חומר רקע - גורמים חיצוניים

Lexidale .היא חברת ייעוץ ומחקר מובילה בתחום מחקרי משפט, כלכלה ורגולציה בעולם צוות החוקרים של Lexidaleכולל חוקרים ב כ- 50 ,מדינות בעולם, הכוללות את ארה"ב מרבית מדינות ,אירופה, בריטניה, דרום אמריקה אוסטרליה, ניו- ,זילנד ועוד הבקיאים במַ טֵ ריה המשפטית, התרבותית והעסקית של מדינתם ומתמחים בעריכת מחקרים משווים הרגישים לקונטקסט הרחב . מחלקת המחקר המשפטי מתמחה בביצוע מחקרים השוואתיים בין- לאומיים מורכבים, הכוללים .ניתוח של חקיקה, אסדרה ופסיקה המחלקה הכלכלית-חברתית מתמחה במחקרי מדיניות כלכלית וחברתית, בארץ ובעולם, לרבות .ניתוחים כלכליים של השפעות רגולציה, ובחינה של השפעות כלכליות וחברתיות של מדיניות מחלקת ההערכה מתמחה בניתוח ההשפעה )אימפקט( של תוכניות והתערבויות החל מרמת המיקרו .)תוכניות חברתיות וחינוכיות( ועד רמת המדיניות הלאומית, תוך שימוש במגוון כלי מחקר והערכה מחלקת הנתונים מתמחה בעיבוד נתונים בהיקף גדול ובהנגשתם למקבלי החלטות. מחלקת האסטרטגיה של Lexidale מעבדת את הידע שנוצר בידי מחלקות המחקר, מייצרת אסטרטגיה לשינוי רגולטורי ומיישמת אותה לצורך שכנוע מקבלי החלטות, הציבור ושחקנים אסטרטגיים לגבי .נחיצות הרפורמה ודמותה www.lexidale.com [email protected] 2 Lexidale היא חברת ייעוץ ומחקר מובילה בתחום מחקרי משפט, כלכלה ורגולציה בעולם. צוות החוקרים של Lexkidaleכולל חוקרים ב כ- 50 מדינות בעולם, הכוללות את ארה"ב, מרבית אירופה הקונטיננטלית , בריטניה, דרום אמריקה, אוסטרליה, ניו - ,זילנד ועוד הבקיאים במַ טֵ ריה המשפטית, התרבותית והעסקית של מדינתם ומתמחים בעריכת מחקרים משווים הרגישים לקונטקסט הרחב . מחלקת המחקר המשפטי מתמחה בביצוע מחקרים השוואתיים בי ן-לאומיים מורכבים , הכוללים .ניתוח של חקיקה, אסדרה ופסיקה המחלקה הכלכלית-חברתית מתמחה במחקרי מדיניות כלכלית וחברתית, בארץ ובעולם, לרבות .ניתוחים כלכליים של השפעות רגולציה, ובחינה של השפעות כלכליות וחברתיות של מדיניות מחלקת ההערכה מתמחה בניתוח ההשפעה )אימפקט( של תוכניות והתערבויות החל מרמת המיקרו .)תוכניות חברתיות וחינוכיות( ועד רמת המדיניות הלאומית, תוך שימוש במגוון כלי מחקר והערכה מחלקת הנתונים מתמחה בעיבוד נתונים בהיקף גדול ובהנגשתם למקבלי החלטות. מחלקת האסטרטגיה של Lexidale מעבדת את הידע שנוצר ב ידי מחלקות המחקר, מייצרת אסטרטגיה לשינוי רגולטורי ומיישמת אותה לצורך שכנוע מקבלי החלטות, הציבור ושחקנים אסטרטגיים ל גבי .נחיצות הרפורמה ודמותה www.lexidale.com [email protected] 3 תוכן עניינים תכנון ותחרות – המקרה של משק החלב האירופי : תמצית ממצאים ................................ .................... 4 פתיחה ................................ ................................ ................................ ................................ .......... 6 מתודולוגיה ................................ ................................ ................................ ................................ 6 רקע : סקירה היסטורית קצרה של אסדרת משק החלב באיחוד האירופי ................................ ............... 8 ההסדרים התקפים של תכנון ותחרות במשק החלב באיחוד האירופי ................................ .................. 10 התשתית הנורמטיבית ................................ ................................ ................................ ............... 10 תכלית האסדרה ................................ ................................ ................................ ....................... 11 מועצת חלב ................................ ................................ ................................ .............................. 13 תכנון הייצור ................................ ................................ ................................ ............................ 13 מחירים ................................ ................................ ................................ ................................ ...14 מכסי מגן ................................ ................................ ................................ ................................ . 15 פטור מהגבלים עסקיים ................................ ................................ ................................ ............. 15 תמיכות ................................ ................................ ................................ ................................ ...16 הערכת תוצאות האסדרה הקיימת ................................ ................................ ................................ . 17 השפעות כלליות של הרפורמה ................................ ................................ ................................ ....17 השפעת האסדרה על הרפתנים ................................ ................................ ................................ ....18 השפעת האסדרה על הצרכנים ................................ ................................ ................................ ....19 נספח : השוואת מחירים לישראל ................................ ................................ ................................ ....22 ביבליוגרפיה ................................ ................................ ................................ ................................ 24 4 תכנון ותחרות – המקרה של משק החלב האירופי : תמצית ממצאים ב- 2015 בוטל מ שטר המכסות במשק החלב באיחוד האירופי . ביטול משטר המכסות נעשה בתהליך איטי ומדורג, כאשר ההחלטה על ביטול המכסות התקבלה ב- 2003 , ו אושררה ב- 2008 . במסגרת תהליך המעבר למשטר החדש ננקטו צעדים הדרגתיים לביטול המכסות )"נחיתה רכה"(. חרף התהליך המדורג, מחקר של האיחוד האירופי בשנת2023, שבחן את הרפורמה ויישומה , מצא שהתהליך היה מהיר מדי , ולא איפשר היערכות נכונה לתנאי השוק. אף שמחקר ההערכה מצא כי חלה עלייה בייצור הכולל של חלב באיחוד האירופי ועלייה בתפוק ת החלב לפרה, נמצא כי הרפורמה הובילה לתוצאות שונות במדינות חברות שונות באיחוד. ניתן לזהות מספר השלכות של הרפורמה : o תנודתיות גבוהה של מחירי החלב לצרכן , זאת בין היתר בשל השפעה גדלה והולכת של המחיר בעולם על המחירים באיחוד ) עד הרפורמה מחיר החלב באיחוד האירופי היה בדרך כלל חסין לזעזועי מחיר בשוק העולמי(. הרפורמה לא הועילה לצרכנים באיחוד האירופי, ואף פגעה בהם. o הגדלת הפערים הפנימיים במחירי החלב ובתנודתיות שלהם בין מדינות חברות שונות באיחוד האירופי. o ירידה במספר הרפתות הכולל, ועלייה במספר הפרות ברפת ובשטחן של הרפתות . o ההסתמכות של הרפתנים על תמיכת ההכנסה של האיחוד האירופי גבוהה )כ- 40% מהכנס ות הרפתנים, בממוצע( . o מבחינת זמינות מוצרי חלב, מאז הרפורמה היה רק אירוע אחד של מחסור בפועל במוצר חלב. המחסור היה חלקי ומקומי אך נמשך כחצי שנה. נראה שהחשיפה הגדולה לשוק העולמי אינה מבטיחה בהכרח זמינות או מחיר זול לצרכנים . ב- 2012 ) הוכרזה חבילת צעדיםMilk package ( שמטרתה הייתה חיזוק כוח המיקוח של החקלאים אל מול המחלבות. בין הצעדים: o הותר למדינות חברות באיחוד להתערב בחוזים שבין מחלבות לרפתנים )אפשרות שאומצה באירלנד ומדינות נוספות , ונראה שהיא יעילה( ; o ) עידוד התאגדות בארגוני יצרניםPOs ( לשם קיום מו"מ משותף של רפתנים מול מחלבות. o עידוד ארגונים בין- ) ענפייםIBOs ( המאגדים מקטעים שונים בשוק, לרבות רפתנים, מחלבות ומשווקים ככלי לתכנון אלטרנטיבי של השוק. ביטול משטר המכסות לא הצליח להגשים את יעדי המדיניות של האיחוד האירופי . בין היתר, נפגעה יציבות השווקים בעקבות תנודתיות המחיר , וקהילות חקלאיות ברחבי האיחוד נפגעו והוחל שו, בעקבות הפגיעה בהכנסות הרפתנים, למעט במספר מדינות שהיו מותאמות לרפורמה )בעיקר בשל תנאי מרעה ו מרכיב ייצוא משמעותי במשק המקומי (. 5 ביטול משטר המכסות נעשה תוך התבססות על תמיכות ישירות בחקלאים , כאמור. זאת לצד המשך קיומם של מנגנונים נוספים להשפעה על השוק : o השפעה על המחיר בשער ה רפת: האיחוד האירופי מתיר למדינות החברות להתערב בחוזים שבין הרפתנים למחלבות, לרבות קביעת מחיר בשער הרפת, אפשרות שנעשה בה שימוש במספר מדינות חברות. בנוסף, האיחוד מ תערב במחיר בשער הרפת באמצעות רכישה ציבורית של מוצרי חלב מסוימים בעת ירידת מחירים. o הגנה על הייצור המקומי באמצעות מכסי ם: הגנה על ייצור החלב המקומי באיחוד האירופי מבוססת על מנגנון מכסות ייבוא , המשלב פתיחה מוגבלת ליבוא עם חסם מכסי משמעותי. o פטור מהגבלים עסקיים לרפתנים : הרפתנים רשאים להתאגד לצורך קיום משא ומתן קיבוצי מול מחלבות, ולעסוק בין היתר בתיאום מחירים, תכנון הייצור, חלוקת מקטעי שוק ועוד. 6 פתיחה במסגרת חוק ההסדרים לשנת2026 מקודם מהלך של דה- רגולציה במשק החלב בישראל. המהלך המוצע שואף לבטל את ארבעת המרכיבים המסדירים כיום את משק החלב: מכסות ייצור, מחיר המטרה, מכסי מגן ומועצת החלב. עד כה משרד האוצר לא פרסם מחקר רגולציה בין- לאומי מקיף הבוחן את השלכות מ דיניות ניהול משק החלב במדינות אחרות, ולא ברור אם ניתוח השוואתי כזה נערך במסגרת עבודת המטה שקדמה להצעה . על רקע ה מהלך נערך מחקר השוואתי בינלאומי זה, לבקשת מועצת החלב. מסמך זה בוחן את משק החלב באיחוד האירופי . לצדו עובדו מסמכים נוספים המתארים את אסדרת משק החלב במדינות רלוונטיות נוספות. זאת, כחלק ראשון בבניית תשתית להשוואה בינלאומית של מבנה משק החלב, השפעות הרגולציה, והאופן הנכון להתאמתה לישראל. בכל מדינות המחקר ישנה הכרה בשתי הנחות מוצא המלוות את מש ק החלב. ראשית, חלב הוא מוצר יסוד )Staple( שיש חשיבות באספקתו לציבור, תוך הקפדה על זמינות ונשיגות )affordability .( שנית, שמשק החלב מאופיין במספר היבטים מבניים המחייבים התערבות ממשלתית על מנת ליצור שוק יעיל ותחרותי, וכי ללא התערבות זו , כשלי השוק המובנים של משק החלב יפגעו בייצור החלב, ב אספקתו ובציבור. על כן, כל מדינות המחקר מציגות אסדרה הכוללת מרכיבים מגוונים של משק מתוכנן ותחרות . .להלן יתואר המקרה האירופי זהו מקרה מעניין במיוחד לענייננו כיוון שבשנת 2015 בוטל משטר המכסות במשק החלב האירופי . עבודה זו מתארת, בין היתר, את ההשפעות של רפורמה זו, ואת כלי המדיניות המשלימים שנקט האיחוד האירופי על מנת להתמודד עם השפעות אלו. מתודולוגיה המחקר מבוסס על ניתוח השוואתי של משטרי אסדרה במשק החלב במדינות מערביות. בחירת המדינות נעשתה על בסיס קריטריונים של רלוונטיות כלכלית, רמת פיתוח מוסדי, והיותן מדינות המשמשות נקודת ייחוס במסמכי רשות האסדרה כלמידה בין- .לאומית מקובלת ,המחקר נשען על סקירת מקורות רשמיים ומקצועיים, ובכלל זה חקיקה, רגולציה, דו"חות ממשלתיים פרסומי רשויות חקלאיות, מסמכי מדיניות, נתונים סטטיסטיים רשמיים ודו"חות של גופים בין - .לאומיים לצורך בחינת השפעות האסדרה נותחו נתונים כמותיים על מחירי חלב, תנודתיות מחירים, מבנה ענפי, מספר יצרנים, רווחיות ועלויות ייצור, לצד ניתוח מוסדי של מנגנוני התכנון, ההגנה והתמיכה בענף. הניתוח משלב בחינה תיאורית של מבנה הרגולציה לבין הערכה אמפירית של תוצאותיה בפועל, הן מנקודת מבט היצרנים והן מנקודת מבט הצרכנים. מטרת השילוב היא לאפשר הערכה כוללת של האיזון בין תכנון שוק לתחרות, ולהפיק תובנות רלוונטיות לדיון במדיניות בישראל. 7 המתודולוגיה והמקורות עולים בקנה אחד עם עקרונות "למידה מהעולם" הקבועים בהנחיות רשות האסדרה ובמדריך הממשלתי לגיבוש רגולציה, ומבוססים על שימוש במקורות רשמיים בני השוואה בין - .לאומית1 1 ) ,רשות האסדרה2023 .(המלצות מפורטות לגיבוש רגולציה: שיטות עבודה מומלצות לגיבוש רגולציה מיטבית ', עמ137 - 142 . 8 רק ע: סקירה היסטורית קצרה של אסדרת משק החלב ב איחוד האירופי בבואנו לבחון את התפתחות האסדרה של משק החלב באיחוד האירופי, יש לזכור ש האיחוד האירופי , כיחידה מדינית, קיים רק מאז שנת 1993 .אולם המאמצים ל אסדר שוק אירופי משות ף החלו כבר לאחר מלחמת העולם השנייה. מאמצים אלו הקיפו מספר משתנה של מדינות , בהתאם לתהליכים הגאו-פוליטיים . כך, בעת הקמת "קהילת הפלדה והפחם" )שבהמשך כונתה "הקה ילה הכלכלית האירופית", ה- EEC ( , הגלגול הראשון של האיחוד האירופי, היו חברות ב ה 6 ,מדינות2 ואילו כיום חברות באיחוד האירופי27 .מדינות3 ,לשם הנוחות בסקירה שלהלן נ שתמש במושג " האיחוד האירופי " כשם כולל , גם לתקופות שבהן התקיים בתצורה שונה מהיום . בכל גלגולי ו של האיחוד האירופי, אסדרת המשק החקלאי, עם דגש על משק החלב, הייתה אחת מהמטרות החשובות של מוסדותיו. לשם כך נקבעו כללים מחייבים, הן ב אמנות המכוננות, בחקיקה האירופית, ן הו ביצירת מדיניות חקלאית משותפת )CAP , Common agricultural policy .( ,עם זאת, חשוב לציין שהמבנה המ שפטי המרובד של ה איחוד האירופי מותיר מרחב של פרשנות לגבי האופן שבו מוטמעות לחוק המקומי דירקטיבות של מוסדות האיחוד, וכיצד הן מיוש . ות מ להלן שלבי ההתפתחות העיקריים באסדרת משק החלב ב איחוד האירופי : 1. משטר מחיר מטרה והגנה מייבוא )1958 – 1984 (: אמנת רומא שנחתמה ב- 1958 , ו היוותה את הבסיס לקהילה הכלכלית האירופית )EEC ( , כללה הסדרה של מדיניות חקלאית משותפת )CAP ( וכחלק ממנה נקבעה אסדרה שמטרתה הייתה שיקום משק החלב האירופי לאחר מלחמת העולם השנייה ותום תוכנית מרשל . לשם עידוד ייצור החלב נעשה שימוש בשני כלי מדיניות: א. מחיר רצפה מובטח וגבוה לחלב ולמוצריו . ב. מכסי מגן גבוהים שמנעו תחרות מצד מדינות שלא נכללו ב- EEC . מדיניות זו הצליחה ו מדינות ה- EEC עברו בשנות ה- 70 ממצב של יבואניות חלב ומוצריו ל עודף מתמיד בחלב. 4 אירופה תוארה אז בביקורתיות כבעלת עודפים שעלו ל כדי "אגמי חלב והררי חמאה". 5 2. משטר מכסות )1984 – 2003 (: לשם התמודדות עם עודף הייצור והבעיות המשקיות שנוצ רו בגינו, ב - 1984 הו קם משטר מכסות חלב . מטרת המדיניות הייתה להגביל את הייצור ברמה הלאומית וברמת המשק הבודד, תוך הטלת קנסות )"היטל על העודף"( על חריגות. משטר המכסות ייצב את מחירי החלב ושמר על פעילות חקלאית גם באזורים פחות תחרותיים . המכסות הוארכו מספר פעמים במסגרת רפורמות שונות ב- 1992 וב- 2000 )אג'נדה2000 ( ) Vinci, 2024 ( (Witzke, et al., 2009) ) Čechura, Kroupová & , Benešová, 2021 (. 3. ) רפורמת לוקסמבורג והכנה לליברליזציה2003 – 2008 (: נקודת מפנה משמעותית התרחשה בהסכם לוקסמבורג )רפורמת "סקירת אמצע הטווח"( ב- 2003. רפורמה זו קבעה כי משטר המכסות יסתיים ב - 2 ,איטליה בלגיה, גרמניה המערבית, הולנד, לוקסמבורג, צרפת . 3 ,אוסטריה, איטליה, אירלנד, אסטוניה, בולגריה, בלגיה, גרמניה, דנמרק, הולנד, הונגריה, יוון, צ'כיה, לטביה, ליטא, לוקסמבורג מלטה, פולין, פורטוגל, פינלנד, צרפת, רומניה, סלובקיה, סלובניה, ספרד, קרואטיה, קפריסין, שבדיה . 4 EU milk production quotas , WCDS Advances in Dairy Technology , Binfield, J . , 21 , 71 – 84 , 2009 5 Brave new world for EU farmers as milk quotas scrapped ,Laurence Peter ,BBC News ,31/03/2015 , https://www.bbc.com/news/blogs-eu-32129018 9 2015 ושינתה את אופי התמיכה בחקלאים .6 ) "ניתוק זיקהDecoupling(": מעבר מתמיכה צמודת - י יצור )תשלום לפי כמויות( לתשלום ישיר לחקלאי )SPS - Single Payment Scheme ( שאינו תלוי בכמות המיוצרת )Čechura, Kroupová & , Benešová, 2021 ( (Witzke, et al., 2009) . 4. " ) נחיתה רכה" וחיזוק מעמד החקלאי2008 – 2015 (: ב- 2008 , במסגרת ה- "Health Check" של ה- CAP ) ([המדיניות החקלאית המשותפת ]של האיחוד האירופי , אושררה ההחלטה לבטל את המכסות ב - 2015 . הוחלה מדיניות של "נחיתה רכה", במסגרתה הוגדלו המכסות ב- 1% בכל שנה בין2009 ל- 2013 , במטרה להוריד את ערכן ו להפוך אותן ללא-רלוונטיות בהדרגה ) Vinci, 2024 ( (Witzke, et al., 2009) ) Čechura, Kroupová & , Benešová, 2021 ( . במקביל לביטול ההדרגתי של המכסות , הושקה ב- 2012 ) ""חבילת החלבMilk Package ( . מטרתה הייתה חיזוק כוח המיקוח של החקלאים בשרשרת האספקה לקראת ביטול המכסות. החבילה כללה חובת חוזים כתובים בין יצרנים למחלבות, עידוד התאגדות בארגוני יצרנים )POs( וארגונים בין - מ קצועיים לניהול משא ומתן קולקטיבי ו איסוף מרוכז של נתונים על ה שוק ) מצפה שוק החלב )MMO (( ) Vinci, 2024 ( ) Madau, Furesi & , Pulina, 2017 ( . 5. ) ביטול המכסות וניהול משברים2015 (ואילך ב :-1 באפריל2015 .בוטלו מכסות החלב באופן רשמי בעקבות זאת ירד גודל עדרי הבקר באיחוד האירופי למעט בבלגיה, אירלנד והולנד (Läpple, Carter, & Buckley, 2020) . בשל החרם הרוסי )2014 ( על תוצרת חקלאית אירופית , עם דגש על מוצרי חלב, 7 והאטה בביקוש העולמי, נוצר עודף היצע ו משבר מחירים חריף בשנים 2014-2016 . ) Vinci, 2024 ( ) Jongeneel & Gonzalez-Martinez, 2022 ( בתגובה למשבר, האיחוד הפעיל את כלי ה הגנה ה חדשים שהוקמו במסגרת מהלך ביטול המכסות : • רשת ביטחון )Safety Net (: שימוש בכלי התערבות ציבורית )רכישת עודפים למלאי( ועזרה באחסון פרטי )PSA ( כדי לנקז היצע מהשוק ולתמוך במחירים )Vinci, 2024 ( . • אמצעים חריגים: הופעלה תוכנית וולונטרית להפחתת ייצור חלב, שבה חקלאים קיבלו פיצוי כספי תמורת צמצום התפוקה, מה שהוביל להורדת כ- 852,000 טון חלב מהשוק )Vinci, 2024 ( . 6. ) המדיניות הנוכחית2027 – CAP 2023 (: ) המדיניות החקלאית המשותפת החדשה2027 - CAP 2023 ( כוללת תמיכה ישירה בחקלאים )Pillar I ( המיועדת להבטיח רמת הכנסה נאותה , לצד תמיכה בפיתוח הכפר )Pillar II ( באמצעות השקעות במודרניזציה )Vinci, 2024 (. הדגש עבר מהגנה על המחיר לתמיכה ביציבות ההכנסה של הרפתנים, פיתוח הפריפריה והגנה על ערכים סביבתיים. 6 Productivity and Efficiency in European Milk Production: Can We Observe the Effects of Abolishing Milk Quotas?, Lukáš Cˇechura , Zdenˇka Žáková Kroupová and Irena Benešová, Agriculture 2021, 11, 835 https://doi.org/10.3390/agriculture11090835 7 ,בתגובה לסנקציות האירופיות על רוסיה לאחר סיפוח חצי האי קרים באותה שנה. 10 ה הסדרים התקפים של תכנון ותחרות במשק החלב ב איחוד האירופי התשתית הנורמטיבית ה אמנה על תפקוד האיחוד האירופי, TFEU ) Treaty on the Functioning of the EU ( (")להלן: "האמנה , היא בעלת מעמד חוקתי בדין האירופי. 8 האמנ ה מייחדת פרק לנושא החקלאות. 9 על פי האמנה, על האיחוד האירופי לקיים מדיניות משותפת בתחום החקלאות ) Common Agricultural Policy, CAP( )להלן גם: "המדיניות המשותפת" ( , אשר תתמוך בקיומו של שוק משותף בתחום החקלאות .10 השוק המשותף בחקלאות י וחרג מכללי השוק המשותף האירופי כפי שייקבעו במספר היבטים, המפורטים באמנה.11 מטרות ה מדיניות המשותפת מוגדרות באמנה ,12 והן : הגדלת הפרודוקטיבי תו של הפעילות החקלאית , הבטחת רמת חיים הוגנת לקהילות חקלאיות באמצעות העלאת הכנסותיהם של אנשים העובדים בחקלאות , ייצוב השווקים, הבטחת זמינות התוצרת החקלאית, ו הבטחת האספקה לצרכנים במחירים סבירים. האמנה מגדירה שעל ה מדיניות המשותפת להתחשב במאפיינים ייחודיים של העיסוק החקלאי, בחשיבות של החקלאות לכלכלתן של מדינות חברות מסוימות ועוד. לשם השגת מטרות המדיניות המשותפת בתחום החקלאות , האמנה מסמיכה את מוסדות האיחוד לה קים הסדרים שונים לצורך הכשרה מקצועית ו עידוד צריכה של מוצרים שיוגדרו .13 כמו כן, האמנה מבהירה כי הפרלמנט האירופי רשאי להחריג ענפים חקלאיים מתחולת הפרק באמנה העוסק בתחרות והגבלים עסקיים, לצורך הגשמת מטרות האמנה .14 המועצה האירופית, בהמלצת הנציבות האירופית, רשאית להעניק סיוע כספי ל חקלאים העוסקים בענף שבו יש כשל מבני או טבעי כלשהו, ובמסגרת תוכני ות פיתוח כלכליות .15 סעיפים43 ו- 44 לאמנה מסדירים את אופן תכנון ויישום המדיניות המשותפת בין מוסדות האיחוד והמדינות החברות. 8 האמנה נחתמה ברומא בשנת 1957, ושונתה מספר פעמים מאז , בפעם האחרונה ב- 2011 . :ראו Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. (2012). Official Journal of the European Union, C 326, 47–390 9 Ibid., Title III (Agriculture and Fisheries) 10 Ibid., 38 11 Ibid., 38(4) 12 Ibid., 39 "1. The objectives of the common agricultural policy shall be: (a) to increase agricultural productivity by promoting technical progress and by ensuring the rational development of agricultural production and the optimum utilisation of the factors of production, in particular labour; C 326/62 EN Official Journal of the European Union 26.10.2012 (b) thus to ensure a fair standard of living for the agricultural community, in particular by increasing the individual earnings of persons engaged in agriculture; (c) to stabilise markets; (d) to assure the availability of supplies; (e) to ensure that supplies reach consumers at reasonable prices." 13 Ibid., 41 14 Ibid., 42: " The provisions of the Chapter relating to rules on competition shall apply to production of and trade in agricultural products only to the extent determined by the European Parliament and the Council within the framework of Article 43(2) and in accordance with the procedure laid down therein, account being taken of the objectives set out in Article 39." 15 Ibid., 42(a-b): "The Council, on a proposal from the Commission, may authorise the granting of aid: (a) for the protection of enterprises handicapped by structural or natural conditions; (b) within the framework of economic development programmes". 11 פרק7 לאמנה עוסק , בין היתר , בתחרות והגבלים עסקיים . הרישא של סעיף 101 מ גדיר ה את הפעולות הבאות כאסורות: תיאום מחירים, הגבלה או תיאום של ייצור, חלוקת שווקים, תיאום פיתוח טכנולוגי, הגבלת נפח שוק , תיאום או הגבלה של ספקים, וקיומם של תנאים מסחריים לא שוויוניים בעסקאות זהות. הסיפא של סעיף 101 מאפשרת למוסדות האיחוד להגביל את תחולת הרישא של הסעיף במקרים שבהם ישנם הסכמים בין גורמים מורשים , ובתנאי שהסכמים אלו מקדמים הייצור ו הא ספקה של מוצרים , בתנאי שהגבלה זו אינה פוגעת בצרכנים באופן לא מידתי, או באפשרות קיומה של תחרות הוגנת .16 סעיף ז ה משמש כבסיס להחרגה של ארגוני יצרנים בחקלאות )Producer Organisations, Pos ( ., כפי שיוסבר מטה ,האמנה הניחה את המסד החוקתי למדיניות המשותפת אשר מתבטאת בהחלטות חומש של הנציבות האירופית , המתוות את המדיניות בפועל. החלטות אלו מעוגנות גם בחקיקה. 17 החקיקה התקפה והמקיפה בנושא זה היא רגולציה 1308 משנת2013 , בדבר ארגון משותף של השווקים למוצרים חקלאיים )להלן: "החוק"(. 18 החוק מסדיר היבטים שונים של המשק החקלאי, לרבות התייחסות ספציפית למשק החלב , שתפורט להלן. תכלית האסדרה כאמור מטרות המדיניות החקלאית המשותפת מוגדרות באמנה ,19 :והן 1. הגדלת הפרודוקטיבי ות של הפעילות החקלאית . 2. הבטחת רמת חיים הוגנת לקהילות חקלאיות )ההדגשה אינה במקור( באמצעות העלאת הכנסותיהם של אנשים העובדים בחקלאות ; 3. ,יצוב השווקים הבטחת זמינות התוצרת החקלאית, והבטחת האספקה לצרכנים במחירים סבירים. 'שימת הדגש על הקהילות החקלאיות במטרה מס2 ,מעלה, ולא רק על רמת החיים של החקלאים עצמם מגדירה למעשה גם את קיומן של קהילות חקלאיות )או התיישבות חקלאית , אם "נעברת" את המושג( משגשגות כתכלית המדיניות המבוקשת. פרשנות זו הוטמעה היטב לתוך המדיניות המשותפת. הנציבות 16 Ibid., 101(3): "3. The provisions of paragraph 1 may, however, be declared inapplicable in the case of: — any agreement or category of agreements between undertakings, — any decision or category of decisions by associations of undertakings, any concerted practice or category of concerted practices, which contributes to improving the production or distribution of goods or to promoting technical or economic progress, while allowing consumers a fair share of the resulting benefit, and which does not: (a) impose on the undertakings concerned restrictions which are not indispensable to the attainment of these objectives; (b) afford such undertakings the possibility of eliminating competition in respect of a substantial part of the products in question." 17 :ראו על המדיניות המשותפת באתר הנציבות האירופית- agricultural - https://agriculture.ec.europa.eu/common policy_en )נדלה פברואר2026 .( 18 Regulation (EU) No 1308/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 establishing a common organisation of the markets in agricultural products. (2013). Official Journal of the European Union, L 347, 671–854. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1308 19 TFEU, 39. 12 האירופית מגדירה את מטרות המדיניות המשותפת כ "אספקה יציבה של מזון, הבטחת הכנסה של חקלאים, הגנה על הסביבה ו המשך חיוניותם של אזורי ספר". 20 האם קיומה של התיישבות חקלאית הוא חלק מ תכליות האסדרה@ כן אסדרת העיסוק החק ל אי מכוונת להבטחת רמת חיים הוגנת לקהילות חקלאיות וחיזוק אזורי ספר עוד מגדירה האמנה שעל המדיניות המשותפת להתחשב במאפיינים ייחודיים של העיסוק החקלאי, בחשיבות של החקלאות לכלכלתן של מדינות חברות מסוימות ועוד. סעיף128 לחוק קובע כי על מנת להבטיח התפתחות בת קיימא של הייצור של מוצרי חלב , ורמת חיים נאותה לרפתנים , יש לחזק את כוח המיקוח של הרפתנים אל מול המעבדים )מחלבות( , באופן שהערך המוסף של התוצרת יתחלק באופן הוגן לאורך שרשרת הייצור. 21 האם האסדרה מכירה בשוק החלב כבעל כשל שוק מובנה @ כן החוק מגדיר את עמדת המיקוח של הרפתנים מול המעבדים כמוחלשת, ומגדיר את תכלית האסדרה כחיזוק כוח המיקוח של הרפתנים 20 ראו באתר הנציבות האירופית, בדף המיועד למדיניות החקלאית המשותפת )נדלה פברואר2026 .( "The CAP is a partnership between society and agriculture that ensures a stable supply of food, safeguards farmers’ income, protects the environment and keeps rural areas vibrant". : וגם "The common agricultural policy (CAP) is about food, the environment and the countryside." 21 Regulation No 1308/2013, 128: " In order to ensure the viable development of production and a resulting fair standard of living for dairy farmers, their bargaining power vis-à-vis processors should be strengthened, which should result in a fairer distribution of added value along the supply chain. In order to attain those CAP objectives, a provision should be adopted pursuant to Article 42 and Article 43(2) TFEU to allow producer organisations constituted by dairy farmers or their associations to collectively negotiate with a dairy contract terms, including price, for some or all of their members' raw milk production. In order to maintain effective competition on the dairy market, this possibility should be subject to appropriate quantitative limits. In order not to undermine the effective functioning of cooperatives, and for the sake of clarity, it should be specified that, when a farmer's membership of a cooperative entails an obligation, in respect of all or a part of that farmer's milk production, to deliver raw milk, the conditions of which are set out in the cooperative's statutes or in the rules and decisions based thereon, those conditions should not be the subject of negotiations through a producer organisation." 13 מועצת חלב באיחוד האירופי ניתן למצוא את המקבילה למועצות החלב ברמת המדינות החברות , בדמות א רגוני יצרנים )Pos( ו ארגונים ענפיים )IBOs( הנהנים מפטור מהגבלים עסקיים וסמכויות אסדרה עצמית בחלק מההיבטים . ברמת האיחוד, סמכויות הא סדר ה של משק החלב ברמת האיחוד מוקנות למ שרד החקלאות וה פיתוח הכפרי )Directorate-General for Agriculture and Rural Development (DG AGRI (בנציבות האירופית ) European Commission, 2026 (. במקביל ל- DG AGRI יש גוף המאגד את מעבדי החלב ו פועל בשמם מול מקבלי ההחלטות באיחוד האירופי – European Dairy Association (EDA) . ) גוף נוסף הוא מצפה שוק החלבMilk Market Observatory - MMO ( המספק נתונים שוטפים ושקופים על מחירים, ייצור ועלויות, כדי לעזור לחקלאים ולקובעי מדיניות לקבל החלטות מושכלות. תכנון הייצור מאז2015 , הופסק תכנון הייצור באופן ריכוזי על ידי נציבות האיחוד האירופי )מכסות( . יחד עם זאת, התפתחו מנגנונים אחרים ל וויסות ותכנון הייצור. מנגנון אחד הוא עידוד מוצהר מצד הנציבות האירופית של התארגנות יצרני החלב באיגודי יצרנים וזאת על מנת להוות משקל נגד לשחקנים האחרים בתחום .22 ) "רפתנים יכולים להתאגד ב"ארגוני יצרניםProducer Organisations ( ולנהל מו"מ משותף על מחיר החלב מול המחלבות, כדי לאזן את כוח המיקוח )במסגרת The Milk Package ( . מטרת קיום ארגונים אלה היא תכנון הייצור במונחי איכות וכמות . לכן התאפשר להם לקבוע מכסות על דרך של מנגנון תמחור כפול – הבטחת מחיר גבוה ויציב על מכסת החלב שהוקצתה לרפתן ומחיר נמוך על כל ליטר נוסף שייצר מעבר למכסה.23 מנגנון אחר המיי צר לחץ להגבלת ייצור החלב הוא מדיניות וחקיקה הנוגעת ל סביבה , קיימות ורווחת הפרות . כך למשל, הונהגה בהולנד מכסת פוספטים המשמשת כמכסת ייצור חלב לכל דבר )Čechura, Kroupová & , Benešová, 2021 ( ; באירלנד מוצה פוטנציאל צמיחה הפקת החלב בשל הגבלה על ניטרטים )European Dairy Association, 2024 ( .ישנם לחצים נוספים שע וד לא התממשו – הפסקת הגברת התפוקה לפרה , מעבר מתחמיץ למרעה, יבוא סויה ממדינות שלא נוהגות לברא יערות , סיווג רפתות גדולות כבעלות "פליטה תעשייתית ה " ו רגולציה הסביבתית הנלווית ועוד. להערכת הנציבות האירופית , הלחצים יביאו לצמצום גודל עדרי החולבות ב- 0.2% בשנה בשנים2023-2035 ) 13% עד2035 ( ) Vinci, 2024 ( . 22 Regulation 1308/2013, 128: “…In order to ensure the viable development of production and a resulting fair standard of living for dairy farmers, their bargaining power vis-à-vis processors should be strengthened, which should result in a fairer distribution of added value along the supply chain. In order to attain those CAP objectives…to allow producer organisations constituted by dairy farmers or their associations to collectively negotiate with a dairy contract terms, including price, for some or all of their members' raw milk production…”. 23 Dairy contracts in European countries: research, Agriculture and Rural Economy Directorate, 14/11/2019, https://www.gov.scot/publications/impact-mandatory-written-dairy-contracts-european-countries-potential- application-scotland/pages/5/ 14 האם ישנו תכנון של היצור ב איחוד האירופי @ ברמת האיחוד– ברמת המדינות-לא– כן בצ ד אי קיומו של תכנון מרכזי של הייצור באיחוד האירופי, ה רגולציה האירופית מאפשרת כלים שונים, עם דגש על ארגוני יצרנים וארגונים בין ענפיים, שעשויים לבצע תכנון של הייצור . מחירים .ברמת האיחוד ישנם מספר כלים להשפיע על המחיר בשער החווה כך, המחיר נקבע במו"מ בין הרפתנים למחלבות, אבל הנציבות שומרת על מחיר רצפה באמצעות התערבות ציבורית )Public Intervention :( מנגנון המופעל כאשר מחירי השוק יורדים בצורה דרסטית. האיחוד קונה ומאחסן חמאה ואבקת חלב רזה )SMP ( במחיר קבוע מראש )עד למכסה מסוימת, ומעבר לה במכרזים(. המטרה היא להוציא סחורה מהשוק כדי לייצב מחירים, ולמכור אותה חזרה כשהשוק מתאושש )Vinci, 2024 ( )במסגרתCommon Market Organisation (CMO) Regulation (EU) No 1308/2013 ( . מנגנון משלים הוא סיוע לאחסון פרטי )Aid for Private Storage ( שנועד למקרים שבהם נדרש היקף התערבות גדול יותר ויש מגבלה על היקף הרכש שהנציבות יכולה לבצע בעצמה : האיחוד מעניק תמיכות כספיות למפעילים פרטיים כדי שיאחסנו מוצרים )חמאה, אבקת חלב וגבינות בעלות כינוי מקור מוגן( לתקופה מוגדרת )90 – 210 ) יום(. הדבר מוציא זמנית היצע מהשוק ומייצב את המחיריםVinci, 2024 (. מנגנון זה הופעל, למשל, במהלך משבר הקורונה ב- 2020 כדי להתמודד עם הירידה בביקוש )European Dairy Association, 2021 ( . האם יש מנגנון רגולטורי לקביעת מחיר החלב בשער החווה @ כן הנציבות קובעת מחירי רצפה לחמאה ואבקת חלב ו פועלת בשוק על מנת לשמור עליהם . בנוסף לכך, הרגולציה האירופית מתירה למדינות חברות להתערב בחוזים בין הרפתנים למחלבות, לרבות לצורך קביעת מחיר בשער החווה ,אך ברמת המדינות החברות החוק מתיר למדינות החברות לקבוע חוזה בעל תנאים קבועים, לרבות לגבי אופן חישוב המחיר, שעל בסיסו יתקיים משא ומתן בין הרפתנים למחלבות. 24 האפשרות להכתיב את תנאי 24 Regulation 1308/2013, article 148 & 149 15 ה חוזים, על בסיס מאפיינים הקבועים בחוק ובתהליך המוגדר בחוק, מוגדרת כחיונית ל" תפקודו של משק החלב האירופי ושמירה על תנאים מינימליים" .25 מכסי מגן ) האיחוד מגן על השוק המקומי באמצעות מכסי מגןTariffs "( ומכסות ייבוא, לרוב מכסים "ספציפיים )סכום קבוע לכל קילוגרם/טון( או שילוב של מכס ספציפי ומכס "Ad Valorem ,(" )אחוז מערך הסחורה למעט הקלות לפי הסכמי סחר )Witzke ,, ואחרים2009 ( . מנגנון הגנה אחר הוא הגנה משפטית למאות גבינות ומוצרי חלב אירופיים מסורתיים )כגון פרמזן או רוקפור( במסגרת הסכמי סחר חופשי עם מדינות אחרות על מנת להקל על ייקור מוצרים אירופיים ולשמור על ביקוש להם )European Dairy Association, 2026 ( . האם יש הגנה על הייצור המקומי באמצעות מכסים@ כן הגנה על ייצור החלב המקומי באיחוד האירופי מבוססת כיום בעיקר על מנגנון מכסות מכס, המשלב פתיחה מוגבלת ליבוא עם חסם מכסי משמעותי . פטור מהגבלים עסקיים לפי סעיף128 ל חוק , רפתנים עשויים להתאגד בארגוני יצרנים )POs ( על מנת לחזק את כוח המיקוח שלהם מול מחלבות .26 החוק מגדיר את התנאים להכרה ב- PO . לפי נציבות האיחוד האירופי, מו"מ קיבוצי כזה מוחרג במפורש מחוקי התחרות של האיחוד, אף על פי שמדובר בהסכם בין שני שחקנים ויותר בשוק במטרה להגביל תחרות. מופיע בעמוד אינטרנט רשמי של הנציבות, כי עקב חולשתם היחסית של הרפתנים בשרשרת האספקה החקלאית, קיימת החרגה מחוקי התחרות )Derogation (, מכללי ההגבלים העסקיים תחת סעיף101 ) לאמנת האיחודTFEU (, המאפשרת 25 ראו על כך שם, בסעיף127 :(למבוא )ההדגשה אינה במקור "In the absence of Union legislation on formalised, written contracts, Member States may, under national contract law, decide to make the use of such contracts compulsory, provided that, in doing so, Union law is respected, and in particular that the proper functioning of the internal market and the common market organisation is respected. Given the diversity of situations across the Union, and in the interests of subsidiarity, such a decision should remain with Member States. However, in the milk and milk products sector, to ensure appropriate minimum standards for such contracts and the proper functioning of the internal market and the common market organisation, some basic conditions for the use of such contracts should be laid down at the Union level." 26 16 ,להם להתאגד מבלי להיחשב לקרטל וזאת בעבור התאגדויות של רפתניםPO וארגונים בין ענפיים )interbranch organisations .( 27 בהקשר של המו"מ הקיבוצי, סעיף148 בדירקטיבה1308/2013 של הפרלמנט האירופי קובע שמדינות יכולות להתערב ב חוזים בין רפתנים למחלבות לפני האספקה, תוך קביעת כללים הכוללים בין השאר מחיר, כמות ומשך זמן (European Commission, n.d.) )במסגרתThe Milk Package ( . האם רפתנים פטורים מעמידה ב חלק מחוקי ההגבלים העסקיים@ כן ,האסדרה מאפשרת לרפתנים להתאגד, ולקיים מו"מ קולקטיבי מול המעבדים תוך תיאום מחירים והיקף ייצור תמיכות האיחוד האירופי תומך ברפתנים בשתי דרכים. דרך ראשונה היא תשלומים ישירים )Pillar I :( מדובר בתשלו מים קבועים, לא לפי ליטר, ש מועברים לחקלאים כדי להבטיח יציבות בהכנסה )Vinci, 2024 .( דרך נוספת, המיועדת בעיקר לרפתנים בפריפריה היא תקציבי פיתוח הכפר )Pillar II (: תמיכה בפרויקטים של מודרניזציה, קיימות ורווחת בעלי חיים, המסייעת לחקלאים המצויים בקשיים להישאר תחרותיים )Madau, Furesi & , Pulina, 2017 ( ) Vinci, 2024 ( . ,בממוצע40% מהכנסותיהם של הרפתנים מגיעות מתמיכות אלו. 28 בחלק מהמדינות באיחוד שיעור התמיכות מסך ההכנסות של הרפתנים גבוה אף יותר. האם תהליכי דה. רגולציה הובילו להגדלת התמיכות ברפתנים @ כן 40% מהכנסותיהם של הרפתנים באיחוד מגיעות מתמיכות ציבוריות, ובחלק מהמדינות החברות שיעור זה אף גבוה יותר. 27 Producer and interbranch organisations, European Commission. (n.d.). Retrieved February 19, 2026, from https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/agri-food-supply-chain/producer-and-interbranch- organisations_en 28 Jongeneel, R. et al. (2023). Development of milk production in the EU after the end of milk quotas, pp12. European Parliament 17 הערכת תוצאות האסדרה הקיימת כאמור, מאז שנת2003 , האיחוד האירופי מקיים תהליך ממושך )"נחיתה רכה"( של ביטול משטר המכסות. מאז 2015 .אין מכסות חלב באיחוד האירופי להלן יתוארו מספר היבטים של משק החלב האירופי מאז החלת הרפורמה, על מנת לאתר את השפעות האסדרה החדשה והאם האמצעים וכלי המדיניות בהם נעשה שימוש השיגו את מטרות המדיניות. לשם כך נבחן נתונים סטטיסטיים זמינים בנוגע למשק החלב האירופי, ו כן נתבסס על דו " ח הערכה שהוזמן על ידי ועדת החקלאות של הפרלמנט האירופי, ובחן את התפתחות משק החלב האירופי לאחר ביטול משטר המכסות )פורסם נובמבר 2023( )להלן: דו"ח ההערכה ( .29 השפעות כלליות של הרפורמה לפי דו"ח ה הערכה מ- 2023 , ייצור החלב גדל משמעותית במהלך20 השנים האחרונות, הן בשל הרחבת האיחוד והן בשל ביטול מערכת המכסות. גידול זה התרחש תוך ירידה במספר הכולל של פרות באיחוד האירופי , עלייה בתפוקת החלב לפרה, וצמצום ניכר במספר הרפתות לצד הגדלת שטחן הממוצע. כתוצאה מה רפורמה , ה ענף נעשה תחרותי יותר בשווקים הבינלאומיים , אולם גם חשוף יותר לתנודתיות במחירים לצרכן תוך התכנסות )Convergence (בין המחירים באיחוד לבין המחירים בעולם. הרפורמה השפיעה באופן שונה על מדינות חברות שונות באיחוד. בעוד ש ב אירלנד, בלגיה, דנמרק, לוקסמבורג והולנד נצפתה צמיחה במשק החלב, המדינות האחרות חוו קיפאון או אף ירידה בייצור. נראה ש משק החלב ב מדינות שהן יצואניות של מוצרי חלב שגשג יותר תחת הרפורמה. בנוסף, ההסתמכות של הרפתנים על תמיכת ההכנסה של האיחוד האירופי גבוהה )כ- 40% מהכנס ות הרפתנים, בממוצע( . המחקר מדגיש אתגרים מבניים נוספים של הענף : לחצים להתאים למדיניות הסביבתית ) הפחתת פליטות גזי חממה(, קושי במשיכת הדור הצעיר לעסוק במקצוע , ואתגרים ייחודיים לאזורים חקלאיים מוחלשים. לשם התמודדות עם האתגרים , המחקר ממליץ על פיתוח כלי מדיניות שיעודדו רפתנים להפחית פליטות דרך אימוץ טכנולוגיות ולא דרך צמצום הייצור, ליצור מדיניות תמיכה מותאמת לצרכים של כל מדינה חברה, ו לפתח כלים לניהול תנודתיות מחיר החלב בשער ה רפת. המחקר מפנה לכלי שנעשה בו שימוש באירלנד – אכיפת חוזים במחיר קבוע )Fixed Milk Price Contracts ( – ככלי מוכח לניהול התנודתיות במחיר . עורכי המחקר קובעים שהייתה בעיה בעבודת המטה שקדמה לרפורמה ושלא נעשתה הערכה טובה מספיק , טרם ביטול המכסות, ליכולת הספיגה של השוק האירופי ולאפשרויות הייצוא. נוסף על כך המחקר קובע שתהליך ביטול המכסות שהתחיל ב- 2003 )ואושרר ב - 2008 ( .היה מהיר מידי ולא אפשר זמן הערכות מספק אך את הבעיות הללו החוקרים מגדירים כבעיות באופן יישום הרפורמה ולא בעיות מהותיות ברפורמה. החוקרים מתארים מספר היבטים שבהם הרפורמה לא סייעה בהשגת מטרות המדיניות :30 1. עלייה בהשפעה של התנודתיות הגבוה ה של מחירי החלב בעולם על ה מחירים באיחוד – עד הרפורמה מחיר החלב באיחוד האירופי היה בדרך כלל חסין לזעזועי מחיר בשוק העולמי. 29 Jongeneel, R. et al. (2023). Development of milk production in the EU after the end of milk quotas. European Parliament 30 'שם עמ54 - 52 18 2. הגדלת הפערים הפנימיים במחירי החלב ובתנודתיות שלהם בין מדינות חברות שונות באיחוד האירופי. 3. חלוקה לא שוויונית של הערך המוסף לאורך שרשרת האספקה של חלב מקשה על תגובה של חקלאים לזעזועים בביקוש. 4. .השפעה אקלימית חזקה על מחיר החלב וכך על המקומות שבהם מייצרים חלב 5. החוקרים חוזים שהרפורמה לאורך זמן תפגע ברמות האכלוס של אזורים כפריים מרוחקים, בעיקר באזורים שאין בהם תנאי מר ע ה טובים. השפ ע ת האסדרה על ה רפתנים כפי שניתן לראות בגרף המצורף מאז הרפורמה בשנת 2015 הייתה תנודתיות נ יכ רת במחיר החלב בשער החווה עם עלית שיא של כ- 34% ב - 2022 וירידת שיא של% 18 ב-. 2015 31 התנודתיות קרתה על אף שאחת המטרות של המדיניות החקלאית של האיחוד האירופי היא ייצוב השווקים ולמרות ש משק החלב באיחוד האירופי הוא ענק וכולל מעל ל מיליון יצרנים .32 מקור: המועצה האירופיתMilk market observatory , עיבוד לקסידל הרשות האירופית לסטטיסטיקה , יורוסטט )Eurostat ,( אינה מפרסמת נתון ישיר על מספר הרפתות. עם זאת, היא מפרסמת נתונים על חוות המסווגות כחוות מתמחות במשק מרעה )Specialist grazing livestock .( קטגוריה זו כוללת בעיקר חוות בקר לחלב, ולכן היא משמשת אומדן מקובל למספר הרפתות. לפי נתונים 31 Milk market observatory – EU historical prices https://agriculture.ec.europa.eu/data-and- analysis/markets/overviews/market-observatories/milk_en 32 Eurostat – Farm indicators by legal status of the holding, utilised agricultural area, type and economic size of the farm and NUTS 2 region -40% -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30% 40% 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 תרשים1 - שינוי המחיר בשער החווה בהשוואה לשנה קודמת 19 ,אלה בעשור שבין 2010 ל - 2020 )השנה האחרונה שלגביה קיימים נתונים מלאים( נרשמה ירידה של כ - 8% 2 במספר החוות בקטגוריה זו .33 אף שהקטגוריה אינה חופפת באופן מלא למספר הרפתות, משום שהיא כוללת גם חלק מחוות הבקר שאינן חוות חלב, היא מהווה אינדיקציה סבירה למגמת הירידה במספר הרפתות באיחוד האירופי. נתונים אלה מצביעים על המשך מגמת ריכוזיות והתכנסות מבנית בענף. מחקר ההערכה מצביע על כך שהירידה במספר הרפתות התר ח שה כמעט בכל מדינות האיחוד האירופי, אבל ש היא לא התר ח שה באופן שווה בכל אזורי האיחוד .34 המחקר מצ א שכדי לשמור על רמת ההכנסה חוות נאלצו להרחיב את ייצור החלב וחוות קטנות התקשו להתר ח ב ולהתייעל . נוסף על כך התרחבות החוות הגדולות דחקה החוצה מהשוק את החוות הקטנות . חוות ב אזורים מרוחקים התקשו יותר להתמודד עם ביטול המכסות. נוסף על כך הדו"ח מציין שהתרחבות חוות הוגבלה על ידי הרצון של מעבדים להרחיב את פעילותם , כיוון שכדאיות ההובלה של חלב גולמי למרחקים גדולים מוגבלת. הדו"ח אף מצ א שחוות בעלות שטחי מרעה קטנים או בעלי תנוב ת מר עה נמוכה נפגעו מביטול המכסות , מה ש פגע בעיקר בחוות בדרום אירופה. 35 תחילת הרפורמה לוותה ב"משבר חלב" שנ גרם מעליית יצור החלב מעבר לביקוש וקושי בייצוא החלב העודף והובילה לצניחה חד ה במחיר החלב בשער החווה בשנים 2014 - 2016 , ירידה של26% , בממוצע .36 ההתערבות של האיחוד האירופי כללה: ר כישה ישירה של סחורות מחלב )חמאה ואבקת חלב ( בידי האיחוד , סיוע באכסון בידי חקלאים , סיוע וסבסוד של ייצוא למדינות שלישיות )שאינן באיחוד( , ועידוד צריכת חלב באיחוד. בנוסף הוכנסה תוכנית תמריצים זמנית לצמצום ייצור החלב שב מסגרתה האיחוד האירופי שילם לחקלאים על מנת שיצמצמו את ייצור החלב שלהם. 37 בבחינת השפעת הרפורמה על הרפתנים נראה שה רפורמה פגעה בש לושה מיעדי המדיניות של האיחוד האירופי : היא פגעה ביציבות השווקים , פגעה בפרנסתם של הרפתנים או לפחות בהכנסות של חלקם, והחלישה חלק מהקהילות החקלאיות . נזקי הרפורמה אינם פרוסים באופן שווה באיחוד האירופי וקשורים במספר תנאים אשר מרכיב בולט בהם הוא האקלים. השפעת האסדרה על הצרכנים כפי שניתן לראות בתרשים מס' 2, מאז2017 מדד מחירי מוצרי החלב לצרכן עלה בכל השנים למע ט בשנת 2024 בה הוא ירד בכ- 0.5% . 38 בבחינת הקשר בין השינוי במחיר החלב בשער החווה לשינוי במדד מוצרי החלב לצרכן נימצא קשר בינוני )r = .46 (כך ש השינוי במחיר החלב הגולמי מסביר כ - 21% מהשינוי במחירי המוצרים. בתקופה הנבחנת ה מחיר בשע ר החווה ירד בשלוש שנים ) 2018 , 2020 ו- 2023 ( כאשר באף אחת 33 Ibid. 34Jongeneel, R. et al. (2023). Development of milk production in the EU after the end of milk quotas, pp 39 European Parliament 35 Ibid, 49-50 36 Milk market observatory – EU historical prices 37 Jongeneel, R. et al. (2023). Development of milk production in the EU after the end of milk quotas. European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies. P. 50. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/747268/IPOL_STU(2023)747268_EN.pdf 38 Eeurostat - Harmonised index of consumer prices (HICP) - ECOICOP ver.2 - indices and rates of change, annual data https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/prc_hicp_ainr__custom_20178845/default/table 20 .מהשנים הללו לא ירד מדד מחירי מוצרי החלב לצרכן מן הצד השני בשנים 2022 ו- 2023 נרשמה עלייה של מעל 10% .בכל שנה במדד מחירי מוצרי החלב מקור : Eeurostat , עיבוד לקסידל בתקופה הנבחנת היו מספר אירועים נקודתיים של מחסור במוצרי חלב. בשנת 2017 דווח על מחסור בחמאה בצרפת, על פי דיווח ב"גרדי ן" א הבריטי המחסור נבע מירידה בייצור בעקבות ירידה במחיר בשנים שקדמו לכך במקביל לעלייה במחיר החמאה בשוק העולמי שהגדילה את העדפת הייצוא של יצרני חמאה בצרפת. מדובר היה במחסור חלקי שנמשך בחודשים אפריל עד ספטמבר 2017 והוביל לעלייה של מחיר החמאה התעשייתית בצרפת מ- 2,500 יורו לטון ל - 7,000 .יורו לטון על פני כחצי שנה39 בשנת2022 היה מחסור בחלב ומוצריו בספרד . המחסור היה תוצ ר של שביתה של נהגי מ שאיות וככול הנראה אינו קשור למדיניות ניהול משק החלב באיחוד האירופי. בתקופת המשבר ניתנה לקמעונאים אף אפשרות להנהיג קיצוב. 40 בדצמבר2024 על רקע של עלייה במחירי החמאה בפולין , כתוצאה מחשיפה גבוהה למחירי השוק העולמי, וחשש מהיווצרותו של מחסור ממשלת פולין מכרה כ- 1,000 טון ממלאי החמאה האסטרטגי שלה במטרה לבלום את עליית המחירים. מלאי החמאה האסטרטגי יועד להבטיח את זמינותה של חמאה במצב של משבר 39 Chrisafis, A. (2017). Croissants in crisis: could French bakers crumble amid butter shortage?. The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2017/oct/25/croissants-in-crisis-could-french-bakers-crumble-amid-butter- shortage?utm Trompiz, G. (2017). Butter shortfall leaves French croissants half-baked. Reuters. https://www.reuters.com/article/world/butter-shortfall-leaves-french-croissants-half-baked- idUSKBN1CT2GQ/?utm Economist, (2017). The French are fretting over a sudden butter shortage. Economist. https://www.economist.com/europe/2017/11/04/the-french-are-fretting-over-a-sudden-butter-shortage?utm 40 Reuters, (2022). Truckers' strike in Spain disrupts food industry. Reuters https://www.reuters.com/business/energy/truckers-strike-spain-disrupts-food-industry-2022-03-17/?utm -40% -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30% 40% 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 תרשים2 - שינוי המחיר בשער החווה ובמדד מחירי מוצרי החלב לצרכן אירופה מדד מוצרי החלב לצרכן 21 ולא ככלי לוויסות ההשפעות של החשיפה לשוק העולמי . בשום שלב לא נוצר מחסור בפועל של חמאה בפולין. 41 בבחינת ה פסקת שיטת מכסות הייצור בשנת 2015 ביחס ליעדי המחיר והזמינות ברגולציה האירופאית נראה שביעד המחיר הרפורמה לא הועילה לצרכנים ואף פגע ה בהם . מבחינת הזמינות , לאורך ה תקופה היה רק אירוע אחד של מחסור בפועל במוצר חלב . המחסור היה חלקי ומקומי אך נמשך כחצי שנה. נראה שהחשיפה הגדולה לשוק העולמי אינה מבטיחה זמינות או מחיר זול לצרכנים. 41 Poland auctions butter reserve as soaring prices spread to politics, Financial Times. https://www.ft.com/content/d1c50820-0d9b-42f2-9b91-c7d28df3f4f2?utm 22 נספח: השוואת מחירים לישראל לצורך השוואת ממדי התנודתיות במחיר החלב בשער החווה בין ישראל לאיחוד האירופי נאספו נתוני המחיר הממוצע השנתי באיחוד האירופי מה- Agriculture and rural development של ה- European Commission לשנים 2015-2024 . בכל שנה הומר המחיר למחיר בשקלים לליטר לפי שער החליפין הממוצע של אותה שנה. עבור ישראל חושב מחיר המטרה הממוצע השנתי. על בסיס שתי סדרות הנתונים חושב שיעור השינוי השנתי במחיר הממוצע ביחס לשנה הקודמת, ומתוכם נבנה תרשים 3 . מן התרשים עולה כי תנודתיות המחיר בישראל נמוכה באופן מובהק מזו שנצפתה באיחוד האירופי . בישראל השינוי השנתי הקיצוני ביותר – הן כלפי מעלה והן כלפי מטה – עומד על כ- 10% בקירוב, בעוד שבאיחוד האירופי נצפות תנודות של כ- 30% . ממצא זה מצביע על יציבות יחסית גבוהה יותר במחיר החלב בשער החווה בישראל לאורך התקופה הנבחנת . נתון זה הינו לכאורה מנוגד להיגיון הכלכלי, בעוד שכלכלת ישראל היא "כלכלת אי קטנה" שאמורה לחוות תנודות משמעותיות מכל זעזוע קטן, המשק הענק והפתוח של האיחוד האירופי אמור לספוג בקלות גדולה זעזועים מקומיים, אך בפועל כפי שהנתונים מעידים דווקא המשק הענק באיחוד האירופי הוא זה שחווה תנודתיות גדולה במחיר החלב בשער החווה. על בסיס אותן סדרות נתונים ניתן גם לקיים השוואה בין מחירי החלב הגולמי עצמם בין האיחוד האירופי לישראל )תרשים 4 .( -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30% 40% 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 תרשים3 - שינוי מחיר בשער החווה בהשוואה לשנה קודמת אירופה ישראל 23 כפי שניתן לראות מחיר ליטר חלב בשער החווה היה נמוך יותר בכל התקופה אם כי ניתן לזהות מגמה ברורה של צמצום פער המחירים בשער החווה בין האיחוד האירופי לישראל כאשר ה פער בשער החווה ירד מכ- 73 אגורות ב- 2015 לכ- 48 אגורות ב- 2024 . צמצום הפרש המחירים הוא משמעותי במיוחד בהתייחס לכך שהשקל התחזק ביחס ליורו ב אותה ה תקופה, דבר ש צפוי דווקא לייקר את החלב ה ישראל י ולהוזיל את החלב האירופי. גם במקרה האירופי, כמו במקרה האמריקני, עלול לעלות הרושם שהמחירים הנמוכים יותר באירופה הם פועל יוצא של יעילות גדולה יותר של הרפתות, אבל גם בדוגמה של האיחוד האירופי בבחינת התשומות ניתן לראות שגם באירופה בדומה לארה"ב מחיר המזון לבעלי החיים לליטר נמוך בהרבה מאשר בישראל. כך מחיר המזון לליטר עמד בשנת 2023 על0.73 ₪ לעומת מחיר של 1.63 ₪לליטר בישראל ב- 2023 . פער של כ- 90 .אגורות יותר מאשר הפער המקסימלי בין מחירי החלב הגולמי בישראל ובאיחוד האירופי המשמעות הגדולה של עלות המזון לבעלי חיים הולמת את הממצ א ים של האיחוד האירופי עצמו שקבע שזמינות מרעה זמין היא גורם משפיע על הישרדות והתפתחות של רפתות. ההשוואה לאיחוד האירופי משמעותית במיוחד כי ביטול ההגנה ותכנון ה שוק ב ישראל י הפוך אותו למעשה לגרורה של האיחוד האירופי , אך ללא שימוש במרעה בענף הבקר לחלב , דבר ש י עמיד את ייצור החלב הישראלי בעמדת נחיתות. התנודתיות של השוק האירופי תביא למצב שכאשר המחירים באירופה יורדים הם ירדו לרמה שבה המחלבות המקומיות אינן יכולות להתחרות איתו , בעוד שבתקופות של עליות מחירים מחירי החלב ומוצריו יעלו עם עליות המחירים בשוק האירופי. 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 תרשים4 -מחיר שנתי ממוצע בש " ח לליטר בשער החווה מחיר באיחוד האירופי בש " ח לליטר מחיר בישראל בש " ח לליטר 24 ביבליוגרפיה Čechura, L', Kroupová, Z' Ž & ,'Benešová, I ) .' 2021 .( Productivity and efficiency in European milk production: Can we observe the effects of abolishing milk quotas ?Agriculture , 11 )9 ,( 835 . doi:https://doi.org/10.3390/agriculture11090835 European Commission ) . 18 02 2026 .( Agriculture and rural development . אוחזר מתוך https://commission.europa.eu/about/departments-and-executive-agencies/agriculture-and-rural- development_en European Commission ) . 2026 .( EU prices of cow's raw milk in Euro/100 kg . Milk Market Observatory. European Commission) .n.d .(.Milk and dairy products. Agriculture and Rural Development . אוחזר ב- 17 02 2026 , מתוךhttps://agriculture.ec.europa.eu/farming/animal-products/milk-and-dairy-products_en European Dairy Association ) . 2020 .( Annual report 2019/20 . European Dairy Association ) . 2021 .( Annual report 2020/21 . European Dairy Association ) . 2024 .( Annual report 2023/2024: Next gen EU dairy . European Dairy Association ) . 2026 .( Annual report 2022/23 . Jongeneel, R & ,'Gonzalez-Martinez, A ) .' 2022 .( EU dairy after the quota abolition: Inelastic asymmetric price responsiveness and adverse milk supply during crisis time .Agriculture , 12 ) 12 .( doi:https://doi.org/10.3390/agriculture12121985 Läpple, D', Carter, C' A & ,'Buckley, C ) .' 2020 .( EU milk quota abolition, dairy expansion, and greenhouse . Agricultural Economics , 142 - 125 . Madau, F' A', Furesi, R & ,'Pulina, P ) .' 2017 .( Technical efficiency and total factor productivity changes in European dairy farm sectors .Agricultural and Food Economics , 5 )1 ,( 17 . doi:https://doi.org/10.1186/s40100-017-0085-x Regulation (EU) No 1308/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 establishing a common organisation of the markets in agricultural products and repealing Council Regulations (EEC) No 922/72, (EEC) No 234/79, (EC) No 1037/2001 ) . 2013 .( Official Journal of the European Union(L 347), 671–854 . אוחזר מתוךhttp://data.europa.eu/eli/reg/2013/1308/oj Vinci, C ) .' 2024 .( The EU dairy sector: Main features, challenges and prospects (Briefing No. PE 630.345) . European Parliamentary Research Service (EPRS . Witzke, P', Kempen, M', Domínguez, I' P', Jansson, T', Sckokai, P', Helming, J . . . ,'Fellmann, T ) .' 2009 .( Regional Economic Analysis of Milk Quota Reform in the EU . European Commission, Joint Research Centre .