חומר רקע - גורמים חיצוניים

1 מדוע יש לדחות את הסעיף המתיר לחברות ביטוח להקים או לרכוש ”“בנקים רזים — ולפעול תחילה לרפורמות יסוד במערכת הפיננסית מיכאל שראל תקציר מנהלים המאמץ להגביר את התחרות במערכת הבנקאית בישראל מוצדק ואף הכרחי. ריכוזיות גבוהה, חסמי מעבר ללקוחות ועלויות פיננסיות משמעותיות מצדיקים רפורמה מבנית שתגדיל את מספר מוקדי הכוח ותשפר את רווחת הציבור. עם זאת, הסעיף בהצעת חוק ההסדרים המתיר לחברות ביטוח ולגופים פיננסיים גדולים להקים או לרכוש בנקים קטנים עלול להשיג את התוצאה ההפוכה: העמקת הריכוזיות, יצירת קונגלומרטים פיננסיים רבי־עוצמה, והחלשת התחרות בטווח הארוך. לפני הרחבת פעילותם הבנקאית של גופים מוסדיים, יש לפתור שתי בעיות מבניות יסודיות במערכת הפיננסית: 1. הקמת מנגנון ביטוח פיקדונות אחיד, מינימליסטי וכולל. 2. רפורמה עמוקה במבנה התמריצים של סוכני הביטוח. רק לאחר יישום שני מהלכים אלה ניתן יהיה לבחון מחדש אם קיים בכלל צורך בסעיף המתיר לחברות ביטוח ולגופים פיננסיים גדולים להקים או לרכוש בנקים קטנים. ייתכן מאוד שהצעדים הללו לבדם יגבילו ריכוזיות, יגבירו תחרות ויאפשרו כניסת שחקנים חדשים — מבלי להגדיל את כוחם של הגופים הדומיננטיים. לפיכך, ההמלצה היא לדחות את הסעיף בשלב זה, ולשוב ולבחון אותו בעוד שנתיים– ,שלוש לאחר השלמת הרפורמות המבניות. רד' מיכאל שראל [email protected] ראש פורום קהלת לכלכלה )פורום קהלת (ע"ר עם ועולמו8 , ירושלים 10 ב פברואר 6 2 20 2 1. הבעיה אינה מחסור בשחקנים— אלא מבנה כוח תחרות אינה נמדדת רק במספר הגופים הפועלים בשוק, אלא בעיקר במידת עצמאותם. כאשר גוף מוסדי גדול מקים בנק, אין מדובר בשחקן חדש באמת— אלא בהתרחבות של כוח קיים. התוצאה הצפויה היא מעבר ממערכת בנקאית ריכוזית למערכת פיננסית ריכוזית אף יותר, שבה מספר קבוצות גדולות שולטות במקביל: • בבנקאות • בביטוח • בפנסיה • בניהול השקעות • באשראי חוץ־בנקאי מבנה כזה אינו מייצר תחרות; הוא מייצר קונגלומרטים. 2 . תחרות מדומה והדחקת מתחרים עצמאיים לקבוצות פיננסיות גדולות יש יתרונות מובנים: • גישה להון זול • מאגרי מידע רחבים על לקוחות • מערכי שיווק • יכולת לסבסד פעילות חדשה בנק קטן ועצמאי מתקשה להתחרות בתנאים כאלה. בטווח הקצר הציבור עשוי ליהנות ממבצעי חדירה אגרסיביים. בטווח הארוך מתחרים עצמאיים יתקשו לשרוד— והמערכת תתכנס מחדש לריכוזיות גבוהה. זהו דפוס מוכר בכלכלה תעשייתית: כניסת שחקן גדול לשוק אינה תמיד מגבירה תחרות; לעיתים היא מחסלת אותה. 3 3 . סיכונים מערכתיים והדבקה פיננסית קבוצה המחזיקה גם בבנק וגם בגופים מוסדיים יוצרת זיקות הדדיות בין תחומי פעילות שונים. משבר באחד התחומים עלול להתפשט במהירות לאחרים. בנוסף: • הפיקוח הופך מורכב יותר • קשה לזהות מוקדי סיכון • גדלה תלות המשק במספר קטן של קבוצות הניסיון הבינלאומי מלמד כי מערכות פיננסיות ריכוזיות נוטות להיות פגיעות יותר בעת משבר. 4 . פגיעה אפשרית בצרכנים כאשר אותו גוף מספק גם אשראי, גם מוצרי חיסכון וגם ביטוח, נוצרים ניגודי עניינים מובנים: • הפניית לקוחות למוצרים רווחיים לקבוצה • מכירת חבילות משולבות המקשות על השוואה • יצירת תלות ארוכת טווח בגוף אחד במקום להגביר את כוח המיקוח של הלקוח— ."נוצרת "נעילה פיננסית 5 . תנאי יסוד לרפורמה: שני כשלים מבניים שיש לפתור תחילה 5 א. ביטוח פיקדונות מינימליסטי– תנאי לכניסת בנקים חדשים ביטוח פיקדונות היעדר מנגנון ביטוח פיקדונות מלא בישראל מהווה חסם מרכזי לכניסת בנקים חדשים. ביטוח פיקדונות נועד למנוע "בהלה נפיצה" של מפקידים בעת משבר ולצמצם סכנת קריסה מערכתית. המודל הרצוי כולל: • החלה על כלל הבנקים • קרן ייעודית • מימון חלקי מצד המערכת הבנקאית • פרמיות מבוססות סיכון 4 כדי למנוע עיוותים, יש לקבוע תקרה נמוכה יחסית— כ- 20 אלף ש"ח לפיקדון— ולהגביל את מספר הבנקים המבוטחים ללקוח כך שסך הכיסוי יעמוד על כ- 100 . ללקוח₪ אלף מודל כזה משיג איזון: ✔ מחזק אמון בבנקים חדשים ✔ מפחית חסמי תחרות ✔ תואם סטנדרטים בינלאומיים מנגד, ביטוח רחב מדי יוצר סיכון מוסרי, פוגע במשמעת השוק ועלול לייקר שירותים. המשמעות למדיניות אם ייושם ביטוח פיקדונות אחיד— בנקים חדשים יוכלו לגייס פיקדונות בעלות סבירה ולהתחרות באמת. ייתכן מאוד שבנקאות חדשה תתפתח גם ללא כניסת חברות ביטוח. 5 ב . רפורמה במבנה שוק סוכני הביטוח – תנאי להפחתת כוח הקבוצות המוסדיות שוק התיווך הביטוחי מאופיין בעמלות של מעל11 מיליארד ש"ח בשנה (במונחי2023 ) המשולמות בעקיפין על ידי הציבור, תוך ניגוד עניינים מובנה וחוסר שקיפות. מבנה העמלות יוצר שלוש הטיות מרכזיות: • העדפת יצרנים שמשלמים עמלות גבוהות • העדפת מוצרים מסוימים • תמריץ להעברות חיסכון שאינן לטובת הלקוח רפורמה מוצעת כוללת: • עמלה אחידה למוצרים תחליפיים • שקיפות מלאה ללקוח • פריסת עמלות על פני שנים • הודעה ללקוח על גובה העמלה ומתן אפשרות לבטל העברה צעדים אלה צפויים לצמצם ניגודי עניינים ולהגביר תחרות אמיתית בין הגופים המוסדיים. הקשר לסעיף הבנקים הרזים ללא רפורמה כזו, אותם גופים מוסדיים שייהנו ממבנה עמלות מעוות יקבלו גם רישיון בנקאי — כלומר, כוחם של סוכני הביטוח וסוכנויות הביטוח רק יגדל. יש לתקן תחילה את מבנה התמריצים. 5 6 . סיכום והמלצות הטיעון האסטרטגי: סדר נכון של רפורמות הרצף הנכון הוא: 1. ביטוח פיקדונות אחיד ומינימליסטי 2. תיקון מבנה התמריצים בשוק הביטוח 3 . הערכת מצב מחודשת של רמת התחרות רק אז ניתן לבחון האם יש צורך בהרחבת פעילות בנקאית של גופים מוסדיים. ייתכן שהתשובה תהיה שלילית. דחייה עדיפה על פני טעות מבנית טעויות מבניות במערכת הפיננסית קשות מאוד לתיקון. קל להרחיב סמכויות— קשה לצמצם כוח שכבר נצבר. דחייה של שנתיים–שלוש אינה פוגעת ברפורמה; היא מבטיחה שתיעשה נכון. האם דחייה תפגע בתחרות? להפך. שני הצעדים המקדימים צפויים בעצמם: • להפחית חסמי כניסה • לשפר שקיפות • לחזק את הצרכן • להקטין ריכוזיות כלומר— להשיג באופן מלא או חלקי את מטרות הסעיף בהצעת חוק ההסדרים המתיר לחברות ביטוח ולגופים פיננסיים גדולים להקים או לרכוש בנקים קטנים, בלי להגדיל קונגלומרטים. 6 מבחן המדיניות הציבורית השאלה איננה האם הסעיף יגדיל תחרות מחר, אלא כיצד תיראה המערכת בעוד עשור. מערכת בריאה נשענת על: • פיזור כוח • שקיפות • תמריצים נכונים • פיקוח פשוט יחסית הסעיף הנוכחי פועל בכיוון ההפוך. מסקנה והמלצות יש לדחות בשלב זה את הסעיף המתיר לחברות ביטוח ולגופים פיננסיים להקים או לרכוש בנקים קטנים. במקומו יש לקדם בדחיפות: ✔ ביטוח פיקדונות אחיד, מצומצם ומבוסס סיכון ✔ רפורמה עמוקה במבנה עמלות סוכני הביטוח לאחר יישום צעדים אלה, בעוד שנתיים–שלוש, ניתן לבחון מחדש את הצורך בסעיף. ייתכן שאז יתברר שאין בו צורך כלל. ואם יוחלט לאמצו— הדבר ייעשה מתוך מערכת יציבה, תחרותית ושקופה יותר.