חומר רקע - גורמים חיצוניים

נייר עמדה בנושא בהתייחסות לשינוי המוצע על ידי משרד האוצר מוג ש למשרד החקלאות דצמבר2025 - 1 - תמצית התוכנית לשינוי מבני במשק החלב נשענת בין השאר על פוטנציאל הגדלת חלק מ יחידות הייצור הקיימות וסגירת רפתות רבות. על פניו תהליך זה אמור להביא ל ייעול הייצור והורדת מחירי החלב הגולמי .ומכאן גם השפעתה על ירידת המחירים לצרכן נייר זה מתעלם כאמור מהסוגיה הכלכלית ומתייחס אך ורק לסוגיה התפעולית והתכנונית כתוצאה .ממהלכים אלה לטעמנו, לא נעשתה כל בדיקה תכנונית רגולטורית או אחרת לעניין ,ההיתכנות הפיזית לא ,הועמדו פתרונות אפשריים והתוצאות הרצויות מבחינת הוגי הרפורמה, מתבססות על ,משענת קנה רצוץ :מהטעמים המרכזיים הבאים האחד , הגידול במלאי חי (בין אם באמצעות רכישות או באמצעות גידול עצמי), לוקח זמן רב , מהסיבה הפשוטה שאין מדובר על מוצר דומם אלא על בעלי חיים עם השלכות רבות .סביב רכישה והעברה של מלאי חי ו/או גידולו אין מדובר במשימה לא אפשרית, אולם בהערכה זהירה, הסטה של היקפים כל כך משמעותיים יכולה לארוך בין4-6 שנים .)(בהשוואה למצב של תנובה זהה לרפה השני , מדינת ישראל שינתה פניה, וכיום הרחבה של רפת קיימת ,הינה משימה מורכבת ארוכה ויקרה, לא כל שכן הקמת של רפת חדשה גם אם מדובר על מיקום מחוץ לשטח המושב . ;פוטנציאל הגידול על בסיס ההון הקיים קיים אך מצומצם להערכתנו, במצב הדברים הנוכחי ובשל מגבלות התכנון, והאישורים הרבים הנדרשים– אין שום היתכנות בפרק זמן של4-6 שנים להסטת500 מיליון ליטר מרפתות קיימות שייסגרו לרפתות קיימות שיורחבו או יובנו מחדש . כותבי המסמך סבורים כי קיים ספק גדול שמא מדובר במשימה .שכלל איננה ניתנת לביצוע בהיקפים המצויינים, כאמור השלישי ,ההון ה מצרפי הנדרש לצורכי השקעות צפוי לעמוד על1-2 ; בהינתן אי₪ מליארד יציבות רגולטורית ובהינתן שמקורות האשראי יצטמצמו בשל העדר ערבויות ו/או ערך מכסה משמעותי ., קשה לראות מי יעמיד את היקף ההשקעות וכיצד ניתן יהיה לממן אותן נדגיש שפתרון הקסם של האוצר של מימון השקעות, עלול לייצר עיוותים דוקא בכדאיות הכלכלית לאורך זמן, ולא יכול לסייע .לעניין מקורות ההשקעה שאינן הממשלה נציין כי בשני העשורים האחרונים קטנו בעשרות אחוזים מספר הרפתות , גדלה הרפת הממוצעת מבחינת היקפי היצור שלה (הרפת הישראלית בממוצע, הינה מהגדולות בעולם במספרים מוחלטים– ללא קשר למספר התושבים), ו גדלה התנובה הממוצעת לפרה . הדבר מתבצע עקב בצד אגודל , אך באופן עקבי מדורג וברור ולא בכדי. הניסיון להאיץ תהליכי ם .אלה, לא יצלח בטווח הקצר והבינוני וקיים גדול אם הוא בכלל אפשרי אפילו בטווח הארוך ייתכן שזו התכלית המרכזית, לגרוע מכושר הייצור של המשק הישראל ולעבור להתבססות .על היבוא בלבד - 2 - כללי משרד האוצר במסגרת הת ו כנית הכלכלית לשנת2026 (חוק ההסדרים) מציע רפורמה .מבנית במשק החלב. מטרת הרפורמה בין השאר לפעול להגברת היעילות של משק החלב הרפורמה שמציע האוצר בעייתית, מושתתת על עובדות והנחות מוטעות ועפ"י ניתוחים שעשינו היא תביא להרס ענף החלב ולא תביא להתייעלות, הורדת מחיר ,ים ורציפות אספקה להיפך. גם אם היה הגיון לרפורמה כזו הרי מדובר בשינוי מבני גדול עם השלכות רוחב ועומק .לטווח ארוך העברתה במחטף במסגרת חוק ההסדרים אינה ראויה בנייר זה, נתייחס אך ורק להיבטי התפעוליים והתכנוניים הנוגעים להשקעות ברכוש קבוע ומלאי חי, ליכולת להרחיב או לבנות רפתות חדשות, באפשרות לקבל מימון לסוגיית ההשקעות, וכן הלאה. אין בנייר זה התייחסות לסוגיות הכלכליות הנוגעות להצעת .הממשלה, ובכלל זה מחירים, היקפי יבוא, עלות ועודף הצרכן ועוד הפנמת יתרונות לגודל במסמך זה נתייחס לרכיב אחד בתכנית הכלכלית והוא הפנמת היתרונות לגודל. במסגרת התוכנית מדובר על פדיון של כ- 500 מיליון ליטרים מחד וביטול ההגבלות הרגולטוריות על ייצור חלב, כלומר לכאורה הרפתות יוכלו לייצר חלב ככל שיחפצו, הגדלת הייצור ברפתות שיישארו תביא להגדלת היעילות, הסיבות להגדלת ההתייעלות מתאפשרת מ ההנחות של יתרון לגודל בייצור חלב ומכך שניתן להגדיל את היקפי הייצור תוך כדי הסתמכות על .תשתיות קיימות. אנו כופרים בשתי ההנחות האמנם ?קיים יתרון מובהק לגודל 1. מ ניתוח שנעשה ע"י מדריכי מהמחלקות לגידול בקר ולכלכלת ייצור בשה"מ, נמצא כי: 1.1 . אין יתרונות מובהקים לגודל בייצור חלב והעלות לליטר לאו דווקא נמוכה יותר .ככל שהרפת גדולה יותר 1.2 . גורמים אחרים כגון ניהול ועלויות הזנה הם המסבירים העיקריים לשונות ביעילות בין הרפתות ; 1.3 . ה ניתוח התבסס על מידע תפעולי וכספי של רפתות רבות לאורך שנים (הסיכומים הכלכליים - המסקנה עומדת בקנה אחד עם תוצאות של סקרי עלויות החלב .שמבצעת מועצת החלב במסגרת נוהל עדכון מחיר המטרה 2. באותו ניתוח נמצא כי גם אם קיימת התייעלות מסוימת בעלויות השוטפות עם איחוד רפתות הרי שהתייעלות זו אינה מצדיקה את ההשקעה לעניין ההון הראשוני והגדלת ,התשתיות הכרוכה באיחוד הרפתות. - 3 - מה נדרש לצורך הגדלת היקף הייצור 3. בבסיס הרפורמה שמציע האוצר עומדת ההנחה כי כיום חלק ניכר מהחלב מיוצר באופן )לא יעיל, והסטת הייצור מפירמות לא יעילות (כפי שנוסח בהחלטת הממשלה , לפירמות גדולות יותר- תגדיל את היעילות המצרפית. הנחה זו, הינה הנחה שגויה כפי שנראה .בהמשך 4. נחדד ונאמר כי ההנחה ש ניתן להגדיל את היקף הייצור על בסיס עלויות ההון הנוכחיות , )(כמעט ללא הרחבת התשתיות ,סביב משק החלב נה הי מוטעית ברמה העובדתית , בשני :מישורים 4.1 . הנח ת העבודה היא כי המעטפת הקיימת של( גורמי ייצור סככות , מכוני חליבה , )משטחי רביצה, מלאי חי, וכן הלאה מאפשרת גידול זניח ;בהיקפי הייצור 4.2 . במטרה ,בכל זאת ,להגדיל את היקפי הייצור באופן משמעותי ברפתות קיימות כדי לקלוט את החלב מרפתות שייסגרו , נדרשות השקעות משמעותיות ביותר ברכוש קבוע – סככות, מבנים, מכוני חליבה, ועוד ; 4.3 . גם אם יימצאו המקורות וגם אם יחליטו בעלי הרפתות כי מדובר בענף המייצר עבורם ודאות, קיימות מגבלות קיצוניות לעניין מגבלות ,הייצור של קרקע העברה של ,מלאי חי כמו גם מגבלות רגולוטוריות ופיננסיות, גבוהות ביותר מה שמקטין .דרמטית, את כושר הקיבולת של רפתות אלה 5. ,להלן נתוני ההשקעה הנדרשים מהרחבה או הקמה:כלהלן 5.1 . ההשקעה בהגדלת הייצור עומדת על4.5-2.5 ₪ לליטר ,( כתלות בצורך של הרחבת מכון החליבה (בדיקה .)שכלל לא נעשתה עד היום 5.2 . לסכום זה יש להוסיף כ- 1.2 ₪ .לכל ליטר בגין הגדלת האינוונטר החי 5.3 . :השלכות נוספות, גם כלכליות 5.3.1 . מעבר להשקעות הנוספות ברפת העברת ייצור מאזור למשנהו עלולה ליצור בעיות בתשתיות הטיפול בשפכי הרפת וצורך לשדרוג המערכות האזוריות. 5.3.2 . בעיה זו מאפיינת בעיקר את אזורי הפריפריה בהם אין מערכות גדולות לטיפול בשפכים (עמק בית- שאן, הגליל התחתון, עמק הירדן, רמת .)הגולן, הנגב המערבי, גוש עציון ועוד 5.4 . מעבר לעלות הכרוכה בהגדלת הרפתות ובניית הסככות הרי שהרפתות האמורות לגדול עשויות להימצא במצוקת שטחים להרחבת הרפת, לכל20 פרות נדרש שטח .של כדונם אחד נדגיש שלטעמנו, הניסיון להגדיל את עדר הבקר ללא הרחבת הרפת יביא להגדלת הצפיפות, פגיעה ברווחת בעלי החיים, פגיעה ביצרנות .ובבריאות הפרות - 4 - 5.5 . ,נעיר כי ההשקעה בהגדלת הרפתות אינה רק בהון דומם ואינוונטר חי ו יש צורך .בהשקעה בהון אנושי שיידע לתפעל ביעילות את הרפתות הגדולות סוגיית מימון הרחבת הרפתות 6. השקעות ברפת הן השקעות לטווח ארוך וייעודיות, כלומר באם יש צמצום בייצור הרי שההשקעה יורדת לטמיון (אין ערך למכון חליבה אם אין ביקוש לחלב), ולכן המשקיע הפוטנציאלי זקוק לביטחון בהחזר ההשקעה. כאן מצפים שהיזם ישקיע בהרחבת הרפת :בתנאים הבאים 6.1 . המחיר , מטבע הדברים תנודתי, ו אינו מובטח (מדובר במחיר תחרותי התלוי בין .)השאר במחירים העולמיים אמנם גם כיום מדובר במחיר שאינו מובטח, אולם העקרונות לקביעת המחיר מצויינים בחקיקה המתאימה, וככל שחושפים את .הרפתן לשוק החופשי, הרי שהודאות שלו תלך ותקטן, ולא להפך 6.2 . הכמות אינה מובטח ;אין כל רגולציה המבטיחה ביקוש יציב - להיפך השינוי המבני מדבר על חשיפה מלאה ליבוא וקיים חשש ממשי כי הביקוש לחלב התחרותי ,שלכאורה מוגן במכסה ילך וירד . 6.3 . שולי הרווח של הליטר השולי נמוכים מאד הפדיון כבר בשלב הראשון יהיה פחות מ- 85% .מהפדיון כיום 6.4 . מקורות אשראי, כיום כאשר למכסה יש ערך משמש המכסה כבטוחה לקבלת אשראי ממחלבות, מרכזי מזון ובנקים. אם ביטול התכנון למכסה לא יהיה כל ערך וליצרן החלב לא יהיו מקורות נוחים לגיוס אשראי ומינוף ההשקעות והוא ט יצ.רך לממן את ההשקעות מהון עצמי או מנטילת הלוואות בתנאים בעייתיים 7. ,משרד האוצר, נוטה לאפשר השתתפות בהשקעות: אבל, גם לעניין ההון העצמי הנדרש יקשה על הרפתן לקבל אשראי מהבנקים בהינתן שערך מכסתו ירד, שהתזרים בשל הכרסום במחיר המטרה - .פחת, וכן הלאה גם אשראי שניתן ממכוני התערובות יהפוך .ליקר יותר או לא נגיש, כתלות ברפתן הספציפי 8. בתנאים אלו - ,העדר ועדאות לגבי הכמות ,ירידה חדה בתמורה, אי יציבות רגולטוריות ופגיעה במקורות האשראי בשל המהלכים החדים ללא העמדת חלופה- אין לצפות להשקעות משמעותיות ברפתות , אם בכלל. 9. סיכומו של פרק זמן- גם אם נתעלם לרגע מרכיב הודאות, הרי שהעדר גישה למקורות אשראי, פגיעה בערך המכסה עד שחיקתה לאפס, העדר מוחלט של התייחסות לסוגיה זו מעמידה בספק גדול, את האפשרות להסיט רכוש קבוע וציוד מרפתות שייסגרו לרפתות אחרות (ללא קשר ליעילות המצרפית). ככלל, המגבלה תהיה ההון העצמי, פלוס מקורות בהיקף מוגבל אך לא מעבר לכך. בתוכנית שמוצעת על ידי משרד האוצר אין כלל התייחסות לכך, וחשוב לזכור– השתתפות בהשקעות אינו תחליף לכדאיות כלכלית .לטווח הארוך - 5 - הגדלת הייצור ברפתות– סוגיית( מלאי חי הפרות) 10 . הגדלת הייצור ברפתות מצריכה הגדלה של העדרים. הדרכים להגדלת מספר הפרות ה ן שתיי:ם 10.1 . קניית פרות – קניית פרות ועגלות מרפתות שנסגרו : מדובר במהלך ב עייתי ביותר :מהטעמים הבאים 10.1.1 . .רוב הפרות אינן מסתגלות למעבר 10.1.2 . ערבוב פרות ממספר עדרים בעייתית מבחינת הבטיחות הביולוגית (סעיף וטרינרי בהמשך). במקרים רבים השירותים הווטרינרים כלל .אינם מאשרים את המעבר 10.1.3 . סביר כי הרפתות שייסגרו יהיו הרפתות הפחות טובות ומן הסתם .הביקוש לפרות ועגלות מרפתות אלו נמוך 10.1.4 . אשר על כן, בתסריטים של סגירת אתרי ייצור והרחבת אחרים יש .הקטנה של סך הפרות החולבות 10.2 . גידול עצמי – 10.2.1 . רפת יכולה לגדול ע"י הקטנת שיעורי היציאה1 כאשר שיעור יציאת פרות של25% ,בשנה הוא אילוץ שקשה לרדת מתחתיו כדי לשמור על יציבות .העידר 10.2.2 . בהכרח, מדובר במהלך ש פוגע ביעילות הכלכלית, שכן הפרות שהרפת ,תמנע מלהוציא אותן הן בד"כ פרות פחות מניבות , והתנובה הממוצעת יורדת תוך פגיעה בטיפוח וביעילות הייצור ועלייה בבעיות בריאות ופוריות. 10.2.3 . מכל מקום גידול הייצור ללא הכנסת פרות ועגלות מחוץ לעדר מוגבל בכ- 7% בשנה. 11 . במהלך של מספר שנים הרפת יכולה להתייצב על היקפי ייצור גבוה ים יותר בעזרת עגלות חדשות :, כלהלן 11.1 . הכנסת עגלה חדשה למעגל הייצור נמשכת לכל הפחות33 חודשים ( ,הזרעת הפרה המלטה לאחר9 חודשים, לאחר14 חודשים הזרעת העגלה, לאחר עוד9 חודשים המלטה של העגלה/מבכירה וכניסתה לרפת, לאחר עוד כחודשיים הגעה לתנובה )גבוהה; 1 .הפניה של המלאי חי לשוק הבשר - 6 - 11.2 . המשמעות היא כי רק לאחר כ-3 .שנים מתייצבת הרפת על היקף ייצור גבוה יותר למעשה ההתייצבות לוקחת זמן ממושך יותר, עד שמגיעים ליחס הנכון בין פרות .)למבכירות (פרות בתחלובה הראשונה 12 . סיכומו של פרק זמן הוא פשוט– הגידו בהיקפי הייצור ככל שמדובר על מלאי חי, אינו ( שקול בשום אופן, להסטת מלאי חי מרפתות מסויימות לרפתות אחרות ללא קשר להיקף היעילות). מובן שמדובר במהלך אפשרי, אולם הבשלה מלאה שלו יכולה לקחת 4-6 .שנים כדי לקבל את אותו היקף יצור, אך באתרים אחרים השלכות וטרינריות ב הגדלת רפתות 2 13 . :להגדלת הרפתות יש השלכות הנוגעות לבריאות העטין, העדר ורווחת בעלי החיים 13.1 . הגדלת מספר הפרות ברפת, בלי הגדלת הרפת והתאמת התשתיות תוביל ל עליה בצפיפות .בעלי החיים בסככות העלייה בצפיפות פוגעת ברווחת בעלי החיים , ,כיוון שלא מאפשרת מספיק מרחב רביצה לכל פרה. בנוסף העלייה בצפיפות מובילה לעליה בזבל בכל סככה ולירידה בסניטציה בשל קושי בפינוי וקלטור בתדירות מספקת. הירידה בסניטציה עשויה גם ל העלות את הסיכון להדבקה במחלות.כגון דלקות רחם, עטין וטלף 13.2 . העלייה בסיכון לדלקות עטין קליניות ותת קליניות בשל ההחמרה בתנאים הסביבתיים, עשויה להוביל גם ל פגיעה באיכות החלב ובייצור החלב . דלקות עטין גם פוגעות בבריאות ורווחת בעלי החיים, גם מובילות לירידה בייצור החלב וגם .לשינויים בהרכב החלב ולפגיעה באיכותו 13.3 . הגדלה מהירה של הרפת תדרוש גם הכנסת בעלי חיים חדשים לרפת. העברת פרות (או עגלות) בין רפתות היא בעייתית מבחינת בטיחות ביולוגית ועשויה .להוביל להכנסת גורמי מחלה חדשים לרפתות נקיות 13.4 . במקביל, הגדלה מהירה של הרפתות תוביל ל השארת יותר פרות ועגלות בעדר . אי הוצאת פרות ועגלות תוביל להשארה בעדר של בעלי חיים שעשויים לפגוע בבריאות העדר או לפגוע בביצועי העדר . גם היום שיעור התחלופה בעדר הינו כ - 30% , והוא חשוב על מנת שיהיה אפשר להוציא בעלי חיים בעייתיים ולהשאיר .עגלות ופרות עם פוטנציאל לשיפור העדר וביצועיו 13.5 . הגדלת העדר עשויים גם להשפיע על בריאות העדר . עדרים גדולים קשים יותר לניטור שוטף ברמת הפרה הבודדת ו חשופים יותר להתפרצויות של מחלות 2 .נכתב ע"י ד"ר שרון תירוש לוי מהמערך הארצי לבריאות העטין - 7 - זיהומיות . במקרה של מחלה זיהומית מדבקת ברפת גדולה לעיתים קשה לשלוט .בהתפרצות וניטור, בידוד וטיפול עשוי להיות מאתגר 14 . סיכומו של פרק זה– נוגע, שוב להעדר התכנון, להעדר חשיבה לטווח הארוך להעדר תוכנית התאמה והשתלבות כדי למנוע את נזקי הבריאות . גם אם ניתן להתגבר בסופו .של דבר על הכשלי, מדובר בתהליכים שאורכים זמן רב היבטים תכנוניים בהרחבת, הקמת והעתקת רפתות 15 . במקרים רבים הגדלת הרפתות תחייב העתקתם אל מחוץ לישובים והרחקתם ממגורי .אדם הליך זה כרוך במסע בירוקרטי ,מורכב ארוך ויק ר ; על ציר הזמן, תהליך זה הפך להיות קשה יותר ויותר עד כדי בלתי אפשרי– כמוסבר בהמשך. הרחבה של רפת נראית כמהלך קל ופשוט, אולם באזורים מסוימים ,)(נרחיב בהמשך גם הרחבת רפת באתר הקיים תצריך .תהליך דומה, מורכב ארוך ויקר ולעיתים בלתי אפשרי 16 . בניית רפתות מושפעת מהרכיבים הבאים : 16.1 . דיני התכנון והבנייה, חוק רישוי עסקים, חוק ההתיישבות (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית), ת ו כניות מתאר אזוריות וארציות (תמ"א), ת ו כניות בניין ערים )(תב"ע .וכן הלאה 16.2 . א ישורים מרשויות רבות: ועדות מחוזיות, רמ"י, רשויות ניקוז, רשויות מים ,וביוב, מנהלת הכינרת, משרדי הבריאות, הפנים, הגנת הסביבה והחקלאות הרשות המקומית ; 16.3 . לכל אלה מתווספים אישורים תפעוליים מ נציבות הכבאות וההצלה, רשות העתיקו ת ושימור אתרים, רשות שמורות הטבע והגנים הלאומיים, קק"ל, רשויות .'ההגנה על הים והחופים וכו 17 . לצורך כך יש להגיש ת ו כניות מתאר, ת ו כניות אב, תזכירים על ההשפעה הסביבתית .וכיו"ב 18 . הפרוצדורה של אישור ת ו כניות, קבלת היתר בנייה וקבלת רישיון עסק (רפת הינה עסק )המחויב ברישיון עשויה להימשך מספר שנים . מצורף נספח המתאר חלק מהמסע .הכרוך בבירוקרטיה להקמה והרחבה של רפת 19 . הערות נוספות 19.1 . יש לזכור שגם במצב הנוכחי היקף הייצור הנוכחי ,אופטימלי ברבות מהרפתות הגם ש יש ל חלק מה רפתות ה יעילות את ה יכולת לייצר מעבר למכסה בהתאם למדיניות התשלום לחלב עודף. 19.2 . בהליך שמציע האוצר סביר כי רפתות רבות בסקטור המשפחתי ייצאו ממעגל הייצור, במקרה כזה העלויות הקבועות של מרכזי המזון במושבים יועמסו על פחות חלב ועלות ההזנה עשויה דוקא .לעלות ולא לרדת במילים אחרות, צפויה - 8 - פגיעה ביעילות של מרכזי המזון בשל קיטון בכמויות, מה שיתרום להתייקרות .חומר הגלם סיכום (1) נייר זה עוסק אך ורק בהיתכנות התכנונית והתפעולית לעניין רכוש קבוע ומלאי חי, של השינוי המוצע לעניין משק החלב בכל הנוגע לביטול התכנון ומתן אפשרות הלכה .ולמעשה, לכל אחד לייצר כל כמות חלב שהיא (2) לשינוי המוצע לא התלוותה בדיקת היתכנות כלשהי, לעניין פוטנציאל הגידול ב רפתות השונות, לא כל שכן, בדיקה מעמיקה יותר שתבחן אפילו מדגמית את האפשרויות .מבחינת רכוש קבוע, השקעות, חוקי התכנון והבניה, מלאי חי, ועוד (3) בהערכה זהירה , הגם שיש פוטנציאל בחלק מהרפתות לגידול במלאי החי בלא השקעות ,הון משמעותיות מדובר בשיעורים זניחים של2-4% . (4) הרוב המוחלט של הרפתות כלל אינו בשל, לא תכנונית, לא פיננסית ולא כלכלית. יוצא איפוא, כי הסגירה ופידיון המכסות יכולים לקרות בין לילה, אבל הבניה בטווח הזמן ,הקצר והבינוני של כושר ייצור חלב חילופי, לוטה בערפל עד לא אפשרית . (5) ייתכן שבחלק מהמקרים יש אפשרות להתרחב בתוך4-6 שנים אולם נדרשות השקעות בהיקף גבוה מאוד, שספק את תקרנה לאור חוסר הודאות בענף שבו משרד האוצר י שנה חדשות לבקרות, ברצותו, את היקף המכסות הרלבנטי ובכך יקטין עוד ועוד את היקף הייצור המקומי . כותבי המסמך הלל מלכה– מנהל המחלקה לבקר בשה"מ דוד בירן- מדריך לגידול בקר וייצור חלב בשה"מ פרץ שורק– רכז הרפתות באזור הדרום ד"ר שרון תירוש לוי– וטרינרית, המערך הארצי לאיכות חלב ובריאות העטין, מועצת החלב יורם שפירר– יועץ לרפתות ומומחה בגידול בקר וייצור חלב בועז סופר– כלכלן, מנכ"ל ""רציונאל פרויקטים כלכליים לירון תמיר- כלכלן, מועצת החלב - 9 - נספח משפטי: הרחבה של רפת קיימת– היבטים סטטו טוריים ותכנוניים (1) במדינת ישראל, הרחבתה של רפת קיימת לייצור חלב בקר, היא אחת הפעולות .הרגולטוריות המסובכות, המורכבות והקשות ביותר שקיימות בעולם התכנון ויודגש כי מדובר בהרחבה של רפת הפועלת כחוק והמאושרת על פי דין- היינו רפת .שהוקמה על פי היתר בנייה כדין שהוצא בהתאם לתכנית תקפה (2) :יש להבחין בין שני מצבי יסוד בהרחבה של רפת קיימת לייצור חלב בקר • האחד- ההרחבה טעונה אישור תכנית מתאר ; זו תכנית מתאר המרחיבה את השטח הקיים למבני משק בתכנית הקיימת; באופן טיפוסי, מדובר בשינוי יעוד של קרקע חקלאית למטרת מבני משק או בשינוי יעוד של קרקע בעלת יעוד אחר [דוגמת - .]מתקנים הנדסיים או שטח ללא תכנון וללא יעוד תקף לשטח מבני משק • השני-ההרחבה איננה טעונה אישור תכנית מתאר; היות ובתכנית המתאר התקפה .נותרה קיבולת מאושרת בלתי מנוצלת להרחבת מבני משק למטרת רפת (3) .בכל אחד משני המקרים, יש צורך בהוצאת היתר בנייה להרחבת רפת קיימת פירושו של דבר, כי במקרה הראשון, יש לצלוח הן את המכשול של אישור תכנית ,מתאר המייעדת שטח תוספתי למטרת מבני משק לצורך הרחבת רפת ייצור חלב בקר והן את מכשול היתר הבנייה עצמו; ואילו במקרה השני יש לצלוח את מכשול היתר בנייה בלבד, קרי- .מישור הרישוי (4) ברוב המקרים, יש צורך באישור תכנית מתאר לצורך הרחבת רפת קיימת, בין שמדובר בתכנית מתאר אשר נועדה להתאים תכנית תקפה קודמת לפיתוח המתוכנן הנוכחי - ללא שינוי ייעוד ובמסגרת הסמכויות הנתונות בחוק התכנון והבניה תשכ״ה1965 [להלן- חוק תכנון ובניה] בידי ועדה מקומית לתכנון ובניה [כגון- הזזת או הצרחת שטחי מבני משק בתכנית קיימת לתכנון המיועד], ובין שמדובר בתכנית מתאר הכוללת שינוי ייעוד והוספת שטחי בינוי מעבר לסמכות המוגבלת הנתונה בידי ועדה מקומית לתכנון ובניה. הנפקות הינה שתכנית מהסוג הראשון נתונה לסמכות הועדה המקומית לתכנון ולבניה ואילו התכנית מהסוג השני [שינו ייעוד או הוספת שטחים לבינוי מעבר לסמכות ועדה מקומית] נתונה לסמכות ועדה מחוזית לתכנון ולבניה .לאחר המלצת הועדה המקומית (5) המגמה הכללית של הרגולציה בתחום התכנון והרישוי של הרפתות בישראל היא מגמה של החמרה והכבדה בדרישות הרגולטוריו ת המוטלות על הגורם שמבקש להרחיב את הרפת. מגמה זו באה לידי ביטוי הן בשלב התכנון הסטטוטור י [היינו - הכנה, הפקדה ואישור תכנית המתאר] והן בשלב של הרישוי [היינו - שלב הוצאת היתרי בניה ובסוף התהליך- .]שלב הוצאת תעודת הגמר לאכלוס הרפת - 10 - (6) ההחמרה בדרישות הרגולציה איננה נעשית מתוך כוונת זדון או כוונה להכביד על הגורם המבקש להרחיב רפת קיימת; היא נעשית דווקא מתוך כוונה להעניק טיפול מיטבי לסוגיה מסוימת וזאת על דרך התנאת התהליך התכנוני כולו בקבלת אישור .והסכמה מפורשים של הגורם השלטוני (7) ההחמרה הרצופה בדרישות הרגולציה, הן בשלב התכנון הסטטוטורי [להבדיל מתכנית אב או תפיסת חזון תכנונית עקרונית], והן בשלב הרישוי- ומובאות כאן למטה דוגמאות טיפוסיות- ,מחוללת תוצאה כפולה: האחת, עיכובים מתמשכים כרוניים, בהליך התכנוני [תכניות מתאר והיתרי בנייה מכו ;]ח תכניות המתאר השנייה, ייקור תלול של עלויות האישור של תכניות מתאר [כולל תכניות שאמורות להיות יעילות היות והן אינן כוללות שינוי ייעוד או הגדלה דרמטית של קיבולת הבנייה .המותרת ולפיכך הן בסמכות ועדה מקומית] וייקור תלול של הפקת היתרי בנייה ׳ייקור תלול׳- הס יבה לכך היא שבעבר הרחוק, למשל, בעשור האחרון של המאה הקודמת- שעה שיושמה רפורמה בדבר איחוד רפתות והשקעה באיכות הסביבה בהתאם להחלטת הממשלה מס׳4173 מה12.08.1998 ][‘רפורמה בענף החלב׳- הרי שעיקר התכנון והרישוי הסטטוטורי נעשה בין המתכנן מטעם הרפת לבין צוות הה נדסה בוועדה המקומית לתכ נ .]ון ולבניה [ולעיתים, הועדה המחוזית לתכנון ולבניה לעומת זאת, בשני העשורים האחרונים- שכבה אחר שכבה- נדרש אישור נפרד מכל משרד ממשלתי ומכל רשות ורשות, כתנאי-בלעדיו- אין לאישור תכנית או להוצאת .היתר בנייה להרחבת רפת בקר לחלב (8) הצורך לקבל אישור פוזיטיבי מכל משרד ממשלתי רלבנטי- כקבוע בנוהלי מנהל התכנון ובתכניות המתאר המקומיות החלות באתר הרפת, יצר מצדו דינמיקה של פיתוח נהלים מקצועיים ומפורטים שיש לעמוד בהם. דינמיקה זו חייבה- מצידה- גיוס מומחים [׳יועצים׳] בכל אחד ואחד מתת התחומים שצמחו ברגולציה של תכנון .ורישוי ענף הרפת אופי ההליך מעניק כוח רב למשרד או לרשות הנוגעת בדבר; זהו כוח של מונופול בהליך התכנון, שהרי- לסיבור האוזן- ללא אישור רשויות הכבאות וההצלה או ללא אישור רשות ניקוז או ללא אישור משרד הבריאות וכיוצא בזה, לא ניתן להגיע לסוף התהליך התכנוני או הרישוי . (9) המחשת העיכוב והסרבול בהליך הרגולטורי התכנוני של הרחבת רפת ניתן לקבל דרך ,הפריזמה של הוראות בטיחות באש. בעבר, עד העשור הראשון של המאה הנוכחית הנחת העבודה ה י יתה כי מפעיל הרפת יבקש להגן על הרפת ועל העדר מפני שריפות ;ולכן ינקוט בצעדים למניעת שריפות וכיבוי האש. הנחה זו איננה תקפה עוד בישראל על רקע האסון פרי השריפות בכרמל, בחודש דצמבר2010 , חוקק חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה תשע״ב2012 . חוק ייעודי זה כולל פרק שלם- פרק ה׳- שעניינו בטיחות אש; בפועל - כל היתר בניה להרחבת רפת קיימת [כולל הרחבה על יסוד תכניות מתאר ש קדמו לחקיקה זו], חייבת לעמוד בתנאים פרטניים של הוראות בטיחות אש כפי .שיאושרו על ידי מפקח מטעם רשויות כבאות והצלה - 11 - ( 10 ) כך, למשל, כל היתר בנייה טעון מפרט מדויק של אמצעי כבאות והצלה שנועדו למנוע דליקות ברפת והתפשטות השריפה. בחלק מהמקרים, נוהלי העבודה - כגון אלו הקובעים בפריט רישוי3.2 א הנספח לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) תשע״ג 2012 , המוצא מכוח חוק רישוי עסקים תשכ״ח1968 [הרפת, כמובן, טעונה רישוי כעסק לפי חוק זה בנוסף לדרישות התכנון הסטטוטורי], קובעים דרישות מדוקדקות באשר למניעת דליקות והתפשטותן. דוגמה טיפוסית ברפת היא תת סיווג המתבנים .]המשמשים לאחסון קש וחציר עבור הרפת [׳מתבן קטן׳; ׳מתבן בינוני׳; ׳מתבן גדול׳ יש הוראות החלות על כלל המתבנים ברפת [כגון- מרחק מינימום15 מטר בין קצה המתבן לבין המבנה הקרוב ביותר, כגון - קצה סככת השיכון של העדר] ולחלופין הקמת קיר חוצץ בעל עמידות אש של שעתיים ומעלה בהתאם לאישור רשות כבאות והצלה; ויש הוראות החלות על חלק מהמתבנים; ׳מתבן גדול׳- שהוא מתבן בעל כושר קיבולת העולה על600 טון ברפת, חייב בנוסף לברז כיבוי חיצוני בקוטר הקבוע בהוראות, שהוא בעל ספיקה הקבועה בהוראות, גם ״תותח מים בספיקה של1150 ליטר לדקה״ החייב לתת כיסוי לכלל שטח המתבן; המרחק בין תותח המים למתבן לא יעלה על30 מטרים ואם ישנם מספר מתבנים למזון לעדר- יש להציב מספר תותחי מים; כל זאת- בנוסף לציוד כבאות והצלה [עמדות כבאות והצלה; ברזי כיבוי; גלגלון .]עם זרנוק בקוטר נקוב; מטפים לכיבוי אש. מקומי וכיוצא בזה ( 11 ) מובן מאליו, כי התמצאות בנבכי ביורוקרטיה זו מחייבת ידע וניסיו ן ; ולפיכך, מתכנן הרפת מתקשר עם משרדי הנדסה ותכנון העוסקים בתחום זה- ו הכ ל כתנאי להוצאת .היתר הבנייה הנכסף להרחבת רפת והרי היתר הבנייה הוא השלב בו ניתן בפועל .להתחיל בביצוע עבודות הבנייה האקטואליות ( 12 ) יש לשוב ולהדגיש כי אין ברגולציה זו- בדוגמה הספציפית כאן: בטיחות באש- כוונה להרע לרפת החלב או לייקר את עלות התהליך של הרחבת הרפת. נהפוך הוא: הכוונה .היתה לסייע ולהדריך את הרפתן כיצד הוא יימנע מנזקי אש התוצאה היא שההליך כולו מתעכב מאוד ומתייקר מאוד. הוראות בטיחות באש בענף הרפת כוללות הוראות בדבר מילוט וחילוץ לכודים, כולל דרכי מילוט משטח הרפת, שילוט כולל תאורת חירום באשר לדרך המילוט, דרכי מוצא ומילוט לעדר עצמו [עם הוראות של רוחב דרך המוצא] ודרכי גישה מפור.טות לציוד הכבאות, כולל מפה של פריסת ציוד הכיבוי ( 13 ) אישורים של רשויות חיצוניות למשרדי הממשלה- כגון: אישור רשות העתיקות הפועלת מכוח חוק העתיקות תשל״ח1978 , טעון תשלום כתנאי לבדיקת הצורך בפעולות להצלת עתיקות– " חפירות בדיקה וחפירות הצלה" ; תשלום זה- המוטל על )הרפת המבקשת להתרחב, מעוגן בתקנות העתיקות (אגרות למתן אישור פעולות תשס״א2001 ., כפי שתוקנו מעת לעת ( 14 ) ישראל היא ארץ ברוכת עתיקות, והאסטרטגיה הננקטת על ידי רשות העתיקות היא הכרזה המונית על אתרי עתיקות, בהן כל פעולה של רישוי ובנייה כפופים לאישור רשות העתיקות. בחלק גדול מהמקרים בעשור האחרון של הרחבת רפתות, נדרש הליך - 12 - אישור מול רשות העתיקות; זהו גוף שטובת הארכאולוגיה והעתיקות [כל פריט לפני המאה ה17 ] לנגד עיניו- אך ההליך עצמו כרוך בתשומות זמן ניכרות. כל מתכנן רפת יודע היטב כי פרויקט הרחבה של רפת עלול לעלות על שרטון אם- חלילה- המפקח מטעם רשות העתיקות ידרוש חפירות הצלה ;במקום; מדובר בעלות אסטרונומית וממילא- ניתן לשכור יועצים בתחום זה שיסייעו לקבלת האישור המיוחל . כ ?לום יש צורך לומר- גם קבלת האישור של רשויות הכבאות וההצלה, עליהם עמדנו בתמצית למעלה, כפופה לתשלום לרשות הארצית לכבאות והצלה; והכל כקבוע בתקנות הרשות הארצית לכבאות והצלה (אגרות ותשלום בעבור שירותים) תשע״ז 2017 . ( 15 ) בניגוד למקובל ברוב מדינות המערב, אין one stop בו המתכנן של הרחבת הרפת יכול לקבל רשימה ברורה ושקופה של דרישות רגולציה מכלל הגורמים הרלבנטיים. להיפך - הוא [ופמליית היועצים - ]איש איש בתחומו- נשלחים לכל רשות ורשות, לכל משרד ומשרד, להמציא את האישורים לאחר שנחה דעתה של הרשות כי התכנית או היתר הבנייה תואמ .ים את דרישות הגוף המאשר בתחום זה ( 16 ) מטבע הדברים, חלק משמעותי מהרפתות בצפון- גליל מערבי; גליל עליון; הגולן- נמצאות באזורים הסמוכים לשטחי יער. בעבר, עד תום העשור הראשון של המאה הנוכחית, אם היה קם ועולה צורך בהרחבת רפת על שטח ביעוד חקלאי [להבדיל משמורת טבע או גן לאומי], הרי שהעצים הסמוכים היו .נכרתים לטובת ההרחבה ( 17 ) רפת מאוחדת וגדולה- וזו הכוונה המונחת ביסוד הרפורמה- מחייבת שטח נרחב; אין מדובר ברפת משפחתית קטנה המוכרת מימי העבר ביישובי המשק המשפחתי; רפתות בעלות כושר ייצור של12 מיליון ליטר עד14 ]מיליון ליטר משתרעות על שטח [ברוטו העולה על100 .דונם ( 18 ) בשנת2008 , יצאה לאור הרגולציה בענין עצים בוגרים, שהוא עץ בגובה העולה על2 מטר וקוטרו מעל10 ס״מ [הקוטר נמדד בגובה130 ס״מ מעל פני הקרקע]; זהו תיקון מס׳89 לחוק התכנון והבניה [חוק התכנון והבניה (תיקון מס׳89 ) תשס״ט2008 ]. תיקון 89 לחוק התכנון והבניה מחייב ע ריכת סקר עצים בוגרים אם ״היו בתחום התכנית עצים בוגרים״. ההוראה - זו הוראת סעיף83 ג(ג) לחוק- קובעת כי ״לא יאשר מוסד התכנון את התכנית אלא לאחר שבחן את הצורך בשמירה עליהם במסגרת השיקולים התכנוניים״. החוק מחייב במקרים נקובים היוועצות עם פקיד היערות; פקיד היער ות בוחן את העצים המחייבים כריתה וקובע אילו מהם ניתן לכרות ואילו מהם יש להעתיק- פעולה יקרה עד מאוד שהיא על חשבון הרפתן– למיקו ם מרוחק יותר תוך הגנת העץ. לאור גודל הרפת המאוחדת- כאמור, שטח של מעל100 דונם- סביר מאוד ;להניח, וזו המציאות לאשורה, שכמעט כל הרחבה של רפת טעונה סקר עצים בוגרים הליך משא ומתן עם פקיד היערות; ובמקרה הגרוע- העתקה של עצים מוגנים [כגון - - 13 - עצי אלון או אלה, וביחוד חורש טבעי; לעיתים קרובות גם עצים נטע אדם וזנים פולשים- .]מוגנים ( 19 ) עד כה, עמדנו- בבחינת מעט המחזיק את המרובה- על מקצת מהיבטי הרגולציה .הכרוכים בהרחבת רפת המחשות אלו- מעט מן המעט- חיוניים כדי להבין שהליך ]הרישוי עצמו [להבדיל מהליך התכנון של תכנית המתאר מכוחן מופק ההיתר- וכמובן, להבדיל מהליך הבנייה עצמה של ההרחבה- כרוך בפרק זמן משמעותי ביותר .ובעלות כספית בלתי מבוטלת ( 20 ) אין קביעה מוסכמת, מדעית וודאית- באשר למשך הזמן הכרוך בהליך הרישוי בלבד [ומודגש- בהנחה הבלתי רגילה שקיימת תכנית מתאר תקפה, מודרנית ומפורטת .]להרחבת הרפת בכל מקרה, כל מוסכמה שה י יתה- לצורך הדוגמה, לפני עשור- איננה רלבנטית עם התרחבות והתפשטות דרישות הרגולציה; בהערכה זהירה, בישראל של שלהי שנת 2025, צוות מתכננים מקצועי, המתוגמל הי ט ב על ידי הרפתן, מסוגל להוציא היתר בנייה להרחבת רפת תוך פרק זמן של בין18 חודשים ל36 חודשים. הדעה המקובלת היא אפוא[ , כי נדרש פרק זמן של בין שנתיים24 [ חודש] לשלוש שנים36 .]חודש חלק נכבד מעיכובים אלו, נובעים משינויי רגולציה תדירים, חדשות לבקרים; והכל- מתוך כוונה ראויה לטייב את הליך התכנון. לצד הדוגמאות שהובאו בדבר רשויות הכבאות וההצלה; רשות העתיקות; פקיד היערות וסקר עצים בוגרים- ניתן להביא עוד חצי תריסר דוגמאות; והדברים יובאו ב.תמצית