלון כי צמצום הסבסוד בין אימוץ לאומנה והפסקת הליווי במעבר לאימוץ הם בגדר חסם לאימוץ .על ידי משפחות אומנה על מנת להסיר את החסם הכספי העומד בפני אימוץ על ידי משפחות אומנה, מומלץ כי משרד הרווחה יבחן א ת השוואת הסיוע הכספי למשפחות מאמצות לזה שמקבלות .משפחות אומנה ליווי למשפחות מאמצות: השירות למען הילד מציע למשפחות המאמצות שירותי ליווי ,מסובסדים, בהשתתפות עצמית שלהן, הכוללים: אבחון, ייעוץ, טיפול פרטני, משפחתי וקבוצתי וקיום ימי עיון למשפחות מאמצות. את השיר ותים נותן ספק שזכה במכרז (להלן- )הספק החל משנת2017 . גובה ההשתתפות העצמית משתנה על פי רמת ההכנסה של המשפחה, ונע בין50 ל- 240 .ש"ח לפגישת ליווי 233 על פי נתוני השירות למען הילד במשרד הרווחה. 234 ,אומנה טיפולית, שלא כמו אומנה רגילה מציעה טיפול אינטנסיבי לילדים אשר חוו בילדותם המוקדמת טראומות קשות :(מתוךhttps://www.gov.il/he/Departments/Guides/molsa-foster-about?chapterIndex=2 .) 235 סל טיפול כולל בין ה יתר: שיעורי עזר, טיפול פסיכולוגי וטיפול פרה- רפואי. פירוט מלא של השירותים הכלולים בסל .טיפול לילד באומנה ניתן למצוא בתע"ס אומנה, נספח יא | 375 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשי ם65 : שיעור ניצול התקציב המיועד לליווי ומספר המשפחות שקיבלו ,ליווי2016 - 2021 ,על פי נתוני משרד הרווחה.בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים65 עולה כי בשנים2016 - 2021 התקציב המיועד למתן שירותי טיפול וליווי למשפחות מאמצות, באמצעות ספק עמד בממוצע על כ- 1.2 מיליון ש"ח; וכי משרד הרווחה ( ניצל בממוצע פחות משני שלישים62% ) מתקציב זה. עוד עולה שבשנים2018 - 2021 חלה יר ידה הדרגתית בגובה התקציב, ובסך הכול ירד התקציב המאושר בתקופה זו בכ- 42% . אולם, גם בנסיבות אלו שבהן התקציב קטן, שיעור ניצולו היה חלקי והגיע בשנת 2021 לכדי70%. אשר למספר המשפחות שהשתמשו בשירות זה, הוא ירד ב- 52% בתקופה שבין שנת2018 לשנת2021: מ- 91 משפחות בשנ ת2018 ל- 44 משפחות בשנת 2021, כך שבפועל כ- 3% - 5% מהמשפחות המאמצות מסתייעות בשירותים אלה236 . השירות למען הילד ציין בפני צוות הביקורת כמה גורמים לתת- ניצול התקציב: הנגישות הגיאוגרפית של הטיפולים אינה מספקת, כך שעבור חלק מהמשפחות מקום קבלת הטיפולים ;רחוק מאוד מחסור במטפלים המותאמים לחברות הערבית והחרדית ודוברים את שפתן; זמינות המטפלים נמוכה, כך שמשפחות עלולות לחכות זמן רב, אפילו כמה חודשים, גם כאשר הן מצויות ב משבר, עד שנמצא מטפל; .וחוסר שקיפות בעניין גובה השתתפות המשרד בתשלום 236 בשנת2021 היו כ- 1,400 ילדים מאומצים עד גיל18, ו- 44 משפחות מאמצות צרכו את שירותי הטיפול והליווי .המסובסדים | 376 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ דברים אלו עולים בקנה אחד עם ממצאי ה( שאלון, שלפיהם כמחצית מהמשיבים51% ) ציינו כי .אין מענה מספק של סבסוד וכלים למשפחה מאמצת להתמודדות עם אתגרי האימוץ משרד הרווחה מסר בתגובתו כי הוא יצא במכרז חדש לשירותי טיפול וליווי למשפחות מאמצות באמצעות ספק, ובחר בספק חדש237 ; וכי מכרז זה צפוי להפחית את ה חסמי ם המקשים על ה שימוש בשירותי ה טיפול ו ה ליווי . מומלץ כי משרד הרווחה יוודא כי החלפת הספק אכן תביא להסרת כלל החסמים העומדים ;בפני שימוש בשירותי טיפול וליווי שמסבסד המשרד למשפחות מאמצות וכי המשרד .יבדוק באופן שוטף את מידת השימוש בשירותים אלו שקיפות הסיוע בשירותי פוסט-אימוץ: עו"ס אימוץ שבאמצעותה נמסר ילד לאימוץ נשארת בקשר עם המשפחה המאמצת אחרי האימוץ . אם התרשמה, על בסיס המידע שק י בלה מהמשפחה , כי הילד זקוק לטיפולים שניתן לקבל עליהם סיוע מהמשרד היא מוסרת מידע על כך למשפחה238 . בביקורת עלה שאף כי תפיסת משרד הרווחה היא שילדים מאומצים הם בעלי צרכים מיוחדים גם לאחר אימוצם, ולשם כך הוא, כאמור, אף מקצה תקציב עבור שירותי פוסט- אימוץ, ואף שהוא עיגן את הזכאות לקבלת השירותים בנוהל פנימי, הוא אינו מפרסם את דבר הזכאות לתקציב ולקבלת שירותים ב אתר האינטרנט שלו. כתוצאה מכך, משפחות ששוקלות לאמץ ילד אינן מודעות לזכאותן לסיוע, אלא אם יידעה אותן על כך עו"ס .האימוץ :דוגמה להשלכות היעדר הפרסום הופיעה באחד מתיקי הילד שנדגמו תיאור מקרה4 שני ילדים לאם עם התמכרות ואב שלא היה שותף בגידולם הוצאו מביתם. הילדים הוצאו לאומנת חירום יחד כשהיו בני4 ו- 3, ושהו בה כ- 10 חודשים טרם הגיעם למשפחת האומנה. הילדים נקלטו היטב במשפחת האומנה ונוצר חיבור טוב בינם לבין הילדים הביולוגיים של המשפחה. ותט"ה המליצה ע ,ל פתיחת תיק אימוץ ומשפחת האומנה אף נפגשה עם השירות למען הילד לאחר שהילדים שהו אצלה כשנתיים. עם זאת, המשפחה החליטה שאף על פי שהיא רואה בילדים חלק בלתי נפרד ממנה, היא אינה מעוניינת לאמצם מאחר שהיא זקוקה להדרכה ולליווי המתקבלים באומנה, אשר לתפיסתה אמורים להי פסק עם המעבר לאימוץ. השירות למען הילד מסר למשרד מבקר המדינה בסוף מאי 2022 כי הוא פועל לפרסם את המידע על הסיוע ש אותו הוא מעניק למשפחות מאמצות באתר האינטרנט של המשרד ,ואולם עד למועד סיום הבדיקה פעולות אלו לא הושלמו . 237 הספק החל עבודתו בדצמבר2022 , לאחר סיום עבודת הביק ורת. 238 מבקר המדינה הצביע על כך שאחת הסיבות לחוסר מיצוי זכויות חברתיות על ידי הציבור היא אי פרסומן על ידי המדינה. ראו במבקר ,המדינה דוח שנתי65ג ( 2014 '), "אי מיצוי של זכויות חברתיות", עמ3 - 46 ,; מבקר המדינה דוח שנתי 72א ( 2021 '), "אי מיצוי של זכויות חברתיות: ביקורת מעקב", עמ115 - 124 . | 377 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מומלץ כי משרד הרווחה יפעל בשקיפות ויפרסם בכל ערוצי המדיה את המידע על הסיוע שהוא מעניק למשפחות מאמצות, לציבור הרחב ולקהילת האימוץ בפרט. מומלץ גם שעו"ס .אימוץ הנמצאות בקשר עם המשפחות המאמצות יוודאו כי המשפחות יודעות על זכאותן ✰ אומנם התפיסה על פי חוק האימוץ היא ש אין הבדל בין משפחה מולידה למשפחה מאמצת, ועל כן לאחר מתן צו אימוץ מערכות הרווחה או המשפט אינן מעורבות עוד בחיי המשפחות המאמצות והילדים המאומצים , אך משרד הרווחה מכיר בכך שפעמים רבות ילדים מאומצים ומשפחותיהם זקוקים לסיוע בשל עברם ובשל המורכבות הייחודית הנמשכת גם :לאחר האימוץ. ואולם, רוב המשפחות המאמצות אינן מקבלות סיוע זה31% מהילדים המאומצים מקבלים סבסוד וכ- 3% - 5% מהמשפחות המאמצות צורכות שירותי טיפול וליווי. כדי למנוע מצבים שבהם הפחתת ה סבסוד שמקבלת משפחה מאמצת בהשוואה ,למשפחת אומנה ומתן שירותי הליווי ב תמורה להשתתפות עצמית הם בבחינת תמריץ שלילי ל אימוץ במסגרת אומנה רצף אימוץ - מומלץ כי משרד הרווחה יבחן את גובה הסיוע הכספי שהוא מציע למשפחות מאמצות, את גובה ההשתתפות העצמית שהן נדרשות לשלם בעבור שירותי הליווי, וכן את זמינותם. במקרים שנדרש לצמצמם את גובה הסיוע לעומת זה שמקבלות משפחות אומנה, מומלץ כי הדבר ייעשה בהדרגתיות כדי לאפשר .למשפחה המאמצת להתארגן לשינוי זה ולהתאים עצמה לכך אימוץ על ידי זוגות חד-מיניים פרק זה בדוח הביקורת הוא המשך להחלטת הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת לבקש ממבקר המדינה חוות דעת בעניין אפליה של זוגות חד- מיניים בהליך אימוץ ילדים, בדגש על פעולות הממשלה לקיד.ום החקיקה חוק האימוץ קובע ככלל כי אין אימוץ אלא על ידי איש ואשתו יחד. עוד קובע החוק, כחריגים לכלל זה, מקרים בהם רשאי בית המשפט לתת צו אימוץ למאמץ יחיד: אם בן זוגו הוא הורה המאומץ, או אימץ אותו לפני כן; אם הורי המאומץ נפטרו והמאמץ הוא מקרובי המאומץ ובלתי נ שוי, ובנסיבות מיוחדות, כפוף לטובת המאומץ, בסטייה מסייגים אלה (להלן- החריג של )""נסיבות מיוחדות239. חוק האימוץ לא כולל, אפוא, התייחסות לזוגות חד- .מיניים כך, שאלת האפשרות למסירת ילד לאימוץ לזוג חד- מיני הגיעה לפתחו של בית המשפט .כמה פעמים בעתירה שהגישו בנות ז וג שביקשו לאמץ זו את ילדיה של זו פסק בית המשפט העליון בשנת 2005 כי בית המשפט רשאי לתת צו אימוץ לבני זוג חד- מיניים בהתקיים החריג "של "נסיבות מיוחדות240 . בהמשך לפסיקה זו הוציא בשנת 2008 היועץ המשפטי לממשלה הנחיה ש קבעה כי בני זוג חד- מיניים יוכלו לאמץ ילד גם אם ,הוא אינו ילדו של אחד מהם וזאת בדרך של הגשת בקשות נפרדות לאימוץ נפרד של הילד על ידי כל אחד מבני הזוג 239 חוק ה ,אימוץ ס עיפים 3 ו- 25 . 240 ע"א10280/01 ירוס-חקק נ' היועץ המשפטי לממשלה .פ ,"ד נט ( 5 ) 64 ( 2005 ). | 378 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כמאמץ יחיד241 . עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי במסגרת בחינת התקיימות החריג של "נסיבות מיוחדות" אין מקום לנוסחאות נוקשות בהיבט של טובת המאומץ, ולפיכך שאלת הזהות המינית של המאמצים היא רק אחד השיקולים הרלוונטיים שאותו יש לשקול יחד עם כל שאר הנסיבות והשיקולים הרלוונטיים, ו .כל מקרה ייבחן לגופו ועדת גרוס נדרשה אף היא לסוגיית האימוץ על ידי זוגות חד- מיניים ואחרים שאינם בגדר "איש ואשתו יחד" בדוח שהגישה ב- 2016 242 , אך הדעות בה היו חלוקות כך שלא התגבשה דעת רוב ברורה לגבי תיקוני החקיקה הנדרשים. בפני הוועדה הוצג המצב המשפטי בעולם באות ה עת- למשל ש באנגלי י ה מת אפשר לזוגות בני אותו המין לאמץ ילד במשותף ., וכך גם במדינות נוספות להלן המצב המשפטי בעת סיום הביקורת, נובמבר2022 :, בכמה מדינות נבחרות תרשים 66 :מדינות נבחרות שבהן מותר אימוץ על ידי זוגות חד- ,מיניים בציון שנת החקיקה או הפסיקה243 עיצ וב : SlideModel.com . בפני ועדת גרוס הוצגו מחקרים המצביעים על כך שילדים הגדלים במשפחות חד- מיניות אינם נפגעים מכך בתפקודם244 . נוסף על כך, ישנן עדויות מחקריות לשיפור בתפקוד הנפשי והחברתי 241 [" ניתן] לעשות שימוש בשיקול של טובת המאומץ... גם כאשר יש בקשה של בני זוג מאותו המין, בדרך של שתי בקשות לאימוץ יחיד, או בקשה של אחד מהם, למסירת ילד זר לאימוץ ע ל ידי השרות למען הילד, בדומה, לדוגמ ה , לנסיבות בהן נמסר ילד לאימוץ ע ל- ."ידי אדם יחיד הכוונה בילד זר- .ילד שאינו ילדו של אחד מבני הזוג היועץ המשפטי לממשלה ,סיכום דיון - זוגות בני אותו המין וחוק אימוץ ילדים . 7.2.2008 - משרד המשפטים, הודעה 'לעיתונות מס7751 ( , 10.2.08 .) 242 .דוח ועדת גרוס 243 Adoption and Children Act 2002. legislation.gov.uk :. אוחזר10 ,במרץ2022 ; CONSOLIDATION OF ADOPTION ACT S.N.W.T. 1998,c.9 In force November 1, 1998: SI-016-98 (Current to: August 29, 2012 ; Pavan et al. v. Smith, 582 U.S.(2017) ; 'דוח ועדת גרוס, עמ109 . 244 דוח ועדת גרוס ,עמ ' 111 . | 379 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ של ילדים שאומצו על ידי זוגות חד-מיניים245 . עולה מכך, שאף ששאלת האימוץ על ידי זוגות חד- .מיניים נוגעת לסוגיה של שוויון בזכות להורות, היא גם נוגעת ישירות לסוגיה של טובת הילד בשנת2016 הוגשה עתירה לבית המשפט העליון נגד משרד הרווחה והיועץ המשפטי לממשלה בבקשה להורות למדינה להסביר מדוע לא מפורש סעיף האימוץ "על ידי איש ואשתו יחד" באופן שאי נו מפלה בין זוגות הטרוסקסואליים לזוגות חד- מיניים. בספטמבר2017 במסגרת העתירה הודיעה המדינה כי החליטה לאמץ את העמדה שלפיה יש לבטל את תנאי הסף הדורש זוגיות של "איש ואשתו" בסעיף3 לחוק האימוץ, אך במקביל לעמוד על דרישה לקשר זוגי יציב וממושך בין בני זוג המבקשים לאמץ. זאת, במסגרת כוונה לקדם הצעת חקיקה לתיקון חוק האימוץ. בדיון באותו חודש הודיעה המדינה כי היא צפויה לפרסם תזכיר חוק בנושא עד לאמצע שנת2018 246 . בהמשך פרסם משרד המשפטים באוגוסט2019, את תזכיר החוק247 . בנובמבר2020 קיימה ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה ישיבה בנושא אפליה בהליך אימוץ ילדים248 ,. בישיבה חזרו נציגי משרד הרווחה על עמדתם בעד ביטול הדרישה ל"איש ואשתו" בחוק וכי בעת ההחלטה על מסירת ילד לאימוץ תיבחן טובתו והתאמת המשפחות המועמדות לאימוץ לילד זה, ולא שיקולים אחרים כמגדר ההורים המאמצים. נציגי משרד הרווח ה הציגו כדוגמה ילד הנמצא באומנה אצל הורים חד- מיניים ואשר הוחלט על מסירתו לאימוץ, ומסרו כי במקרה זה תינתן עדיפות להורים החד- .מיניים שאצלם הילד נמצא, כדי למנוע מעברים בחייו בהקשר זה צוין בישיבת הוועדה כי חוק האומנה, החדש יותר מחוק האימוץ , אינו קובע זוגיות כת נאי מבחין לקבלת רישיון ,אומנה ולפיכך מאפשר גם לזוגות חד- מיניים לשמש כהורי אומנה249 . בישיבה ציינו נציגי משרד הרווחה כי העבודה על תזכיר החוק עומדת בשלביה האחרונים וכי .תזכיר החוק יוגש בתוך זמן קצר לאישור הממשלה ביולי2021 הוגשה עתירה נוספת בנושא שינוי נוסח "אי ש ואשתו" בחוק האימוץ250 . בהודעה במסגרת עתירה זו עדכנה המדינה כי אף ששרי המשפטים והרווחה תומכים בתזכיר חוק האימוץ שפורסם בשנת2019 .", להערכת שר המשפטים "אין היתכנות פוליטית לקידומה לעת הזאת לפיכך, נציגי המדינה אינם מתנגדים לכך שהנושא יידון בבית המשפט251 . 245 Susan Golombock et al., "Adoptive gay father families: Parent-child relationships and children's psychological 468 - 85(2), (2014), pp.456 Child Development adjustment", . 246 בג"ץ 3217/16 המרכז הרפורמי לדת ומדינה - התנועה ליהדות מתקדמת בישראל ואח 'נ 'משרד הרווחה וה שירותים החברתיים ,(פורסם במאגר ממוחשב17.9.17 .) 247 תזכיר חוק אימוץ ילדים (תיקון מס '...) (כשירות לאמץ והתאמת מאמצים לילד), התשע"ט- 2019 . 248 'פרוטוקול ישיבה מס85 של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, הכנסת ה- 23 , 1 ( 3.11.2020 .) 249 חוק האומנה, סעיף24 . 250 העתירה הוגשה על ידי שי גורטלר, שחר גלוברמן, עידו זין, צפריר גדרון, המרכז הרפורמי לדת ומדינה התנועה הרפורמית - .יהדות מתקדמת בישראל, אבות גאים, האגודה למען הלהט"ב בישראל, הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות 251 בג"ץ 5158/21 גורטלר 'ואח נ 'שר הרווחה 'ואח ,הודעת עדכון מטעם המשיבים מ- 16.3.22 .קודם לכן ,ניתן פסק דין של בג "ץ אשר ביטל למעשה את הגדרת "הורים מיועדים שהם בני זוג "ב חוק הסכמים לנשיאת עוברים (אישור הסכם ומעמד היילוד), התשנ"ו- 1996 , אשר כללה רק "איש ואישה ,"שהם בני זוג משקבע כי "העדר היתכנות פוליטית אינו יכול להצדיק את המשך הפגיעה הקשה בזכויות יסוד" (בג"ץ781/15 איתי ארד- פנקס נ 'הוועדה לאישור הסכמים לנשיאת עוברים על פי חוק ב חוק הסכמים לנשיאת עוברים (אישור)הסכם ומעמד היילוד , התשנ"ו- 1996 (פורסם במאגר ,ממוחשב11.7.21 .) | 380 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לקראת הדיון בעתירה זו ביולי2022 הגישה המדינה בקשה לדחיית מועד הדיון, בשל החלטת הכנסת על פיזורה והקדמת הבחירות, כדי לאפשר לממשלה ולוועדות הכנסת החדשות שיקומו לאחר הבחירות הזדמנות נאותה להידרש לסוגיה באמצעות קידום הליך חקיקה בנושא252 . בית המשפט נעתר לבקשה וקבע כי הודעת עדכון מטעם המדינה תוגש עד לחודש אפריל2023 253 . התחייבות המדינה בפני בג"ץ הייתה להפיץ תזכיר ל תיקון חוק האימוץ עד לאמצע2018 ; התזכיר הופץ באמצע2019 . ,במועד סיום הביקורת יולי 2022 , גובשה טיוטת הצעת חוק והיא המתינה לדיון בפני ועדת שרים לענייני חקיקה, בטרם תובא ל אישור החוק ב כנסת. ,כך "נוסח חוק האימוץ בדבר "איש ואשתו נותר כשהיה וכתוצאה מכך האפשרות של זוגות חד- .מיניים לאמץ מוגבלת מסיר ה בפועל של ילדים לאימוץ לזוגות חד-מיניים בהתבסס על ה נחיית היועץ המשפטי לממשלה משנת2008 , מדיניות משרד הרווחה היא לתת קדימות לזוגות הטרוסקסואלים באימוץ ילד, ולמסור ילד לאימוץ על ידי זוגות חד- מיניים בשני מצבים: במקרים שבהם לא נמצא זוג הטרוסקסואלי המתאים לצורכי הילד ואשר הביע נכונות לאמצו; או כאשר הערכה מקצועי ת קובעת כי טובת הילד היא אימוץ על ידי זוג חד- מיני, כגון במקרה של ילדה שעברה פגיעה מינית והערכת אנשי מקצוע היא כי טובתה היא להיות מאומצת על ידי זוג נשים. עם זאת, למשרד הרווחה אין הנחיה רשמית ספציפית בנוגע לאימוץ על ידי זוגות חד-מיניים, ו תהליכי העבודה זהים ל.כלל האוכלוסיות 252 בג"ץ 5158/21 גורטלר 'ואח נ 'שר הרווחה 'ואח, בקשה מטעם המשיבים מ- 14.7.22 . 253 בג"ץ 3217/16 גורטלר 'ואח נ 'שר הרווחה 'ואח (פורסם במאגר ממוחשב , 17.7.22 .) | 381 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ תרשים 67 : מספר הילדים שנמסרו לאימוץ לזוגות חד- מיניים ,מתוך כלל הילדים שנמסרו לאימוץ2013 - 2021 על פי נתוני משרד הרווחה , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 67 עולה כי בשנים2013 - 2021 נמסרו שבעה ילדים לאימוץ לזוגות חד- ,מיניים מתוך835 ה ילדים שנמסרו לאימוץ , דהיינו פחות מאחוז אחד .לשם השוואה ,באנגלי יה שיעור הילדים שאומצו על ידי זוגות חד- מיניים היה 15% מכלל הילדים שאומצו בשנת 2021 254 .יצוין ש כל הילדים שנמסרו לאימוץ לזוגות חד- מיניים בישראל הם עם צרכים מיוחדים וא ילדים מעל גיל שנתיים. בשנים 2017 - 2021 המתינו לאימוץ לפחות 42 משפחות חד- .מיניות השוואת נתוני האימוץ על ידי זוגות חד- מיניים לנתוני האימוץ על ידי משפחות אחרות מעלה את המגמה הבאה255 : לוח3 :השוואה בין זוגות חד- מיניים מועמדים לאמץ למשפחות אחרות ,ושיעורי האימוץ בפועל 2017 - 2021 מועמדים לאמץ אימצו בפועל שיעור המאמצים מתוך המועמדים זוגות חד-מיניים 29 5 17% משפחות אחרות 1,226 401 33% על פי נתוני,משרד הרווחה בעיבוד משרד מבקר המדינה. 254 GOV.UK. (2022). Reporting Year 2021: Children looked after in England including adoptions . 255 השירות למען הילד לא אסף נתונים על מועמדות של זוגות חד- מיניים לאימוץ לפני שנת2017 . | 382 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ כפי שניתן לראות בלוח3, שיעור הזוגות החד- מיניים המועמדים לאמוץ שנמסר להם ילד לאימוץ( בפועל17% ) עומד על כמחצית משיעור המשפחות האחרות המועמדות שנמסר ( להן ילד לאימוץ בפועל33% .) כדי למנוע פגיעה בזכותם של ילדים בסיכון שהוצאו מביתם להיות מושמים בבית קבוע ,ומיטיב אצל זוגות שהם בעלי מסוגלות גבוהה, וכן נוכח עמדת משרד הרווחה כפי שהובעה בפני בג"ץ וממצאי המחקרים, ובהתאם לחובה להבטיח את טובת הילד, מומלץ כי במצב הדין הנוכחי יבחן משרד הרווחה את השימוש ב"נסיבות מיוחדות", אשר יאפשר מסירת הילד לאימוץ בהתאם למסוגלות של הזוגות המאמצים, גם כאשר הם חד- מיניים במקביל .לבחינת קידום האסדרה בנושא גיבוש מדיניות וק בלת החלטות על בסיס נתונים מדריך התכנון הממשלתי קובע כי בתהליך הגדרת מדיניות ובניית תוכנית עבודה, על קובעי המדיניות לייצר תמונת מצב כבסיס לקביעת סדרי עדיפויות וכיוונים לשינוי. עוד מדגיש המדריך כי על קובעי המדיניות לייצר את תמונת המצב על סמך נתונים ממערכי מי דע ובסיסי נתונים. על מנת לממש את המדיניות נדרשים קובעי המדיניות להכין תוכנית עבודה הכוללת יעדים מדידים ולעקוב אחר השגתם, כדי לבחון את השינוי בכיוון שהתוותה המדיניות256 . בדוחות קודמים הדגיש מבקר המדינה את החשיבות שבקביעת מדיניות על בסיס תשתית מידע ונתונים257 . כ מו כן, קיים חשש כי קבלת החלטות שאינה מבוססת על נתונים מושפעת ,מהטיות הקשורות לסוג תפקיד לניסיון מקצועי ואישי, ולהשתייכות ליחידה ארגונית. משרד הרווחה מחזיק מסדי נתונים הכוללים מידע רב על השמות של ילדים במסגרות חוץ- ביתיות, למשל- גיל ההשמה, סוג המסגרת, משך ה השמה, וסיבת ההשמה. המשרד גם פיתח מערכתBI 258 ה( מאגמת נתונים ממקורות שונים, ומציגה באמצעות לוח מחווניםdashboard ) את .הנתונים הרלוונטיים לכל בעל תפקיד עלה שמשרד הרווחה גיבש את המדיניות לטיפול בילדים שהוצאו מביתם מבלי להציג נתונים ממערכות המידע שברשותו, המתייחסים לעקרונות המדיניות וליעדיה, ומבלי לעשות שימוש בנתונים אלו כדי לעקוב אחריהם. למשל ,נתונים על שיעורי ההשמה בפועל של הילדים במסגרות חוץ-ביתיות . 256 ( משרד ראש הממשלה, מדריך התכנון הממשלתי2010 .) 257 ,ראו למשל, מבקר המדינה דוח שנתי53 ב ( 2003), בפרק "עבודת המטה במ 'שרדי ממשלה", עמ105 - 109 ; מבקר ,המדינה דוח שנתי 68 ג ( 2018 '), בפרק "עבודת המטה לפני קבלת החלטות", עמ1595 - 1610 . 258 BI ( Business Intelligence ) - מערכת בינה עסקית אשר אוספת נתונים ממאגרי המידע של משרד הרווחה ושל "ח ש המ ,ים מנתחת מגמות ,ומציגה באופן חזותי נתונים מרכזיים התומכים בתהליכי ניהול ,בחלוקה לפי תפקידים. | 383 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ מומ לץ ל משרד הרווח ה ל קדם את יכולת ו להציג תמונת מצב מעודכנת ומהימנה על מצב הילדים שהוצאו מביתם והושמו במסגרות חוץ-ביתיות , וזאת על בסיס ניתוח נתונים ומידע ממערכות המידע שברשותו; לבחון את המתאם בין המדיניות שקב ע - "מדיניות הבית הקבוע "לבין המצב בפועל; ו פע לו ל לצמצ ו .ם הפער הקיים ושהוצג בדוח זה עוד מומלץ כי משרד הרווחה יטמיע בקרב העוסקים ב טיפול בילדים שהוצאו מביתם את חשיבות העבודה עם נתונים כבסיס לקביעת מדיניות ; יקדם את השימוש ב מערכת ה- BI באופן שוטף ויטמיע אותה ככלי תומך החלטה בקרב היחידות העוסקו ת בטיפול בילדים שהוצא ו מביתם . בסיכום תגובתו ציין משרד הרווחה כי הוא מתייחס ברצינות רבה לממצאי הדוח, לפערים שהועלו במסגרתו ולהמלצות המבקר בנושא . חלק מההערות הועברו לטיפול ו ל תיקון י מי דיים , ובכוונת המשרד ללמוד לעומקם את הממצאים ואת ההמלצות, לקדם באופן מי י די את הנושאים האפשריים ו לטפל לאורך שנת העבודה הקרובה ב תהליכים המורכבים יותר. | 384 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ סיכום משרד הרווחה נושא באחריות מוגברת לדאוג לשלומם של ילדים שהוצאו מבתיהם בתוקף החלטת המדינה בשל מצבי סיכון והזנחה חמורים והושמו על ידי מערכת הרווחה בפנימיות ובמשפחות אומנה ,זאת כדי לסייע להם להשתקם מהטראומות שחוו ולתת להם הזדמנות להתפתח באופן תקין ולקיים חיים נורמטיביים בעתיד . בביקורת עלה כי המשרד אינו מקיים מרכיבים בסיסים של הטיפול בילד שהוצא מהבית שבאחריותו ובכלל זה הוא אינו מנהל את תהליך הוצאת הילדים בסיכון מהבית על בסיס מידע מהימן ומת וקף, תוך קביעת יעדים וסטנדרטי ם ברורים ותוך .פיקוח ובקרה על העמידה בהם למשל, חרף מדיניות ה משרד , 89% מ הילדים אינם מֹו צאים בית קבוע ושוהים שנים רבות במסגרות זמניות ( 11% מהם למשך שמונה )שנים ויותר .מסגרות זמניות אלה הן ברוב המקרים ( 67% ) פנימיות, ולא אומנות המעניקות לילדים מסגרת משפחתית .יתרה מזו , 474 ילדים צעירים מאוד , מגיל לידה עד גיל חמש, הוצאו מביתם ו הושמו במסגרות פנימייתיות , לעיתים לתקופות ארוכות של כמה חודשים ואף כמה ,שנים למרות מדיניות המשרד לפיה יש להעדיף השמה במשפחות אומנה . משרד הרווחה כמעט אינו עוקב אחר מצב הילדים המושמים במשפחות אומנה ,והוא אינו משתמש בכל הכלים העומדים לרשותו כדי לוודא כי טובתם נשמרת ומצבם משתפר ; המשרד אינו פועל באופן ה ;מיטבי למציאת בית קבוע לילדים שהוצאו מביתם אינו מטפל ב מרבית ה הורים( של ילדים אלה91% מהאימהות שילדיהן הוצאו מהב ית לא השתתפו )בתוכניות שיקום במימון המשרד , וכך אינו יוצר .את התנאים לחזרת הילדים לבתיהם פחות מ- 1% מהילדים נמסרים לאימוץ על ידי משרד הרווחה, בין היתר בשל תמיכה חלקית של ( המשרד במשפחות מאמצות. כמו כן, שיעור נמוך מאוד1% ) מהילדים שנמסרו לאימוץ ניתנו לזוגות חד- מיניים. ממצאי הביקורת על טיפול משרד הרווחה באוכלוסיות ייחודיות מעלים כי .על אף מאפייניהן הייחודיים לא פיתח המשרד מתווה מותאם לטיפול בהן למשל, ( ברשויות ערביות ילדים רבים44% ) שוהים באומנת חירום במשך זמן ארוך, ואף ( מעבר למותר בחוק יותר מ שישה חודשים); וברשויות חרדיות רק שיעור קטן מהילדים ( 12% .) מושמים באומנה, והיתר בפנימיות אשר להשפעות ארוכות טווח על הילדים , הבדיקה העלתה כי יש עדיפות לשהייה באומנה על פני שהייה בפנימיות; למשל ,במדדים של חיים נורמטיביים בבגרות, מבחינת ההשכלה , התעסוקה ,ה ילוד ,ה בקרב קטינות החזרה לטיפול ברווחה והמעורבות בפשיעה, מצבם של בוגרי הפנימיות פחות טוב באופן מובהק ממצבם של בוגרי אומנה. לדוגמה ,סיכוייו של בוגר פנימייה לזכאות לתעודת בגרות נמוכים בכ- 8% מאלה ;של בוגר אומנה סיכוייו להזדקק לגמלת הבטחת הכנסה גבוהים ב כ- 2% ;סיכוייו לחזור לקבל שירותי רווחה בבגרות גבוהים בכ- 9% ;וסיכוייו לשהות במעצר או במאסר גבוהים בכ- 6% . גם מעבר בין מסגרות פוגע במדדים אלה . לצד זאת יש גם להביא בחשבון שעלות השמת ילד באומנה היא כ- 3,900 ש "ח לחודש, ואילו עלות השמתו בפנימייה גבוהה פי שלושה לערך- כ- 11,900 ש "ח לחודש . על כן בשים לב ל טובת הילד, ונוסף על כך בשים לב ל הוצאה הישירה על ,ההשמה לא זו בלבד ש ההשמה באומנה מיטיבה עם הילד אלא שהיא גם יעילה יותר בהיבט הכלכלי. | 385 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ממצאי הביקורת מצביעים על כך שעקרונות מדיניות הבית הקבוע ,ש אותה התווה משרד הרווחה, בכוחם לתרום לשיפור מצבם של ילדים בסיכון שהוצאו מביתם והושמו במסגרות חוץ-ביתיות; מהממצאים עולה גם החשיבות ש בהטמעת העקרונות למען רווחתם ה עתיד ית של ה ילדים בסיכון ו למען מניע ת העברת מעגל המצוקה גם לדור השלישי - לילדיהם . משרד הרווחה ציין בתגובתו כי הוא מתייחס ברצינות רבה לממצאי הדוח, לפערים שהועלו במסגרתו ולהמלצות המבקר בנושא .וכי יפעל לתיקון הליקויים באופן מיידי מומלץ כי משרד הרווחה יבחן על בסיס ניתוח הנתונים את יישום מדיניותו להשמ ת ילדים המוצאים מביתם לו טיפול בהם ; ו כי הוא יטמיע את המדיניות בקרב מטה המשרד ואנשי המקצוע הפועלים בשטח, תוך הגדרת יעדים ברורים ומדידתם. היבט בעל חשיבות של מימוש המדיניות הוא יצירת תנאים לכך שילד שהוצא מביתו יוכל לחזור אליו בהקדם האפשרי ,לאחר שיקום ההורים והפיכת הבית למקום מיטיב עבור ו .על כן ,מומלץ כי משרד הרווחה יפתח מערך טיפול להורים שילדיהם הוצאו מהבית ,שיסייע בשיקומם ויאפשר את חזרת הילדים ,וכי הוא ירחיב את היקפן של תוכניות הטיפול הקיימות. ,על מנת לממש את אחריותו מוטל על משרד הרווחה לוודא כי ילדים שהוצאו מביתם מושמים במסגרות המתאימות לגילם ומקבלים את המענה הטיפולי הטוב ביותר עד לחזרתם לביתם, ובכך להעניק להם ואף לילדיהם סיכוי טוב יותר להשתלבות מוצלחת .בחברה | 386 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ נספח מדעי אוכלוסיית היעד כל ילידי השנים1991 - 2002 , כלומר אנשים שנכון למועד סיום הביקורת היו בני20 - 31 , סה"כ- 1,598,030 .נבדקים ,אוכלוסייה זו חולקה לארבע קבוצות מחקר :כמפורט להלן • בוגרי פנימיות של משרד הרווחה (להלן - )בוגרי פנימיות- 21,352 נבדקים (מתוכם- 13,359 ,גברים63% ) שהיו בפנימיות בלבד- 1.3% ;מאוכלוסיית הנבדקים • בוגרי אומנה - 2,801 נבדקים (מתוכם- 1,232 ,גברים44% ) שהיו באומנה בלבד- 0.17% ;מאוכלוסיית הנבדקים • בוגרי השמות במסגרות טיפול בקהילה (להלן- )בוגרי טיפול בקהילה- 155,275 נבדקים (מתוכם- 79,989 ,גברים52% ) שטופלו בקהילה בלבד ולא הוצאו מביתם- 9.8% ;מאוכלוסיית הנבדקים • אוכלוסיי ה כללית - 1,408,270 נבדקים (מתוכם- 812,014 ,, גברים50% ) שלא טופלו ברווחה בילדות ם- 88.7% .מאוכלוסיית הנבדקים נבדקים שאינם משתייכים לאחת מקבוצות אלה (נבדקים ששהו בילדותם גם בפנימייה וגם באומנה, ונבדקים שהיתה להם השמה חוץ- ביתית בילדות שאינה אומנה או פנימייה, כגון ילדים שטופלו על ידי רשות חסות הנוער. סה"כ- 10,332) הוצאו מהבדיקה, כך שנו תרו1,587,698 נבדקים. קריטריונים לחלוקה לקבוצות המחקר • לקבוצת בוגרי פנימיות של משרד הרווחה הוכנסו נבדקים ששהו בלפחות מסגרת חוץ- ,ביתית אחת שהיא פנימייה של משרד הרווחה (ייתכן שהיו להם גם טיפולים בקהילה .)אך לא שהו במשפחת אומנה • לקבוצת בוגרי אומנה הוכנסו נבדקים ששהו בלפחות מסגרת חוץ- ביתית אחת שהיא .)משפחת אומנה (ייתכן שהיו להם גם טיפולים בקהילה, אך לא שהו בפנימיות • לקבוצת בוגרי השמות במסגרות טיפול בקהילה הוכנסו נבדקים שהיה להם לפחות טיפול אחד בקהילה בילדות ולא היה להם אף סוג של השמה חוץ- .ביתית • לקבוצת האוכלו.סייה הכללית הוכנסו נבדקים שלא קיבלו שירותי רווחה כלל בילדותם | 387 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ משתני המחקר מאפייני ילד 1 . :הילד .שנת לידה; מין 2 . :הורי הילד הכנסת אם בשנת2019 ; הכנסת אב בשנת2019 . 3 . :סביבת הילד אשכול חברתי- כלכלי של מגורי ההורים; עשירון טיפוח של בית הספר התיכון- מדד טיפוח נקבע על ידי משרד החינוך לכול בית הספר ומתבסס על הנתונים הדמוגרפיים והסוציו- אקונומיים של התלמידים. המדד נע בין1 - בית ספר הדורש מעט טיפוח, ל- 10 - .בית ספר הדורש טיפוח מרבי מאפייני ההשמות החוץ-ביתיות 1 . סוג ההשמה: .שהיית הנבדק באומנה או בפנימיות 2 . יצי בות ההשמה: מספר המסגרות החוץ- .ביתיות השונות בהן שהה הנבדק 3 . משך השהייה במסגרת: סך כל מספר חודשי השהייה של הנבדק במסגרות חוץ- .ביתיות מדדי חיים בבגרות 1 . השכלה: סיום12 שנות לימוד; זכאות לתעודת בגרות; זכאות לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות; ממוצע בגרות; היבחנו ת בבחינה הפסיכומטרית; ציון פסיכומטרי; התחלת .לימודים לתואר ראשון 2 . תעסוקה: הכנסה שנתית ממוצעת בשנים2018 - 2019 ; קבלת גמלת הבטחת הכנסה בשנים2019 - 2021 ; מספר ימ י גמלת הבטחת הכנסה בשנים2019 - 2021 , עבור מי שקיבל .גמלה 3 . :ילודה בקרב קטינות שיעור הנשים שילדו לפ ני גיל17, מבין הנשים שילדו259 . 4 . טיפול בשירותי הרווחה בבגרות: האם הנבדק טופל על .ידי שירותי הרווחה בבגרות 5 . פשיעה: .האם הנבדק ביצע פשע; האם הנבדק היה עציר או אסיר 259 מאחר ששיעור הנשים שיולדות מתחת לגיל 17 נמוך מאוד ,ורוב הנשים לא ילדו כלל בטווח הגילאים של מדגם זה (כ- 75% לא ילדו ,)הרי שהשונות במדד זה נמוכה מאוד .על כן ,משתנה זה חושב רק עבור הנשים שילדו. | 388 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח1 : מאפייני הילד בוגרי פנימיות בוגרי אומנה בוגרי טיפול בקהילה אוכלוסייה כללית הכנסת אם N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 43,278.12 20,698.27 56,490.23 96,240.09 סטיית תקן 58,305.19 42,973.45 73,674.64 140,489.9 מינימום 0 0 0 0 אחוזון10 0 0 0 0 אחוזון90 110,646 72,831 133,516 234,404 מקסימום 1,286,503 41,5026 8,369,154 40,800,000 הכנסת אם הנבדק ב- 2019 בש"ח הכנסת אב N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 56,012.46 37,226.53 82,320.67 166,164.6 סטיית תקן 102,043.7 72,240.8 128,929.9 343,825.6 מינימום 0 0 0 0 אחוזון10 0 0 0 0 אחוזון90 157,106 123,206 206,433 397,313 מקסימום 2,941,700 862,101 12,800,000 172,000,000 הכנסת אב הנבדק ב- 2019 בש"ח אשכול חברתי- כלכלי N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 5.09 4.74 4.82 4.96 סטיית תקן 2.09 2.18 2.19 2.37 מינימום 1 1 1 1 מקסימום 10 10 10 10 אשכול חברתי-כלכלי של מגורי הנבדק ב- 2021 עשירון טיפוח N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 2.78 3.45 3.69 3.18 סטיית תקן 3.79 3.69 3.76 3.47 | 389 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ בוגרי פנימיות בוגרי אומנה בוגרי טיפול בקהילה אוכלוסייה כללית מינימום 1 1 1 1 מקסימום 10 10 10 10 מדד טיפוח של בית ספר התיכון בו למד הנבדק המדד נע בין1 - בית ספר הדורש מעט טיפוח, ל- 10 - בית ספר הדורש טיפוח מרבי , כלומר ככל שהמדד נמוך יותר מצב בית הספר טוב יותר. לוח2 : מאפייני ההשמות החוץ-ביתיות בוגרי פנימיות בוגרי אומנה יציבות ההשמה N 21,352 2,801 ממוצע 1.36 1.21 סטיית תקן 0.66 0.49 מינימום 1 1 מקסימום 9 6 מספר המסגרות בהן שהה הנבדק; ככל שעולה מספר המסגרות יציבות .ההשמה יורדת משך השהייה במסגרת N 21,352 2,801 ממוצע 41.97 62.49 סטיית תקן 34.33 59.07 מינימום 0.03 0.03 מקסימום 219.6 242.97 סך משך השהייה בחודשים של נבדק בכל המסגרות בהן.שהה | 390 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח3 : מדדי השכלה בבגרות בוגרי פנימיות בוגרי אומנה בוגרי טיפול בקהילה אוכלוסייה כללית סיום12 שנות לימוד N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.49 0.61 0.63 0.65 סטיית תקן 0.50 0.49 0.48 0.48 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק סיים12 שנות לימוד, ו- 0 .אם לא סיים זכאות לתעודת בגרות N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.19 0.32 0.35 0.49 סטיית תקן 0.39 0.47 0.48 0.50 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק זכאי לתעודת בגרות, ו- 0 .אם לא זכאי זכאות לתעודת בגרות סף כניסה לאוניברסיטאות N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.07 0.20 0.21 0.40 סטיית תקן 0.26 0.40 0.41 0.49 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק זכאי לתעודת בגרות סף, ו- 0 .אם לא זכאי ממוצע בגרות N 3,971 890 54,103 686,802 ממוצע 70.96 79.64 79.89 90.58 סטיית תקן 27.80 23.61 21.09 18.19 מינימום 1 1 1 1 מקסימום 124 119 125 125 ממוצע משוקלל של אנגלית ומתמטיקה)הכולל תוספת ניקוד (בונוס של12.5 נקודות על4 יחידות לימוד ו- 25 נקודות על5 .יחידות לימוד הבחנות בבחינה הפסיכומטרית N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.03 0.09 0.10 0.24 סטיית תקן 0.17 0.29 0.30 0.43 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק נבחן בבחינה הפסיכומטרית, ו- 0 .אם לא נבחן ציון בבחינה הפסיכומטרית N 644 264 15,026 344,803 ממוצע 489.69 502.94 494.26 553.90 סטיית תקן 107.83 96.73 107.07 111.58 מינימום 271 253 244 234 מקסימום 783 780 788 800 ציון הנע בין200 ל- 800 , הציון שנלקח לצורך הבדיקה הוא הגבוה ביותר של נבדק; הציון נלקח רק עבור נבדק שניגש לבחינה התחלת תואר ראשון N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.09 0.23 0.19 0.37 סטיית תקן 0.28 0.42 0.39 0.48 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק נבחן התחיל תואר ראשון, ו- 0 .אם לא התחיל | 391 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח4 :מדדי תעסוקה בבגרות בוגרי פנימיות בוגרי אומנה בוגרי טיפול בקהילה אוכלוסייה כללית הכנסה שנתית N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 36,057.59 36,540.52 39,254.28 47,367.61 סטיית תקן 40,967.93 40,592.08 44,018.13 58,320.13 מינימום 0 0 0 0 אחוזון10 0 0 0 0 אחוזון90 86,962 85,636 91,800 110,516 מקסימום 1,073,478 382,820 2,393,351 5,789,148 הכנסה שנתית ממוצעת בש"ח של נבדק ב- 2018 - 2019 הכנסה שנתית מעל גיל25 N 10,576 1,298 65,806 723,600 ממוצע 48,466.93 51,503.38 57,494.71 68,416.76 סטיית תקן 48,927.47 49,389.3 54,167.34 69,904.97 מינימום 0 0 0 0 אחוזון10 0 0 0 1,360 אחוזון90 106,348 111,289 119,550 143,717 מקסימום 1,073,478 382,820 2,393,351 5,789,148 הכנסה שנתית ממוצעת בש"ח של נבדק ב- 2018 - 2019 קבלת גמלת הבטחת הכנסה N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.13 0.10 0.06 0.03 סטיית תקן 0.34 0.30 0.23 0.16 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק קיבל לפחות יום אחד גמלת הבטחת הכנסה, ו- 0 ,אם לא קיבל ב- 2019 - 2021 . מספר ימי גמלת הכנסה N 2,750 277 8,909 39,067 ממוצע 328.01 325.16 297.93 280.10 סטיית תקן 303.33 285.10 273.52 270.30 מינימום 28 28 28 28 מקסימום 1,338 1,096 1,247 1,402 מספר ימ י גמלת הבטחת הכנסה ב- 2019 - 2021 ., עבור מי שקיבל גמלה | 392 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח5 : מדדי חיי משפחה בבגרות בוגרי פנימיות בוגרי אומנה בוגרי טיפול בקהילה אוכלוסייה כללית סטטוס משפחתי N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.15 0.21 0.16 0.22 סטיית תקן 0.23 0.40 0.37 0.42 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק נשוי, ו- 0 ,אם לא נשוי ב- 2020 . הבאת ילד לעולם N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.23 0.25 0.20 0.25 סטיית תקן 0.42 0.43 0.40 0.43 משתנה שמקבל ערך1 אם לנבדק יש לפחות ילד אחד, ו- 0 ,אם אין ב- 2022 . גיל הולדת ילד ראשון N 4,914 702 31,785 346,580 ממוצע 23.15 23.06 23.36 23.77 סטיית תקן 3.13 2.96 2.85 2.97 מינימום 15.04 14.92 14.41 10.38 מקסימום 31.22 30.43 31.32 31.36 גיל הנבדק בעת לידת הילד הראשון שלו, עבור מי שיש לו ילד שיעור הנשים שילדו לפני גיל17 N 2,674 500 20,741 217,396 ממוצע 0.024 0.016 0.007 0.005 סטיית תקן 0.15 0.13 0.08 0.07 משתנה שמקבל ערך1 אם לנבדקת נולד ילד ראשון לפני גיל17, ו- 0 אם לנבדקת נולד ילד ראשון אחרי גיל17 ., עבור נבדקות שיש להן ילדים | 393 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח6 : מדד טיפול בשירותי רווחה בבגרות בוגרי פנימיות בוגרי אומנה בוגרי טיפול בקהילה אוכלוסייה כללית טיפול בשירותי הרווחה בבגרות N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.25 0.19 0.16 0.02 סטיית תקן 0.43 0.39 0.37 0.14 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק קיבל שירותי רווחה בבגרות, ו- 0 .אם לא קיבל לוח7 : מדדי פשיעה בבגרות בוגרי פנימיות בוגרי אומנה בוגרי טיפול בקהילה אוכלוסייה כללית ביצוע פשע N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.07 0.06 0.05 0.04 סטיית תקן 0.26 0.23 0.22 0.19 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק ביצע פשע אחד לפחות, ו- 0 ;אם לא ביצע נתוני הפשיעה התקבלו ממשטרת ישראל וכללו את התיקים הפליליים שנפתחו ב- 2015 - 2022 לנבדקים שהיו בני18 - 24 בעת פתיחת התיק. היות עציר או אסיר N 21,352 2,801 155,275 1,408,270 ממוצע 0.23 0.09 0.08 0.03 סטיית תקן 0.42 0.29 0.27 0.18 משתנה שמקבל ערך1 אם הנבדק שהה במעצר או במאסר פעם אחת לפחות, ו- 0 אם .לא שהה ניתוחי רגרסיות ניתוחי הרגרסיות שהוצגו בפרק "ילדים שטופלו באומנה ובפנימיות בבגרותם" בחנו את ההשפעה של המשתנים המנבאים הבאים: השמה באומנה לעומת פנימייה, יציבות הההשמה ומשך השהייה במסגרת, ושל מאפייני הילד- הכנסת אם בשנת2019 , הכנסת אב בשנת2019 , עשירון .טיפוח, ומין; על משתנים מנובאים של מדדי חיים בבגרות :המודל הנאמד בבגרות חיים מדד𝑖= 𝛽0 + 𝛽1ההשמה סוג𝑖+ 𝛽2ההשמה יציבות𝑖+ 𝛽3במסגרת השהייה משך𝑖+ 𝛽4אם הכנסת𝑖 + 𝛽5אב הכנסת𝑖+ 𝛽6טיפוח עשירון𝑖+ 𝛽7מין𝑖+ 𝜀𝑖 | 394 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ עבור כל מדד חיים בבגרות- חושבה משוואת רגרסיה לינארית נפרדת עם אותם משתנים מנבאים, באמצעות תוכנתSTATA . משתנה סוג ההשמה קיבל ערך1 אם הנבדק שהה באומנה, ו- 0 .אם הנבדק שהה בפנימייה לא נכללו במדגם נבדקים שלא שהו באף אחת.מהמסגרות או נבדקים ששהו בשני סוגי המסגרות לוח8 : תוצאות הרגרסיה עבור מדדי השכלה בבגרות סיים12 שנות לימוד זכאות לתעודת בגרות זכאות לתעודת בגרות סף ממוצע בגרות היבחנות בבחינה הפסיכומטרית ציון בבחינה הפסיכומטרית התחלת לימודים לתואר ראשון סוג ההשמה *** 0.03 *** 0.08 *** 0.11 *** 5.13 *** 0.06 *** 31.74 *** 0.12 יציבות ההשמה במסגרת *** 0.01 - *** 0.03 - *** 0.02 - * 0.86 - *** 0.01 - 6.60 - *** 0.02 - משך השהייה במסגרת *** 0.001 *** 0.001 > *** 0.001 > ** 0.02 - 0.001 > * 0.19 - *** 0.001 > הכנסת אם *** 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 > *** 0.001 > ** 0.001 > *** 0.001 > הכנסת אב *** 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 > *** 0.001 > ** 0.001 > *** 0.001 > עשירון טיפוח *** 0.1 *** 0.04 *** 0.01 *** 0.75 - *** 0.003 *** 5.9 - *** 0.01 מין *** 0.05 - *** 0.07 - *** 0.04 - *** 1.64 - *** 0.03 - *** 51.55 *** 0.07 - קבוע *** 0.18 *** 0.10 *** 0.06 *** 79.89 *** 0.04 *** 495.06 *** 0.12 N 24,153 24,153 24,153 7,691 24,153 908 24,153 F F(7, 24145) = *** 4929.89 F(7, 24145) = *** 738.9 F(7, 24145) = *** 280.76 F(7,7683) = *** 60.68 F(7, 24145) = 95.26 *** F(7, 900) = *** 24.66 F(7, 24145) = *** 204.23 R squared 0.59 0.18 0.08 0.05 0.03 0.16 0.06 Adjusted R squared 0.59 0.18 0.08 0.05 0.03 0.15 0.06 Root MSE 0.32 0.36 0.27 16.86 0.19 96.41 0.29 * רמת מובהקות קטנה מ- 5% . ** רמת מובהקות קטנה מ- 1% . *** רמת מובהקות קטנה מ- 0.1% . | 395 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ לוח9 :תוצאות הרגרסיה עבור מדדי תעסוקה בבגרות הכנסה שנתית קבלת גמלת הבטחת הכנסה מס' ימי הבטחת הכנסה עבור מי שקיבל גמלה סוג ההשמה ** 4418.4 *** 0.04 38.28 יציבות ההשמה במסגרת *** 5956.04 *** 0.03 0.06 - משך השהייה במסגרת *** 48.38 ** 0.001 - > 0.29 - הכנסת אם *** 0.04 *** 0.001 - > *** 0.001 - > הכנסת אב ** 0.02 *** 0.001 - > 0.001 - > עשירון טיפוח *** 1489.93 ** 0.002 - 1.56 - מין *** 18122.21 *** 0.07 - 194.28 - קבוע *** 31792.89 *** 0.08 383.77 N 11874 24153 3027 F *** 12 . 86 ) = 11866 F(7, *** 24145) = 56.69 F(7, *** F(7, 3019) = 52.39 R squared 0.05 0.02 0.11 Adjusted R squared 0.05 0.02 0.11 Root MSE 47800 0.33 285.19 * רמת מובהקות קטנה מ- 5% ** רמת מובהקות קטנה מ- 1% *** רמת מובהקות קטנה מ- 0.1% . לוח10 :תוצאות הרגרסיה עבור מדדי משפחה, רווחה ופשיעה בבגרות ילודה בקרב קטינות חזרה לרווחה בבגרות ביצוע פשיעה שהייה במעצר או במאסר סוג ההשמה *** 0.003 - *** 0.09 - * 0.01 - *** 0.06 - יציבות ההשמה במסגרת *** 0.007 *** 0.08 0.001 - > *** 0.08 משך השהייה במסגרת *** 0.001 - > 0.001 - > 0.001 - > *** 0.001 - הכנסת אם *** 0.001 - > 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 - > | 396 | השמת ילדים בסיכון בפנימיות, באומנה ובאימוץ ילודה בקרב קטינות חזרה לרווחה בבגרות ביצוע פשיעה שהייה במעצר או במאסר הכנסת אב *** 0.001 - > 0.001 - > *** 0.001 - > *** 0.001 - > עשירון טיפוח *** 0.001 - *** 0.01 - ** 0.001 - *** 0.01 - מין -- *** 0.12 - *** 0.06 *** 0.25 קבוע *** 0.03 *** 0.34 *** 0.07 *** 0.06 N 3828 24153 24153 24153 F F(7, 3820) = *** 37.25 F(7, 53.54) = *** 127.51 F(7, 53.54) = *** 115.42 F(7, 53.54) = *** 528.83 R squared 0.06 0.02 0.03 0.13 Adjusted R squared 0.06 0.02 0.03 0.13 Root MSE 0.45 0.66 0.25 0.38 * רמת מובהקות קטנה מ- 5% . ** רמת מובהקות קטנה מ- 1% . *** רמת מובהקות קטנה מ- 0.1% .