חומר רקע - גורמים חיצוניים
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
7364/22 בג"ץ
כבוד השופט נ' סולברג:לפני
ארז-כבוד השופטת ד' ברק
כבוד השופטת י' וילנר
. ביטס אוף גולד1
:העותרים
. איגוד הביטקוין הישראלי2
נ ג ד
. נגיד בנק ישראל1
:המשיבים
. בנק ישראל – הפיקוח על הבנקים2
. בנק לאומי לישראל בע"מ3
תנאי וצו ביניים-עתירה למתן צו על
(20.4.2023)
כ"ט בניסן התשפ"ג:תאריך הישיבה
עו"ד שאול ציוני, עו"ד רעות זייטלבך, עו"ד חן
נאמן
:בשם העותרים
עו"ד ערין ספדי עטילה, עו"ד מתניה רוזין:2-1 בשם המשיבים
,עו"ד חיים מכלוף, עו"ד יוסי אשכנזי
עו"ד ספי זינגר
:3 בשם המשיב
דין-פסק
:ארז-השופטת ד' ברק
שינויי העתים מביאים עמם תופעות טכנולוגיות וכלכליות חדשות. מדי פעם
.1
.מתעוררת השאלה אם החוק הקיים מסדיר תופעות אלה, או שהן מחייבות חקיקה חדשה
המקרה שבפנינו הוא אחד מני רבים שבהם מתעוררת שאלה זו. במרכז הדיון עומד הכלי
טכנולוגי החדש המוכר כ"מטבעות דיגיטליים". במקרה זה, באופן יותר ספציפי, -הכלכלי
השאלה שמתעוררת היא האם החקיקה העיקרית החלה על פעילותם של הבנקים בישראל
)להלן: חוק הבנקאות( – מסמיכה אותם לבצע1981-– חוק הבנקאות )רישוי(, התשמ"א
פעולות של מכירה וקנייה של מטבעות כאלה? ככל שהתשובה על כך שלילית, מתעוררת
אף השאלה האם פעילות מסוג זה מחייבת עדכון של החקיקה הקיימת, או למצער מתן
רישיון מיוחד לשם כך במסגרתה?
עיקרי התשתית העובדתית וטענות הצדדים
, חברת ביטס אוף גולד בע"מ )להלן: העותרת(, היא חברה פרטית1 העותרת
. 2
העוסקת במסחר במטבעות דיגיטליים, ומציגה עצמה כאחת מחלוצות הפעילות בתחום
, שהוא עמותה 2 בישראל. לצדה, הגיש את העתירה גם איגוד הביטקוין הישראלי, העותר
ללא מטרת רווח הפועלת לקידום סחר במטבעות דיגיטליים.
ברישיונות שונים המתירים לה לעסוק במסחר2013 העותרת מחזיקה מאז שנת
. 3
במטבעות דיגיטליים. הרישיון הנוכחי בו היא מחזיקה ניתן לה מכוח חוק הפיקוח על
)להלן: חוק הפיקוח על 2016-שירותים פיננסיים )שירותים פיננסיים מוסדרים(, התשע"ו
שירותים פיננסיים(. כבר עתה יובהר כי חובת הרישוי לצורך עיסוק במסחר במטבעות
דיגיטליים הקבועה בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים אינה חלה על תאגידים בנקאיים
( לאותו חוק.11)()א13 לפי סעיף
, בנק לאומי3 העתירה שבפנינו נולדה למעשה על רקע פעילות שמבצע המשיב
. 4
הודיע כי קיבל אישור29.10.2022 לישראל בע"מ )להלן: בנק לאומי(, אשר ביום
, נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים, בהתאמה )להלן יחד: בנק 2- ו1 מהמשיבים
ישראל(, להתחיל להציע ללקוחותיו שירותי מסחר במטבעות דיגיטליים. בנק לאומי
עושה כן, לשיטת המשיבים, מכוח ההרשאה הכללית שיש לו להציע שירותים בנקאיים
לחוק הבנקאות. יש להקדים ולומר, כי הסעיף האמור אינו מתייחס באופן 10 לפי סעיף
ישיר למטבעות הדיגיטליים, שטרם באו לעולם במועד חקיקתו.
כפי שניתן להבין, הגם שהורתה של העתירה בפעילותו של בנק לאומי, הטענות
. 5
העקרוניות שהועלו בה נוגעות למסגרת החוקית המסדירה מתן שירותי מסחר במטבעות
דיגיטליים, ומכאן הרלוונטיות הפוטנציאלית שלהן גם למקרים נוספים.
, ולצדה הוגשה גם בקשה למתן צו ביניים3.11.2022 העתירה הוגשה ביום
. 6
.שיאסור על בנק לאומי להתחיל לספק ללקוחותיו שירותי מסחר במטבעות דיגיטליים
לחוק הבנקאות מלמדת שבנק 10 בעתירה נטען כי פרשנות לשונית ותכליתית של סעיף
2
ישראל לא הוסמך לתת אישור לתאגידים בנקאיים לעסוק באופן ישיר במסחר במטבעות
לחוק 10 דיגיטליים. בהקשר זה, העותרים מטעימים כי במהלך השנים הוכנסו בסעיף
הבנקאות תיקונים תכופים, בין השאר כדי להתאימו לזמנים המשתנים, ומכאן יש ללמוד
כי ראוי לפרשו על דרך הצמצום. העותרים מצביעים על כך שבניגוד לחוק הבנקאות, חוק
הפיקוח על שירותים פיננסיים מתייחס במפורש לפעילות ב"מטבעות דיגיטליים"
)הנזכרים בו בגדר המונח "נכסים פיננסיים"(. לשיטתם, החובה שמטיל חוק זה לקבל
היתר לצורך עיסוק במסחר במטבעות דיגיטליים חלה ישירות על נותני השירותים
הפיננסיים מכוחו )ולא על הבנקים(. בהמשך לכך, לגישת העותרים, ניתן להסיק כי
המחוקק נתן דעתו לזהות הגורם שראוי שיעסוק במסחר במטבעות דיגיטליים. העותרים
לחוק הבנקאות אינו מתייחס באופן מפורש לסחר 10 מטעימים כי מאחר שסעיף
לחוק הבנקאות 25 במטבעות דיגיטליים, היה על בנק לאומי לקבל אישור לכך מכוח סעיף
תוך עמידה בתנאים הקבועים בו – דבר שלא נעשה. מעבר לכך, העותרים טוענים שכניסה
של הבנקים לתחום המטבעות הדיגיטליים עלולה לפגוע בתחרות בשל פגיעתה בגורמים
קטנים יותר הפועלים בתחום זה. לבסוף, העותרים מדגישים שבנק ישראל פעל בחוסר
שקיפות, שכן האישור שנתן לבנק לאומי מעולם לא נחשף לציבור.
הגיש בנק לאומי תגובה מקדמית לעתירה ולבקשה למתן צו25.12.2022 ביום
. 7
הוגשה תגובה מקדמית גם מטעם בנק ישראל. באותה עת הועלו4.1.2023 ביניים, וביום
גם טענות מקדמיות שונות לדחיית העתירה על הסף, אך דומה שבשלב הנוכחי ראוי
להתמקד בהצגת הטענות לגופן. בעיקרו של דבר, כלל המשיבים טוענים שיש לפרש את
ככוללות גם הרשאה לפעול בתחום של רכישה 10 הפעולות המותרות לבנקים לפי סעיף
ומכירה של מטבעות דיגיטליים. באופן יותר קונקרטי, נטען כי הפעילות בתחום זה נופלת
(, הקובע כי תאגידים בנקאיים רשאים לעסוק ב"שמירה וניהול 7) לגדרו של סעיף משנה
של מסמכים סחירים, ניירות ערך, זכויות ונכסים אחרים למען הזולת, כשלוח, כשומר,
כסוכן או כנאמן...". עוד טוענים המשיבים כי יש לפרש את הביטוי "נכסים אחרים"
ככולל גם מטבעות דיגיטליים, ומוסיפים כי המערכת המאפשרת רכישה ומכירה שלהם
עבור לקוחות הבנק היא בגדר "ניהול" שהוא "למען הזולת", וזאת כאשר הבנק פועל
"כשלוח".
לשיטת המשיבים, הסדרת העיסוק במסחר במטבעות דיגיטליים בחוק הפיקוח
.8
,על שירותים פיננסיים אינה מלמדת על כוונתו של המחוקק לייחד את העיסוק בתחום
אלא על כוונה לאפשר בו תחרות. בהקשר זה נטען עוד כי העובדה שחוק הפיקוח על
שירותים פיננסיים מזכיר מפורשות את המטבעות הדיגיטליים הופכת את פרשנותם של
חוקים אחרים בתחום ככוללת את המטבעות הדיגיטליים למסתברת יותר.
3
בתגובה מטעם בנק ישראל הודגש אף כי בניגוד לנטען הוא כלל לא קיבל החלטה
. 9
מנהלית אופרטיבית במתכונת של מתן אישור לבנק לאומי לנהוג כפי שנהג. לשיטתו של
בנק ישראל, בשלב זה הוא רק מסר לבנק לאומי את עמדתו באשר לפרשנותו של סעיף
( לחוק הבנקאות. 7)10
, התייחסו העותרים לתגובות המקדמיות של המשיבים וטענו19.1.2023 ביום
. 10
לחוק הבנקאות, תכליתו הסובייקטיבית כפי שהיא10 בין השאר, כי לשונו של סעיף
נלמדת מההיסטוריה החקיקתית שלו, ותכליתו האובייקטיבית אינן יכולות לשאת את
הפרשנות שמציעים המשיבים. במישור של לשון החוק, העותרים טענו כי יש להבחין בין
10 "ניהול" לבין "מכירה וקניה" של מטבעות. בהקשר זה, העותרים עמדו על כך שסעיף
מתייחס במפורש בחלק מסעיפי המשנה האחרים שלו לפעולות של "מכירה וקניה",
להבדיל מ"ניהול".
. במהלך הדיון הצדדים חזרו על20.4.2023 הדיון בעתירה התקיים בפנינו ביום
. 11
לחוק הבנקאות, הן באשר למישור10 עיקרי המחלוקת ביניהם ביחס לפרשנותו של סעיף
הלשוני והן במישור של תכלית החקיקה. בכל הנוגע לתכלית החקיקה, העותרים הבהירו
כי לעמדתם יש לאסור על כל הרחבה בפעילות הבנקים לעבר תחומים חדשים שעלולים
להגדיל את הסיכון שלו חשופים לקוחות הבנקים. לעומת זאת, המשיבים הטעימו כי
ממילא הפעילות של רכישה ומכירה של מטבעות דיגיטליים כפופה לפיקוח של בנק
אינה סוף פסוק מבחינת הסיכון 10 ישראל, כך שעצם ההכרה בה כנופלת לגדרו של סעיף
ללקוחות. עוד הדגישו המשיבים, בין השאר, כי השירות שמציע בנק לאומי נעשה
"כשלוח", במובן זה שהבנק מספק "פלטפורמה" בלבד, בעוד שיקול הדעת באשר
לפעולות שנעשות במטבעות הדיגיטליים מסור ללקוחות.
דיון והכרעה
נקדים ונאמר כי לאחר ששקלנו את הדברים סברנו שהדין עם המשיבים, וכך אף
. 12
ציינו בתום הדיון שהתקיים בפנינו. לאחר שהעותרים עמדו על טענותיהם, הגיעה עת
הנמקה והכרעה.
בפתח הדברים יש לציין, כי האינטרס הכלכלי של העותרת בצמצום התחרות
. 13
לפעילותה בתחום המטבעות הדיגיטליים הוא ברור. אולם, זה אינו בסיס להטלת דופי
בעתירה. אין באינטרס של העותרת כדי להעלות או להוריד. לאמיתו של דבר, לעתים
מתחרה כלכלי עשוי להעלות טענות נכונות שיש בהן כדי לשרת גם את האינטרס הציבורי
4
861 ,852 (2) קרגל בע"מ נ' מינהלת מרכז ההשקעות, פ"ד מו287/91 )ראו למשל: בג"ץ
286-284 ארז משפט מינהלי – משפט מינהלי דיוני-(; להרחבה ראו גם: דפנה ברק1992)
(, וההפניות שם(. אולם, לאחר שבחנו את הטענות לגופן, סברנו כי דינן2017 ,)כרך ד
להידחות.
נקודת המוצא של העותרים אינה יכולה להיות שנויה במחלוקת – חוק הבנקאות
. 14
גודר את תחומי העיסוק המותרים לבנקים, והטעמים לכך רבים: מחד גיסא, הדבר נועד
למנוע מבנקים לפעול בתחומים בעלי רמת סיכון גבוהה, על מנת לשמור על יציבותם
ולהגביל סיכונים לציבור. מאידך גיסא ישנם שיקולים של מניעת תחרות לא הוגנת וריכוז
כוח כלכלי עודף )להרחבה, ראו: מאיר חת "תחומי הפעילות של הבנקים" רבעון לבנקאות
74-70 אוליאל ולירן חיים דיני בנקאות: חלק כללי כרך א-(; ריקרדו בן1990) 32 ,29 כט
((. 2021 ,)מהדורה שנייה
אולם, גם כאשר זוהי נקודת המוצא, שומה עלינו לבחון האם הפעילות הבנקאית
. 15
הנדונה בענייננו – מסחר במטבעות דיגיטליים – מתאפשרת בהתאם להסמכה הקיימת
לפעילות הבנקים בחוק הבנקאות.
לחוק זה. בטרם אדרש10 ליבת ההסדרה של פעילות הבנקים מצויה בסעיף
.16
לפרשנותו יש מקום לציין, כי אפיק נוסף להרחבת תחומי העיסוק של תאגידים בנקאיים
לחוק הבנקאות, שכותרתו "הרחבת עיסוקים של תאגידים בנקאיים". 25 נמצא בסעיף
סעיף זה מתיר לנגיד בנק ישראל לקבוע שתאגיד בנקאי יהיה רשאי לעסוק בעיסוקים
לחוק הבנקאות, לאחר שנועץ בוועדה המייעצת מכוח 10 נוספים על אלו שנקבעו בסעיף
החוק וקיבל את אישורם של שר האוצר ושל הכנסת לכך. ואולם, בענייננו לא התקבלה
כל החלטה מכוחו של סעיף זה, ועל כן אין צורך להוסיף ולעסוק בו.
. לחוק הבנקאות10 בלב המחלוקת בין הצדדים עומדת אפוא פרשנותו של סעיף
.17
.סעיף זה מגדיר את העיסוקים המותרים לתאגיד בנקאי, שאינם מצריכים הרשאה נוספת
מכיוון שאלה הם פני הדברים אביא את הסעיף כלשונו )תוך הדגשת החלק הרלוונטי
בו(:
:"לא יעסוק בנק אלא בעיסוקים אלה
( קבלת פקדונות כספיים בחשבונות עובר ושב על מנת1)
;לשלם מהם בשיק לפי דרישה
;( קבלת פקדונות כספיים אחרים2)
;( הנפקת ניירות ערך3)
5
,( ניהול מערכת תשלומים, לרבות גביית כספים4)
;העברתם והמרתם
;א( קניה ומכירה של מטבע חוץ4)
;( מתן אשראי5)
( השקעה בניירות ערך או בזהב המיועד לצרכים6)
;מוניטריים
( שמירה וניהול של מסמכים סחירים, ניירות ערך, זכויות7)
ונכסים אחרים למען הזולת, כשלוח, כשומר, כסוכן או
כנאמן, ובלבד שלא ינהל במסגרת עיסוקו כאמור מפעל
עסקי, ולמעט מתן התחייבות חיתומית, ניהול קופת גמל,
ניהול קרן להשקעות משותפות בנאמנות וניהול תיקי
השקעות;
;( השכרת כספות8)
;( קניה ומכירה של ניירות ערך כסוחר או כסוכן9)
;( ייעוץ כספי וכלכלי בתחום עיסוקיו10)
,( תיווך בעסקאות כספיות וכלכליות בתחום עיסוקיו11)
למעט תיווך בעסקאות של קניה או מכירה של סחורות או
מקרקעין;
,א( ייעוץ פנסיוני, וכן ביצוע עסקה בעבור לקוח11)
כהגדרתם בחוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני, כחלק
מהייעוץ הפנסיוני ובהמשך לו, בכפוף להוראות סעיפים
)ג( לחוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני;-)ב( ו52- ו11
)ב( לחוק9 ב( ייעוץ השקעות, בכפוף להוראות סעיף11)
;הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות
( לחוק1)ג9 ג( שיווק השקעות בהתאם להוראות סעיף11)
;הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות
ד( ניהול מערכת החשבונות של קופות גמל בעבור11)
החברה המנהלת, לרבות ניהול חשבונות העמיתים בעבור
הקופה, עריכת המידע הנמסר לעמית ומסירתו לו;
ה( מכירה ותפעול של שירותי מחשוב המשמשים11)
;בעיקרם את הבנק
ו( השכרת מקרקעין המשמשים את הבנק לצורכי11)
שירותי מחשוב ותפעולם, לשוכר שיעשה שימוש
במקרקעין למטרה זו;
;( עיסוק שהותר במפורש לבנק לפי חוק12)
."( פעולה אחרת הנלווית לעיסוק שמותר לבנק13)
כפי שניתן להיווכח, רבות מהוראות המשנה של סעיף זה אינן רלוונטיות
לענייננו. עם זאת, הבאתי את הסעיף כלשונו, על מנת לאפשר מבט כולל על ההסדר
החקיקתי, הקובע רשימה סגורה של עיסוקים המותרים לתאגיד בנקאי.
( כך שהוא מתיר7)10 הצדדים חלוקים ביניהם בשאלה האם ניתן לפרש את סעיף
.18
לבנקים ליתן שירותי מסחר במטבעות דיגיטליים? שאלה פרשנית זו נוגעת לשלושה
מונחים: "ניהול", "נכסים אחרים", ו"שלוח". באופן יותר קונקרטי, נדרשת הכרעה
בשאלות המשנה הבאות: האם בנק המספק שירותים במטבעות דיגיטליים מבצע פעולה
של "ניהול"? האם "נכסים אחרים" כוללים מטבעות דיגיטליים? והאם הבנק המספק
6
שירותים אלו עושה זאת "כשלוח"? נבחן את הדברים כסדרם – תחילה ברמה הלשונית
ובהמשך גם במישור של תכלית החקיקה.
ניהול – ברמה המילולית הפשוטה, דומה כי מאחר שהרכישה והמכירה של
. 19
מטבעות דיגיטליים נעשית באמצעות המערכת הבנקאית, ההתייחסות לטיפול בכך כאל
"ניהול" אינה מרחיקת לכת. קשה לחלוק על כך שעמידה בראש מערכת סגורה המאפשרת
ללקוחות לנקוט פעולות סחר במטבעות דיגיטליים נכללת בהגדרה זו. העותרים טוענים
(, העוסק בפרט בניירות ערך, מתייחס במפורש 9)10 כי יש ללמוד מהעובדה שסעיף
ל"קנייה ומכירה", על כך שכוונת המחוקק הייתה להוציא פעולות אלו מגדרי ההגדרה
של "ניהול". אולם, לא מצאתי כי מסקנה זו עולה בברור מלשונם של סעיפי המשנה,
( מתייחס לפעולות של קנייה ומכירה "כסוכן או סוחר", ואילו 9)10 בשים לב לכך שסעיף
( מתייחס לפעולות "כשלוח, כשומר, כסוכן או כנאמן", ומדגיש כי הדברים 7)10 סעיף
( נועד להבהיר כי הבנקים רשאים לקנות ולמכור 9)10 ייעשו "למען הזולת". משמע, סעיף
(( עבור עצמם, ואילו 7)10 ניירות ערך )להבדיל ממגוון הנכסים אליהם מתייחס סעיף
( מותר להם לעסוק עבור הזולת. יש מקום 7)10 במגוון הפעולות הרחב יותר המנוי בסעיף
להדגיש, כי כפי שהובהר לנו, במסגרת פעילות המסחר במטבעות דיגיטליים, אלו יישארו
כל העת בבעלות לקוחות הבנק ויוחזקו עבורם. להתרשמותי, אין אפוא מקום להסיק כי
המילה "ניהול" אינה כוללת בתוכה גם פעולות של קנייה ומכירה כשלוח עבור הזולת.
נכסים אחרים – ההסדרה החקיקתית בנוגע למטבעות דיגיטליים נמצאת בשלבי
. 20
התהוות, בישראל כמו גם בעולם כולו. בין יתר הסוגיות העומדות לדיון, עומדת על הפרק
שאלת סיווגם של המטבעות הדיגיטליים, לצרכים שונים, כמטבע, כנייר ערך או כנכס
Hadar Y. Jabotinksy, The Regulation of Cryptocurrencies: Between :)ראו למשל
a Currency and a Financial Product, 31 FORDHAM INTELL. PROP. MEDIA & ENT.
,"(. כך או כך, קשה להטיל ספק בכך שהמונח "נכסים אחריםL. J. 118 (2020)
במשמעותו המילולית הפשוטה, הוא רחב וכללי דיו על מנת לכלול בתוכו גם מטבעות
דיגיטליים.
חוק הבנקאות אמנם אינו מגדיר את המילה "נכסים", אך כידוע, כללים של
.21
הרמוניה חקיקתית מורים כי במרבית המקרים, ראוי ליישב בין הפירוש הניתן למונח
בהוראת חוק אחת עם הפירוש הניתן לו בדבר חקיקה אחר )ראו, מבין רבים: בג"ץ
לפסק דינה של השופטת ע' ברון 27 חיון נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה6451/18
נשים קוראות ללדת – למען חופש בחירה בלידה נ' מדינת5120/18 (; דנג"ץ19.7.2021)
לחוק1 ((. בענייננו, לשם דוגמה, בסעיף21.7.2021) לפסק דיני104 ישראל, פסקה
7
,, מוגדר המונח "נכסים" כך: "מיטלטלין2018-לצמצום השימוש במזומן, התשע"ח
לחוק שירותי תשלום, 1 מקרקעין וזכויות, לרבות נכסים בלתי מוחשיים". גם בסעיף
מוגדר המונח "נכסים" ככולל "מיטלטלין, מקרקעין או זכויות", כלומר 2019-התשע"ט
כמתייחס לסוגים שונים של קניין בעל ערך חומרי באופן רחב. המסקנה הנלמדת מכך
( לחוק הבנקאות יכול להתפרש ככולל גם 7)10 היא שהמונח "נכסים אחרים" בסעיף
מטבעות דיגיטליים.
: מגדיר מוסד משפטי זה כך1965-)א( לחוק השליחות, התשכ"ה1 שלוח – סעיף
. 22
"שליחות היא יפוי כוחו של שלוח לעשות בשמו או במקומו של שולח פעולה משפטית
כלפי צד שלישי". דומה שהדברים מתאימים ככפפה ליד למקרה שבפנינו. כאמור,
ידו מותיר -המשיבים טוענים כי בנק לאומי פועל כשלוח במובן זה שהשירות המוצע על
את שיקול הדעת אצל הלקוחות, בעוד הבנק מספק את ה"פלטפורמה" המאפשרת
ללקוחות לבצע את הפעולות המבוקשות.
לו נועד10 תכלית החקיקה – כעולה מדברי ההסבר להצעת חוק הבנקאות, סעיף
. 23
למקד את פעילותם של בנקים בתחום הפיננסי ולמנוע את התרחבותם לעיסוקים מסחריים
1378 , ה"ח1978-אחרים )ראו: דברי ההסבר להצעת חוק הבנקאות )רישוי(, התשל"ט
)להלן: דברי ההסבר להצעת החוק( )"מוצע להתיר לבנק מסחרי לעסוק במישרין במגוון
רחב של פעילויות בתחום הכספי אך לאסור עליו לעסוק בתחומים אחרים, כגון תעשיה,
( לחוק הבנקאות, שצוטט 12)10 בניה ומסחר"((. על כך יש להוסיף, כי לשונו של סעיף
לעיל, משמיעה דרישה להסמכה מפורשת לפעילות הבנקים ולהכפיפה לרגולציה, במובן
זה שפעילותו של הבנק מצומצמת רק לתחום עיסוק שהותר "במפורש... לפי חוק" )ראו:
בנק יהב לעובדי מדינה בע"מ נ' שפירא, פסקה כ"ח לפסק דינו של השופט 2598/08 רע"א
((. לצד זאת, מדברי ההסבר האמורים עולה כי חוק הבנקאות 23.11.2010) א' רובינשטיין
נועד להגדיר באופן פונקציונלי את הפעילות המותרת לבנקים, באופן שיתאים לצרכים
השוטפים והעדכניים של המערכת הבנקאית. על כן, יש להיזהר מפרשנות טכנית וצרה
לחוק. אין להתעלם מכך 10 פי דין המנויים בסעיף-של רשימת העיסוקים המותרים על
שסעיף זה, שכולל אמנם רשימה סגורה, נועד לתת מסגרת "נושמת" לפעילויות שמטבע
הדברים משקפות את הפרקטיקות הכלכליות המתפתחות, ובכלל זה בתחום הטכנולוגי.
חוטאת למטרתו, בהתחשב בכך שלאורך 10 נדמה על כן כי פרשנות מצמצמת של סעיף
השנים מאז חקיקתו חלו שינויים בתחומי הפעילות הפיננסית, כך שנוספו לה מוצרים
ושירותים שונים.
8
,מן הראוי להוסיף ולציין, כי בהמשכם של דברי ההסבר להצעת החוק
.24
לחוק נכתב כי "ההצעה תואמת את המציאות בישראל שבה הבנק10 בהתייחסותם לסעיף
המסחרי נותן ללקוחותיו שירותים כספיים מגוונים ביותר, אך אינו נוהג בדרך כלל לעסוק
בעיסוקים שאינם כספיים...". דברים אלו מדגישים כי הסעיף נועד לאפשר עיסוק מגוון
בתחומים כספיים בהתאם למציאות הנוהגת, ובהתאם, נבחר המונח "נכסים אחרים",
שהוא מונח גמיש שיכול להכיל מגוון רחב של נכסים כספיים בהתאם למציאות החיים
המשתנה, ובכללם מטבעות דיגיטליים. נקודה אחרונה בהקשר זה נוגעת להבחנה
שנעשתה סביב חקיקתו של החוק בין תחומים "כספיים" לבין תחומים שאינם כספיים.
דומה כי הבחנה זו, העומדת ביסוד החקיקה, מלמדת שכוונת המחוקק הייתה לכלול
נכסים מן הסוג של המטבעות הדיגיטליים בתוך תחומי פעילותם של הבנקים, בהיותם
נכס מהתחום הפיננסי.
כמו כן, אין לייחס משמעות לכך שחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים שמזכיר
. 25
עיסוק ב"מטבעות דיגיטליים" אינו חל על בנקים. תחומי הפעילות של הבנקים אינם
מושפעים, לא לחיוב ולא לשלילה מחוק זה, אשר נועד לאפשר את פעילותם של
"שחקנים" נוספים בפעילויות פיננסיות מסוימות. לא למותר לציין כי אין להתפלא על
כך שחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מתייחס באופן מפורש ל"מטבעות דיגיטליים",
בהתחשב במועד חקיקתו, בשונה מאשר חוק הבנקאות שקדם לו בשנים רבות.
בסיכומם של דברים, הפרשנות שלפיה בנקים רשאים לעסוק גם בפעילות
.26
הקשורה במטבעות דיגיטליים עולה בקנה אחד עם פרשנותו הלשונית ומתיישבת עם
לחוק הבנקאות.10 תכליתו של סעיף
הפיקוח על הבנקים: בין סמכות לשיקול דעת – כאמור, אחת התכליות שבהגבלת
. 27
תחומי פעילותם של הבנקים קשורה בשמירה על יציבותם באמצעות פיקוח. חשוב לציין
כי התכלית האמורה אינה נפגעת בשל הפרשנות הדינמית של לשון החוק. פרשנות זו
אינה גורעת מן האפשרות ליתן לבנקים הוראות המגדרות את הסיכונים הפיננסיים
הכרוכים בפעילות האמורה, כשם שהוראות לגידור הסיכונים ניתנות גם בהקשרים
אחרים, כדוגמת מתן אשראי. נעיר כי בנק ישראל צירף כנספח לתגובה המקדמית מטעמו,
, שפורסמה להערות המערכת 7.11.2022 טיוטת מכתב מטעם המפקח על הבנקים מיום
, 310 הבנקאית ולהערות הציבור, ועניינה השינויים הנדרשים בהוראת ניהול בנקאי תקין
בנוגע למעורבותם של תאגידים בנקאיים בפעילויות הקשורות במטבעות דיגיטליים. יש
לצפות כי המשיבים בפרט, והמערכת הבנקאית בכלל, ימשיכו כיוון זה ויקדישו את מלוא
הרצינות ותשומת הלב לצורך להסדיר את היבטי הפיקוח הנלווים לכניסתם של המטבעות
9
הדיגיטליים לזירה הבנקאית. בזהירות המתחייבת, ניתן להתרשם כי ההתמקדות בשאלת
האסדרה היא המושלת בכיפה באופן כללי במערכת הבנקאית במדינות מפותחות אחרות
National Bank Act -" בbusiness of banking" )לפרשנות המתעדכנת של המונח
Lev Menand & Morgan Ricks, Federal Corporate :, ראו1864 האמריקני משנת
(. באופן יותר Law and the Business of Banking, 88 U. CHI. L. REV. 1361 (2021)
הוציאה רשות הפיקוח על המטבע בארצות הברית2020 ספציפי לענייננו, מאז שנת
Interpretive ) "( "אגרות פרשניותOffice of the Comptroller of the Currency)
,( בכל הנוגע לפעולות שרשאים בנקים לעשות בתחום המטבעות האלקטרונייםLetters
בכפוף לפיקוח על התנהלות זהירה ויציבה בתחום זה )בעיקר, אגרות פרשניות
(.1179- ו1174 ,1172 ,1170 שמספריהן הם
בשלב זה נחזור ונזכיר כי פרשנות מן הסוג שערכנו כאן, המתאימה דברי חקיקה
. 28
מתקופות עבר להתפתחויות טכנולוגיות עדכניות, אינה חריגה בשיטת המשפט
הישראלית. לאמיתו של דבר, לא אחת דברי חקיקה מוחלים גם על מציאות טכנולוגית
המאוחרת לחקיקתם, ככל שהדבר מתיישב עם לשון החוק )כאשר היא כללית דיה( ועם
תכליתו. ניתן אף לומר שפרשנות שכזו מתחייבת בכל שיטת משפט השואפת להמשיך
לשרת את הציבור בתקופה שבה המציאות הטכנולוגית מתקדמת, באופן טבעי, בקצב
מהיר יותר מזה של ההסדרים הרגולטוריים. כפי שכבר נפסק, "ניתן לפרש את החוק
נחמני נ' מדינת 4039/19 באופן שמתאים אותו לשינויים טכנולוגיים ומדעיים" )ראו: ע"פ
((. כך למשל, הוסבר כי 17.3.2021) לפסק דינו של השופט י' עמית26 ישראל, פסקה
המונח "כתב" עשוי לכלול בתוכו גם הקלטה בהתחשב בכך ש"הגדרת 'הכתב' שבפקודת
הפרשנות ]נוסח חדש[ ובחוק הפרשנות אכן לא הדביקה את החידושים הטכנולוגיים,
שריקי נ' מדינת ישראל, 323/84 והמחוקק לא צעד יד ביד עם התקדמות זו" )ראו: ע"פ
Sybil Germany Public Co. Limited 2706/11 (. ראו גם: ע"א1985) 517 ,505 (3)פ"ד לט
((. 4.9.2015) 71 ( בע"מ, פסקה1975) נ' הרמטיק נאמנות
הערה לסיום – למותר לציין, כי אין בדברינו כדי לשלול את האפשרות שבהמשך
. 29
יתוקן חוק הבנקאות באופן שיגדיר בצורה מפורטת וקונקרטית יותר את גדר טיפולם של
לחוק הבנקאות תוקן במהלך השנים באופן שנתן 10 הבנקים במטבעות דיגיטליים. סעיף
ביטוי לשינויים במציאות הכלכלית והפיסקלית )למשל, בכל הנוגע למסחר במטבע חוץ,
12 א( לחוק הבנקאות; סעיף4)10 שבעבר היה כפוף למגבלות חמורות. ראו: סעיף
)הצעה 562 ,560 , ה"ח1998-(, התשנ"ח3 'להצעת חוק הפיקוח על המטבע )תיקון מס
((. אולם, האפשרות 1981- לחוק הבנקאות )רישוי(, התשמ"א10 לתיקון עקיף של סעיף
10
לעדכון קונקרטי של החקיקה, שאף עשויה להיות רצויה, אינה גורעת מן הפרשנות של
הדין כנוסחו דהיום.
סוף דבר: העתירה נדחית. במכלול הנסיבות, בשים לב לעובדה שמלכתחילה
. 30
העותרים העלו שאלה שהייתה ראויה להתברר, נסתפק בהטלתן של הוצאות מופחתות
שקלים.10,000 בסך של
ש ו פ ט ת
:השופטת י' וילנר
.אני מסכימה
ש ו פ ט ת
:השופט נ' סולברג
(7)10 ארז – נכוחים. פרשנות סעיף-אני מסכים; דברי חברתי השופטת ד' ברק
.1
,פי לשונו ובהתאם לתכליתו- )להלן: החוק(, על1981-לחוק הבנקאות )רישוי(, התשמ"א
מוליכה למסקנה כי שירותי מסחר במטבעות דיגיטליים )או "מטבע וירטואלי", המונח
המשמש לצורך העניין בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )שירותים פיננסיים
(; הבנקים בישראל אכן 7)10 (, חוסים תחת כנפיו של סעיף2016-מוסדרים(, תשע"ו
מוסמכים לעסוק בפעילות זו.
כפי שציינה חברתי בצדק, נושא הדיון נמנה על אותם מקרים שבהם נדרש
.2
הקיבול העומדים לרשותו, עם תופעה חדשה, פרי-המשפט להתמודד, באמצעות כלי
התפתחות טכנולוגית, אשר זה מקרוב באה. בעבר נדרשתי ל'מרדף' המתנהל בין ענפי
מדע שונים, בכללם המשפט, לבין החידושים הטכנולוגיים, המזדמנים לנו חדשים
לבקרים: "בידוע, כי המשפט מדדה בעצלתיים אחר חידושי העולם, וכי החקיקה אינה
מדביקה את קצב התקדמות המדע וישׂוּמיו ]...[ לא רק עולם המשפט עומד נבוך. גם מדע
הפסיכולוגיה נתקל בתופעות חדשות של התמכרות ופגיעות בנפש, ומנסה ללמוד דרכי
התמודדות עדכניות 'תוך כדי תנועה'; כך גם הסוציולוגיה, ושאר ענפים מתחום מדעי החברה,
הטבע והרוח. אין תימה אפוא שגם עולם המשפט איננו ערוך עדיין עם מלוא הכלים העומדים
יפו במשטרת ישראל נ' איגוד האינטרנט - מפקד מחוז תל אביב3782/12 לרשותו" )עע"ם
( )להלן: עניין איגוד האינטרנט הישראלי((. 24.3.2013) לפסק דיני23 הישראלי, פסקה
11
ידִי בסביבה משפטית שונה – בדיון פרשני אשר-דברים אלו, יפים גם לענייננו, נאמרו על
'מקום' אשר מתקיימת בו פעילות של הימורים, -נגע להוראת חוק פלילית העוסקת ב
'אתר' באינטרנט; הצד השווה: מופעים חדשים, פרי -ולסמכות המשטרה לאוכפה ביחס ל
פיתוחים טכנולוגיים, המאתגרים ומותחים את פניהן של קטגוריות משפטיות או מונחים
( לחוק 1)( )א229 משפטיים, המעוגנים בדין החרות. בחוקקו שם את הוראת סעיף
, בדבר סמכותו של מפקד מחוז במשטרה להורות על סגירתו 1977-העונשין, התשל"ז
"של מקום משחקים אסורים או מקום לעריכת הגרלות או הימורים", שיווה המחוקק לנגד
עיניו מקום פיזי ממשי, ולא העלה כלל על דעתו אתר וירטואלי, משום שדבר שכזה לא
פי כן מצאתי בית אחיזה באותה הוראה גם ביחס לאתר וירטואלי -היה אז בנמצא; ואף על
שבא לעולם שנים רבות לאחר מכן.
– בהקשר זה, אני מצטרף להערתה העקרונית של חברתי, לפיה האפשרות
.3
,הראויה והרצויה – כי המחוקק יבצע בעתיד הסדרה קונקרטית של מופע טכנולוגי החדש
בדמות תיקון חקיקה, אינה גורעת מסמכותנו להעניק לדין הקיים פרשנות גמישה, על
מנת ליתן מענה לתופעות ולמונחים חדשים בשדה הפיננסי, ובכלל. זאת, כמובן,
במגבלות כללי הפרשנות המקובלים, קרי – בכושר הנשיאה של לשון החוק, ובהתאם
לתכליתו. גם זאת הזכרתי, בשינויים המתחייבים, בעניין איגוד האינטרנט הישראלי
(: "דומה כי הסדרה כוללת של הנושא בחוק, באופן מדוייק ובהתאמה לעידן 27-26 )פסקאות
הוירטואלי היא עדיפה. השאלה היא האם בהעדר הסדר חקיקתי עדכני וממצה, יש בחוק כפי
נוסחו לעת הזאת מענה מספּק ]...[ בית המשפט לעניינים מינהליים פסק כי יש להמתין למוצא
פיו של המחוקק ]...[ פסיקה זו צופנת בחוּבּה קשיים. 'תקופת המתנה' הריהי מגבילה, לעיתים
מסכלת, מתן מענה הולם בתחום אכיפת החוק ועשיית המשפט. גישה שכזו, ביחד עם קצב
חקיקה רבים לא יהיו רלוונטיים -התקדמות הטכנולוגיה כמתואר, צפויה להביא לכך שדברי
ולא ישימים".
חברתי מוסיפה ומעירה, גם זאת בצדק, כי גישה פרשנית 'נושמת' המקלה על
.4
.חיים-היכולת להכיל ולהפנים תופעות חדשות, הריהי חיונית לשיטת משפט חפצת
בהקשר זה, אך מתבקש לשאוב השראה מנסיונן של שיטות משפט עתיקות, המנוסות
בהתמודדות עם שינוי העתים ותמורות הזמנים, ומי לנו כמשפט העברי נכון למשימה זו:
"המשפט העברי ישׂכּילנו: התורה ניתנה במעמד הר סיני, בעולם קדוּם. הטכנולוגיה המודרנית
ועידן האינטרנט לא היו אז אפילו בגדר חלום. ברם, התורה מבקשת להתאים עצמה למציאות
ימי ההווה והעתיד באמצעות פרשנות, שאם לא כן תהיה לאות מתה במקום לתורת חיים.
ל ולא לסטות מהם כלל. דווקא -הפרשנות מבקשת לדבוק בלשון, על מנת לקיים את דברי הא
מתוך מגמה זו, לא ראו חז"ל כל קושי בפירוש מונחים כגון שור או חמור או גמל, אשר שימשו
למלאכה ולתעבורה בימים ההם, באופן שיותאמו למציאות של כלי רכב ומטוסים. זהו צורך
השעה, שאם לא כן ההלכה לא תהיה רלוונטית, והחוק יאבד את ערכו הממשי" )עניין איגוד
12
(. אם לציין דוגמא אחת מִני רבות, קרובה לענייננו, מעניין42 האינטרנט הישראלי, פסקה
להפנות לדיון ההלכתי בדבר טיבם ומעמדם ההלכתי של מטבעות כסף, בשים לב
לתמורות שחלו באמצעי החליפין בחלוף השנים, במרחבים בהם חיו ופעלו חכמי ההלכה.
כך, בתמצית, בעוד המקורות הקלאסיים של ההלכה התייחסו בדרך כלל למטבע העשוי
(; ברבות commodity money מתכת יקרה, אשר העניקה לו את ערכו העצמי )מכונה גם
השנים נדרשו בעלי ההלכה להתמודד עם המעבר לשטרות ומטבעות חסרי ערך אינטרינזי,
אך מגובים בסחורות או מתכות )כגון זהב( הניתנות לדרישה; ובהמשך, למטבעות אשר
(, ובימינו – גם fiat money כוחם בא להם אך מתוקף רגולציה ממשלתית )מכונה גם
למטבעות הדיגיטליים המבוזרים. התפתחויות אלו עוררו את השאלה האם הכסף
המודרני הריהו 'מטבע' במובנו ההלכתי )'טיבעא'(, 'שטר חוב', או שמא סחורה )'פירי'(.
לסיווג זה נודעת חשיבות ביחס לענפי הלכה שלמים – הן 'משפטיים', כמו דיני קניין
ודיני מקח וממכר; הן 'איסוריים', כגון ריבית, פדיון בכורות ועוד )ראו, למשל, הרב
)תשמ"ה(; דוד בס 218-217 ,208 שלמה דייכובסקי "הצמדת חוב למדד" תחומין ו
)שלמה 168-141 "חוזים על פי דיני התורה" כתר – מחקרים בכלכלה ומשפט על פי ההלכה
אישון ויצחק בזק עורכים, תשנ"ו((.
שלנו, מלאכת הפרשנות פשוטה יחסית; כפי שציינה חברתי, המחוקק-בענייננו
.5
( לחוק באופן גמיש, המקביל פני מציאות7)10 עצמו השכיל לעצב את הוראת סעיף
משתנה, ומאפשר למגוון סוגים של נכסים פיננסיים, קיימים ועתידיים, לחסות תחת
כנפיו, ובהם גם מטבעות דיגיטליים. אני מסכים אפוא עם מסקנתה של חברתי, על סמך
נימוקיה.
ש ו פ ט
.ארז-הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק
.(10.10.2023) ניתן היום, כ"ה בתשרי התשפ"ד
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________________
עכ22073640_A11.docx
https://supreme.court.gov.il ,* ; אתר אינטרנט3852 ,077-2703333 'מרכז מידע, טל
13