חומר רקע
1
הכנסת
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
סיכום דיון
מיום
,שלישי
כ"ד בטבת התשפ"ו ,
13.01.2026
,
:בנושא
ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו-
היבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין, דוח מיוחד2025
-
ישיבת מעקב
חה"כ אלון שוסטר– יו"ר הוועדה -
דוח הביקורת נועד לבדוק את האופן שבו התבצע ניהול זיכיון
ים המלח והפיקוח עליו בהיבטי סביבה ומקרקעין. כמו כן הביקורת בדקה את פעילות המאסדרים
וסמכויותיהם ביחס לשמירה על האינטרסים של המדינה והמשאב היקר והייחודי שלנו–
.ים המלח
הדוח חושף כשלים חמורים בפיקוח על
זיכיון ים המלח:
נזקים סביבתיים, אובדן הכנסות של מאות
מיליוני שקלים למדינ
ה ואוזלת יד של המדינה / הממשלה,
דליפות מזהמות, אי שיקום אתרי כרייה
ודמי חכירה לא עדכניים ביחס למספר הדונמים. אין מעקב סדור של משרדי הממשלה הרלוונטיי
ם
על הנושא.
המשרד להגנת הסביב ה לא עדכן את התנאים הסביבתיים ברישיון העסק של מפעל ברום במשך25
שנה, כו-
15
.שנה את תנאי מפעל האשלג
אין התייחסות לטיפול בשפכים ובמפגעים אחרים,
כגון
אסבסט. על אף שהשרה להגנת הסביבה דיברה בעבר על הקמת קרן לטובת שיקום המפגעים היא
אינה קיימת .בתזכיר החוק משרד האנרגיה ורשות מקרקעי ישראל לא דרשו מהחברות לשלם בגין
החו ,מרים שהחברה כורה בשטח הזיכיון. בנוסף
המפעלים ייצרו פסולת תעשייתי
ת נרחבת.
הדוח
.מצא כי שנים לא נקבעו הנחיות או דרישות בטיפול בפסולת זו
אנחנו עומדים בפני זיכיון חדש בעוד כ-5 שנים. אני מבקש לדון ב אפשרויות העומדות בפנינו כיצד
.למנוע את המחדלים הבאים בנושא זה ולתקן את הנזקים אשר כבר נעשו בדיון הקודם אשר
:התקיים במאי השנה החולפת , התבקשו המשרדים הרלוונטיים לצעדים הבאים
1.
החשב הכללי– לדרוש מהזכין לתקן את כל הנזקים ב-5
.השנים האחרונות
2.
.להעביר לידיעתו של שר האוצר את הצורך בהקמת רשות לנכסי ים המלח
3.
בחינה משפטית של גבייה רטרואק
טיבית שמגיעה למדינה מהסכמי העבר.
4.
.חוו"ד קצרה מרמ"י לאחר בחינת וסריקת הקרקע מהאוויר
5.
.דיווח מרמ"י על גביית כסף מהמפעלים עבור הפעלת תחנת כח בשטחם
אני מבין מתשובות חלקי ות שהתקבלו
בוועד
ה
ממשרד האוצר כי השר עודכן על הדרישה שיצאה
מהועדה להקים גוף מאסדר לענייני ים המלח. נושא זה אמור להיות מוסדר בחוק החדש. הממשלה
הגיעה להסכמות מול בעל הזיכיון הנוכחי לעניין הנכסים,
.ולכן סבורים כי לא נדרשת רשות ייעודית
בימים אלו מתנהל הליך בהו בלת המשרד להגנת הסביבה למיפוי המפגעים הסביבתיים לקראת
הליך של
רישיו
ן
עסק עדכני למפעלים–
.והוא יכלול דרישה לתיקון מפגעים
לעניין ההזנחה ואי האכפתיות בנושא אובדן הכנסות למדינה במאות מיליונים–
עדיין לא נמצא
.פתרון מיטבי לגביה מסוג זה
משרד האנרגיה השיב לפני ית הועדה בנושא גביית תמלוגים בגין חומרי חציבה אשר נעמדו בדוח
המבקר על112
מלש"ח–
כי הגורם הזכאי לגבות את התמלוגים הוא רמ"י ולמשרד האנרגיה אין
סמכות לעשות זאת. לגבי גביית תשלומים בגין אתרי כרייה וחציבה אשר נאמדה בחסר של8.5
מלש"ח–
החציבה אינה טעונה רישיון כלשהו לכן גם לא חלה על חברתICL
.חובת תשלום
נושאים נוספים הדורשים התי
יחסות הם ירידת מפלס הים הדרמטית והיעדר תוכנית לבלימתה,
.וכן הפגיעה בתיירות ובתושבים החיים באזור המיוחד הזה
2
משרד מבקר המדינה- מאיה מינס- מנהלת אגף לביקורת תחומי הגנת הסביבה –
בראשית החודש
שעבר התרחשו שני אירועים רלוונטיים לביקורת: פרסום תזכיר חוק זיכיון ים המלח להערות
הציבור לקראת מכרז חדש, ופסק דין של בית המשפט העליון
בעניין השימוש במי ים המלח על-
ידי
מפעלי ים המלח. סוגיה זו לא נכללה בדוח הביקורת מאחר שנדונה והוכרעה שיפוטית, אך בפסק
הדין חזר בג״ץ והבהיר כי עצם קיומו של הזיכיון אינו פוטר את המדינה מחובתה לפעול כריבון
אקטיבי באזור, לרבות מימוש סמכויות שאינן מוסדרות בחוק הז יכיון–
הן בתקופת הזיכיון הנוכחי
והן לקראת זיכיון עתידי.
לפני כחצי שנה חלף המועד החוקי להגשת דוחות תיקון ליקויים למבקר המדינה, ורשות מקרקעי
ישראל לא הגישה דוח כנדרש, ואף לא התייחסה לבקשות הוועדה מהדיון הקודם. בדוח הביקורת
נמצא כי רמ״י לא הפעילה פ
יקוח מהותי: לא קיימה סיורים בשטח, לא בחנה שימושי קרקע , דמי
חכירה או פעילות תחנת הכוח (שלפי טיוטת שומה מ-
2022
מגלמת שווי שימושים בהיקף של כ-
0.5
–
1 מיליארד ש״ח) ולא בחנה או גבתה תשלומים בגין פעילות הכרייה של מי״ה.
חה"כ מטי הרכבי צרפתי-
הדיון שהתקיים
הדעווב בחודש מא י חשף מחדל
רב-שנים וחמו ר
בהתנהלות המדינה ביחס לים המלח.
פסק הדין האחרון רק מחזק את חומרת הממצאים ומדליק
נורות אזהרה נוספות. מדובר בכשל מתמשך, שנמשך עשרות שנים, ואשר הוביל הן ל אובדן כספי
משמעותי לקופת המדינה כלו
ספי ציבור,
והן לפגיעה קשה במשאב לאומי ייחודי. המדינה לא פעלה
כריבון אקטיבי, לא מיצתה את הפוטנציאל הכלכלי של המשאב לטובת הציבור, ולא דאגה במקביל
לשימורו, לשיקומו ולמניעת נזקים סביבתיים, שחלקם עשויים להיות בלתי הפיכים.
האירוע משקף
כשל מערכתי
רב-ממדי
, הכולל היבטים של ר יכוזיות, תעסוקה, ניהול משאבי טבע ואחריות
.ציבורית
לנוכח התמונה המלאה שנחשפה, נדרש
ת
בחינה מחדש של כלל המערך, קבלת החלטות
ברורה ופעולה ממשית לתיקון המחדלים.
חה"כ יוראי להב הרצנו-
בזיכיון החדש לים המלח אין שום התייחסות לשיקום סביבתי, למרות
כישלון הפיקוח על הזיכיון הקודם. משרדי הממשלה, לרבות רשות מקרקעי ישרא
ל,
הציגו שורה
של תירוצים והסברים מדוע לא גבו ולא אכפו את חובות הזכיין בפועל.
ים המלח נעלם בקצב חמור
– נשאבות ממנו
מדי יום
כ-
600
בריכות אולימפיות, ללא מנגנון שיקום או קרן ייעו דית למשאב טבע
ייחודי זה .
בנוסף, אין גבייה מרמ״י על הקרקע–
.מצב חסר תקדים בכל פעילות כלכלית אחרת
התעלמות שיטתית מהוראות החוק ומהחובה להעביר דיווחים לכנסת פוגעת ביכולת הפיקוח .
ללא
.פרק סביבתי מחייב וקרן לשיקום ים המלח, החוק לא יעבור
משרד האוצר -
תמר פרחי- מנהל תחום זיכיון ים המלח אגף החשכ"ל -
ההתפתחות המרכזית מאז
הדיון האחרון היא פרסום תזכיר חוק זיכיון ים המלח העתידי. זיכיון כי״ל הנוכחי מסתיים במרץ
2030
,, וכבר עתה
בהובלת משרד האוצר ובשיתוף המשרדים הרלוונטיים, מתקיימת היערכות
לגיבוש הזיכיון הבא. לשיטת משרדי הממשלה, עיקר ממצאי דוח המבקר יושמו או קודמו טרם
פרסומו, כפי שהוצג במסמך להערות הציבור מספטמבר2024
, והדבר משתקף בעבודת המטה
ובתזכיר החוק. במסגרת הזיכיון הקיים וה ,עתידי לכל משרד סמכויות בתחומו
ו משרד האוצר
משמש גורם מתכלל. כך למשל, המשרד להגנת הסביבה מצוי בהליך חידוש רישיון עסק למפעלי ים
המלח, הכולל דרישות לטיפול ושיקום מפגעים, ובמקביל מתקיים קשר שוטף עם משרד האנרגיה
בנוגע למפגעי כרייה וחציבה.
בזיכיון הקיים לא קיימים היטלי הטמנה, מאחר שכלי זה אינו מעוגן בזיכיון ולא ניתן להחילו
בדיעבד.
מאז הדיון הקודם חלה התקדמות בשלושה מישורים: נחתם מסמך עקרונות בין המדינה
ל-
ICL
להסדרת
סיום הזיכיון וההיערכות לזיכיון העתידי, פורסם תזכיר חוק המסדיר את
ההיבטים הכלכליים, הסביבתיים ו הרגולטוריים(לרבות עדכון משטר התשלומים והסמכת המדינ ה
לקביעת תנאים סביבתיים מחייבים) ונקבע
הקמת מנהלת לענייני ים המלח לתכלול וסנכרון
רגולטורי. בנוסף, התזכיר מיישם את פסיקת בג״ץ המים ומחיל על הזיכיון העתידי את הדין הכללי.
,לעניין קרן ייעודית
מ
שרד האוצר מתנגד
עקרונית להקמת קרנות ייעודיות. עם זאת, הנושא עלה
באופן עקבי בדיוני הכנסת ובהליך שיתוף הציבור, ואינו נכלל בשלב זה בתזכיר אך מצוי בבחינה.
המשרד להגנת הסביבה- צפי בן שאול -
ראש תחום תעשיות מחוז דרום-
נכון להיום, למפעלי ים
המלח קיים רישיון עסק בתוקף, שעודכן בעקבות דוח מבקר המדינה, ונוספו בו דרישות וכלי פיקוח
נוספים במסגרת החוק. עיקר הפעילות התעש
ייתית מתקיימת בשלושת מפעלי סדום:
,מפעל המלח
הברום והמגנזיום–
שלהם היתרים רגולטוריים מלאים. למשרד להגנת הסביבה סמכויות פיקוח
נוספות מעבר לרישיון העס
ק, ולכן הפיקוח אינו נשען עליו בלבד.
שטח הזיכיון שימש היסטורית
בעיקר לפעילויות תשתית נלוות, כגון:
כרייה, הובלה ומסוע האשלג, שעליהן הופעלו כלי פיקוח
אחרים, לרבות חוק שמירת הניקיון. בעקבות דוח המבקר, חלק מהתשתיות הוכנסו במפורש לתנאי
רישיון העסק, והפיקוח עליהן
הוחמר והורחב.
3
משרד האנרגיה -
יוסי דיין
מנכ"ל ה
משרד - פסק דין בג״ץ המים
,החלטה משמעותית וצודקת
,שצפויה להניב למדינת ישראל הכנסות בהיקף מאות מיליוני שקלים
ו
חלק ן כבר שולבו בתעריף
המים האחרון. על פי פקודת המכרות, למשרד האנרג יה אין סמכויות נרחבות בהקשר של
כי"
ל וים
המלח.
קביעת תמלוגים
עבור חומרי חציבה, כפי שנעשה בכל מ חצבה אחרת, כולל שימושים
עצמאיים ,
היא באחריות מנהל מקרקעי ישראל כבעל הקרקע. לפיכך, למשרד האנרגיה אין סמכות
ישירה לשיקום אתרי הכרייה והחציבה בתוך
הזיכיון .
הסוגיה מחייבת בחינה מעמיקה, ולא פעולה אוטומטית של גבייה לק רן לשיקום מחצבות. גם אם
תתקבל החלטה לגבות תשלום לקרן, סביר שהוא יכסה רק חלק מעלויות השיקום בפועל, ולכן ייתכן
שאין זו הדרך הנכונה. במסגרת תזכיר החוק הוצע לתקן את סעיף109
,ולקבוע חובת רישיון חציבה
אך נדרשת חשיבה רחבה יותר.
מאחר שעצם החציבה אינו נתון להחלטת ,משרד האנרגיה
,ההתייחסות היא לשאלת מנגנון השיקום. קיימת אפשרות שהקרן תידרש להשלמות תקציביות
ולכן נשקלת חלופה של חיוב הזכיין ישירות בתנאי הזיכיון לשאת באחריות מלאה לשיקום, ולא
באמצעות הקרן. מתקיים בנושא שיח עם משרד האוצר, כולל פגישה ייעודית.
עו"ד חגית אייזנ
מן-מלכה –
סגנית בכירה ל
יועמ"ש -
,קביעת וגביית תמלוגים בקרקעות חציבה
בדומה למחצבות אחרות, היא בסמכות רמ״י כבעלת הקרקע, ולא בסמכות משרד האנרגיה. חובת
.התשלום נגזרת מבעלות הקרקע ואינה תלויה ברישיון חציבה, שאינו נדרש לחציבה לשימוש עצמי
ההיבט התשלומי היחיד הקשו ר לרישיון הוא התשלום לקרן לשיקום מחצבות, וזוהי פרקטיקה
הנהוגה עשרות שנים.
רשות מקרקעי ישראל -
שי קרפ–
מנהל
מחוז
דרום-
חוק זיכיון ים המלח קובע במפורש כי
הסמכות הבלעדית לניהול הזיכיון נתונה לשר האוצר, וכוללת את כלל היבטי הניהול, הבוררות
והממשק מול הזכיין. כל פעולה שבוצעה נעשתה מכוח החוק הקיים, וכל שינוי נדרש מחייב תיקון
חקיקה.
החוק מבחין בין סוגי קרקעות שונים. ביחס לקרקעות חכורות קיים זיכרון דברים משנת
1975
בין רמ״י לזכיין, המסדיר את דמי החכירה. באזור התעשייה, המשתרע על כ-
8,000
,דונם
משולמים דמי חכירה לרמ״י, המתעדכנים רק עם סיום החוזה או ההרשאה, בדומה לאזורי תעשייה
אחרים.
תשלומי הכרייה נקבעים לפי סעיף15
לחוק ובהתאם לתפוקה, ואינם מבוססים על מנגנון
תמלוגי כרי .יה מקובל. אף שנדרשת חשיבה מחודשת, מנגנון החיוב והגבייה מעוגן במפורש בחוק
לעניין תחנת הכוח - הוזמנה שומה המצויה בהכנה.
העיכוב נבע משאלות פרשניות ומשפטיות, אך
מתקיימת פעולה לקידום קביעתה. אשר למיפוי הפעילויות שמבצעת כי״ל בשטח של כ-
240
אלף
דונם ולבחינת השימושי
ם בשטח של כ-
250
קמ״ר שבו ים המלח התייבש-
הנושא נכלל בתוכניות
העבודה, ותתקיים ישיבה ייעודית עם רמ״י לצורך סריקה מסודרת. לאחר קבלת הנתונים תיבחן
גם האפשרות לחיוב בתשלום. לעניין הבריכה והתעלה נדרש בירור פרשני מול הגורם המנהל את
הזיכיון. אף שניתן טכנית להוציא
,דרישת תשלום, שאלת הסמכות המשפטית טרם הוכרעה
והעיכוב נובע מהיקף השטח והמורכבות הלוגיסטית.
אדם טבע ודין-
עו"ד מירב עבאדי- ראש תחום רגולציה -
תשובות רמ״י ממחישות דפוס מתמשך
של היעדר אכיפה. בפרשת בג״ץ המים נקבע כי למפעלי ים המלח אין חסינות מהחוק הכללי וה ם
חייבים ברישיון, אך המדינה נמנעה מגביית דמי מים בטענה שהם משלמים תמלוגים. עיקרון זה
חל גם על שימוש בקרקע.
אף שהחוק מאפשר חציבה וכרייה, סעיפים2(ד) ו-6
מחייבים תשלום דמי
חכירה. עם זאת, המדינה נמנעת שוב ושוב מגביית כספים המגיעים לציבור, מצב המדגיש כשל
מתמשך בשמירה על נכסי הציבור.
חה"כ עופר כסיף - תייגוס
ים המלח ופעילות חברת
כי"ל ללוכ תרגילים חש בונאיים והתחמקות
מתשלום תמלוגים ,הפרטת משאבי הטבע
, ת
שלומי מס
, פטור מדמי מים והשפעה סביבתית
כולל
הערכת
הזיכיון לקרי
י
ת פוספטים. ןיינעה מטופל כבר חמש–שש שנים, ועדיין לא נפתר
כראוי. גם
אם תינתן כעת גישה למידע, השאלה המרכזית היא מה ייעשה עמו, שכן אי פתרון מתמשך אינו
מקובל.
המועצה האזורית תמר- ניר ו
נד ר–
ראש המועצה-
קיימים הבדלים בין שטח המפעל שבו החברה
פועלת, שטח החכירה של החברה
לבין
שטח הזיכיון עצמו. בשטח הזיכיון מתקיימת גם פעילות
אחרת, למשל שימושים חקלאיים של מושבים. בחוק הזיכיון החדש צומצם שטח הזיכיון בהסכמה
עם כל הגורמים, כדי לאפשר שימושים אחרים. כתוצאה מכך ייתכנו פערים בין שטח החכירה
הישירה של החברה לבי ן שטח הזיכיון הכולל, שחלים עליו תקנות שונות אך עדיין משמש לפעילויות
מגוונות.
4
המשרד להגנת הסביבה-
אוהד קרני- מנהל אגף בכיר טיפול סביבתי משולב -
היטלי ההטמנה הם
,נושא משפטי מורכב, מאחר שהחוק אינו מתייחס ישירות למפעלי ים המלח. הנושא נבדק לעומק
כולל דוגמאות,מהעולם ועתידה להתפרסם חוות דעת משפטית ברורה. לטווח הארוך, מ נגנון
במסגרת חוק הזיכיון העתידי,
יבטיח טיפול נכון בזרמי ים המלח למניעת ערימות ונזקים
סביבתיים. הזרם העיקרי הוא כ-
20
מיליון טון מלח קצור בשנה, שיועבר לאגן הצפוני כחלק
מהקציר הארוך טווח. זרמים אחרים של פסולת מועברים להטמנה לפי החוק, ומערומים
היסטוריים יכוסו במלח וייוצרו להם שיפועים מתאימים.
החברה להגנת הטבע - תמרה
לב- מנהלת מדיניות האקלים ושיקום ים המלח -
מדובר בנושא
,מורכב המדינה סיפקה עד כה מענה משפטי בלבד, ודוחות מבקר המדינה מצביעים על הזנחת אזור
,ים המלח למרות הסמכויות הקיימות. החוק הנוכחי אינו מחייב שיקום או ערבות סביבתית
והזיכיון העתידי נתון בידי שר האוצר בלבד
והוא אינו יודע לטפל
בו .
מגמה ירוקה - תומר ג רטל- מנהל קשרי ממשל -
בחוק החדש
נדרשות
שלוש נקודות עיקריות
שחוזרות
ללא מענה: 1. טיפול במצב הקיים-
,חובה על הזכיין הקיים לשקם את המפגעים הקיימים
כתנאי לזיכיון עתידי. 2. ערבויות כספיות גבוהות לשיקום -
כדי למנוע הישנות אירועים סביבתיים
חמורים, כמו גלישת מלח מנחל צאלים לפני שלוש שנים. 3.
קרן ייעודית לשיקום ים המלח-
הכנסות
ממי
השאיבה במאות מ
יליונים בשנה יזרמו לקרן לטיפול במים, שמירה על המפלס ושיקום האזור.
לובי99
-
אריאל
פז סוויצקי – מנהל מחקר -
קיימת התנגשות ברורה בין האינטרס הציבורי לבין
אינטרסICL
, כאשר חולשת הרגולטורים מאפשרת הוצאות ציבוריות משמעותיות, כמו במקרה
קציר המלח ובריכות תעשייתיות. עם זאת, אפשר להיות אופטימיים: פסיקת בג"ץ מי המים
ו
פעילות
הצוות של החשב הכללי מראים
ש
יש הזדמנות להשיג הישגים משמעותיים למען הציבור.
חברת כי"ל–
ICL
-
אסי קליין- מנהלת קשרי ממשל ורגולציה -
החברה פעלה ופועלת בהתאם
לחוק, לרישיונות ולהיתרים, תוך שקיפות מלאה. יציבות רגולטורית היא חשובה, ולכן כל שינוי
צריך להיעשות במסגרת חקיקה עם התבוננות קדימה.
ד"ר יעקב ניר - גיאולוג בכיר –
מדובר בכישלון כלכלי וסביבתי של מדינת ישראל. צריך לקום גוף
.מתכלל לים המלח
:בתום הדיון הוועדה הגיעה למסקנות הבאות
1.
.הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון
2.
הוועדה מבקרת את התפיסה הכלכלית הישנה.
הדגש הבלעדי על ההיבטים הכלכליים אינו
מספק, גם אם יש שיפור כלכלי משמעותי.
3.
הוועדה מקבלת בסיפוק את חקירת מבקר המדינה בנושא ירידת מפלס ים המלח .
4.
הוועדה מצרה על כך שהגבייה בגין המים לא התבצעה, אלא לאחר התערבות בג"ץ.
יש
לראות בפסיקה זו כתמרור לתחילת גבייה בתחומים נוספים.
5.
הוועדה רושמת את אחריותו של
החשכ"ל לנושא תכלול ים המלח.
6.
הוועדה מבקשת
מהחש
כ"ל, רמ"י ו
המשרד ל הגנת סביבה לרכז את ההכנה לדיונים נוספים
בנושא
םי: מבנה ארגוני, גבייה רטרואקטיבית,
סוגיות
תקציביות, שיקום מהעבר,
וטיפול
בפסולת ושיירים כדי לאפשר דיון מסודר וממוקד.
7.
הוועדה ממליצה על איזון עקרוני
בין צרכים היסטוריים כלכליים וסביבתיים ול יצור
חלונות זמן לדיונים ממוקדים,
ולבחינה מחודשת של המדיניות כולל תשלומים
רטרואקטיביים
ומחויבויות עתידיות .
8.
הוועדה ת קיים
דיון מעקב בעוד מס' שבועות על המבנה הארגוני הראוי לניהול התחום,
כולל איזון בין גמישות ניהולית לסמכויות, ללא צורך בהכרח ברשות סטטוטורית.