חומר רקע
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
'פרק ט
בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- קידום התחרות בשוק הבנקאות
כתיבה: נעם בוטוש
, כלכלן | אישור: עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי
:תאריך
כ"ג ב
שבט
"תשפ
ו ,
10
ב
פברואר
2026
סקירה כלכלית
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תוכן ה
עניינים
תמצית
................................
................................
................................
................................
.......
1
1.
רקע- התחרות בשוק הבנקאות
................................
................................
............................
1
1.1
גישת המבנה: רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות
................................
................................
....
2
1.2
( גישת האיום התחרותיContestable
)
................................
................................
...............
2
1.3
רפורמות קודמות בשוק הבנקאות
................................
................................
......................
3
2.
נתוני מערכת הבנקאות
................................
................................
................................
.......
4
2.1
נכסי מערכת הבנקאות
................................
................................
................................
.....
4
2.2
תוצאות מערכת הבנקאות
................................
................................
................................
4
הכנסות
................................
................................
................................
......................
4
רווחים
................................
................................
................................
........................
5
2.3
אשראי למשקי בית ולעסקים קטנים
................................
................................
...................
5
2.4
מספר בנקים ותשואה על ההון במדינות המפותחות
................................
............................
7
3.
עלות מקורות ההון של גופים בנקאיים אל מול חוץ בנקאיים
................................
......................
8
4.
תיאור השינוי המוצע
................................
................................
................................
............
9
4.1
הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי
................
9
4.2
הצעת החוק– קידום התחרות בשוק הבנקאות
................................
................................
.
13
5.
נקודות לדיון................................
................................
................................
.....................
14
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
-
קידום התחרות בשוק
ה
בנקאות
|
1
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תמצית
מסמך זה נכתב עבור
הוועדה למיזמים ציבוריים לקראת דיון ב-
11
בפבר ואר2026
בנושא 'פרק ט-
קידום התחרות בשוק
הבנקאות. המסמך כולל
רקע על
התחרות בשוק הבנקאות , נתונים על
תוצאות מערכת הבנקאות ,עלות מקורות ההון
של גופים בנקאיים אל מול חוץ בנקאיים , תיאור
השינוי המוצע ו
נקודות לדיון.
מערכת הבנקאות בישראל מאופיינת
בריכוזיות גבוהה יחסית, כאשר לאורך
שנים נתחי השוק של שני
ה
בנק ים
ה
גדולים היוו את מרבית הפעילות .
ב לוח אפשר לראות את השינוי שחל
בעשור האחרון בנתחי השוק של בנקים אלו–
הפועלים .ולאומי במדדים השונים
אפש ר
לראו ת כי בחלקם בהכנסות חלה
ירידה של 4
נקודות האחוז .
עם
זאת, חלקם ברווחים ירד ב-
7.4
נקודות האחוז
וחלקם באשראי הצרכני ירד בצורה
המשמעותית ביותר–
ירידה של
9.2
.נקודות האחוז מספר הבנקים בישראל נמוך בהשוואה למדינות ה-
OECD
והתשואה על ההו
ן
של הבנקים בישראל בשנים האחרונות גבוהה יחסית למדינות אירופה–
נתון שעשוי להעיד על רמת
.תחרות מוגבלת
הכנסות
מ
ערכת הבנקאות
כמעט הוכפלו בין2014
ל-
2024
, והרווח הנקי גדל פי4.5
. במקביל, חל גידול בחלקם של
הגופים החוץ-
בנקאיים באשראי הצרכני למשקי בית, אם כי באשראי לעסקים קטנים
ובינוניים הבנקים עדיין שולטים בכ-
92%
מהשוק. יתרון מרכזי של הבנקים נעוץ בעלות מקורות ההון: עלות ממוצעת של
כ-
3.2%
לעומת
כ-
6%
–
7%
בחברות
כרטיסי האשראי. פער זה מקשה על גופים ח
וץ-בנקאיים להתחרות במחיר האשר
אי
.אל מול הבנקים
על רקע זה, הצעת החוק מבקשת להפחית חסמי כניסה ולאפשר ל שחקנים חדשים– בעיקר גופים חוץ-
בנקאיים–
לקבל
רישיון בנקאי מדורג. ההצעה כוללת יצירת קטגוריות של "בנק זעיר" ו"בנק קטן", לפי היקף נכסים, ומתן הקלות
,רגולטוריות בהתאם לגודל הבנק. בין ההקלות: אפשרות לעסוק בעיסוקים נוספים מעבר לרשימה הסגורה הקיימת
גמישות במתן ש ,ירותים בנקאיים (לרבות פטור ממתן כלל השירותים), פטור זמני מחובות בנקאות פתוחה וניוד חשבונות
.מודל עמלות גמיש בשנים הראשונות, וכן אפשרות לקיזוז הפסדים לצורכי מס
חידוש מרכזי נוסף הוא האפשרות, בתנאים מוגבלים, שחברה השולטת בגוף מוסדי תחזיק גם בבנק זעיר. מהלך ז ה נועד
,לעודד כניסת קבוצות פיננסיות לשוק הבנקאות, אך מעורר חששות תחרותיים, ובהם ניגודי עניינים, שימוש צולב במידע
פגיעה בעצמאות התחרותית של הבנק הקטן והעמקת ריכוזיות מערכתית. לפיכך מוצע ללוות את המהלך בפיקוח ייעודי
על חברות החזקה ובמנגנוני ממשל תאגידי מתאימ.ים
,לסיכום
הצעת החוק מבקשת לקדם תחרות בשוק הבנקאות באמצעות הקלה על כניסת בנקים חדשים
ומתן כלים
לגופים חוץ-
.בנקאיים להפוך לבנקים
מ הלך
זה עשוי להפחית את עלות האשראי ל
ציבור ולהגדיל את מגוון השירותים.
נתון
2015
2025 שינוי (נקודות האחוז)
נכסים
60.0%
55.9%
-4.0
הכנסות
61.4%
54.0%
-7.4
רווחים
65.6%
58.7%
-6.9
אשראי צרכני
57.9%
48.7%
-9.2
אשראי לעסקים קטנים וזעירים
63.2%
57.9%
-5.3
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
1
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.
רקע - התחרות בשוק הבנקאות
שוק הבנקאות הוא
לב הכלכלה,
שכן הוא מופקד על כספי משקי הבית והמגזר העסקי ועל
התיווך הפיננסי בין חוסכים למשקיעים. מערכת הבנקאות משמשת מצד אחד
כ מקור מימון
ל השקעות ולצמיחה, ומצד שני– כ
גוף חיסכון עיק
רי במשק. לפיכך, ריכוזיות
יתר וחוסר יעילות
בתפקוד המערכת הבנקאית מקטינים את היעילות של כלל המשק, מעלים את דמי התיווך
הפיננסי ואת עמלות הבנקים ופוגמים בהקצאת המקורות במשק. ה( מאסדרים
רגולטורים) ,
בעיקר בנק ישראל ומשרד
האוצר, אחראים להגברת היעילות וה
תחרות
בשוק
וגם ל שמירה על
.יציבות הבנקים
מערכת הבנקאות ורמת הריכוזיות בה נסקרו בעבר בדוחות רבים. על פי דוחות אלו, מערכת
הבנקאות בישראל היא ריכוזית, ושולטים בה בעיקר שני בנקים גדולים (לאומי והפועלים). חלקם
של שני הבנקים הגדולים
.נשאר דומה במשך השנים, ולמעשה לא נוצר בשוק איום תחרותי ניכר
במשך השנים הלך וקטן מספר הבנקים הפועלים במערכת הבנקאות, ולא נכנסו בנקים חדשים
.שיתחרו בשוק זה1 מ-
17
בנקים שפעלו בסוף שנת2011
, נותרו11
בנקים השייכים לחמש
קבוצות בנקאיות–
לאומי, הפועלים, דיסקונט
, מזרחי-
טפחות והבינלאומי, ושלושה בנקים
קטנים–
בנק ירושלים, בנק וואן זירו ובנק אש ישראל (שטרם התחיל לפעול). בשנים האחרונות
מוזגו כמה בנקים לקבוצת הבינלאומי (יובנק, אוצר החייל ופאג"י), בנק דקסיה מוזג לבנק
דיסקונט, ובשנת2020
קבוצת מזרחי טפחות השלימה את רכיש.ת בנק אגוד2
בשנת2022
קיבלו שני בנקים חדשים רישיונות מבנק ישראל–
.בנק וואן זירו ובנק אש ישראל3
בנק וואן זירו החל לגייס לקוחות בשנת2022
, ובשנת2023
החל לפעול בהיקף מלא, וכן התחיל
לפרסם דוחות כספיים לציבור. בשנת2024
הכנסות הבנק נאמדו ב-
104
מיליון ש"ח, א ך נרשמו
הפסדים של כ-
268
.מיליון ש"ח4
נכון לנובמבר2025
בנק אש ישראל טרם החל לפעול בהיקף
.מלא
בשל מחסומי כניסה( אסדרתיים
רגולטוריים)
ומבניים שוקי הבנקאות בעולם מתאפיינים
בתחרות של מעטים
.)(תחרות אוליגופוליסטית להלן מוצגות שתי גישות עיקריות לאומדן רמת
ה
תחרות בשוק הבנקאות.
5
1
,משרד האוצר הוועדה להגברת התחרותיות בשירותים הבנקאיים והפיננסיים הנפוצים בישראל , ספטמבר2016
.
2
,בנק ישראל
הבנקים וסניפיהם :, כניסה25
בנובמבר2025
.
3
,בנק ישראל
בנק ישראל אישר הקמה של בנק חדש נוסף: בנק אש ישראל , דצמבר2025
; השלמת הליך ההקמה של הבנק הדיגיטלי ,
ינואר2022
.
4 בנק ו ,ואן זירו
מידע כספי :, כניסה25
בנובמבר2025
.
5
,דוד רוטנברג
התחרות בענף הבנקאות: היבטים תיאורטיים וראיות אמפיריות מישראל ומחו"ל – מאמרים לדיון ,, הפיקוח על הבנקים
יחיד ת המחקר, בנק ישראל, מאי2005
.
פרק ט' בהצעת חוק
התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
2
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.1
גישת המבנה: רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות
לפי גישה זו יש מתאם הפוך בין רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות (כלומר
קם לח
של הבנקים
הגדולים בנתח השוק )ל
רמת התחרות .יש שני מדדים עיקריים לבחינת רמת הריכוזיות בשווקים:
מדדn
CR
: משקל
באחוזים של( מספרn) השחקני .ם הגדולים בשוק
ככל ש
ה
מדד גבוה,
רמת
הריכ
ו.זיות גבוהה
היתרון במדד זה הוא שאפשר להסתמך על ערכו האבסולוטי, והוא אינו משמש
רק מדד להשוואה; החיסרון הוא שלא מובאות בו בחשבון כל החברות הפועלות בענף, אלא רק
n
.השחקנים הגדולים בשוק
מדד הרפינדל-הירשמן (
HI
H
): 6
סכום הריבועים של נתחֵי ,שוק של כל יצרן; ככל שהמדד גבוה
.הריכוזיות גבוהה
היתרון במדד זה הפוך מהיתרון במדדCR
, שכן נכללים בו כל השחקנים
,הפועלים בענף; חסרונו הוא שלערך המתקבל בו אין משמעות, אלא הוא מדד להשוואה בלבד
.שלא כמו בענפים אחרים
לפי רשות התחרות, בעת בחינה
של מיזוגים בין חברות, מיזוגים שאינם פוגעים בתחרות בענף
ייחשבו מיזוגים שהתוצאה שלהם היא תוספת של0.015
לכל היותר למדדHHI
בענף, וכן לאחר
המיזוג, מדדHI
H
בענף הוא0.2
.לכל היותר7
לפי הפיקוח על הבנקים, בבחינת מדדHHI
על בסיס האשראי לציבור נראה כי רמת הריכוזי ת
במערכת הבנקאות היא0.222
, קרי רמת ריכוזיות בינונית. יש לציין כי רמת הריכוזיות בשוק
הבנקאות מאז2015
.נותרה דומה, וכמעט שלא חל בה שינוי8
עם זאת, כפי שיוצג להלן, חל קיטון
במדדCR2
בשנים האחרונות–
קטן נתח השוק של שתי הקבוצות הבנקאיות הגדולות, הפועלים
ולאומ י, ואילו בחלקן של שתי הקבוצות הבנקאיות הבינוניות, דיסקונט ומזרחי טפחות–
חלה
;עלייה
מדדCR3
– הפועלים, לאומי ומזרחי-
טפחות–
.נותר יציב יחסית
1.2
גישת האיום התחרותי(
Contestable
)
,לפי גישה זו
רמת התחרות בשוק נקבעת על
פי האיום התחרותי על הבנקים. לפיכך, ייתכן
גם ש
בשוק בנקאות ריכוזי שבו מספר השחקנים קטן ,
רמת
ה תחרות תהיה
גבוהה . ואולם, רמת
תחרות
;גבוהה בשוק ריכוזי (כמו בישראל) תושג רק אם יתקיימו תנאים אלו: מחסומי כניסה נמוכים
מדיניות פיקוח גמישה בכל הקשור לכניסת בנקים זרים ובנקים אינטרנטיים; הגבלות מצומצמות
על פעילות הבנקים בשוק ההון; שוק הון חוץ-
.בנקאי מפותח
6
,אם פועלות שלוש חברות בענף מסוים
ו
אחת מחזיקה ב-
60%
מנתח השוק ושתי החברות האחרות מחזיקות ב-
20%
כל אחת –
המדד
י
חושב כך :
0. 22 + 0.22 + 0.62 = 0.44. על פי משרד המשפטים האמריקאי, רמת ריכוזיות
לפי מדדHHI
בענף מוגדרת בשלושה
טו :וחים0
–
0.15
– ריכוזיות נמוכה;
0.15
–
0.25
– ריכוזיות מתונה/בינונית;
מעל0.25
– ריכוזיות גבוהה.
7
,רשות התחרות
הנחיות לניתוח תחרותי של מיזוגים אופקיים , ינואר2011
.
8
,בנק ישראל
סקירת מ ערכת הבנקאות לשנת2024
, לוחות, לוח1 –
מדדים
ראש
יים של סך מערכת הבנקאות , מאי2025
.
ר מת הריכוזיות
במערכת הבנקאות
היא רמת ריכוזיות
בינונית ונותרה ברמה
.דומה בעשור האחרון
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
3
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.3
רפורמות קודמות בשוק הבנקאות
הצעת החוק של קידום התחרות בשוק הבנקאות, כפי שת
ט ור פ
בסעיף4.2
להלן , היא חלק
מ.מספר רפורמות מבניות ורגולטוריות שחלו במהלך השנים בשוק הבנקאות
הרפורמה המרכזית הראשונה בתחום הייתה בשנת2004
– ועדת בכר . מטרת הוועדה הייתה
.להגביר את התחרות בשוק ההון על ידי צמצום כוחם של התאגידים הבנקאיים בשוק זה9
,המלצתה העיקרית הייתה שתאגידים בנקאיים לא יוכלו לשלוט בקופות גמל ובקרנות נאמנות
ולמעשה בכך היא
ביטלה את השליטה של הבנקים בקופות החיסכו
ן של הציבור. כמ ה חוקים
חוקקו כדי לעגן את המלצות הוועדה, ובהם חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות
וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ה–
2005
,
חוק הפיקוח על
שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–
2005, ו חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים
(עיסוק בייעוץ פנסיוני
ובשיווק פנסיוני), התשס"ה–
2005
.
לפי משרד האוצר, רפורמה זו הגדילה את מספר המתווכים הפיננסים שנותנים שירותי מימון
,לעסקים גדולים, ואכן משקל האשראי לעסקים גדולים שניתן על ידי מערכת הבנקאות הלך וירד
בין היתר, בעקבות גידול של אשראי למגזר זה דרך גיוסי חוב בשוק הה ון (אג"ח) וכן על ידי
.הלוואות ישירות שניתנות על ידי הגופים המוסדיים10
( עשור לאחר מכן הוקמה הוועדה להגברת התחרותיות בשירותים הבנקאים והפיננסים ועדת
שטרום ) אשר נועדה להגביר את התחרות במגזר הקמעונאי. בין יתר המלצות הוועדה, הומלץ
ונחקק לבסוף
ההפרדה של חברות כרט
יסי האשראי מהבנקים הגדולים
(מקס וישראכרט
.)הופרדו וכאל בתהליך ההפרדה כיום בדוח ועדת שטרום דובר על כך שלאחר שחברות כרטיסי
האשראי יופרדו לשוק החוץ-
בנקאי הן יוכלו להיות מועמדות אפשרויות להפוך לאחר מכן
לבנקים. כאשר הגישה שלהם למקורות מימון
בעלות נמוכה יחסית (ב עיקר )פיקדונות הציבור
.תוכל להגביר את יכולתן להתחרות במערכת הבנקאית
בנוסף, בשנים האחרונות נעשו מספר צעדים
לקידום
תחרות במערכת הבנקאות. בין היתר: ניוד
חשבונות בנקים בקליק, יישום וקידום בנקאות פתוחה, הקמת מאגר נתוני אשראי צרכני למשקי
בית (הצעת חוק להקמת מאג ר נתוני אשראי עסקי נמצאת בימים אלו על שולחן הכנסת וייתכן
כי תעזור להגביר את התחרות באשראי לעסקים קטנים), הגברת השקיפות ומידע על מוצרי
.אשראי על ידי בנק ישראל11
9
,ועדת בכר
דין וחשבון , משרד האוצר, ספטמבר2004
.
10
,משרד האוצר
הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי , יולי2025
', עמ 9.
11
.שם
ה צעת החוק מהווה
מהלך משלים של
רפורמות נוספות
בשנים האחרונות
בשוק הבנקאות
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
4
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
2
.
נתוני מערכת הבנקאות
2.1
נכסי מערכת הבנקאות
ב יוני2025
שווי נכסי
ה
מערכת הבנקאות ה
יה כ-
2.87
טריליון ש"ח, עלייה
של112%
לעומת יוני
2015
.
12
בתרשים1
מוצגת התפלגות הנכסים לפי
קבוצ
ה
בנקאית ביוני2015
וביוני2025
.
תרשים1
: התפלגות הנכסים של מערכת הבנקאות, לפי קבוצות בנקאיות–
יוני2015
, יוני2025
13
יוני2015
יוני2025
אפשר לראות כי בעשור האחרון חל שינוי קל בה תפלגות נכסי מערכת הבנקאות: נתח השוק של
בנק הפועלים קטן מכ-
31%
בשנת2015
ל-
26.5%
בשנת2025
,
ירידה של4.3
נ
קודות האחוז,
ו נתח
בנק מזרחי טפחות עלה ב-
3.2
נ קודות האחוז; מדדCR2
ירד מכ-
60%
ביוני2014
לכ-
56%
ביוני2025
, ומדדCR3
ירד מכ-
75%
ביוני2015
לכ-
74%
ביוני2025
.
2.2
תוצאות מערכת הבנקאות
הכנסות
בשנת2014
נאמדו ההכנסות של מערכת הבנקאות ב-
43.2
מיליארד ש"ח, ואילו ב-
2024
– ב-
83.4
מיליארד ש"ח– מדובר ב גידול של93%
.
14
בתרשים2
מוצגת התפלגות ההכנסות בין הקבוצות הבנקאיות בשנת2014
ובשנת2024
.
תרשים2
: התפלגות ההכנסות של מערכת הבנקאות, לפי קבוצות בנקאיות–
2014
,
2024
15
2014
2024
12
,בנק ישראל
דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25
בנובמבר2025
.
13
,בנק ישראל דשבורד
דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25
בנובמבר2025
.. הנתונים תקפים רק לקבוצות הבנקאיות המוצגות בתרשים
14
,להרחבה: נעם בוטוש
רווחי מערכת הבנקאות בשנים האחרונות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אוקטובר2025
.
15
,בנק ישראל
דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25
בנובמבר2025. הנתונים תקפים רק לקבוצות ה.בנקאיות המוצגות בתרשים
לאומי
29.1%
הפועלים
30.8%
מזרחי
טפחות
14.9%
דיסקונט
15.1%
הבינלאומי
9.0%
ירושלים
1.0%
לאומי
29.5%
הפועלים
26.5%
מזרחי
טפחות
18.1%
דיסקונט
16.1%
הבינלאומי
9.2%
ירושלים
0.8%
הפועלים
32.4%
לאומי
29.0%
דיסקונט
17.3%
מזרחי
טפחות
11.5%
הבינלאומי
8.7%
ירושלים
1.1%
הפועלים
26.3%
לאומי
27.7%
דיסקונט
19.2%
מזרחי
טפחות
17.6%
הבינלאומי
8.1%
ירושלים
1.1%
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
5
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
אפשר לראות כי נתח השוק של שתי הקבוצות הגדולות בהכנסות ירד מ-
61.4%
בשנת2014
ל-
54%
בשנת2024
,
ירידה של7.4
נקודות האחוז . נתח השוק של הבנקים הבינוניים בהכנסות
(דיסקונט ומזרחי טפחות) עלה מ-
28.8%
ל-
36.8%
,
עלייה
ש ל8 נקודות האחוז.
רווחים
בשנת2024
הרווח הנקי של מערכת הבנקאות היה כ-
29.7
מיליארד
ש"ח פי
4.5
לעומת שנת
2014
.
16
בתרשים3
מוצגת התפלגות הרווח הנקי לפי
קבוצ
ה
בנקאית בשנים2014
ו-
2024
.
תרשים3: התפלגות הרווח הנקי של מערכת הבנקאות, לפי קבוצות בנקא יות–
2014
,
2024
17
2014
2024
אפשר לראות כי נתח השוק של שתי הקבוצות הגדולות ברווח הנקי ירד מכ-
66%
בשנת2014
ל-
59%
בשנת2024
,
ירידה של
כ-
7 נקודות האחוז , ונתח השוק של הבנקים הבינוניים (דיסקונט
ומזרחי טפחות) עלה מ-
26%
לכ-
33%
– עלייה
כ של-
7 נקודות האחוז
. בנ תח בנק הפועלים חל
קיטון של כ-
17
נקודות האחוז
, ובנתח בנק לאומי חלה עלייה של כ-
10
נקודות האחוז.
2.3
אשראי למשקי בית ולעסקים קטנים
סך האשראי למשקי בית (שלא לדיור) נכון לנובמבר2025
יה ה כ-
245
מיליארד ש"ח.
18
בתרשים 4 להלן מוצגת התפלגות האשראי לפי מקור האשראי נכון לנ ובמבר2025
.
תרשים4
): התפלגות האשראי הצרכני למשקי בית שלא לדיור (במיליארדי ש"ח19
דצמבר2016
נובמבר2025
16
,להרחבה: נעם בוטוש
רווחי מערכת הבנקאות בשנים האחרונות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת אוקטובר2025
.
17
,בנק ישראל
דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25
בנובמבר2025
.. הנתונים תקפים רק לקבוצות הבנקאיות המוצגות בתרשים
18
,בנק ישראל
יתרת האשראי במשק ,
25
בינואר2026
.
19
.שם
הפועלים
42.4%
לאומי
23.2%
מזרחי
טפחות
16.8%
דיסקונט
9.2%
הבינלאומי
7.4%
ירושלים
1.0%הפועלים
25.7%
לאומי
33.0%
מזרחי
טפחות
14.4%
דיסקונט
18.4%
הבינלאומי
8.0%
ירושלים
0.5%
בנקים
152
83.3%
מוסדיים
10
5.3%
חברות כרטיסי
אשראי
16
8.8%
ממשלה
5
2.6%
בנקים
174
71.0%
מוסדיים
24
10.0%
חברות
כרטיסי
אשראי
44
17.8%
ממשלה
3
1.3%
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
6
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
אפשר לראות כי בעשור האחרון חל שינוי בהתפלגות מקורות האשראי למגזר משקי הבית .
מ
שקל הבנקי
ם באשראי למשקי בית ב-
2025
יה ה
71%
ב
השוואה ל-
83.3%
בסוף2016, ו משקל
הגופים החוץ-
בנקאיים(מוסדיים וחברות כרטיסי האשראי) עלה מ-
14%
בסוף2016
לכ-
28%
בסוף2025
.
בתרשים5
להלן מוצגת התפלגות האשראי הבנקאי הצרכני לפי בנק, בסוף2016
ובסוף
2025
.
תרשים5
): התפלגות האשראי הבנקאי הצרכני לפי בנק (במיליארדי ש"ח20
דצמבר2016
ספטמבר
2025
אפשר לראות כי
בספטמבר2025
נתח השוק של הבנקים הגדולים ב
פלח
האשראי הצרכני היה
כ-
49%
לעומת כ-
58%
בסוף
2016
,ירידה של 9 נקודות האחוז.
קרי, חלה ירידה במדדCR2
,
,בין היתר, בעקבות הרפורמות שתוארו לעיל. עם זאת בסוף2016
היו בנקים נוספים שהיוו2.3%
באשראי
.)הצרכני (בנקים שמוזגו לקבוצות בנקאיות קיימות ,על כן כניסה של בנקים חדשים
.עשויה להגדיל את התחרות אף יותר באשראי הצרכני למשקי בית
על פי אומדן של היקף האשראי לעסקים קטנים ובינוניים, כ-
92%
מהאשראי לעסקים קטנים
ובינוניים מקור
ו
.במערכת הבנקאות21
בחינת של האשרא י הבנקאי לעסקים קטנים וזעירים
בחלוקה לפי בנק מראה כי גם בשוק זה חלה ירידה
מסוימת
במדדCR2
– מכ-
63%
בסוף2016
לכ-
58%
בספטמבר2025
, ירידה של5
נקודות האחוז.
22
נראה כי שוק זה אף יותר ריכוזי
מאשראי צרכני למשקי בית וייתכן כי כניסה של שחקנים חדשים לשוק הבנקאות תו כל להגדיל
.אף יותר את התחרות באשראי לעסקים קטנים
20
,בנק ישראל, דשבורד דוחות כספיים
אשראי לפי ענפי משק :, כניסה9 בפברו אר2026
.
21
,משרד האוצר
הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במע
רכת הבנקאית למגזר הקמעונאי , יולי2025
', עמ6.
22
,בנק ישראל, דשבורד דוחות כספיים
אשראי לפי גודל עסק :, כניסה9
בפברואר2026
.
הפועלים
33.8%
לאומי
24.1%
מזרחי
טפחות
11.3%
הבינלאומי
11.3%
דיסקונט
16.4%
ירושלים
0.7%
שאר
הבנקים
2.3%
הפועלים
27%
לאומי
22%
מזרחי
טפחות
19%
הבינלאומי
17%
דיסקונט
14%
ירושלים
1%
ב עשור האחרון חלה
ירידה ברמת
הריכוזיות של שני
הבנקים הגדולים
באשראי הצרכני בכ-
9 נקודות האחוז
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
7
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
2.4
מספר בנקים ותשואה על ההון במדינות המפותחות
בתרשים6 להלן מספר בנקים ל-
100,000
תושבים במדינות ה-
OECD
בשנת2023
.
תרשים 6: מספר בנקים ל-
100,000
תושבים במדינות ה-
OECD
בשנת2023
23
אפשר
לראות כי בשנת2023
היו ביש ראל0.14
בנקים ל-
100,000
תושבים בהשוואה לכ-
1.01
בממוצע ה-
OECD
, ישראל היא המדינה השביעית במספר נמוך של בנקים ביחס לתושבים מתוך
38
מדינות. בתרשים7
להלן התשואה על ההון של בנקים מסחריים באירופה בשנים2023-2021
ובשנים2019-2016
.
תרשים7: התשואה על ה
הון (
ROE
) של בנקי ם מסחריים באירופה בשנים2021
-
2023
ובשנים2016
-
2019
)(אחוז24
23 OECD, Economic Surveys: Israel 2025, April 2025.
24 Ibid.
0.14
1.01
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0OECD
15.7
9.3
7.5
-5
0
5
10
15
20
2023-2021
2019-2016
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
8
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
אפשר לראות כי בשנים2023-2021
התשואה על ההון של בנקים מסחריים בישראל ה
י יתה
15.7%
, השנייה בגובהה במדינות הנסקרות לאחר צ'כיה, לעומת9.3%
בחציון גוש האירו ו-
7.5%
ב
ממוצע גוש האירו. לפי נתונים אלו ,, בהשוואה בינלאומית יש בישראל מעט בנקים ביחס
.לתושבים ושיעור הרווחיות גבוה מ כך
עולה, כי כניסה של בנקים חדשים עשויה לשפר את
יחס
ב
נקים לתושב וכן להקטין את שיעור הרווחיות הגבוה, על ידי יצירת
.תחרות בשוק הבנקאות
3
.
עלות מקורות ההון של גופים בנקאיים אל מול חוץ בנקאיים
לגופים הבנקאיים יש מספר מקורות הון שמתוכם הם מעמידים אשראי לציבור, לרבות: פיקדונות
הציבור, פיקדונות הממשלה, פיקדונות מבנקים מסחריים אחרים, ני "ע שהושאלו או נמכרו
.במסגרת הסכמי רכש חוזר, אג"חים והתחייבויות אחרות נוסף על כך, הבנקים מקבלים מעת
לעת ,הלוואות מבנק ישראל .כחלק מהמדיניות המוניטרית בלוח1
להלן מוצגים סך ההתחייבויות
של הבנקים והריבית המשולמת בגינם נכון לשנת2024
.
לוח1
: סך התחייבויות
הבנק
ים (
2024
,
במיליוני)ש"ח25
בנק יתרה ממוצעת הוצאות ריבית
שיעור הוצאות הריבית
פי
קדונות הציבור שאינם נושאים ריבית
פועלים
448,626
-18,545
4.13%
148,730
לאומי
502,617
-20,953
4.17%
141,984
מזרחי טפחות
329,076
-13,984
4.25%
78,454
הבינלאומי
156,554
-6,357
4.06%
54,704
דיסקונט
276,864
-11,308
4.08%
69,088
ירושלים
18,932
-784
4.14%
1,647
סך הכול
1,732,669
-71,931
4.2%
494,607
ריבית ממוצעת כולל פיקדונות שאינם נושאי ריבית
3.2%
אפשר לראות כי בשנת2024
עלות מקורות ההון של אשראי בנקאי היתה3.2%
.
אל מול מקורות
הו
ן אלו של הגופים הבנקאיים, מקורות ההון של גופים חוץ-
בנקאיים הם שונים ולרוב בעלו עלות
גבוהה.יותר, כפי שיוצג להלן
מקורות ההון העיקריים של חברות כרטיסי האשראי הם אשראי
מבנקים וגיוס אג"ח
ב
שוק ההון .
בלוח2
מוצגים היתרה הממוצעת של ההתחייבויות, סכום
הוצאות הריבית
ושיעור הריבית הממוצעת של מקורות ההון של חברות כרטיסי.האשראי
לוח2
: התחייבויות חברות כרטיסי האשראי
לפי חברה (
2024
,
)במיליוני ש"ח26
חברה יתרה ממוצעת הוצאות ריבית שיעור הוצאות הריבית
מקס
6,095
-476
7.80%
ישראכרט
3,540
-191
5.40%
כאל
5,383
-249
4.61%
סך ה
כול
15,018
-916
6.1%
ללא חברת כאל
9,635
-667
6.9%
25
,הבורסה
דוחות כספיים של התאגידים הבנקאיים , לוח96
-
630
–
,יתרות ממוצעות ושיעורי ריבית התחייבויות
:כניסה9
בפברואר2026
.
26
,חברת מקס דוח כספי לשנת2024
:, כניסה9
בפברואר2026
;
,חברת ישראכרט דוח כספי לשנת2024
:, כניסה9
בפברואר2026
;
חברת
,כאל דוח כספי לשנת2024
:, כניסה9
בפברואר2026
.
כ ניסה של בנקים
חדשים לשוק
הבנקאות עשויה
לשפר את יחס
הבנקים לתושב
ולהקטין את שיעור
הרווחיות הגבוה של
מערכת הבנקאות
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- קי
דום התחרות בשוק הבנקאות
|
9
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
אפשר לראות כי עלות מקורות ההון של חברות כרטיסי האשראי
יא ה
בשיעור של6.1%
כולל
)חברת כאל (שהיא בבעלות בנקאית וטרם נמכרה,
וללא חברת כאל עלות מקורות ההון של
חברות כרטיסי האשראי המופרדות היא6.9%
,. כאמור יותר מפי שניים מעלות מקורות ההון
של הבנקים , שעיקר מקורות ההון שלהם הוא מפיקדונות הציבור (נושאי ריבית ושאינם נושאי
.)ריבית
4
.
תיאור השינוי המוצע
כפי שמוצג לעיל, חלקם של הבנקים באשראי למשקי בית הוא
71%
ובאשראי לעסקים קטנים
ובינוניים
הוא
92%
.
בנוסף, עלות מקורות ההון של הבנקים היא
כמחצית
מעלות מקורות ההון
של גופים חוץ-
בנקאיים. משום כך, יש צורך בהגברת התחרות בשוק הבנקאות, בין היתר, על ידי
מתן אפשרות לגופים חוץ-
בנקאיים לקבל פיקדונות מהציבור ובכך להוזיל את עלות מקורות ההון
שלהם, כך שיוכלו לאחר מכן להעמיד אשראי זול יותר לצ.יבור
4.1
הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי27
ביולי2025
:פורסם דוח שנושאו הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית
למגזר הקמעונאי
.)(להלן: הצוות מטרת עבודת הצוות הייתה
לבחון דרכים לקידום
תחרות
בשירותים הבנקאיים למשקי בית
ולעסקים קטנים ובינוניים. בין היתר, נבחנו הדרכים להסרת
חסמים בכדי לאפשר לשחקנים נוספים להיכנס למערכת הבנקאית. החסמים המרכזיים שנבחנו
.במסגרת הדוח הם החסמים הרגולטוריים המקשים על כניסת שחקנים חדשים לשוק הבנקאי
,לאור זאת:ניתנו מספר המלצות שיוצגו להלן
בחינת
השחקנים האפשריים לקבלת רישיון בנקאי מדורג:
הצוות
ה( מליץ על מתווה רישוי מדורג ראו הרחבה בהמשך) שיאפשר לשחקנים חדשים
.להיכנס בצורה הדרגתית לשוק הבנקאות
מתן אפשרות שליטה של חברה ריאלית בגוף בנקאי, תחת המגבלות של
החוק
לקידום
התחרות וצמצום הריכוזיות, התש
ע"ד–
2013
.
מתן אפשרות שליטה של חברת החזקות השולטת בגוף מוסדי בשליטה במקביל בגוף בנקאי
זעיר, ה מחזיק עד2.5%
מסך נכסי מערכת בנקאות (עם אפשרות של עד5%
.)מסך הנכסים
בנק הנשלט בחברת החזקות פיננסית (השולטת במקביל בגוף מוסדי) לא יוכל לעסוק
בי ,יעוץ
בתיווך או בשיווק של מכשירי השקעה, ביטוח וחיסכון
.במטרה למנוע ניגודי עניינים בפעילותו
על פי הדוח, הגופים הפוטנציאליים לעמידה ברישיון המדורג הם בעיקרם גופים חוץ-
,בנקאיים
,בין היתר
חברות כרטיסי אשראי
שלהם קיימת מומחיות בחיתום ובמתן אשראי וכן מאגר
לקוחות
קיים והון עצמי מספק למתן אשראי. חלק מגופים אלו גם נשלטים על ידי חברות החזקה
.השולטות בגוף מוסדי
,למבנה החזקות זה עשויים להיות יתרונות של סינרגיה ושיתופי פעולה
27
,משרד האוצר
הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי , יולי2025
.
על ות מקורות ההון
של חברות כרטיסי
אשראי היא יותר מפי
שניים ביחס לעלות
מקורות ההון של
הבנקים
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
10
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ובכך להוזיל את עלות מקורות ההון שלהם. עם זאת, קיימים גם חששות תחרותיים למבנה
החזקות כזה, כפי שיו
סבר בהמש.ך
מודל עסקי גמיש לבנק קטן:
גמישות במתן שירותים בנקאיים: בנק קטן (שנכסיו נמוכים מ-
5%
,)מסך נכסי מערכת הבנקאות
לא יהיה מחויב להציע את מלוא השירותים הבנקאיים הנדרשים לפי חוק הבנקאות (שירות
ללקוח) ובכך יוכל למקד את הפעילות
בקבלת פיקדונות בו
מתן אשראי,
ללא צורך בשירותים
.נוספים שייתכן ויטילו עליו עלויות נוספות או רגולציה עודפת
גמישות באמצעי התשלום :
בנק קטן
שא ר יבחר לנהל חשבונות עו"ש, יוכל להציע במסגרתם
אפשרות של אמצעי תשלום אחד או יותר, ולא יהיה מחויב להציע את כלל אפשרויות התשלום
(מזומן, שיקים, כר.טיסי חיוב והוראות תשלום), כפי שקיים היום
מיקוד במגזרי לקוחות:
לאפשר לבנק קטן להתמקד במגזר לקוחות מסוים ולא להיות מחויב
.לתת שירותים למגזרי לקוחות שבגינם נדרשת מומחיות והשקעת משאבים משמעותית
מודל עסקי גמיש זה, כפי שהוצע
, נועד להקל על הקמת בנקים קטנים, כך
שלא יצטרכו לעסוק
בכלל העיסוקים הבנקאיים הקיימים כיום, ובכך לאפשר להם התפתחות הדרגתית בשוק
הבנקאות, כאשר בהתחלה יוכלו לבחור שלא לתת שירותים המשיתים עליהם עלויות
.משמעותיות או שעשויים להאריך משמעותית את תקופת ההקמה של בנקים קטנים
הרחבת עיסוקים לבנקים קטנים:
הצוות ממליץ לאפשר הרחבה של רשימת העיסוקים המותרים לבנק קטן, כך שגופים חוץ-
בנקאיים שעוסקים כיום בעיסוקים שאינם מותרים לבנקים כיום יוכלו להמשיך ולעסוק בהם גם
לאחר הפיכתם לבנק. כמו כן, הרחבת העיסוקים תוכל לאפשר התאמה של המודל העסקי של
בנקים קטנים לסביבה הדינ מית–
.הן הפיננסית והן הטכנולוגית מתן גמישות בעיסוקים שיותרו
לבנקים קטנים עשויה לעודד הן כניסה של גופים חוץ-
בנקאיים כך שיוכלו להמשיך לשמור על
עיסוקיהם הקודמים והן כניסה של בנקים זרים המעוניינים לפעול בישראל, הבוחנים את
.העיסוקים המותרים לבנק בישראל
הרקע
להמלצה זו הוא שכיום יש רשימה סגורה ומצומצמת של עיסוקים המותרים לבנקים אשר
נקבעה לפני למעלה מ-
40
שנים. מאז חלו שינויים רבים בעולם הפיננסי, בעיקר שירותים
.טכנולוגיים כך למשל שירותים העשויים לסייע לבנקים חדשים: מכירת שירותים טכנולוגיים–
התאמת השירותים הטכנו
לוגיים של הבנק ללקוחותיו השונים;
שימוש במידע הנאסף בבנק על
ידי הנגשתו
ומכירתו לצדדים נוספים;
שירות של פלטפורמות פיננסיות שבו מוצעים ללקוחות
הבנקים שירותים או מוצרים של צדדים שלישיים ומכירת שירותים ומוצרים פיננסיים של הבנק
על ידי צד שלישי שאינו בנק (בנקאות.)משולבת
פיקוח ואסדרה מדורגים:
ד וח הצוות ממליץ על
מודל עסקי גמיש
לבנק קטן–
במתן
,שירותים בנקאיים
אמצעי תשלום
ומיקוד במגזרי
לקוחות
פרק ט' בהצעת חו ק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
11
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
המלצות הצוות היא לתת רישיון בנקאי מדורג, כשעבור כל מדרגה תותאם האסדרה על פי גודל
:הבנק והחשיבות שלו למערכת הבנקאות
מדרגת קבע1
: בנק בעל היקף נכסים של עד15
מיליארד ש"ח (כ-
0.5%
.)מסך נכסי הבנקים
מדרגת קבע2: בנק בעל היקף נכסי ם של15
-
50
מיליארד ש"ח
(כ-
1.75%
.)מסך נכסי הבנקים
מדרגת קבע3:
בנק בעל היקף נכסים של מעל50
מיליארד ש"ח.
.במעבר בין מדרגות של הבנק תוגדר תקופת היערכות שלא תעלה על שלוש שנים
הרקע של יצירת רישיו
ן בנקאי מדורג הוא שעלה קושי משמעותי על ידי הגופים החוץ-בנקאיים
ליישום כלל ההוראות הנדרשת על ידי בנק כבר בהתחלת פעילותו. כך למשל, סוגיות של יחסי
הון ו נזילות, הרכב הדירקטוריון ועוד, אלו הוראות הדורשות השקעת משאבים שמאריכים את
משך זמן הנדרש.לתחילת פעילות כבנק וכן השקעה של הון משמעותי כבר בתחילת הפעילות
המלצות נו
ספות:
בנוסף להמלצות שהוצגו לעיל, ניתנו מספר מענים משלימים שנועדו להסיר חסמים שאינם
בליבת מתווה הרישוי, אך עשויים לסייע ליכולת של כניסת שחקנים חדשים למערכת הבנקאית
:במגזר הקמעונאי. להלן יוצגו המלצות אלו
פיקוח על חברות החזקה –
קידום הסדרה בחקיקה ייעודית לפיק ,וח על חברות החזקה
הכוללת דרישות הון, ממשל תאגידי והיבטים נוספים . בהמלצה זו נועדה ליצור מסגרת פיקוח
אחידה על חברות החזקה
.בשביל למנוע מצבים של סיכוני יציבות וניגוד עניינים
יחסי תלות בין שחקנים פוטנציאליים לבין המערכת הבנקאית –
לקבוע כי בנק בעל היקף
פעילות רחב (מעל20%
מהנכסים) או בנק שהחזיק בחברות כרטיסי אשראי אשר מנפיקים
כרטיסי חיוב, לא יוכלו לתפעל יותר מ-
40%
מסך כרטיסי החיוב החדשים באמצעות חברה
אחת. הרקע
להמלצה
זו הוא יחסי התלות והגומלין הקיימים כיום בין חברות
כרטיסי
האשראי
והבנקים. בין היתר, העובדה שרוב מקורות המימון של חברות כרטיסי אשראי הם המערכת
הבנקאית, גורמת ליחסי תלות. בנוסף, ההנפקה של כרטיסי חיוב בנקאיים על ידי חברות
כרטיסי אשראי מוסיף לתלות ביחסים אלו. בכדי לעודד את חברות כרטיסי האשראי לבקש
רישיון בנקאי מוצע להגביל את הבנקים כך
שיחויבו לחלק את תפ עול ההנפקה של כרטיסי
.)החיוב בין שלושת חברות כרטיסי האשראי (מקס, ישראכרט וכאל
היתר החזקה מעל10%
בתאגיד בנקאי קט
ן –
החזקה של אמצעי שליטה בבנק קטן יידרשו
היתר החזקה רק אם מחזיקים בו מעל10%
.מכל סוג של אמצעי שליטה
שכר בכירים –
מוצע שההגבלה על שכר הבכירים בתאגידים פיננסיים לא יחול על בנק קטן
לתקופה של10
שנים מעת קבלת רישיון בנקאי, בכדי לעודד גופים חוץ-
בנקאיים, בהם
.הבכירים מקבלים שכר גבוה יותר מהשכר המותר, לבקש רישיון בנקאי
עיסוק בתיווך ביטוח אלמנטרי -
לאפשר לבנקים קטנים לעסוק בתיווך מוצרי ביטוח אלמנטרי
בלבד.
דוח הצוות ממליץ על
קביעת רישיון בנ קאי
מדורג לבנקים לפי
היקף נכסים
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
12
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ייעוץ פנסיוני דיגיטל
י –
.יותר לבנקים לעסוק בייעוץ פנסיוני דיגיטלי
בנקאות פתוחה וניוד בין בנקים –
להקל על בנקים קטנים חדשים ולתת להם פטור מחובות
.בנקאות פתוחה וחובת ניוד בין בנקים במשך שלוש השנים הראשונות לפעילותם
התאמות בתע
ריפון העמלות ובכללי גילוי נאות –
החרגת בנק קטן מהחובות הקבועים לעניין
.עמידה בתעריפון הקבוע בכללי העמלות וכן הקלות בעמידה בכללי גילוי נאות
קיזוז הפסדים בשנים הראשונות–
הפסד כספי שצבר בנק בחמש השנים הראשונות
לפעילותו יוכל להיות מקוזז כנגד הרווח והשכר ששילם
.בשנה הראשונה בה חייב במס רווח
המטרה היא להקל על פעילות בנקים חדשים בשנים הראשונות, שכן כאמור לעיל, בנקOne-
Zero
, רשם הפסדים בשנת2024
לאחר שהתחיל לפעול באופן מלא ב-
2023
.
ח
ששות תחרותיים בנושא החזקת גוף מוסדי בבנק:
כאמור, בכדי לעודד כניסה של שחקנים חוץ-בנ קאיים הנשלטים על ידי גופים מוסדיים לשוק
הבנקאות, נדרש תיקון חקיקה, שכן כחלק מיישום המלצות ועדת בכר, נקבע
כי
חברה המחזיקה
בבנק לא יכולה להחזיק גם בניהול נכסי לקוחות בנאמנות. על כן, גופים מוסדיים יצטרכו לבחור
בין פעילותם בניהול נכסי לקוחות לבין הפעילות הבנקא ית. משום כך, מוצע כי רק עבור בנק זעיר
(
2.5%
מסך נכסי המערכת) יותר לגוף מוסדי להחזיק בו במקביל לחברות המנהלות נכסי
:לקוחות. עם זאת, החזקה שכזאת מעלה חששות תחרותיים כפי שיוצגו להלן
פגיעה בעצמאות
התחרותית של הבנק הקטן:
קיים חשש כי בנק הנשלט או מושפע
מהותית בי די גוף מוסדי לא יפעל כשחקן תחרותי עצמאי, אלא יכוון את פעילותו בהתאם
לאינטרסים העסקיים של קבוצת ההחזקה, באופן שע
שוי לצמצם תמריצים לה
פחתת
מחירים
או לפיתוח מוצרים מתחרים.
ניגודי עניינים אופקיים ואנכי
ים:
,לגופים מוסדיים פעילות נרחבת בתחומי אשראי, השקעות
חיס
כון וביטוח. החזקה בבנק קטן ע
שויה
ליצור מצבים של העדפת מוצרים, לקוחות או
עסקאות הקשורים לגוף המוסדי, על חשבון תחרות פתוחה ושוויונית.
שימוש צולב במידע פיננסי רגיש:
החזקה משותפת עשויה לאפשר גישה של הגוף המוסדי
למידע בנקאי רגיש, אשר שימוש בו בפעילויות פי ננסיות אחרות עלול להקנות יתרון תחרותי
שאינו נגיש למתחרים.
העמקת ריכוזיות מערכתית:
,אף שהגדלת מספר הבנקים עשויה להגביר תחרות פורמלית
קיים חשש כי בפועל תיווצר תחרות מוגבלת אם הבנק הקטן יהווה חלק מקבוצת החזקות
פיננסית גדולה, ובכך לא יתרום לפיזור כוח השוק במ
ערכת.
יצירת חסמי כניסה עקיפים: שליטת גוף מוסדי בבנק קטן ע
שויה
להשפיע על תנאי
התקשרות עם ספקי תשתית, מקורות מימון או שותפויות עסקיות, באופן המקשה על כניסת
שחקנים מתחרים שאינם חלק מקבוצת ההחזקה.
ק יימים
מספר חששות
תחרותיים במתן
אפשרות ל חברה
השולטת ב גופים
מוסדיים לשלוט גם
בבנקים קטנים
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
13
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מורכבות
ב
פיקוח בו
אכיפ
ה: מבנה החזקות משולב ומורכב ע
שוי להקשות על ה
מאסדרים
לזהות ולנטר ניגודי עניינים והשפעות תחרותיות
ולהפחית את
יעיל ות
האסדרה והאכיפה.
לנוכח חששות אלה, הצוות אינו
ה מליץ על איסור גורף על החזקת גוף מוסדי בבנק
זעיר , אך
מדגיש את הצורך בפיקוח ייעודי על חברות החזקה, בה סדרי ממשל תאגידי מתאימים ובהטלת
מגבלות ואמצעי בקרה שיבטיחו כי בנקים קטנים יפעלו כשחקנים תחרותיים עצמאיים בפועל.
4.2
הצעת החוק– קידום התחרות בשוק הבנקאות
הב צעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב
2026), התשפ"ו-
2026, מוצ 'ע פרק ט– קידום התחרות בשוק הבנקאות (
)להלן: הצעת החוק .
.במסגרת פרק זה מוצעים מספר תיקוני חקיקה הנדרשים בכדי ליישם את המלצות הצוות
,תיקוני החקיקה מתקנים מספר רב של חוקים הקשורים לנושא הבנקאות ולהגדרת בנק. כך
:מוצע לתקן את החוקים הבאים ,)חוק הבנקאות (רישוי
תשמ"א-
1981
,חוק הבנקאו ת
(שירות ללקוח), תשמ"א-
1981
,פקודת הבנק ,אות1941
,חוק שירות מידע פיננסי ,
התשפ"ב -
2021
,חוק הסדרת העיסוק בשירותי תשלום וייזום תשלום, התשפ"ג-
2023
:וחוקים נוספים. להלן יוסברו תיקוני החקיקה העיקריים המובאים בהצעת החוק
הוספת הגדרות של "בנ ק קטן" ו"בנק זעיר", בהתאם לעקרון הרישיון המדורג
המ וצע
כלהל:ן
בנק קטן:
סך נכסיו לא עולה על5%
.מסך נכסי מערכת הבנקאות ,בנק יצא מהגדרת בנק קטן
רק לאחר שבמשך שנתיים רצופות הוא עלה על5%
מסך נכסי המערכת. לאחר יציאה מהגדרה
זו, אין חזרה ל.אחור ובנק זה לא יוכל להיות מוגדר שוב כבנק קטן
בנק זעיר:
סך נכסיו לא עולה2.5%
מסך נכסי מערכת הבנקאות. הנגיד, בהסכמת שר האוצר
(ובאישור ועדת הכלכלה לעניין
חוק הבנקאות (שירות ללקוח), תשמ"א-
1981
)
רשאי להגדיל
מגבלה זו עד לשיעור של5%
. בנק יצא מהגדרת בנק
זעיר, רק לאחר שבמשך שנתיים רצופות
הוא עלה על2.5%
.מסך נכסי המערכת. גם במקרה זה, אין חזרה לאחור להגדרת לבנק זעיר
,הגדרות אלו:מאפשרות הקלות רגולטוריות על בנקים שיוגדרו כקטנים או זעירים
עבור
בנק זעיר בלבד: מוצע שמי ששולט בו יוכל להמשיך ולשלוט גם בחברות שע וסקות בניהול
.)תיקי השקעות (גופים מוסדיים
עבור
בנקים קטנים וזעירים:
עיסוק בעיסוקים נוספים, מעבר לאלו המפורטים
ב חוק הבנקאות
(רישוי), תשמ"א-
1981
(כפי שהוסבר לעיל
ב המלצות הצוות). בנוסף, בנקים קטנים וזעירים
יוכלו
לא לתת חלק מהשירותים הבנקאיים המנויים ב
חוק ה
בנקאות (שירות ללקוח), תשמ"א-
1981
. כך, בנקים אלו יוכלו לתת אפשרות של קבלת פיקדונות ללא פתיחת חשבון עו"ש או
אפשרות מתן שיקים , שירותים שעשויים להשית עליהם עלויות נוספות. כמו כן, מוצע כי לגבי
הב צעת החוק
מ וצע
להוסיף
הגדרות של
בנק קטן ובנק זעיר
שעבורם יינתנו
הקלות רגולטוריות
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
14
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
חשבון עו"ש, בנקים קטנים וזעירים יוכלו להציע שירות זה רק עבור מגזרי ל קוחות מסוימים בהם
.)הם יכולים לספק שירות זה (למשל, משקי בית ולא עסקים
בנוסף להגדרות אלו מוצע לתת הקלות עבור
בנקים חדשים ב
מטרה
לצמצם את חסמי הכניסה
הקיימים לשוק הבנקאות
, כמפורט להלן:
בנק חדש יהיה
פטור מחובת הניידות של לקוחות בין בנקים למשך שלוש השנים הר אשונות
לפעילותו, שכן חובה זו משיתה עלויות טכנולוגיות משמעותיות ועשויה להוות חסם כניסה
.לבנקים חדשים
לאפשר לבנק חדש במהלך חמש השנים הראשונות
מודל עמלות שלא נקבעו בכללים
על
ידי הנגיד, במטרה
לאפשר גמישות לבנקים חדשים.
עבור בנק חדש יינתן פטור בשלוש השנים הראשונות מהחובות לפי
חוק שירות מידע פיננסי ,
התשפ"ב-
2021
ו
חוק הסדרת העיסוק בשירותי תשלום וייזום תשלום, התשפ"ג-
2023
,
שכן חובות אלו גם משיתות עלויות
טכנולוגיות משמעות
יות
העשויות להוות חסם כניסה לבנק
.חדש
מוצע לתקן את חוק מס ערך מוסף ,התשל"ו-
1975
, כך שבנק חדש, במהלך חמש השנים
הראשונות לפעילותו יוכל לקזז הפסד כנגד הרווח והשכר ששילם בשנה שבה היה חייב במס
רווח עד לתום ההפסד. לפי דיני המס כיום הפסדים בשנים הראשונות לא יכול ים להיות
מקוזזים כנגד רווחים בשנים לאחר מכן. בכדי לעזור לבנקים חדשים, מוצע לתקן את החוק
.כך שהפסדים בשנים הראשונות יוכלו להיות מקוזזים ברווחים שיבואו בשנים לאחר מכן
5
.
נקודות לדיון
הצעת החוק המתוארת לעיל נועדה, כאמור, לאפשר לגופים שאינם בנקים לקבל רישיון בנקא י
בצורה פשוטה וקלה מהמצב הקבוע כיום, על ידי הקלות רגולטוריות בחקיקה. מהלך זה עשוי
לשפר את התחרות בשוק הבנקאות, לאפשר לגופים אלו לקבל פיקדונות ובכך לה
פחית
עבורם
את עלות מקורות ההון, בכדי שיוכל להעמיד אשראי במחיר נמוך יותר למגזר הקמעונאי. להלן
יוצגו:מספר נקודות לדיון בהקשר לשינוי המתואר
ביטוח פיקדונות:
הֵסדר לפיו מבוטחים פיקדונות הציבור (כולם או חלקם) בבנקים ובגופים
פיננסיים אחרים תמורת פרמיה המשולמת לגוף המבטח. במקרה והבנק או הגוף הפיננסי
המבוטח אינו יכול
להחזיר ללקוחותיהם את כס פי הפיקדון אם בשל מדיניות אשראי כושלת, בשל
מחסור בנזילות או בשל גורם אחר כמו מעילה, הגוף המבטח משפה את הלקוחות עד לסכום
בהצעת החוק מוצע
לתת הקלות עבור
בנקים חדשים
, כגון:
,פטור מחובת ניידות
מודל עמלות שונה ,
פטורים מחוקים
המשיתים עלויות
כבדות וקיזוז הפסדי
מס כנגד רווחים
עתידיים
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק
ידום התחרות בשוק הבנקאות
|
15
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מרבי שנקבע. המדינה הראשונה שהפעילה ביטוח פיקדונות הייתה ארה"ב, אשר הפעילה תכנית
כזאת בשנת1933, בעקבות המשבר הכלכלי שלווה בכמה "ריצות אל
"הבנק.
28
היתרונות של ביטוח פיקדונות הן הגנה על המפקידים שיודעים שכספם מבוטח גם במקרה של
כשל של הבנק. בנוסף, ביטוח כזה מגביר את היציבות הפיננסית של המערכת הבנקאית על ידי
."הקטנת החשש ממצב של "ריצה אל הבנק29
בהקשר להצעת החוק, קידום מתווה של חובת
ביטוח פיקדונו
ת לבנקים חדשים עשוי
לעודד את הלקוחות לעבור אליהם ולחזק את האמון
.הצרכני שגופים אלו לא יפסידו את כספי הפיקדונות
לפי נתוני האגודה הבינלאומית למבטחי
פיקדונות, נכון לסוף2023
ב-
113
מדינות בעולם קיים ביטוח פיקדונות. בקרב מדינות ה-
OECD
,
ב-
27
מדינות קיים ביטוח פ.יקדונות30
שליטה של
גופים מוסדיים בתאגידים בנקאיים:
,כאמור אחת מהמלצות הצוות ובעקבותיה גם
,מוצע לתקן בחקיקה
היא
האפשרות שחברה המחזיקה בגוף מוסדי תוכל להחזיק גם בתאגיד
בנקאי, כל עוד הוא "בנק "זעיר–
שסך נכסיו הם עד2.5%
.מסך נכסי המערכת הבנקאית
אפשרות זו , עשויה לעורר חששות תחרותיים מסוימים, כפי שהוסבר לעיל. אחד החששות הוא
שליטה של קבוצה עסקית הן בתאגיד פיננסי והן בגוף מוסדי. שליטה זו עשויה להוביל להקצאה
.לא יעילה של המקורות הפיננסיים במשק כמו כן, מידע עסקי על הלווים של הגוף הפיננסי עשוי
לעבור לידי חברות ה נמצאות בקבוצה העסקית ומתחרות בלווים אלו–
צעד ש עשוי להביא
לפגיעה בתחרות במשק. חששות אלו עלו בעבר הן בדוח ועדת בכר, שכאמור המליץ על הפרדת
הגופים המנהלים נכסי לקוחות מתאגידים בנקאיים והן בחוק הריכוזיות, שבו נקבעו הגבלות על
.קבוצות עסקיות גדולות במשק31
מודל
ים של רגולציה פיננסית:
:יש שני סוגים עיקריים של רגולציה פיננסית
מודל פונקציונלי –
הפיקוח נקבע לפי הפעילות הפיננסית המבוצעת ולא לפי סוג הגוף המבצע
אותה. כלומר, אותה פונקציה פיננסית, למשל, מתן אשראי תפוקח באותו אופן על ידי רגולטור
אחד ללא תלות במי הגוף
המ.בצע אותה
מודל פיקוחTwin Peaks
–
הפיקוח מחולק לפי יעדי הפיקוח ולא לפי סוג הפעילות. יש שני יעדים
שונים לפיקוח: פיקוח
יציבותי -
הנועד לשמור על יציבות הגופים המפוקחים. פיקוח
התנהגותי-
צרכני–
.הפיקוח הוא על הוגנות, שקיפות, תחרות והגנת הצרכן
28
"
nks Run
Ba
"
,או "ריצה אל הבנק": תופעה בה מפקידים מפסיקים להאמין ביציבות של הבנק וממהרים למשוך את כספם מהפיקדונות
מכיוון שבמצב נתון הבנק אינו מחזיק בכל הפיקדונות, ככול שיותר מפקידים מושכים את כספם מהבנק כך אכן הבנק עשוי לאבד
מיציבותו, תוצאה העשויה להגביר את מש יכות הכספים בקרב מפקידים נוספים. כך נוצר בעצם "אפקט הדבקה" בו מפקידים רבים
.ממהרים למשוך כספיהם מבנקים נוספים ולאו דווקא מבנקים הנראים כלא יציבים
29
,להרחבה ראו: איתמר מילרד
תיאור וניתוח של מנגנונים לביטוח פיקדונות בנקאיים במדינות מפותחות , מרכז המחקר והמידע של
הכנסת, מאי2015
.
30 IADI, Deposit Insurance System Data Base, IADI Annual Surveys-2024, Accessed: 9 February 2026.
31
,להרחבה: נעם בוטוש
תיאור וניתוח של י
ישום חוק הריכוזיות והשפעותיו הכלכליות על המשק , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר
2020
.
הח לת חובת ביטוח
פיקדונות על בנקים
קטנים עשויה לעודד
את אמון הלקוחות
במעבר אליהם
פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026
- ק ידום התחרות בשוק
הבנקאות
|
16
הכנסת– מר
כז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בישראל
מבנ ה
רשויות
הפיקוח על
שוקי הבנק
אות וההון
הוא במודל שונה כך שלכל שוק יש מפקח
אחר (בנקים, גופים מוסדיים, שוק ההון). הפיקוח נקבע לפי סוג הגוף המפוקח ולא לפי סוג
הפעילות, ואילו הרגולטורים אחראיים הן על הפן היציבותי והן על הפן התחרותי. עם זאת, מודל
זה עשוי ליצור אתגרים, ש כן רגולטורים צריכים לבחור לאיזה סוג פיקוח לתת יותר דגש–
יציבותי
או תחרותי. כך למשל, הפיקוח על הבנקים נדרש לשמור הן על יציבות מערכת הבנקאות אך גם
לקדם תחרות במערכת זו. לעיתים עקרון אחד בא על חשבון השני, ויציבות של המערכת תבוא
.על חשבון קידום התחרות
,כך לפי ה-
OECD
הגברת התחרות במגזר הפיננסי היא מטרה משנית
.עבור הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, לצד המטרה העיקרית של יציבות פיננסית32
במדינות מפותחות רבות מבנה רשויות הפיקוח על שוקי הבנקאות וההון
הוא אחיד–
רשות אחת
מפקחת על
היציבות
של כל השחקנים בשוק, ורשות אחרת מפקחת על
התחרות
ועל היבטים
צרכניים–
מודלTwin Peaks
. מבנה
פיקוח
כאמור, ה
נהוג בישראל,
עשוי ליצור את המצבים
ה
אלה:
פערי פיקוח על
ספקי אשראי
)(ארביטראז' רגולטורי: פערים בין ה
מאסדרים
בפיקוח על התיווך
הפיננסי ועל התחרות–
,המפקח על הבנקים רשות
שוק ה
הון, הביטוח והחיסכון,
הרשות לניירות
ערך ורשות התחרות . פערי הפיקוח באים לידי ביטוי בחוקים, בהוראות ובנהלים שונים, במשאבי
פיקוח שונים, ולע
י .תים אף במדיניות לא אחידה בנוגע לאותם גופים יצירת רשות מפקחת אחת
עשויה לשפר את האחידות באסדרה ולהגביר את התח רות בתחום, למשל להביא להצטרפות
.גופים מוסדיים לשוק הפיקדונות
דוגמה הקשורה להצעת החוק, היא הדרישות השונות בנושא איסור הלבנת הון החלות על גופים
בפיקוח רשות שוק ההון לעומת גופים שבפיקוח בנק ישראל, כאשר הדרישות של בנק ישראל הן
דרישות מחמירות יותר. מצב זה, עש וי לגרום לכך שגופים המפוקחים על ידי רשות שוק ההון לא
ירצו להיות מפוקחים בדרישות מחמירות יותר על ידי בנק ישראל, ולכן ייתכן ויש להשוות את תנאי
.הרגולציה בנושא זה, בכדי להקל על גופים אלו לקבל רישיון בנקאי33
סמכויות רשות ה
תחרות: הרחבת
סמכויות
ה
הסדרה לש רשות התח רות–
כיום רשות
התחרות
.)עוסקת בעיקר באכיפה של חוקי התחרות (כגון אישור מיזוגים ומניעת הגבלים עסקיים וקרטלים
,לעומת זאת במדינות המפותחות יש מוסדות
מעין אלו ה עוסקים גם בהסדרה של שווקים ובכלל
זה בחינת רמת התחרות וייזום פעולות להגברתה –
כיום
רשות
התחרות
מוגבלת ביכולת להכר
יז
על
הבנקים
ועל חברות הביטוח
כ
קבוצת
.ריכוז
כיוון שלכאורה הרגולטוריים בכל שוק אמורים
לקדם גם את עקרון התחרות, לעיתים קיימת חפיפה בסמכויות ביניהם לבין רשות התחרות, דבר
.העשוי ליצור מחלוקות באשר לקידום המדיניות הרצויה בתחום התחרות
32 OECD, Economic Surveys: Israel 2025, April 2025.
33
,ועדת הכלכלה של הכנסת
המלצות הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי ,
חומרי רקע–
פורום מחוללי תחרות ,
21
באוקטובר5
202
.