חומר רקע
.4
האסדרה של צוותי החירום
היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל
והפעלתם בתחילת המלחמה
צילום: מארק נוימן, לע"מ
הטיפול באוכלוסייה
ומלחמת חרבות ברזל2023 דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר
תקציר
, פתח ארגון הטרור חמאס 2023 בבוקר יום שבת, בחג שמחת תורה התשפ"ד, שבעה באוקטובר
במתקפת פתע רצחנית על יישובי עוטף עזה והסביבה, לצד ירי של אלפי טילים ורקטות על
דרום הארץ ומרכזה. אלפי מחבלים חדרו במתקפה ליישובי עוטף עזה ולבסיסי צה"ל וכן הגיעו
למסיבות מרובות משתתפים שהתקיימו סמוך לרצועת עזה. המחבלים ביצעו מעשים נוראיים
וקיצוניים באכזריותם. במהלך המתקפה נאלצו תושבים רבים להסתתר שעות רבות במרחבים
מוגנים, בתחושות חוסר ביטחון קשות ובחשש כבד לחייהם ולחיי קרוביהם. כמה מיישובי
העוטף פונו במהלך היומיים הראשונים של המתקפה, חלקם תחת אש. בעקבות מתקפה זו
מלחמת חרבות ברזל. - יצא צה"ל למלחמה בעזה
- קיבוצים, מושבים ויישובים קהילתיים- במרחב כפרי שבו יישובים בעלי אופי קהילתי
ההתמודדות עם מצבי משבר נושאת צביון קהילתי ייחודי, ולכן הגורם המתאים ביותר להגיש
סיוע פיזי, חברתי ונפשי ואף לנהל את המצב המשברי הוא אנשים מתוך היישוב. אשר על כן,
שנה יזמו כמה מועצות אזוריות הקמה של צוות חירום וחוסן יישובי (צח"י; וברבים 20-לפני כ
צוותי צח"י) בשטחן, אשר נועד לתת מענה קהילתי במצבי משבר וחירום לאוכלוסיית היישוב -
בכלל ולתושבים שנפגעו בפרט. צח"י אמור להיות הגורם היישובי הראשון המגיב למצבי משבר
וחירום והמוביל את המענה הקהילתי לאוכלוסיית היישוב.
כמי שמכיר בחשיבות החוסן הקהילתי, פיתח משרד הרווחה והביטחון החברתי (משרד הרווחה)
את תפיסת ההפעלה והפעולה של צוותי צח"י; הוא עשה זאת בשיתוף משרדי 2002 בשנת
ממשלה נוספים, מערך משק לשעת חירום (מל"ח) ופיקוד העורף בצה"ל (פקע"ר). בעת אירוע
של פינוי מאורגן או פינוי דחק הפיקוד המרחבי (פיקוד צפון או פיקוד דרום) נושא באחריות
כוללת לפינוי בסיוע פקע"ר; פיקוד דרום (פד"ם) או פיקוד צפון (פצ"ן), בהתאם לאזור הגיאוגרפי
המפונה, אחראים לפיקוד על אירוע הפינוי. המועצות האזוריות המפנות מסייעות לצה"ל
במאמץ הפינוי וכן הן יסייעו בקליטת המפונים באתר הקליטה.
עם פרוץ אירועי שבעה באוקטובר צוותי הצח"י שביישובי עוטף עזה היו הראשונים לתת
הנחיות לתושבים, ובמקרים מסוימים הם היו אלו שפעלו ביישוב עם כיתות הכוננות עד שכוחות
- הביטחון הגיעו. צוותי הצח"י היו מעורבים משמעותית בתהליכי פינוי היישובים ולאחריהם
הם ארגנו, ניהלו וליוו את הפינוי ולאחר מכן ריכזו את המידע על מקום שהיית המפונים, ריכזו
את צורכיהם והציפו פערים אל מול הגורמים הרלוונטיים.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה71-70
קיבוץ בארי, בעקבות מתקפת הטרור
2023 בשבעה באוקטובר
90 צילום: אריק מרמור, פלאש
הטיפול באוכלוסייה
ומלחמת חרבות ברזל2023 דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר
נתוני מפתח
ש"ח בלבד8,250
תקציב משרד הרווחה לשימור
מוכנות צוותי הצח"י לכל יישוב
. סך התקציב עבור 2023 בשנת
השימור בכל המועצות האזוריות
מיליון ש"ח. 5 באותה שנה היה
התקציב אינו מיועד לתגמול אישי
של חברי הצח"י, בדגש על פעילות
מתמשכת שלהם בחירום, ונושא
זה אינו מוסדר
9%-בכ
מהיישובים שמשתייכים למועצות
אזוריות שחתמו על הסכמים
לשימור צח"י, לא קיימים צוותי
יישובים, לפי 821 מתוך72( צח"י
מידע של משרד הרווחה מאוגוסט
)2023
24%
מהמועצות האזוריות
עם משרד 2024 לא התקשרו בשנת
הרווחה בהסכם שיאפשר קבלת
13( תקציב לשימור צוותי הצח"י
מועצות אזוריות)54 מתוך
תושבים45,000-כ
נכללים בתוכנית "מרחק בטוח"
לפינוי חירום של יישובים סמוכי
10,000- בצפון וכ35,000-גדר (כ
בדרום), בחלקם פעלו צוותי צח"י
מהיישובים37%
דיווחו בשאלון רמת מוכנות שביצע
משרד הרווחה כי צוות הצח"י
ביישובם לא השתתף בשום תרגיל
שיזמו המועצה האזורית, מל"ח או
גורמים אחרים
תרגולים לפינוי דחק0
צוותי הצח"י במועצה אזורית שער
הנגב כלל לא תורגלו באופן סדור
לפינוי דחק
מהיישובים24%
ציינו בשאלון שרמת המוכנות של
צוותי הצח"י שלהם אינה מספקת
, לע"מMaayan Toaf :צילום
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה73-72
פעולות הביקורת
על אירועי 2024 עד יולי2023 במסגרת הביקורת שביצע מבקר המדינה בחודשים אוקטובר
שבעה באוקטובר נבדקה האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני פרוץ אירועי שבעה
באוקטובר והפעלת הצוותים בשבעה באוקטובר ובמלחמת חרבות ברזל. בביקורת נבדקו
תפקידם של צוותי הצח"י בפינוי דחק של יישובים, סמכות ההקמה, השימור והמוכנות של
צוותי הצח"י והאחריות על צוותי הצח"י. הביקורת נעשתה במשרד הרווחה והביטחון החברתי
(משרד הרווחה) ובמועצה האזורית שער הנגב. בדיקות השלמה נעשו במסגרת פגישות שקיים
צוות הביקורת עם יושבי ראש צוותי צח"י של ארבעה יישובים במועצה האזורית שער הנגב:
כפר עזה, נחל עוז, ניר עם ומפלסים.
תמונת המצב העולה מן הביקורת
היעדר אסדרה של פעילות הצח"י ומעמד חבריו
על פי חוק אין חובה להקים צח"י, וממילא לא נקבע גורם מאסדר לתחום זה. בפועל מוקמים צוותי
הצח"י על פי רצונם וביוזמתם של המועצה האזורית או היישוב במועצה, בסיוע משרד הרווחה
או בכל דרך אחרת, על פי שיקול דעתם. כמו כן, הסמכות להורות על נקיטת אמצעים להתגוננות
(החוק), לפיקוד העורף בצה"ל (פקע"ר), 1951-אזרחית ניתנה בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א
ובכלל זה להדריך את האוכלוסייה בענייני התגוננות אזרחית ולציידה באמצעי התגוננות.
עלה כי ניסיונות האסדרה של מעמד חברי הצח"י, באמצעות הצעות חוק פרטיות לא הבשילו
לשלבי חקיקה מתקדמים. עלה שמשרד הביטחון לרבות רח"ל, משרד הרווחה ומשרד הפנים
לא הסדירו בחוק את מעמד חברי הצח"י ואת זכויותיהם. היעדר אסדרה בחוק, ובפרט לגבי -
אירוע חירום מתמשך כגון מלחמת חרבות ברזל, עלול לפגוע בכשירותם ולהוות חסם לאפשרות
להיעזר בהם למרות חיוניותם הרבה במיוחד באירועים מעין אלו.
תגמול צח"י בחירום
הם ארגנו, ניהלו וליוו את- צוותי הצח"י היו מעורבים משמעותית בתהליכי פינוי היישובים
הפינוי לצד חברי כיתות הכוננות היישוביים שגם הם מתנדבים מהיישוב. נמצא כי בעוד חברי
כיתות הכוננות מגויסים בעת חירום לשירות מילואים ומתוגמלים על פעילותם כחלק ממערך
המילואים, כפי שאכן נעשה באירועי שבעה באוקטובר. משרד הרווחה ומשרד הפנים לא הסדירו
מנגנון תגמול לצוותי הצח"י עבור פעילותם.
תפקידי צח"י בעת פינוי דחק
עלה כי למרות תפקידו המרכזי של הצח"י כמוקד מתאם, שממנו ואליו זורמים מידע והנחיות
בשעת חירום, כפי שגם עלה בפועל בפינוי היישובים מעוטף עזה בשבעה באוקטובר, צוותי
הטיפול באוכלוסייה
ומלחמת חרבות ברזל2023 דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר
)הצח"י בארבעה יישובים במועצה האזורית שער הנגב (כפר עזה, נחל עוז, ניר עם ומפלסים
ציינו בשיחות עימם כי הם לא הונחו ע"י פקע"ר לגבי תפקידיהם בעת פינוי דחק. כמו כן נמצא
כי ההנחיות בתיק הצח"י שפרסם משרד הרווחה אינן מתייחסות למקרים שבהם נדרש להפעיל
כלומר התפנות מתוכננת, - פינוי דחק, אלא רק למקרים שבהם מתבצעת התפנות מאורגנת
מסודרת וללא לחץ זמנים.
משרד הרווחה מסר לצוות הביקורת כי בדומה לכל אירוע חירום, המוכנות לפינוי דחק והביצוע
שלו הם באחריות צה"ל ולא באחריות משרד הרווחה.
מוכנות צוותי הצח"י במועצה האזורית שער הנגב לפינוי דחק ותרגולם על ידי המועצה
ועל ידי צה"ל
אף שלפי תיק החירום הרשותי של המועצה האזורית שער הנגב נקבע שהצח"י הוא חלק
מהמענה של המועצה בהתרחש אירוע חירום, עלה כי צוותי הצח"י ביישובי שער הנגב לא
היו מוכנים לאירועי פינוי דחק; כך, עלה כי צוותי הצח"י לא עודכנו בדבר תרחישי הייחוס
שיחייבו פינוי דחק. וכי המועצה האזורית שער הנגב לא תרגלה את צוותי הצח"י למקרה של
פינוי דחק ואת האופן שבו עליהם לפעול בעת אירוע כזה. כמו כן, לא תורגל הממשק מול
צה"ל, אשר מבצע בפועל את הפינוי, למשל תרגול של דרכי התקשרות ושל נקודות חבירה
לכוחות צה"ל.
תקצוב משרד הרווחה להקמה של צח"י
. ש"ח בלבד ליישוב20,200 משרד הרווחה מתקצב את הקמת הצח"י בסכום חד פעמי של
יישובים), 821 מתוך72( מהיישובים9%-, ב2023 כמו כן, לפי נתוני משרד הרווחה מאוגוסט
שמשתייכים למועצות האזוריות שחתמו על הסכמים לשימור צח"י, לא קיימים צוותי צח"י.
תקצוב משרד הרווחה לשימור פעילות צח"י
עם משרד הרווחה לשם2024 מהן) לא התקשרו בשנת24%( המועצות האזוריות54 מתוך13
שמקצה משרד הרווחה לשימור הצח"י2024-שימור צוותי הצח"י; התקציב השנתי הכולל ל
ש"ח בלבד ליישוב; התקציב שמקצה משרד הרווחה זהה לכל 8,250- כ- הוא פעוט יחסית
היישובים בארץ, ללא הבחנה בין רמות הסיכון של היישובים; כך, מועצה אזורית במרכז הארץ
תוקצבה באופן זהה למועצה אזורית בגבול עזה; התקציב המצומצם הוא אחת הסיבות לכך
שלמועצות האזוריות אין תמריץ להקמה ולהפעלה של צוותי צח"י ביישוביהן. כאמור בעוד
חברי כיתות הכוננות המגויסים למילואים מתוגמלים בעיתות חירום, משרד הרווחה ומשרד
הפנים לא הסדירו מנגנון לתגמול צוותי הצח"י לכל הפחות בעיתות חירום ממושכות. התקציב
תגמול אישי של חברי הצח"י, אף לא - בשל היקפו המצומצם- הקיים לא נועד וגם לא מאפשר
בזמן פעילות מתמשכת בעיתות חירום.
המידע הנמצא בידי משרד הרווחה על מוכנות צח"י
מתוך4-למשרד הרווחה יש מידע חלקי בלבד על רמת המוכנות של צוותי הצח"י ביישובים. ב
) שום יישוב לא השיב על שאלון שנתי שמפיץ משרד הרווחה 11%( המועצות האזוריות36
מהיישובים50%-להערכה של מוכנות צח"י; זאת ועוד, בתשע מועצות אזוריות ענו פחות מ
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה75-74
היישובים שענו על השאלון סוברים שרמת המוכנות שלהם בכל450 מתוך34% .שבתחומיהן
הנוגע לתרגול אירועי משבר או חירום טעונה שיפור. נמצא גם כי משרד הרווחה לא קבע יעדים
נדרשים לרמת המוכנות היישובית.
פעילות צוותי הצח"י באירועי שבעה באוקטובר ולאחריהם
ממפגשים שקיים צוות הביקורת עם נציגי ארבעה יישובים: כפר עזה, נחל עוז, ניר עם ומפלסים
עלה כי צוותי צח"י פעלו כמיטב יכולתם בסיוע ובארגון הפינוי במהלך אירועי השבעה באוקטובר
ולאחריהם. גם צוות הצח"י של קיבוץ בארי צוין לחיוב בידי הרמטכ"ל בתחקיר האירועים בקיבוץ.
כמו כן עלה כי לאחר הפינוי, צוותי הצח"י ריכזו את המידע על מקום שהייתם של המפונים,
ריכזו את הצרכים שלהם והציפו אותם אל מול הגורמים הרלוונטיים.
עיקרי המלצות הביקורת
צה"ל (פקע"ר), משרד הביטחון באמצעות - מומלץ כי כלל הגורמים האחראים לפינוי דחק
יבחנו את שילוב הצח"י כגורם- רח"ל, משרד הרווחה, משרד הפנים, והמועצות האזוריות
רשמי שתפקידיו בשגרה ובחירום מוגדרים.
מומלץ, נוכח תפקידו המרכזי של הצח"י בפינוי הדחק עם פרוץ חרבות ברזל, שהגורמים
הרלוונטיים במערכת הביטחון ובכלל זה פקע"ר ורח"ל יגבשו עם משרד הרווחה הנחיות
שיבהירו לצוותי הצח"י את תפקידם והפעולות אשר הם נדרשים בעת פינוי דחק.
צה"ל (פקע"ר), משרד הביטחון - מומלץ כי כלל הגורמים האחראים והמעורבים בפינוי דחק
באמצעות רח"ל, משרד הרווחה, משרד הפנים והמועצות האזוריות יפעלו לקביעת מסגרת
תקציב אשר תהלום את היקף פעולותיהם של צוותי הצח"י, תעודד את היישובים להקימם
ותגביר את המוכנות של צוותי צח"י בעיקר ביישובים ברמת סיכון גבוהה.
מומלץ כי צה"ל (פקע"ר), משרד הביטחון באמצעות רח"ל, משרד הרווחה, משרד הפנים
,והמועצות האזוריות ייקבעו את ההכשרות הנדרשות כדי להבטיח את מוכנות צוותי הצח"י
בייחוד לצורך פינוי דחק, וכי הם יתורגלו לשם כך.
מומלץ שמשרד הרווחה ומשרד הפנים ייבחנו את הדרך לתגמול צוותי הצח"י על הפעולות
שהם עושים בהתנדבות בפרט בעת חירום מתמשך, בין ישירות ובין באמצעות המועצות
האזוריות ויוציאו הנחיות מסודרות בנושא לרשויות המקומיות.
הטיפול באוכלוסייה
ומלחמת חרבות ברזל2023 דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר
בנוגע לרמת המוכנות של צוותי 2023 התרשים שלהלן מתבסס על שאלון משרד הרווחה משנת
היישובים שענו על השאלון סוברים שרמת 450 מתוך34%-הצח"י היישוביים; עולה ממנו ש
המוכנות שלהם בכל הנוגע לתרגול אירועי משבר או חירום טעונה שיפור. משמעות הדבר היא
שאף שמצבי חירום הם חלק משגרת חייהם של היישובים, לתפיסת שליש מהם צוותי הצח"י
אינם מתורגלים באופן מספק.
שיעור היישובים שהמוכנות של צוותי הצח"י בהם היא ברמה מספקת, לפי
2023 ,התחומים שהוגדרו בשאלון
המקור: משרד הרווחה והביטחון החברתי.
* ממוצע משוקלל של ששת התחומים.
מצב ארגון
הצוות
מצב תיק
חירום וציוד
התנסות
במצבי
משבר או
חירום
תרגול
אירועי
משבר או
חירום
הפצת
מידע,
הסברה
והכשרה
קשר עם
גורמים
במועצה
רמת
מוכנות
כללית*
82%
72%
86%
66%
76%
81%
76%
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה77-76
סיכום
בשבעה באוקטובר התבררה חשיבותם של צוותי הצח"י במתן מענה ראשוני ומיידי בעת חירום
ובכלל זאת בגיבוש תמונת מצב, בשמירת קשר עם התושבים תחת אש ובמעורבות בפינוי הדחק
שבוצע. גם לאחר הפינוי צוותי הצח"י היו משמעותיים בארגון המענה הנדרש לצורכי הקהילות
ציבוריים. צוותי הצח"י פועלים ללא חובה -המפונות בנקודות הקליטה מול הגורמים הממשלתיים
חוקית או מינהלית להקימם, והם מוקמים ביוזמה ועל פי שיקול דעת של המועצה האזורית
- או של היישוב במועצה. אולם היעדר אסדרה בחוק, ובפרט לגבי אירוע חירום מתמשך כגון
במהלך מלחמת חרבות ברזל, עלול להוות חסם לאפשרות להיעזר בצוותי צח"י ולהתבסס על
כשירות חבריהם בעת חירום לאורך זמן, למרות חיוניותם הרבה. סוגיה זו רלוונטית במיוחד בעת
סיכום דוח ביקורת זה, שכן פעילות הצח"י לא אוסדרה בחוק והיא מתבססת על מתנדבים, שלא
מובטחת להם הגנה מפני פיטורים או תגמול כלשהו, ושאינם מקבלים את מלוא ההכשרות באופן
מקצועי ושיטתי אך בעת הצורך, עליהם לסייע ולתמוך בתושבים הרבים בצפון הארץ שלא פונו
ושנמצאים תחת מתקפות אויב יומיומיות וכן בתושבי הדרום ששבו לבתיהם. מומלץ כי משרד
הביטחון באמצעות רח"ל, צה"ל (פקע"ר), משרד הרווחה, משרד הפנים והמועצות האזוריות,
יפעלו ליישום ההמלצות בדוח זה כדי למצות את הפוטנציאל של צוותי הצח"י בשעת חירום