חומר רקע - גורמים חיצוניים
2
Lexidale
היא
חברת ייעוץ ומחקר מובילה בתחום מחקרי משפט, כלכלה ורגולציה בעולם.
צוות החוקרים של
Lexkidaleכולל חוקרים ב
כ-
50
מדינות בעולם, הכוללות את ארה"ב, מרבית
אירופה
, בריטניה,
דרום אמריקה,
אוסטרליה, ניו-
,זילנד ועוד
הבקיאים במַ
טֵ
ריה המשפטית, התרבותית
והעסקית של מדינתם ומתמחים בעריכת מחקרים משווים הרגישים לקונטקסט הרחב
.
מחלקת המחקר המשפטי
מתמחה בביצוע מחקרים השוואתיים בי
ן-לאומיים מורכבים
,
הכוללים
.ניתוח של חקיקה, אסדרה ופסיקה
המחלקה הכלכלית-חברתית
מתמחה במחקרי מדיניות כלכלית וחברתית, בארץ ובעולם, לרבות
.ניתוחים כלכליים של השפעות רגולציה, ובחינה של השפעות כלכליות וחברתיות של מדיניות
מחלקת ההערכה
מתמחה בניתוח ההשפעה )אימפקט( של תוכניות והתערבויות החל מרמת המיקרו
.)תוכניות חברתיות וחינוכיות( ועד רמת המדיניות הלאומית, תוך שימוש במגוון כלי מחקר והערכה
מחלקת הנתונים
מתמחה בעיבוד נתונים בהיקף גדול ובהנגשתם למקבלי החלטות.
מחלקת האסטרטגיה
של Lexidale
מעבדת את הידע שנוצר
ב
ידי מחלקות המחקר, מייצרת אסטרטגיה
לשינוי רגולטורי ומיישמת אותה לצורך שכנוע מקבלי החלטות, הציבור ושחקנים אסטרטגיים ל
גבי
.נחיצות הרפורמה ודמותה
www.lexidale.com
[email protected]
3
תוכן עניינים
תכנון
ותחרות
–
המקרה
של
משק
החלב
האמריקאי
:
תמצית
ממצאים
................................
................
4
פתיחה
................................
................................
................................
................................
..........
6
מתודולוגיה
................................
................................
................................
................................
7
רקע
:
סקירה
היסטורית
קצרה
של
אסדרת
משק
החלב
בארה
"ב
................................
..........................
9
ההסדרים
הקיימים
כיום
של
תכנון
ותחרות
במשק
החלב
בארה
"ב
................................
.....................
11
מועצת
חלב
................................
................................
................................
..............................
11
תכנון
הייצור
................................
................................
................................
............................
12
מחירים
................................
................................
................................
................................
...14
מכסי
מגן
................................
................................
................................
................................
. 15
תמיכות
................................
................................
................................
................................
...17
הערכת
תוצאות
האסדרה
הקיימת
................................
................................
................................
. 20
השפעת
האסדרה
על
הרפתנים
................................
................................
................................
....20
השפעת
האסדרה
על
הצרכנים
................................
................................
................................
....21
נספח
:
השוואת
מחירים
לישראל
................................
................................
................................
....23
4
תכנון ותחרות
–
המקרה
של משק החלב
האמריקאי:
תמצית ממצאים
משק החלב בארה"ב מציג דינמיקה של חיפוש מתמיד אחר
איזון
בין תכנון ותחרות
. ניתן לראות כי
לאורך השנים, כאשר מקודמת דה-
,רגולציה של משק החלב, כעבור מספר שנים ישנה תגובה, או תיקון
אשר משיב
ה
אלמנטים של תכנון למשק החלב. תגובה זו עשויה להיות רגולטורית, באמצעות הקניית
סמכויות לרגולטור או הרגולטורים, או משקית, לדוגמה דרך התארגנות של היצרנים בקואופרטיבים,
וניהול מכסות ייצור בפועל.
רפורמת הדה-
רגולציה האחרונה
שבוצעה הייתה ב-
2014
, אז בוטלה מדיניות רכישת עודפי הייצור
בחלב, ובמקומה הופעל מנגנון ביטוחי להגנה על
המרווח בין עלות המזון לבעלי חיים לבין מחיר החלב.
ניתן לזהות מספר השלכות של הרפורמה
:
o
ב-
2018
תוקנה הרפורמה באופן שהרחיב את התמיכה של הממשל הפדרלי ב
משק
החלב
. ב
-
2023
הממשל הפדרלי הוציא כ-
1.3
מיליאר
ד
דולר על פיצוי לרפתנים.
בין 2019
ל-
2024
שולמו
לרפתנים כ-
3.23
.מיליארד דולר
o
בין2010
ל-
2024
הצטמצם
מספר הרפתות
בארה"ב
במעל
50%
ובשנת2024
לבדה הצטמצם
מספר הרפתות במעל 8%
.
o
תנודתיות במחיר החלב
–
העשור האחרון
ב
משק החלב
האמריקני מאופיין בתנודתיות גדולה
במחיר החלב, על פי נתוני משרד החקלאות האמריקני ) USDA
(
בשנת2022
עלה מחיר החלב
ב-
35%
ובשנת2023
הוא ירד ב-
16.7%
.
ככל שמטר
ו
ת הרפורמה ב-
2014
)והתיקון ב-
2018
(
היו
מניעת סגירה של רפתות
קטנות ובינוניות,
והבטחת מחיר נמוך ויציב של מוצרי חלב לצרכנים,
נראה שהרפורמה לא השיגה את מטרותיה
.
לצד המהלך המתואר מעלה, ש
ל ביטול מנגנון תמיכה והשבת התמיכה כעבור מספר שנים
באמצעות
מנגנון אחר
, חשוב להבחין
שמשק החלב בארה"ב
מקיים מנגנוני תכנון
והגנה על הייצור המקומי
.
o
האם ישנו גוף מקביל למועצת החלב? כן
.
בארה"ב פועל
ממונה אזורי
הממונה
על פי חוק
לאסדר את
היחסים בין יצרנים למחלבות
)
בהתבסס על FMMOs
(
,
לרבות בנוגע לקביעת
מחירים. מנגנון ה-
FMMO
כולל
ייצוג משמעותי ליצרנים. סמכויות נוספות של מועצת החלב,
בתחום הייצור, מוקנות בפועל לקואופרטיבים של יצרנים.
o
האם ישנו תכנון של היצור בארה"ב? דה יורה
–
לא, דה פקטו
כן. –
בשנת 2022
קואופרטיבים
של יצרנים
סיפקו
כ-
87%
מכלל החלב ומוצריו בארצות הברית. במסגרת הסדרים אלה נקבעת
לכל
יצרן חבר בקואופרטיב
רמת ייצור היסטורית המשמשת כבסיס תשלום, וחלב המיוצר
מעבר לרמה זו עשוי להיות משולם במחיר נמוך יותר
.
o
האם יש מנגנון רגולטורי לקביעת מחיר החלב בשער החווה? כן
.
המחיר המינימלי נקבע על-
י
די ה-
FMMO
()רגולטור אזורי עם ייצוג משמעותי לרפתנים
ביחס לארבע קטיגוריות. נתוני
המחירים לצרכן נאספים על בסיס שבועי והממוצע החודשי קובע את השינוי במחיר החודש
העוקב.
5
o
האם יש הגנה על הייצור המקומי באמצעות מכסים? כן
.
הגנה על ייצור החלב המקומי בארצות
הברית מבוססת כיום בעיקר על מנגנון מכסות מכס מדורגות, המשלב פתיחה מוגבלת ליבוא
עם חסם מכסי משמעותי מעבר לנפח מוגדר מראש
.
6
פתיחה
.חלב הוא מוצר יסוד אשר משרד החקלאות בארה"ב פועל לשמור על זמינותו לציבור
כידוע, יש קושי מובנה
בהתאמת היקף הייצור לזעזועים בביקוש, זאת מ
כיוון שחלב מופק מבעל חיים
,
ובהתאם לכך
יש מגבלה
משמעותית על האפשרות להגדיל ולצמצם את ה
היצע בזמן
קצר
.
נוסף על כך
,
כמו כל תחום חקלאי
, ייצור
חלב
חשוף מאוד להשפעות של גורמים טבעיים כמו מזג האוויר ומחלות אשר יכולים ליצור שינויים חדים
בעלויות ולפגוע בייצור.
משרד החקלאות
מציג בין מטרות האסדרה של משק החלב בארה"ב את ייצוב מחירי החלב ליצרנים;
הבטחת האספקה הסדירה של חלב; הפחתות התנודתיות בשוק; תמיכה בתנאי שוק המיטיבים עם
החקלאים ועם הצרכנים; תמיכה פיננסית ומזעור סיכונים לחקלאים.1
נוסף על כך אחת המטרות של תיקון
החקיקה בחוק החוות של 2018
()ראו מטה
הייתה לצמצם את הסגירה של רפתות קטנות ובינוניות.
במסגרת חוק ההסדרים לשנת2026
מק
ודם
מהלך של דה-
רגולציה ב
משק
החלב בישראל. המהלך המוצע
שואף לבטל את ארבעת המרכיבים המסדירים כיום את
משק החלב
: מכסות ייצור, מחיר המטרה, מכסי
מגן ומועצת החלב. עד כה משרד האוצר לא פרסם מחקר רגולציה בין-
לאומי מקיף הבוחן את השלכות
מדיניות ניהול
משק החלב
במדינות אחרות, ולא ברור אם ניתוח השוואתי כזה נערך במסגרת עבודת המטה
שקדמה להצעה.
סעיף2)4
(
ל
חוק עקרונות האסדרה, תשפ"ב -
2021
(")להלן גם: "החוק
,
קובע
כ
י על כל אסדרה חדשה
להתבסס על
השוואה בין-
לאומית
מעמיקה. בלשון החוק
:
"האסדרה נקבעת, ככלל, על בסיס כללים ואמות מידה מקצועיים שגובשו בארגונים בין
-
לאומיים, המיושמים במדינות מפותחות עם שווקים משמעותיים, או כללים ואמות מידה
מקצועיים החלים במספר ניכר של מדינות כאמור )להלן
–
כללים מקובלים במדינות עם
שווקים משמעותיים(, אלא אם כן מתק
יימות נסיבות המצדיקות אחרת
".
לשון החוק הוטמעה לתוך
החלטות
ממשלה ונהלי עבודתה
.
כך,
"
המדריך הממשלתי לגיבוש רגולציה
"
קובע
כי השלב השלישי בתהליך גיבוש הרגולציה )ידוע גם כהליך RIA
."(, הינו "למידה מהעולם2
שלב זה מגיע
לאחר ניתוח הבעיה והגדרת המטרות, וטרם שלבי גיבוש החלופות ועיצוב החלופה הנבחרת. מהות השלב
מוגדרת במדריך כ
ך:3
"ביצוע סקירה של רגולציה רלוונטית מארגונים בין-
לאומיים ומדינות מובילות, ולאחר מכן
בחירה של הרגולציה שתהווה תשתית לגיבוש החלופות לרגולציה בישראל
".
,בהתאם למפורט במדריך
נדרשת
סקירה של רגולציה מקובלת בעולם, סקירה של רגולציות עליהן התבססו
בעבר בישראל וכן בחירה של הרגולציה מהעולם אשר תשמש תשתית לרגולציה הישראלית. עוד יצוין כי
בהתאם למפורט במדריך, דו"ח גיבוש הרגולציה שעל מאסדר להגיש לרשות האסדרה צריך לכלול פרק על
שלב הלמידה מהעולם
.4
1
products/dairy/policy
-
https://www.ers.usda.gov/topics/animal
2
) ,רשות האסדרה2023
.(
:המדריך הממשלתי לגיבוש רגולציה
כללים לגיבוש רגולציה מיטבית והערכת השפעותיה .
'עמ12
.
3
'שם, עמ22
.
4
'שם, עמ33
.
7
" ,עקרונות אלה הוטמעו במסמך נוסף של רשות האסדרה
מסמך המלצות מפורטות לגיבוש רגולציה"
,5
אשר
מתאר באופן מפורט את
פרק
"ה
למידה מהעולם
" בתהליך גיבוש רגולציה
,6
את המדינות
המומלצות
ללמידה, 7 ואת המקורות האפשריים לסקיר
ות השוואתיות בינלאומיות.8
להשלמת התמונה נזכיר את
סעיף א)1
(()ג
בהחלטה 4398
של הממשלה, מיום23
דצמבר
,8
201
9
וכן את סעיף
7
להחלטה2118
של הממשלה, מיום22
אוקטובר2014,
10
אשר
קובעים את החובה להתבסס על
לקחים
שנלמ
דו
ממקרי מבחן בינלאומיים
.
,חרף קביעות אלו
לא הוצגה
תשתית
של מחקר השוואתי בין-לאומי בכל הנוגע ל
רפורמה
במשק החלב
,
כאמור.
על רקע זה פנתה מועצת החלב לחברת לקסידל בבקשה לבחון
את התוצאות של
מהלכי דה -
רגולציה
במשק החלב
במדינות מערביות אחרות
.
מסמך זה בוחן את
משק החלב האמריק
אי
, ולצידו
עובדו מ
סמכים הבוחנים את מקרי הבוחן של
אסדרת
משק החלב
ב
איחוד האירופי
בו -בריטניה
.
זאת,
כחלק ראשון בבניית תשתית להשוואה בינלאומית של מבנה
משק החלב
, השפעות הרגולציה, והאופן הנכון להתאמתה לישראל
.
מתודולוגיה
המחקר מבוסס על ניתוח השוואתי של משטרי אסדרה במשק החלב במדינות מערביות
.
דו"ח זה שהוא
הראשון במחקר מתמקד
במקרה האמריקאי כמקרה מבחן מרכזי. בחירת המדינות
)ארה"ב, בריטניה
והאיחוד האירופי(
נעשתה על בסיס קריטריונים של רלוונטיות כלכלית, רמת פיתוח מוסדי, והיותן מדינות
המשמשות נקודת ייחוס במסמכי רשות האסדרה כלמידה בין-
.לאומית מקובלת
,המחקר נשען על סקירת מקורות רשמיים ומקצועיים, ובכלל זה חקיקה, רגולציה, דו"חות ממשלתיים
פרסומי רשויות חקלאיות, מסמכי מדיניות, נתונים סטטיסטיים רשמיים ודו"חות של גופים בין -
.לאומיים
לצורך בחינת השפעות האסדרה נותחו נתונים כמותיים על מחירי חלב, תנודתיות מחירים, מבנה ענפי, מספר
יצרנים, רווחיות ועלויות ייצור, לצד ניתוח מוסדי של מנגנוני התכנון, ההגנה והתמיכה בענף.
הניתוח משלב בין בחינה תיאורית של מבנה הרגולציה לבין הערכה אמפירית של תוצאותיה בפועל, הן
מנקודת מבט היצרנים והן מנקודת מבט הצרכנים. מטרת השילוב היא לאפשר הערכה כוללת של האיזון בין
תכנון שוק לתחרות, ולהפיק תובנות רלוונטיות לדיון במדיניות בישראל.
5
) ,רשות האסדרה2023
.(
:המלצות מפורטות לגיבוש רגולציה
שיטות עבודה מומלצות לגיבוש רגולציה מיטבית .
6
'שם, עמ67
-
68
.
7
'שם, עמ135
-
136
.
8
'שם, עמ137
-
142
.
9
:לשון הסעיף
"
רגולציה חכמה תתבסס על נתונים תומכים לטובת - ניתוח מיטבי של הבעיה
,
הגדרת מטרות ברורות והאפשרות
להשגתן, בחינה של השפעות וחישוב עלויות ותועלות לאינטרס הציבורי, ותתבסס על רגולציה ופרקטיקות בין-
לאומיות בהתאמה
למשק הישראלי
."
10
:לשון הסעיף
"
לאור מדיניות הממשלה לפיה הרגולציה בישראל תתבסס ככלל על רגולציה בין -
לאומית מקובלת, למעט
במקרים בהם ישנן נסיבות המצדיקות אחרת, רגולטור בבואו לקבוע רגולציה יפעל כמפורט להל
ן:
א(
יציין מהי הרגולציה הבין-לאומית המקובלת עליה התבסס, בהתאם להיקף השינוי המבוקש, ויסביר מדוע בחר ברגולציה ז
ו;"
8
המתודולוגיה והמקורות עולים בקנה אחד עם עקרונות
"
למידה מהעולם
"
הקבועים בהנחיות רשות
האסדרה ובמדריך הממשלתי לגיבוש רגולציה, ומבוססים על שימוש במקורות רשמיים בני השוואה בין-
.לאומית11
11
'שם, עמ137
-
142
.
9
רק
ע: סקירה היסטורית קצרה של אסדרת משק החלב
בארה"ב
משק החלב בארה"ב מציג דינמיקה של חיפוש מתמיד אחר האיזון בין תכנון ותחרות. ניתן לראות כי לאורך
השנים, כאשר מקודמת דה
-
רגולציה של משק החלב, כעבור מספר שנים ישנה תגובה, או תיקון, אשר משיב
אלמנטים של תכנון למשק החלב. תגובה זו עשויה להיות רגולטורית, באמצעות הקניי
ת סמכויות לרגולטור
או הרגולטורים, או משקית, לדוגמה דרך התארגנות של היצרנים בקואופרטיבים, וניהול מכסות ייצור
בפועל.
מעורבות המ
משל הפדרלי במשק החלב החלה
בשנות ה
-
30
' וה-
40
.' של המאה הקודמת
זאת,
כמענה למחסור
ולאי יציבות חמורה בשוק המזון בתקופת השפל הגדול ומלחמת העולם השנייה
. מגמה זו
הובילה להקמת
מסגרת תכנון מקיפה שנועדה להבטיח אספקה סדירה והכנסה יציבה ליצרנים. החל משנות ה-
80
'
נעשו
ניסיונות עקביים לצמצם את ההתערבות הישירה של הממשל ואת עלותה, אך כל שלב של ליברליזציה לווה
ביצירת מנגנון חלופי לניהול סיכונים ולייצוב השוק.
כתוצאה מכך, במקום נסיגה מלאה של המדינה מהתחום נוצרה דינמיקה של שינוי מבני: משקלם היחסי
של גורמים שונים
–
הממשלה הפדרלית, קואופרטיבים, מנגנוני ביטוח והסדרי תמחור
–
השתנה לאורך
הזמן, אך ניהול
משק
החלב נותר מאפיין קבוע של המדיניות הציבורית.
עד לשנות ה-
90
' של המאה ה-
20
, שוק החלב
א
וסדר ע"י הממשל הפדרלי,
מחירי החלב בארצות הברית
ומדיניות התמריצים לייצור נשלטו בעיקר על-
ידי תוכנית התמיכה במחירי החלב ומערכת פקודות שיווק
פדרליות
.
מערכת זו התבססה על חקיקה פדרלית משנות ה-
1930
, וה-
1940
שקבעה תמיכה במחיר החלב
באמצעות התחייבויות רכישה ממשלתיות במחיר קבוע, לצד מערכת
המכונה פקודות שיווק חלב פדרליות
)Federal Milk Marketing Orders, FMMO
(
שביססה מחירי מינימום בהתאם לסוגי השימוש בחלב
ומנגנון חלוקת הכנסות.
במהלך שנות ה-
1980
נעשו ניסיונות להפחית עלויות ממשלתיות ולצמצם ייצור עודף של חלב על-
ידי ביטול
מכסות הייצור הפדרליות. 12
מאז הרפורמה של שנות ה
-
1990
שוק החלב בארצות הברית מוסדר באמצעות
מערכת פדרלית המכונה פקודות שיווק חלב פדרליות )Federal Milk Marketing Orders, FMMO
.(
משרד
החקלאות רשאי לקבוע
מחירי מינימום בשע
ר
החווה,
את
מבנה
ה
תמחור ומנגנוני
ה
פיקוח. שינויים ב
-
FMMO
.מחייבים שימוע ציבורי ואישור החקלאים13
לפי הדוח השנתי של משרד החקלאות האמריקאי14
)
United States Department of Agriculture,
USDA
,(ארה"ב
מחולקת ל -
11
) אזורי שיווק פדרליים המכסים את מרבית שטחהUSDA, 2020
(. מערכת
זו פועלת מכוח חוק הסכמי השיווק החקלאיים משנת 1937
)
Agricultural Marketing Agreement Act
12 Blayney, Miller & Fallert (1990), Dairy: Background for 1990 Farm Legislation, USDA-ERS, Staff Report
AGES-9020.
www.ers.usda.gov/sites/default/files/_laserfiche/publications/41851/50671_ages9020a.pdf?v=84667&utm_sour
ce=chatgpt.com
13
U.S.
Department
of
Agriculture,
Economic
Research
Service.
(n.d.).
Dairy
policy.
https://www.ers.usda.gov/topics/animal-products/dairy/policy/
14 United States Department of Agriculture. (2020). Federal Milk Marketing Order Statistics Annual Report.
https://www.ams.usda.gov/market-news/milk
10
of 1937(, המסמיך את ה
-
USDA
לקבוע מסגרת רגולטורית אחידה בכל אזור שיווק. מסגרת זו כוללת
קביעת מחירי מינימום לחלב גולמי, סיווג החלב לפי שימוש תעשייתי, ומנגנוני דיווח ופיקוח.
בעשור השני של המאה ה
-
21
המשיכה ארצות הברית בתהליך רפורמה בענף החלב, כהמשך לרפורמות
הליברליזציה של שנות ה-
1980
וה-
1990
. רפורמות אלה נועדו לצמצם את המעורבות הישירה של הממשלה
במחירי השוק ולהתאים את מדיניות החלב להתחייבויות סחר בין-
לאומיות. השינוי המרכזי בעשור זה היה
מעבר ממנגנון תמיכת מחיר ישירה למנגנון ביטוח הכנסה המבוסס על שולי רווח.
במסגרת חוק החוות של2014
)
Farm Bill 2014
(,
) בוטל מנגנון תמיכת המחיר הישירDairy Price Support
Program
.(, אשר במשך עשרות שנים שימש כלי מרכזי לייצוב מחירי החלב באמצעות רכישות ממשלתיות
במקומו הוקמה תכנית הגנה על מרווחי רווח )Margin Protection Program for Dairy, MPP-Dairy
.(
ו הת
כנית אפשרה ליצרנים לבחור רמת כיסוי למרווח שבין מחיר החלב בשער החווה לבין עלויות מזון לבעלי
חיים. כאשר המרווח בפועל ירד מתחת לרף שנבחר, שולמו ליצרנים תשלומים ממשלתיים. המעבר מתמיכת
מחיר לביטוח מרווחים סימן שינוי תפיסתי: במקום לנסות להחזיק
מחיר שוק מינימלי, המדיניות עברה
להגנה על הכנסה.
בעקבות
קשיים שנוצרו כתוצאה מהרפורמה ב-
2014
במסגרת חוק החוות של2018
)
Farm Bill 2018
,(
הוחלפה תכניתDairy
-
MPP
) בתכנית חדשה בשם כיסוי מרווחי חלבDairy Margin Coverage, DMC
.(
15
שינוי זה נועד לשפר את תנאי הכיסוי, להגביר את יעילות התכנית ולהציע תנאים מיטיבים יותר לחוות
קטנות ובינוניות
, כדי לצמצם את התהליך המו
א
ץ של סגירת הרפתות שקר
ה
בעקבות הרפורמה של 2014
.
תכניתDMC
מבוססת על חישוב מרווח לאומי חודשי, והיא משמשת מאז
כאחד
ה
ם כלי
המרכזי
ים
של רשת
הביטחון
ליצרנים
ב
משק
החלב.
15 USDA - Dairy – Policy https://www.ers.usda.gov/topics/animal-products/dairy/policy?utm
11
ה
הסדרים
הקיימים כיום
של תכנון ותחרות במשק החלב בארה"ב
מועצת חלב
בארה"ב אין גוף מקביל
למועצת החלב, אולם סמכויות מועצת החלב כגורם מאסדר של
משק החלב
מוקנות
לשני
סוגי גופים.
האחד
–
ממונה אזורי
, הפועל על בסיס FMMO
,ומאסדר את מערכת היחסים שבין יצר
ני
החלב והמחלבות, לרבות
קביעת מחירים
ליצרנים
.16
השני
–
קואופרטיבים שמבצעים תכנון של הייצור דה-
פ
קטו
)ראו בהמשך(.
כל אזור שיווק פדרלי מהווה יחידה גאוגרפית רגולטורית שבתוכה פועלים יצרנים ומעבדים תחת מערכת
תמחור אחידה
, וזאת בהתאם ל-
FMMO
) ,
Federal Milk Marketing Order
(. החוק מתיר ל
משרד
החקלאות
לקבוע מחירי מינימום לחלב בהתבסס על איכות החלב, כמותו והשימוש התעשייתי שנעשה בו.
המחלבות מחויבות להגיש דוחות חודשיים למנהל אזורי מטעם
משרד החקלאות
, אשר פועל מתוקף ה
-
FMMO
, ובהם נתונים על נפחי החלב שנרכשו מכל יצרן ועל ייעוד השימוש בחלב. נתונים אלה נאספים
למערכת מידע ענפית המאפשרת ניתוח ברמת המעבד וברמה משקית כוללת. 17
האם ישנו גוף מקביל למועצת החלב@ כן
בארה"ב פועל על פי חוק
ממונה אזורי עם סמכות
לאסדר את
משק החלב, עם ייצוג
משמעותי ליצרנים
בקבלת ההחלטות
. סמכויות נוספות של מועצת החלב, בתחום
הייצור, מוקנות בפועל לקואופרטיבים של יצרנים
הדמיון של ה
-
FMMO
האזורי למועצת החלב מודגש, בין היתר, בעובדה שהמנגנון ממומן, לפחות בחלקו
באמצעות היטל המוטל על היצרנים
,18
.וכן בעובדה שליצרנים יש משקל בקבלת החלטות19
גבולות אזורי השיווק נקבעים על בסיס שיקולים גאוגרפיים, מקורות אספקה, מאפייני שוק וצפיפות
הפעילות הכלכלית. גודל כל אזור מושפע מטריטוריות המכירה של מעבדים מתחרים, ומעת לעת מבוצעים
עדכונים בגבולות בהתאם להתפתחויות בשוק. איחוד צווים שבוצע לפני דו
ח "2020
התבסס על חפיפות
אזורי אספקה, מספר המעבדים בכל אזור, גבולות טבעיים, אזורי שירות של קואופרטיבים, שיקולים
רגולטוריים ונתונים בדבר ניצול החלב. ניתוח זה מצביע על כך שלמעבדים עצמם השפעה משמעותית על
עיצוב גבולות האזורים. 20
16
ראו
הסבר על ה
-
FMMO
באתר משרד החקלאות האמריקאי ,
נדלה פברואר2026
, וכן את
תקנות ה-
FMMO
העדכניות בקישור
זה , תקנותSubtitle B, Chapter X
7 CFR,
.
17 United States Department of Agriculture, Agricultural Marketing Service (AMS), 2020 Federal Milk
Marketing Order Statistics Annual Summary, Annual Summary report, February 2022, USDA-AMS
www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/FMMOS2020AnnualSummary.pdf
18 7 CFR 1000.86
19
כך לדוגמה, לצורך אישורFMMO
נדרש רוב של למעלה משני שלישים מהיצרנים
,
במשאל )referendum
(
של יצרנים בעלי
זכות הצבעה, ראו: 7 CFR 900.300
20 United States Department of Agriculture, Measures of Growth In Federal Orders, June 12, 2025
https://mymarketnews.ams.usda.gov/filerepo/sites/default/files/3362/2024-12-31/1251120/ams_3362_00002.pdf
12
) בכל אזור שיווק פועלים מספר סוגי מעבדים, שלכל אחד מעמד רגולטורי שונה. מעבדHandler
( הוא ישות
משפטית המטפלת בחלב בהתאם להוראות הפדרליות, לרבות יחידים, שותפויות, חברות וקואופרטיבים.
גם קואופרטיב שאינו מפעיל מפעל עיבוד עשוי להיחשב כמעבד לצורכי רגולציה. מעבד רשום במאגר )Pool
Handler
( הוא מעבד העומד בדרישות המינימום של ההוראה הפדרלית ונכלל במערכת המאוחדת. קבוצה
זו כוללת מפעלי הפצה, מפעלי עיבוד למוצרי חלב ארוזים, מפעלי אספקה ומפעלי ייצור מוצרי חלב מעובדים.
לעומת זאת, מעבד שאינו רשום במאגר ) Non-Pool Handler( הוא מ
פעל חלב הפועל באזור אך אינו עומד
בדרישות המינימום ולכן אינו משתתף במערכת התמחור המאוחדת. קבוצה זו כוללת מפעלים הנתונים
להסדר פדרלי אחר, מפעלים בבעלות יצרנים, מפעלי הפצה בפיקוח חלקי ומפעלים פטורים. חלק ממפעילים
אלה מגישים דוחות חודשיים לצרכים סטטיסטיים ולקב
יעת מעמדם הרגולטורי.
21
) סטטיסטיקות קבלת החלבReceipts of Milk
( כוללות את כלל נפחי החלב המתקבלים במפעלים הנתונים
לפיקוח בכל אזור. רוב החלב מגיע ישירות מיצרנים, אך ייתכנו גם מקורות נוספים. חלב המזוהה עם אזור
מסוים עשוי להגיע ממפיקים מקומיים או ממפיקים
מחוץ לאזור,
הקשורים למפעל
עיבוד מקומי
וכ ,
ך הוא
נספר כחלק מנפח
הייצור של
האזור. בנוסף מתבצעות העברות חלב בין מפעלים מפוקחים ושאינם מפוקחים,
וכן מתקבל חלב ממקורות בלתי מפוקחים או ממפעלים הכפופים להסדר פדרלי אחר.
תכנון הייצור
אספקת
החלב
הגולמי
בארצות הברית נשענת במידה רבה על קואופרטיבים חקלאיים )Agricultural
Cooperatives
(, המשמשים מנגנון מרכזי לארגון ייצור, משא ומתן ושיווק קולקטיבי של חלב. במהלך
המאה האחרונה חלה ירידה חדה במספר הקואופרטיבים בענף: מכ-
2,500
בשנות ה-
1920
ל-
89
בלבד בשנת
2022
. במקביל לצמצום במספר הארגונים ניכרת עלייה משמעותית בריכוזיות, כך שבשנת2022
הקואופרטי
בים שיווקו כ-
87%
מכלל החלב ומוצריו בארצות הברית. נתון זה מצביע על כך שמספר קטן
יחסית של ארגונים מרכזיים מחזיק כיום בחלק הארי של כוח השוק בצד היצרנים.22
האם ישנו תכנון של היצור
ב#בארה @
דה יורה–
דה פקטו-לא–
/כן
בשנת2022
הקואופרטיבים
סיפק
ו כ-
87%
.מכלל החלב ומוצריו בארצות הברית
במסגרת הסדרים אלה נקבעת לכל חבר רמת ייצור היסטורית המשמשת כבסיס
תשלום, וחלב המיוצר מעבר לרמה זו עשוי להיות משולם במחיר נמוך יותר
.
21 United States Department of Agriculture, Agricultural Marketing Service (AMS), 2020 Federal Milk
Marketing Order Statistics Annual Summary, Annual Summary report, February 2022, USDA-AMS
www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/FMMOS2020AnnualSummary.pdf
22 United States Department of Agriculture, Rural Development, Cooperative Services, USDA Rural
Development website.
https://www.rd.usda.gov/programs-services/services/cooperative-services?utm
13
רוב הקואופרטיבים אינם עוסקים בעיבוד תעשייתי של חלב אלא פועלים כגופים מרכז
י
ים למיקוח ושיווק.
כ-
62%
) מהקואופרטיבים מוגדרים כקואופרטיבי מיקוח בלבדbargaining-only cooperatives
(, כלומר
תפקידם העיקרי הוא לנהל משא ומתן על מחיר החלב בשער החווה עבור חבריהם. כ -
20%
מהקואופרטיבים
משלבים פעילות מיקוח עם עיבוד ושיווק מוצרי חלב לצרכן, כ-
14%
) פועלים בשווקים נישתייםniche
marketing(, ורק כ-
3%
) עוסקים בפועל בעיבוד חלב נוזליfluid processing
(. מבנה זה מעיד כי עיקר כוחם
של הקואופרטיבים נובע משליטה בהיצע הקולקטיבי ולא משליטה בשרשרת הייצור המלאה. 23
כדי להעלות את מחיר החלב בשער החווה
אל
מעל למחיר המינימום שנקבע על-ידי ה-
FMMO
במסגרת
פעילותם, קואופרטיבים מסוימים מפעילים מנגנוני ניהול פנימיים של עודפי ייצור, לרבות הסדרי בסיס
-
) עודףbase-excess programs
(. במסגרת הסדרים אלה נקבעת לכל חבר רמת ייצור היסטורית המשמשת
כבסיס תשלום, וחלב המיוצר מעבר לרמה זו עשוי להיות משולם במחיר נמוך יותר. מנגנונים אלה אינם
מהווים מכסות ייצור פורמליות ואינם חלק מהרגולציה הפדרלית, אלא הסכמים חוזיים פרטיים בתוך
הקואופרטיב, שמטרתם
לצמצם תנודתיות עודפים ולשמור על יציבות שוקית.24
הפעילות הקואופרטיבית מוסדרת בחוק קאפר-
) וולסטדCapper-Volstead Act, 7 U.S.C. §§ 291–292
,(
המעניק ליצרנים חקלאיים פטור מוגבל מחוקי ההגבלים העסקיים הפדרליים. החוק מתיר ליצרנים
להתאגד לצורך עיבוד, הכנה לשיווק ושיווק משותף של תוצרתם, ובכך מכיר בלגיטימיות של פעולה
קולקטיבית בענף החקלאי. עם זאת, הפטור אינו בלתי מוגבל: הוא אינו מתיר פרקטיקות דורסני
ות, קנוניה
עם גורמים שאינם יצרנים חקלאיים, או פעילות שמטרתה חיסול תחרות ללא הצדקה עסקית לגיטימית.
כדי ליהנות מהגנת החוק, על קואופרטיב לעמוד במספר תנאים מוסדיים. כל חבריו חייבים להיות יצרנים
חקלאיים; עליו לפעול במבנה דמוקרטי שבו לכל חבר קול אחד, ללא קשר להיקף אחזקותיו, או לחלופין
להגביל את הדיבידנד על מניות ל-
8%
בשנה; וכן עליו להבטיח שהיקף הפעילות עבור
גורמים שאינם חברים
לא יעלה על היקף הפעילות עבור חבריו. תנאים אלה נועדו להבטיח שהקואופרטיב פועל בראש ובראשונה
לטובת היצרנים ולא כגוף תאגידי רגיל.
קואופרטיבים רשאים להתנהל כ"מעין קרטל" מקומי הבולם את
הייצור כדי להבטיח מחיר חלב גבוה יותר לחקלאים.
25
מעבר למסגרת החוקית, משרד החקלאות האמריקאי מספק לקואופרטיבים תמיכה מוסדית רחבה. הסיוע
כולל אספקת מידע סטטיסטי ומחקרי, ייעוץ טכני בהקמה ובניהול, מידע על מקורות מימון ופיתוח עסקי,
וכן פרסומים מקצועיים והדרכות בנושאי ניהול פיננסי ורגולציה. בכך המדינה אינה מנהל
ת את
הקואופרטיבים ישירות, אך פועלת לחיזוק התשתית הארגונית של ההתאגדות היצרנית.26
23 Congressional Research Service, Federal Milk Marketing Orders: An Overview (CRS Report R48285),
https://www.congress.gov/crs-product/R48285?utm
24 Congressional Research Service, Federal Milk Marketing Orders: An Overview (CRS Report R48285),
https://www.congress.gov/crs-product/R48285?utm
25 שם
26 United States Department of Agriculture, Rural Development, Cooperative Services, USDA Rural
Development website.
https://www.rd.usda.gov/programs-services/services/cooperative-services?utm
14
השילוב בין ריכוזיות קואופרטיבית גבוהה, פטור חלקי מהגבלים עסקיים ומנגנוני ניהול פנימיים של עודפי
ייצור יוצר מודל ייחודי: השוק האמריקאי אינו מבוסס על מכסות מדינתיות, אך גם אינו שוק תחרותי
מב
וזר. הקואופרטיבים משמשים כגורם מתאם מרכזי בצד ההיצע, ומעניקים ליצרנים כוח מיקוח קולקטיבי
משמעותי מול המחלבות והקמעונאים, תוך שמירה פורמלית על מסגרת שוק חופשי.
מחירים
מנגנון קביעת
מחיר
החלב
בשער החווה
נחלק לשניים
:
מנגנון
קביעת
מחיר מינימאלי
באמצעות ה-
FMMO
27
ומנגנון קביעת המחיר בפועל במו"מ בין היצרנים
ל
מעבדים.
כפי שכבר הוזכר כ-
87%
מהחלב
נמכר במסגרת
עסקאות בין קואופרטיבים למחלבות
ומחירו
בדרך כלל גבוה מהמחיר המינימאלי
.28
האם יש מנגנון
רגולטורי לקביעת מחיר החלב בשער החווה @ כן
המחיר המינימלי נקבע על ידי ה-
FMMO
ביחס לארבע קטגוריות
. נתוני המחירים
לצרכן
נאספים על בסיס שבועי והממוצע החודשי
קובע את
השינוי במחיר החודש
העוקב.
המחיר המינימלי
נקבע על ידי
ה-
FMMO
ביחס
לארבע קטגוריות שימוש )Classes of Milk
(. קטגוריהI
כוללת חלב לשתייה כמוצר נוזלי; קטגוריהII
כוללת שמנת נוזלית, גבינת קוטג
'
וקינוחים קפואים; קטגוריה
III
כוללת גבינות קשות וגבינת שמנת; וקטגוריהIV
כוללת חמאה ואבקות חלב. סיווג זה מהווה בסיס
לקביעת מחירי המינימום.
תמחור החלב
המינימלי
מבוסס על ערכי רכיבים )Component Pricing(. מחירי חמאה, גבינת צ
'
דר ואבקת
חלב משמשים לחישוב
מחירי
שומן, חלבון ומוצקים נוספים. נתוני המחירים נאספים על בסיס שבועי
והממוצע החודשי שלהם קובע את מחיר החודש העוקב.
מחירי קטגוריות
II
,
III
ו-
IV
אחידים בכל אזורי
השיווק ומתפרסמים בתחילת כל חודש. מחיר קטגוריה I
משתנה בין אזורים וכולל תוספת אזורית. החישוב
מתבסס על ממוצע מחירי קטגוריות III
ו-
IV
.בתוספת פרמיה קבועה והפרש אזורי
התשלום ליצרנים נקבע באמצעות שתי שיטות עיקריות, אך בשתיהן העיקרון הבסיסי זהה: מחיר החלב
הגולמי בשער החווה נגזר ממחירי השוק של מוצרי החלב המעובדים. השיטה הראשונה היא תמחור לפי
רכיבים )Component Pricing
(, הנהוגה בשבעה אזורים. התשלום מבוסס על ערך שומן החלב, החלבון
והמוצקים האחרים, כאשר ערכים אלה מחושבים מתוך מחירי שוק של מוצרים מעובדים כגון חמאה, גבינת
27 United States Department of Agriculture, Agricultural Marketing Service (AMS), 2020 Federal Milk
Marketing Order Statistics Annual Summary, Annual Summary report, February 2022, USDA-AMS
www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/FMMOS2020AnnualSummary.pdf
28 United States Department of Agriculture, Rural Development, Cooperative Services, USDA Rural
Development website.
https://www.rd.usda.gov/programs-services/services/cooperative-services?utm
15
דר 'צ
ואבקת חלב. מחירי מוצרים אלה נאספים בשוק באופן שוטף, והממוצע החודשי שלהם משמש לקביעת
ערכי הרכיבים לחודש העוקב. לפיכך, עלייה במחיר מוצר מעובד לצרכן
–
לדוגמה עלייה במחיר גבינת צ
'
דר
–
מתורגמת בחודש שלאחר מכן לעלייה בערך רכיב החלבון ובהתאם גם למחיר החלב הגולמי. לתשלום זה
מתווסף הפרש מחירים ליצרן )Producer Price Differential
(, המשקף ממוצע משוקלל של קטגוריות
השימוש. בחלק מהאזורים מתבצעת התאמה נוספת
בהתאם
לאיכות החלב
לפי ערכי מזהמים בחלב
.
) השיטה השנייה היא תמחור לפי חלב רזה ושומןButterfat and Skim Pricing
(, שבה נקבע מחיר אחיד
לחלב רזה ולשומן חלב על בסיס ממוצע משוקלל של ערכי הרכיבים בכל קטגוריות השימוש. גם בשיטה זו
מחירי הרכיבים עצמם נגזרים ממחירי השוק של מוצרים מעובדים, כך שהמחיר ליצרן ממשיך לשקף את
ערך החלב בשרשרת הערך הקמעונאית. ההיגיון הכלכלי של מנגנון
זה הוא להצמיד את מחיר חומר הגלם
לערך המתקבל במוצרים הסופיים, ובכך לייצר מערכת תמחור המשקפת את ביקוש השוק ואת ערך השימוש
בפועל של החלב.
בסטטיסטיקות השיווק נעשית הבחנה בין מכירות
של
מוצרי חלב נוזליים בתוך אזור השיווק לבין כלל
המכירות של מעבדים רשומים. נתונים אלה מאפשרים לעקוב אחר זרימת החלב בשרשרת הערך, להעריך
מגמות צריכה ולנתח את הקשר בין שוק המוצרים המעובדים לבין מחיר החלב הגולמי. המכירות כוללות
אספקה ישירה לקמעונאים וכן העברות בין
מפעלים, והן משמשות בסיס אמפירי להבנת הדינמיקה שבין
שוק המוצרים הסופיים לבין התמחור ליצרנים.
מכסי מגן
ה
הגנה על ייצור החלב המקומי בארצות הברית מבוססת כיום בעיקר על מנגנון מכסות מכס מדורגות
)Tariff-Rate Quotas, TRQ
(, המשלב פתיחה מוגבלת ליבוא עם חסם מכסי משמעותי מעבר לנפח מוגדר
מראש.
מערכת זו מנוהלת על-
) ידי משרד החקלאות האמריקאי באמצעות שירות חקלאות החוץForeign
Agricultural Service, FAS(, ומהווה כלי מרכזי לוויסות היבוא בענף החלב. במסגרת מנגנון ה-
TRQ
, יבואנים
המבקשים ליהנות משיעור המכס הנמוך נדרשים לקבל רישיון יבוא ולהגיש בקשה שנתית בין 1
בספטמבר
ל-
15
באוקטובר. שיעור המכס המופחת חל רק עד למכסה הכמותית שנקבעה לכל מוצר, ואילו יבוא מעבר
למכסה כפוף לשיעור מכס גבוה בהרבה. עם זאת, רישיון אינו נדרש ליבוא בשי
עור המכס הגבוה, ל
יבוא עבור
סוכנויות ממשלתיות, או ליבוא אישי בהיקף מצומצם. 29
29USDA Dairy Import License Circular for 2025 – Table 3: Imports Under U.S. WTO Dairy Import Tariff-Rate
Quotas, not subject to licensing requirements (first-come, first served)
16
האם יש הגנה על הייצור המקומי באמצעות מכסים@ כן
הגנה על ייצור החלב המקומי בארצות הברית מבוססת כיום בעיקר על מנגנון מכסות
מכס מדורגות, המשלב פתיחה מוגבלת ליבוא עם חסם מכסי משמעותי מעבר לנפח
מוגדר מראש
מערכת מכסות המכס המדורגות נכנסה לתוקף בשנת1995
והחליפה את מנגנון מכסות היבוא הקודם שפעל
מכוח סעיף 22
) לחוק החקלאות האמריקאיSection 22 of the Agricultural Adjustment Act
(. מנגנון זה אפשר
בעבר להגביל יבוא חקלאי באמצעות מכסות ישירות שנועדו להגן על מחירי השוק המקומיים. ביטולו
והמעבר למערכת ה-
TRQ
נעשו בעקבות התחייבויות ארצות הברית בהסכם סבב אורוגוואי במסגרת המשא
ומתן הרב־צדדי שהוביל להקמת ארגון הסחר העולמי ) World Trade Organization, WTO
(. במסגרת הסכמים
אלה התחייבה ארצות הברית להמיר מכסות יבוא ישירות במנגנון מכ
סי מדורג, המאפשר גישה מוגבלת
לשוק תוך שמירה על הגנה מבנית לייצור המקומי. שיעורי המכס והיקפי המכסות משתנים בהתאם לסוג
המוצר ולמדינת המקור, ולעיתים כוללים הקצאות ייעודיות למדינות מסוימות מכוח הסכמי סחר דו
-
.צדדיים
נתוני2025
) ממחישים את אופן פעולת המערכת. בקטגוריית חלב ושמנתMilk and Cream
( נקבעה מכסה
כוללת של כ-
6.7
מיליון קילוגרם, שמתוכה כ-
5.7
מיליון קילוגרם מוקצים לניו-
זילנד והיתרה במסגרת
מכסת ארגון הסחר העולמי )WTO
) (. בקטגוריית חלב מיובש ושמנת מיובשתDried Milk and Dried Cream
(
נקבעה מכסה של כ-
100
אלף קילוגרם, ובקטגוריות מוצרי חלב אחרים קיימות מכסות ייעודיות למדינות
מסוימות. המשמעות הכלכלית של מבנה זה היא שכל עוד היבוא נותר בתוך תקרת המכסה, הוא נהנה
משיעור מכס נמוך יחסית; עם מיצוי המכסה השנתית, כל יבוא נוסף כפוף ל
מכס גבוה באופן משמעותי. פער
זה בין התעריף בתוך המכסה לבין התעריף מחוץ לה יוצר חסם אפקטיבי ליבוא נוסף ומעניק הגנה מבנית
לייצור המקומי.30
הדבר בא לידי ביטוי בפערי תעריפים מובהקים. לדוגמה, יבוא חלב ושמנת בטווח של10-45
אחוזי שומן
נהנה מתעריף נמוך של 3.2
סנט לליטר במסגרת המכסה, אך מעבר לתקרה חל תעריף של15
סנט לליטר
.
במוצרי יוגורט ומוצרים מותססים חל תעריף מופחת של 20%
במסגרת המכסה, כאשר מעבר למכסה נשמר
אותו שיעור אך ללא הזכאות להקלות ייעודיות. דפוס דומה קיים גם בקטגוריית שמנת חמוצה נוזלית. מבנה
זה מדגים כי מערכת המכס אינה מיועדת לאסור יבוא לחלוטין, אלא לנהל אותו כערו
ץ משלים ומוגבל, תוך
שמירה על יציבות השוק המקומי.31
באופן זה, מנגנון ה-
TRQ
יוצר מודל של ליברליזציה מבוקרת: השוק האמריקאי פתוח ליבוא בהיקף מוגבל
ומוסדר, אך מעבר לרף שנקבע מופעל חסם מכסי חזק המשמר את יתרון היצרנים המקומיים. השילוב בין
30 United States International Trade Commission, Harmonized Tariff Schedule (HTS) 2026, Chapter 4: Dairy
Products https://hts.usitc.gov/reststop/file?release=2026HTSBasic&filename=Chapter%204
31
שם, עמוד9
17
רישוי יבוא, הקצאות מדינתיות ותעריפים מדורגים מאפשר למדינה לווסת את היקף החשיפה לתחרות
חיצונית מבלי לבטל לחלוטין את זרימת הסחר.
במהלך שנת2025
הוסיף הממשל האמריקני רובד נוסף של מכסים במסגרת
מהלכי הממשל האמריקאי
לאיזון סחר החוץ
. מטרת המהלך
היא
לחזק את הייצור המקומי בארה"ב.
המהלך
כולל
הטלת מכסים
רחבים על יבוא ממדינות שונות,
המכסים חלים
גם על מוצרי חלב.32
במקרים שבהם מוטלים מכסים
גורפים מסוג זה, הם אינם מחליפים את מנגנון מכסות המכס המדורגות )Tariff-Rate Quotas, TRQ
( אלא
מתווספים אליו
. כלומר, מעבר לחובת העמידה בתקרות הכמותיות של ה-
TRQ
, היבואן עשוי להידרש לשלם
מכס נוסף המחושב כשיעור מערך הסחורה )ad valorem tariff
( ולא לפי נפח הכמות. לפיכך, שכבת המכס
הנוספת פועלת כמנגנון הגנה משלים, המעלה את עלות היבוא מעבר להגנה הכמותית שמספקת מערכת ה
-
TRQ
.
תמיכות
תכניתDMC
)
Dairy Margin Coverage
(
הופעלה לראשונה בשנת2019
ומטרתה להגן על חקלאים מפני
תנודתיות מחירים ושחיקה בשולי רווח.
כאשר המרווח בין מחיר החלב
בשער החווה
לעלויות
מזון בעלי
החיים
יורד מתחת לרף שנבחר, משולמים לחקלאי תשלומי פיצוי.
הרישום לת
ו
כנית הוא וולונטרי ומתבצע
מדי שנה עד סוף חודש פברואר. לצורך ההצטרפות נדרש היצרן לדווח על היקף ייצורו ולבחור רמת כיסוי
רצויה. הת
ו
כנית מאפשרת בחירה של רמות כיסוי מדורגות, והפרמיות משתנות בהתאם לרמת הכיסוי
ולהיסטוריית הייצור של הרפת. קיימות הנחות ייעודיות ליצרנים קטנים ולכיסוי גבוה יותר. התשלומים
מחושבים מד
י חודש בהתאם לנתונים הסטטיסטיים של החודש הקודם.33
האם
תהליכי דה.
רגולציה הובילו להגדלת התמיכות@ברפתנים נראה
שכן
ביטול מנגנון
תמיכת המחיר הישיר של הממשל הפדרלי ב-
2014
,
יצר תגובת מדיניות
שהובילה לפתיחת תוכניות תמיכה
ישירה ועקי
פה ברפתנים
.
התשלומים הכוללים
ל
רפתני
ם היו משמעותיים ונעו מ-כ-
234
מיליון דולר ב-
2020
ועד שיא של כ-
1.29
מיליארד דולר ב-
2023
. ב
שנים
2024-2019
שולמו3.23
.₪ מיליארד
32 White House, Fact Sheet: President Donald J. Trump Declares National Emergency to Increase Our Competitive
Edge,
Protect
Our
Sovereignty,
and
Strengthen
Our
National
and
Economic
Security
https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/04/fact-sheet-president-donald-j-trump-declares-national-
emergency-to-increase-our-competitive-edge-protect-our-sovereignty-and-strengthen-our-national-and-
economic-security/?utm
33 U.S. Department of Agriculture, Farm Service Agency, Dairy Margin Coverage (DMC) Program Overview
https://www.fsa.usda.gov/programs-and-services/dairy-margin-coverage-program/index
18
בשנת2026
הורחבה כמות הייצור הזכאית לרמת הכיסוי הראשונה, וכל הרפתות המשתתפות יצרו
היסטוריית ייצור חדשה לצורכי חישוב עתידי. בנוסף ניתנה אפשרות לנעול רמת כיסוי לתקופה רב-
שנתית
של שש שנים ) 2026-2031
.( בתמורה להנחה בפרמיה, מהלך שנועד להגביר יציבות ותכנון ארוך טווח
בין השנים2019-2024
הועברו במסגרת התכנית תשלומים בהיקף מצטבר של כ-
3.23
.מיליארד דולר
נתוני
ההשתתפות מצביעים על כך שכ-
70%
-
75%
מהרפתות הזכאיות נרשמות לתכנית מדי שנה
וכ -
25%
אינם
משתתפים בה
. לאחר שנת 2021
, שבה התברר כי התכנית משלמת סכומים משמעותיים בעת ירידת
מרווחים, שיעור ההשתתפות התייצב ברמה זו. אף כי רק כ-
73%
מהרפתות משתתפות בפועל, הן מייצגות
כ-
80%
מהיסטוריית הייצור המאושרת, דבר המצביע על כך שרפתות גדולות נוטות להירשם בשיעור מעט
גבוה יותר
.34
עלות
ההשתתפות בתוכנית עמדה על כ-
1.1
אגורות לליטר
והתמיכה שהתק
בלה עמדה על כ-
11.8
אגורות לליטר כך
שבממוצע
סובסד
מחיר החלב באמצעות תוכנית זאת ב -
10.7
.אגורות לליטר
בשנת
2023
י
רד המרווח בצורה כל כך קיצונית
שהופעל ביטוח
גם
ביחס
לרמת הכיסוי החינמית
.35
בשנת2025
במסגרת החוקOBBBA
אושרה הרחבה של
תוכנית DMC
כך
שתאפשר
למגדלים להגדיל
את
אחוז הייצור המבוטח באמצעות הג
דלת כמות החלב בהיסטוריית היצור בהתבסס על עלייה בתפוקה והגדלת
גג התפוקה.
נו כן
ספה אופציה
לר
כישת
ביטוח עד שנת 2031
תמורת
הנחה
של 25%
.מהפרמיה36
במקביל לתכניתDMC
מפעיל משרד החקלאות האמריקאי מגוון מנגנוני סיוע משלימים. תכנית קביעת
מחיר עתידי )Dairy Forward Pricing Program, DFPP
( מאפשרת ליצרנים לנעול מחירים עתידיים
באמצעות חוזים. תכנית פיצוי נזקים )Dairy Indemnity Payment Program, DIPP
( מעניקה פיצוי
במקרים של אובדן חלב עקב אירועים בלתי צפויים. קיימות גם תכניות ייעודיות לייצור חלב אורגני,
ביטוחים חקלאיים ומנגנוני ניהול סיכונים נוספים. לצד זאת פועל מנגנון מימון שיווק ענפי המחייב מחלבות
גדולות להשתתף במימון קידום צריכת מוצרי חלב.
בשנת2019
הושק
ה ה-
DRP
)
Dairy Revenue Protection
( תוכנית ביטוח פדרלית נוספת ליצרני חלב
אשר
מבטחת את ההכנסה ולא רק את הפער בין המחיר
מזון בעלי החי
י
ם למחיר החלב בשער החווה. 37
בשנת
2025
התוכנית כיסתה כמעט30%
מיצור החלב בא
רה"ב
.
במהלך השנים 2019
עד2024
שילמה התוכנית
כ-
50
8
מיליון דולר, אבל להערכת מומחים בשנת2025
היא צפויה לשלם כ-
180
.מיליון דולר38
34
USDA,
Dairy
Margin
Coverage
Program
Enrollment
Information
https://www.fsa.usda.gov/resources/programs/dairy-margin-coverage-program-dmc/enrollment
Congressional Research Service, Federal Milk Marketing Orders: Background and Issues (CRS Report R48573)
https://www.congress.gov/crs_external_products/R/HTML/R48573.web.html?utm
35 Polzin, L., (2025), Dairy Margin Coverage (DMC) Update for 2025, University of Wisconsin-Madison
https://farms.extension.wisc.edu/articles/dairy-margin-coverage-dmc-update-for-2025/
Whitt, C., (2025). Farm Bill Primer: Support for the Dairy Industry. US Congress.
https://www.congress.gov/crs-product/IF12202
36 USDA, Dairy Margin Coverage Program (DMC)
https://www.fsa.usda.gov/resources/programs/dairy-margin-coverage-program-dmc
37 USDA, Dairy Revenue Protection/
https://www.rma.usda.gov/about-crop-insurance/fact-sheets/dairy-revenue-protection
38 Bohnert, K. (2026). The Dairy Safety Net Paradox: Why Modern Costs are Breaking the DMC Formula. Dairy
Herd.
https://www.dairyherd.com/news/business/dairy-safety-net-paradox-why-modern-costs-are-breaking-dmc-
formula
19
הממשל הפדרלי
בארה"ב
מקיים כלי נוסף
שתומך במשק החלב
והוא רכישה מרוכזת של תוצרת חקלאית,
ובכלל זה חלב,
כדי לתמוך
את החקלאות הא
מריקנית
ובמקביל לספק מזון במסגרת תוכניות הזנה בבתי
הספר ו
סיוע
לנזקקים.
על פי סעיף 32
לחוק החקלאות מ-
1935
)
Section 32 of the Agriculture Act of
1935
(
30%
מההכנסות
ממכסים תחת פקודת המכסים מופנים לחיזוק המגזר החקלאי. 39
במסגרת התוכנית
הזאת הממשל הפדרלי רוכש
מוצרים חקלאיים
ומחלק אותם
: )1( "ב
בנקי מזון
"
ברחבי ארה"ב ב
ע מצ א
ות
התוכנית לסיוע חירום
במזון )The Emergency Food Assistance Program – TEFAP
(
) ;
2
( בבתי ספר
במסגרת תוכנית
מזון בבתי ספר )USDA Foods in Schools – USDA-FIS
;(
)3
( ב"שמורות" של
אינדיאנים
במסג
רת )Food Distribution Program on Indian Reservations – FDPIR
;(ו-)4
( בחלוקה
ישירה לנזקקים במסגרת
תוכנית הסיוע התזונתי המשלים באמצעות מצרכי מזון
) Commodity
Supplemental Food Program – CSFP
(.
בשנים2025-2022
הופנו
ב
ממוצע
כחצי מיליארד דולר
בשנה
לרכישות
חלב ומוצריו
במסגרת התוכנית
.40
בפברואר2026
הוכרזה תוכנית רכש של כ-
150
מיליון דולר
לרכישת חלב ומוצריו
וייתכנו תוכניות רכש נוספות בהמשך השנה
.41
39 There is hereby appropriated for each fiscal year beginning with the fiscal year ending June 30, 1936 ,an amount
equal to 30 per centum of the gross receipts from duties collected under the customs laws during the period January
1 to December 31, both inclusive, preceding the beginning of each such fiscal year. Such sums shall be maintained
in a separate fund and shall be used by the Secretary of Agriculture only to […] (2) encourage the domestic
consumption of such commodities or products by diverting them, by the payment of benefits or indemnities or by
other means, from the normal channels of trade and commerce or by increasing their utilization through benefits,
indemnities, donations or by other means , among persons in low-income groups as determined by the Secretary
of Agriculture.
40
:עיבוד מתוך דוחות של משרד החקלאות האמריקני
https://www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/AMSPurchasesbyCommodityYEFY22.pdf
https://www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/AMS%20Purchases%20by%20Commodity%20FY23%20Y
TD.pdf
https://www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/AMSPurchasesbyCommodityFY24.pdf
https://www.ams.usda.gov/sites/default/files/media/AMSPurchasesbyCommodityFY25.pdf
41 USDA (2026). Secretary Rollins Announces $263 Million Food Purchase to Support U.S. Producers and
Strengthen America’s Food Supply.
https://www.usda.gov/about-usda/news/press-releases/2026/02/19/secretary-rollins-announces-263-million-
food-purchase-support-us-producers-and-strengthen-americas?utm
20
הערכת תוצאות
האסדרה הקיימת
השפ
ע
ת האסדרה על ה
רפתנים
,כאמור מעלה
משרד החקלאות האמריקאי
מציג בין מטרות ה
א
סדרה של משק החלב
בארה"ב את ייצוב
מחירי החלב ליצרנים
; הבטחת האספקה הסדירה של חלב
; הפחתות התנודתיות בשוק
; תמיכה בתנאי שוק
המיטיבים עם החקלאים ועם הצרכנים
;
תמיכה פיננסית ו
מזעור סיכונים לחקלאים
.42
נוסף על כך
אחת
המטרות של תיקון
החקיקה ב
חוק החוות של 2018
הייתה לצמצם את
ג הס
ירה של רפתות קטנות ובינוניות.
כפי שניתן לראות בגרף המצורף
מאז הרפורמה בשנת 2014
הייתה תנודתיות ני
כ
רת במחיר החלב.
במחירים בשער החווה ני
כ
רת תנודתיות רבה עם עלית שיא של כ-
34%
ב-
2022
וירידת שיא של27%
ב -
2015
. התנודתיות הזאת קורת
על אף שאחת המטרות המוצהרות של
ה-
USDA
היא
"ייצוב מחירי החלב
ליצרנים"
ולמרות ש
משק החלב
בארה"ב ענק
וכולל מעל 20
אלף יצרנים ומאות מחלבות
)ללא מכסים או
הגבלות סחר פנימיים(
,
דבר שהיה אמור
לצמצם את החשיפה לזעזועים.
מקור
: USDA Dairy Data
, עיבוד לקסידל
גם בבחינת הרווחיות הממוצעת ל-
100
ק"ג חלב בארה"ב בשנים2006
עד2024
נמצא שרק ב-5
שנים בכל
התקופה הפקת החלב הייתה רווחית לרפת הממוצעת.43
42
products/dairy/policy
-
https://www.ers.usda.gov/topics/animal
43 United States Department of Agriculture, Economic Research Service, Commodity Costs and Returns data
product https://www.ers.usda.gov/data-products/commodity-costs-and-returns
-40%
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
תרשים1
-
שינוי המחיר בשער החווה בהשוואה לשנה
קודמת
21
מקור
: USDA Dairy Data
, עיבוד לקסידל
לכן לא מפתיע
ש
מספר הרפתות בארצות הברית נמצא בירידה מתמשכת. לפי דו
"
ח משרד החקלאות
האמריקאי משנת 2025
, בין השנים2010-2024
ירד מספר יצרני החלב בכ-
56%
, ובשנת2024
לבדה
נרשמה ירידה של כ-
8.5%
במספר הרפתות
. נתונים אלה מצביעים על המשך מגמת ריכוזיות והתכנסות
מבנית בענף.
כך שנראה שאם המטרות של ה-
USDA
היו להבטיח יציבות
במחיר החלב הגולמי, כפי שמופיע במטרות
הרגולציה של ה-
USDA
,
ולאפשר את המשך קיומן של רפתות קטנות ובינוניות
, כפי שהוצג לקונגרס ב
-
2018
,המעבר ל
ביטוח מרווח מינימ
אלי
לא היה הבחירה הנכונה
.
בפועל
ה
מעבר
יצר מחיר תזזיתי והוביל
לקונסולידציה
נרחבת בענף וסגירה של מעל 50%
.מהרפתות
השפעת האסדרה על הצרכנים
כפי שניתן לראות
בגרף המצורף
,
מאז הרפורמה בשנת 2014
הייתה תנודתיות ני
כ
רת במחיר החלב
.
אומנם
במחירים בשער החווה ני
כ
רת תנודתיות רבה יותר עם
עלית שיא של כ -
34%
ב-
2022
וירידת שיא של27%
ב -
2015, אך גם במחיר הקמעונאי ני
כ
רת תנודתיות משמעותית
עם
עליה
של 16%
ב-
2022
וירידת שי
א של 10%
ב-
2018
. מגמה דומה עולה מהשוואה של מחירי החלב
למחירי גבינת הצ'דר
ולמחיר היוגורט.
התנודה במחיר
הקמ
עונאי נמוכה יותר מאשר התנודה במחיר בשער המחלבה.
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
תרשים2
-רווח
/
הפסד כלכלי דולרי ממוצע
ל-
100ק"
ג חלב בארה
"ב
22
מקור
: USDA Dairy Data
, עיבוד לקסידל
המעבר בשנת2014
ממודל של
רכישת החלב העודף בידי הממשל הפדראלי
למודל של
הבטחת
רווח
מינימאלי אומנם הוביל
בהתחלה
לירידות מחירים, אבל בהמשך הירידה בתכנון ובתמיכה בשוק החלב
הובילה למחירים תנודתיים
ובחלק מהשנים לעליות חדות במחירים.
נראה שהמנגנון שיושם אינו מנגנון
מתאים כאשר המטרה היא להבטיח מחיר נמוך ויציב לצרכני הקצה
.
-40%
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
תרשים3
-שינוי המחיר בהשוואה לשנה קודמת
בשער החווה
קמעונאי
23
נספח
:
השווא
ת מחירים
לישראל
לצורך השוואת
ממדי התנודתיות במחיר החלב
בשער החווה בין ישראל
לארצות הברית נאספו נתוני
המחיר
הממוצע
השנתי
ב
ארה
״ב מה-
USDA
לשנים
2014-2024
.
בכל שנה הומר
המחיר
למחיר בשקלים לליטר
לפי
שער החליפין
הממוצע של אותה שנה.
עבור ישראל
חושב מחיר המטרה הממוצע
השנתי. על בסיס שתי
סדרות הנתונים חושב שיעור השינוי השנתי במחיר הממוצע ביחס לשנה הקודמת, ומתוכם נבנה תרשים 4 .
מן התרשים עולה כי תנודתיות המחיר בישראל נמוכה באופן מובהק מזו שנצפתה בארה״ב. בישראל השינוי
השנתי הקיצוני ביותר
–
הן כלפי מעלה והן כלפי מטה
–
עומד על כ
-
10%
בקירוב, בעוד שבארה״ב נצפות
תנודות
של כ
-
30%
. ממצא זה מצביע על יציבות יחסית גבוהה יותר במחיר החלב בשער החווה בישראל
לאורך התקופה הנבחנת
.
נתון זה
הינו לכאורה מנוגד להיגיון הכלכלי, בעוד שכלכלת ישראל היא "כלכלת אי קטנה" שאמורה
לחוות
תנודות משמעותיות מכל זעזוע קטן, המשק
האמריקני הענק והפתוח אמור לספוג בקלות גדולה זעזועים
מקומיים
;
אך בפועל כפי שהנתונים מעידים דווקא המשק האמריקני
הענק הוא זה
שחו
ו
ה תנודתיות גדולה
במחיר החלב בשער החווה.
על בסיס אותן סדרות נתונים ניתן גם לקיים השוואה בין מחירי
החלב הגולמי עצמ
ו
בין ארה"ב לישראל
)תרשים 5( .
-40%
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
תרשים4
-שינוי המחיר בהשוואה לשנה קודמת
ארה
"ב
ישראל
24
כפי שניתן לראות בתרשים
מחיר ליטר חלב בארה"ב בשער החווה
נמוך
באופן עקבי בארה"ב
ביחס לישראל.
ההפרש בין המחירים נע בין 14%
)כ-
28
אגורות לליטר( ב-
2022
ל-
45%
)כ-
65
אגורות( ב-
2021
.
ניתן היה
לחשוב בטעות
שהמחירים
הנמוכים
ה
ם תוצ
א
ה של יעילות רבה יותר של המשק האמריקני )
ולטעון כביכול
'
אומנם
השוק יותר
תנודת
י אבל לפחות המחירים זולים יותר
'(
אבל
בחינה של מרכיבי העלות
מרא
ה
שלפחות
במקטע הרפתות השונות במחיר אינה נובעת מיעילות.
בהשוואת עלות המזון
באגורות ללי
ט
ר בין ארה"ב44
לישראל45
, ב
שנת 2024
,
עלות המזון לליטר
חלב גבוהה
בישראל
בכ-
76%
)כ-
87
אגורות לליטר בארה"ב ל
ע
ומת כ-
153
אגורות לליטר בישראל
,
הפרש של 66
אגורות
(,46
שזה
כאמור יותר
מה
פער בין מחירי החלב בשער החווה
בין
ישראל לארה"ב
.
גורם מרכזי למחיר
המזון הנמוך בארה"ב הוא סבסוד בפועל לתעשיית הדגנים בארה"ב
.47
גורם נוסף הוא השימוש במר
ה ע
)Grazed feed
(
כבסיס להזנת
פרות
לחלב.
גם עלויות המימון
ליחידת חלב
בארה
ב ״
נמוכות
באופן משמעותי
מהעלויות
בישראל
,
ועומדות על כ-3
אגורות לליטר
לעומת
כ -
15.9
אגורות לליטר בישראל
.48
הפער בין
המדינות משקף שילוב של תנאים מקרו-
כלכליים, ובראשם סביבת ריבית נמוכה
בארה"ב
, מבנה פיננסי שונה
של ענף החלב בארה״ב, ועומק שוק אשראי חקלאי מפותח הכולל מנגנונים מוסדיים כגון ה-
Farm Credit
System (FCS)
ותוכניות ההלוואה של ה-
USDA
. מנגנונים אלה מפחיתים את עלות ההון ואת הסיכון
הפיננסי לחוות, ותורמים ליצירת סביבת אשראי נוחה יותר לרפתות בארה״ב. עם זאת, במסגרת המחקר
הנוכחי לא ניתן לכמת בנפרד את תרומתו היחסית של כל אחד מהגורמים לפער הנצפה.
44
הנתונים מתוך
" Milk production costs and returns per hundredweight sold, by size group" מתוך ה-
USDA
,
המרה
לשקלים לפי שער הממוצע ב-
2024
ואיבוד לי
טרים בידי לקסידל.
45
"פרוטוקול ועדת הישום לעדכון מחיר מזערי לש חלב בקר רבעון4
לשנת2024
." ההשוואה היא לנתוני הרבעון הרביעי
46
ההשוואה היא בין
"Total, feed costs
"ב
נתוני ה
-
USDA
לבין
"מזון אחר" בנתוני מועצת החלב + ""מזון מרוכז
.
47 Grey, Clark, Shih and Associates, Limited. (2018). Congress thumbs its nose at WTO and the Doha Round: U.S.
federal and state subsidies to agriculture – Study prepared for Dairy Farmers of Canada. Ottawa, Ontario,
Canada.
48
" ההשוואה היא ביןInterest on operating capital" בנתוני ה-
USDA
" לבין
ריבית להון דומם
"+ "
ריבית להון חי
" בנתוני
מועצת החלב.
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
תרשים5
-מחיר שנתי ממוצע בש
"
ח לליטר בשער החווה
ארה
"ב
ישראל