חומר רקע
.4
האסדרה של צוותי החירום
היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל
והפעלתם בתחילת המלחמה
צילום: מארק נוימן, לע"מ
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
מבוא
- קיבוצים, מושבים ויישובים קהילתיים- במרחב כפרי שבו יישובים בעלי אופי קהילתי
התמודדות עם מצבי משבר נושאת צביון קהילתי ייחודי, והגורם המתאים ביותר להגיש סיוע
פיזי, חברתי ונפשי ואף לנהל את המצב המשברי הוא אנשים מתוך היישוב. אשר על כן, לפני
צח"י; וברבים - שנה יזמו כמה מועצות אזוריות הקמה של צוות חירום וחוסן יישובי (להלן20-כ
צוותי צח"י) בשטחן, אשר נועד לתת מענה קהילתי במצבי משבר וחירום לאוכלוסיית היישוב -
.1בכלל ולתושבים שנפגעו בפרט
כמי שמכיר בחשיבותו של החוסן הקהילתי, פיתח משרד הרווחה והביטחון החברתי (להלן
את תפיסת ההפעלה והפעולה של צוותי צח"י; הוא עשה זאת 2002 משרד הרווחה) בשנת-
מל"ח) ופיקוד העורף- (להלן2 מערך משק לשעת חירום- בשיתוף משרדי ממשלה נוספים
ופרסם מסמך המשמש כלי עזר מובנה להקמה ולהפעלה של צוותי - ) פקע"ר- בצה"ל (להלן
המסמך עודכן על 2018 . בשנת3צח"י המפרט את דרכי הכשרת הצוותים ושימור כשירותם
פרסם משרד הרווחה הוראה 2023 . בשנת2002 סמך הידע והניסיון שהתפתח מאוד מאז שנת
תע"ס) בנושא "צוות חירום וחוסן - ההוראה) בתקנון העבודה הסוציאלית (להלן- (להלן
. ההוראה מסדירה את הדרישות להקמת צח"י, שימורו והפעלתו בהתאם לתפיסת 4"יישובי
המשרד, ולפיה חוסנה של קהילה בנוי על סך הכוחות הפועלים בה ויש לארגנם ולהביאם
.5לידי ביטוי מבעוד מועד
צח"י אמור להיות הגורם היישובי הראשון המגיב למצבי משבר וחירום והמוביל את המענה
הקהילתי לאוכלוסיית היישוב. תפקידי צח"י כוללים ארגון וניהול התגובה המיידית לאירוע
וטיפול במשבר, ובכלל זה סיוע לפעולות ראשוניות של הגשת עזרה רפואית, חילוץ, כיבוי, הצלה
ואבטחה עד הגעת כוחות מקצועיים, זאת בתיאום ובשיתוף פעולה עם המועצה האזורית, עם
. לצוותי צח"י של 6כיתת הכוננות היישובית, ועם גורמים חיצוניים כמו צה"ל ומשרדי הממשלה
יישובים המרוחקים זה מזה יש חשיבות ומועילות רבה במיוחד בפרק הזמן שחולף עד הגעת
.7הסיוע של גורמי חוץ (למשל צה"ל או מד"א) ליישובים אלה
מודל ההפעלה של צח"י מתבסס על צוות של פעילים קהילתיים מהיישוב, שקיבלו הכשרה
בסיסית לניהול הטיפול באוכלוסייה במצבי משבר וחירום ולהגשת סיוע בתחומים שונים. צח"י
. תיק צח"י12 ' תיק צח"י), עמ- ) (להלן2018( ,)מתוך תיק צח"י, משרד הרווחה והשירותים החברתיים (בשמו דאז
1
.הוא מסמך המשמש כלי עזר להקמה ולהפעלה של צוותי צח"י, להכשרתם ולשימור כשירותם
בכדי להבטיח את הפעלת המפעלים החיוניים ולדאוג לאספקה ומתן 1955 הוקם בשנת- )משק לשעת חירום (מל"ח
2
האחראיות כל אחת בתחום- שירותים קיומיים לאוכלוסייה בעורף בשעת חירום; להכין את הרשויות המקומיות
23.8.09 מיום706 שיפוטה להתמודדות עם מצבי חירום; להיערך לטיפול באוכלוסייה המפונה. בהחלטת ממשלה
שולב מטה מל"ח (משק לשעת חירום) ברשות החירום הלאומית (רח"ל).
.12 'תיק צח"י, עמ
3
.)6.8.23( " של משרד הרווחה והביטחון החברתי, "צוות חירום וחוסן יישובי7.13 הוראה
4
. בתע"ס20.1 הוראה
5
.23 'תיק צח"י, עמ
6
,)2012( מחדלים, כשלים ומסקנות- 2010 דצמבר- ראו מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד על השרפה בכרמל
7
.432 '"היערכותן של הרשויות המקומיות לשרפות ותפקודן בעת השרפה בכרמל", עמ
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה3-2
צוותים- מורכב ממתנדבים תושבי היישוב, והוא כולל מטה (יו"ר, סגן, ומזכירות) ושישה תתי
. במסגרת תפקידו 9, מידע לציבור ודוברות, רווחה, חינוך, בריאות ולוגיסטיקה8ייעודיים: ביטחון
.10ולצורך הגשת סיוע מיידי ביישוב, צח"י מפעיל גורמי סיוע פנימיים וחיצוניים
ברשויות מקומיות יש כמה גורמי סיוע אשר להם תפקידים במצבי משבר וחירום. התרשים
שלהלן מתאר את ההיערכות המרחבית לטיפול במצבי משבר וחירום ובכלל זה את גורמי
הסיוע העיקריים.
: ההיערכות המרחבית לטיפול במצב חירום ומשבר1 תרשים
כלי עזר של משרד הרווחה להקמה ולהפעלה של צח"י, בעיבוד משרד מבקר- המקור: תיק צח"י
המדינה.
צוות הביטחון משמש גורם מקשר בין הצח"י לבין מערך הביטחון וההצלה של היישוב (מש"ק ביטחוני/רבש"ץ [רכז
8
.ביטחון שוטף]) וכן מקשר בין הצח"י לבין גורמי החוץ השונים
.32 'תיק צח"י, עמ
9
.12 'מתוך ההקדמה לתיק צח"י, עמ
10
גורמי חירום וביטחון
ביישוב
צה"ל/פקע"ר, משטרת ישראל,
כבאות והצלה, מד"א
רשות מקומית
מועצה אזורית, מועצה מקומית
גורמים ממלכתיים/ציבוריים
רווחה, חינוך, בריאות
צח"י, רבש"ץ )רכז ביטחון שוטף(
וכיתת כוננות יישובית
← צוות מטה
← מכלול אוכלוסייה
← מכלול ביטחון
← מכלול חינוך
← מכלול לוגיסטיקה
← מכלול מידע לציבור ודוברות
← מטה
← ביטחון
← בריאות
← רווחה
← חינוך
← לוגיסטיקה
← מידע לציבור ודוברות
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
מהתרשים ומהאמור לעיל עולה כי בעת אירוע חירום ביישוב, צח"י משמש, בין היתר, גורם
מתאם בין המערך היישובי למטה המועצה האזורית, המחלקות המקצועיות במועצה האזורית
, ארגוני 11(למשל המחלקות לשירותים חברתיים בנושאי רווחה) והמכלולים לשעת חירום
משטרת ישראל, כבאות והצלה לישראל, מד"א, צה"ל ואחרים.- החירום
צוין כי הקמת צוותי החירום 12 בנושא השריפה בכרמל2012 בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת
13היישוביים (צוותי צח"י) היא חשובה ומועילה, והומלץ כי המועצות האזוריות והוועדים המקומיים
שבתחומן יפעלו להכשרה ולתרגול של צוותים אלה ויעמידו לרשותם את האמצעים הנדרשים
לשם מילוי תפקידם באופן מיטבי.
בנושא צוותי חירום יישובים במועצות 2015-בדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ
האזוריות בעוטף עזה עלו כמה בעיות ובהן: קושי בשרטוט גבולות אחריות וחלוקת העבודה
בין הגורמים השונים הקשורים בהפעלת צח"י; היעדר תקן לציוד צח"י ומחסור בציוד שפוגע
בפעילות צח"י; צח"י שפועלים במבנים שאינם ממוגנים; אין אסדרה של שכר מתנדבי צח"י
בפעילות מתמשכת בחירום.
, פתח ארגון הטרור חמאס 2023 בבוקר יום שבת, בחג שמחת תורה התשפ"ד, שבעה באוקטובר
במתקפת פתע רצחנית על יישובי עוטף עזה והסביבה, לצד ירי של אלפי טילים ורקטות על
אירועי שבעה באוקטובר). אלפי מחבלים חדרו במתקפה ליישובי - דרום הארץ ומרכזה (להלן
עוטף עזה ולבסיסי צה"ל וכן הגיעו למסיבות מרובות משתתפים שהתקיימו סמוך לרצועת עזה.
איש 1,100-המחבלים ביצעו מעשים נוראיים וקיצוניים באכזריותם. באותו יום הם רצחו יותר מ
וביצעו פשעים מחרידים. - נשים, גברים, קשישים, ילדים, חיילות וחיילים, וכן אזרחים זרים-
פעוטות, ילדים וילדות, נערים- איש251 איש וחטפו לתוך שטח רצועת עזה5,000-הם פצעו כ
הרסו, שרפו והשמידו - ונערות, נשים, גברים, חיילים וחיילות ואזרחים זרים. הם פגעו גם ברכוש
בתים, מפעלים, ציוד ורכוש אחר. במהלך המתקפה נאלצו תושבים רבים להסתתר שעות רבות
במרחבים מוגנים, בתחושות חוסר ביטחון קשות ובחשש כבד לחייהם ולחיי קרוביהם, כשהם
נחשפים לזוועות המתרחשות בבתיהם ומחוצה להם ולזוועות המתרחשות במקומות אחרים
. כמה מיישובי העוטף פונו במהלך היומיים הראשונים 14 לבני משפחה, לקרובים ולחברים-
של המתקפה, חלקם תחת אש. בעקבות מתקפה זו יצא צה"ל למלחמה כוללת בעזה (להלן
מלחמת חרבות ברזל).-
עם פרוץ אירועי שבעה באוקטובר צוותי הצח"י שביישובי עוטף עזה היו הראשונים לתת
הנחיות לתושבים, ובמקרים מסוימים הם היו אלו שפעלו ביישוב עם כיתות הכוננות עד שכוחות
הם ארגנו, - הביטחון הגיעו. צוותי הצח"י היו מעורבים משמעותית בתהליכי פינוי היישובים
ניהלו וליוו את הפינוי. בכך בא לידי ביטוי היתרון שבהפעלת צח"י, שמורכב מאנשים מתוך
)קבוצות עבודה של המועצה האזורית בתחומים שונים (אוכלוסייה, ביטחון, חינוך לוגיסטיקה ומידע לציבור
11
.המופעלות בעת חירום
.6 ראו הערה
12
צו המועצות האזוריות), כל יישוב יתנהל- (להלן1958-לפי צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח
13
.על ידי ועד מקומי
על בסיס אתר הכנסת.
14
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה5-4
היישוב אשר מכירים היטב את קהילת היישוב, את המבנה הטופוגרפי שלו ואת שטחו ובקיאים
בפרטים עדכניים ובנתונים שאינם נמצאים במפות רגילות.
ראו להלן) - כך למשל ביישובי המועצה האזורית שער הנגב (המועצה שבה מתמקד דוח זה
העבירו לתושבים הנחיה - סייעו צוותי הצח"י ביצירת קשר עם התושבים ובעדכונם השוטף
להיכנס לממ"דים ולא לצאת מהם עד שתתקבל הודעה חדשה; ריכזו רשימות של תושבים
שיש לפנותם ווידאו שהם אכן התפנו; קיבלו קריאות סיוע מהתושבים וכיוונו את כוחות
הביטחון לבתיהם. כמה מצוותי הצח"י פתחו חמ"ל (חדר מלחמה), הכווינו את מד"א (מגן דוד
אדום) וגופים אחרים לטיפול בפצועים ולפינוים, ייצרו תמונת מצב בנוגע למתרחש ביישוב
והיו בקשר עם כיתת הכוננות שלחמה ביישוב. גם לאחר הפינוי צוותי הצח"י ריכזו את המידע
אודות מקום שהיית המפונים, ריכזו את צורכיהם והציפו פערים אל מול הגורמים הרלוונטיים.
על הקרב בקיבוץ בארי שבמועצה האזורית אשכול צוין כי 11.7.24-בתחקיר שפרסם צה"ל ב
צה"ל התקשה לייצר תמונת מצב ברורה של המתרחש בקיבוץ עד שעות אחר הצהריים בשבעה
באוקטובר, ואילו לצח"י ביישוב הייתה תמונת מצב מעודכנת על הנעשה בקיבוץ כבר בשעות
הבוקר, והוא עדכן אותה כמה פעמים במשך היום. במסקנות ולקחי התחקיר, הרמטכ"ל ציין
לשבח את פעולות חברי הצח"י בכל הנוגע לגיבוש תמונת מצב מתעדכנת ולשמירת קשר עם
.15התושבים תחת אש
.אתר צה"ל
15
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
פעולות הביקורת
על אירועי 2024 עד יולי2023 במסגרת הביקורת שביצע מבקר המדינה בחודשים אוקטובר
שבעה באוקטובר נבדקה האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני פרוץ אירועי שבעה
באוקטובר והפעלת הצוותים בשבעה באוקטובר ובמלחמת חרבות ברזל. בביקורת נבדקו
תפקידם של צוותי הצח"י בפינוי דחק של יישובים, סמכות ההקמה, השימור והמוכנות של
צוותי הצח"י והאחריות על צוותי הצח"י. הביקורת נעשתה במשרד הרווחה והביטחון החברתי
ובמועצה האזורית שער הנגב. בדיקות השלמה נעשו במסגרת פגישות שקיים צוות הביקורת
עם יושבי ראש צוותי צח"י של ארבעה יישובים במועצה האזורית שער הנגב: כפר עזה, נחל
עוז, ניר עם ומפלסים.
תפקיד צח"י בפינוי דחק
קרקעית שבעקבותיה -, ובהם אפשרות להתקפה קרקעית או תת16כמענה לכמה תרחישי יִיחּוס
17יידרש פינוי של תושבים מיישובים סמוכי גדר באירועי חירום, גיבשה רשות החירום הלאומית
לפינוי ולקליטה של תושבים מיישובים 18" רח"ל) את התוכנית הלאומית "מרחק בטוח- (להלן
תוכנית "מרחק - (להלן2021 , אשר אושרה על ידי שר הביטחון בשנת19סמוכי גדר באירועי חירום
תושבים: בצפון 45,000-בטוח" או התוכנית). התוכנית נועדה לתת מענה לפינוי ולקליטה של כ
תושבים).10,000- תושבים) ובדרומה (כ35,000-הארץ (כ
במקרה קיצוני, שבו 21, ואולם20על פי התוכנית, הפעלתה מחייבת החלטה של הדרג המדיני
נשקפת סכנה ברורה ומיידית לאוכלוסייה ואין שהות מספקת לקבלת אישור של הדרג המדיני,
על פי מילון מונחי צה"ל ההגדרה של תרחיש ייחוס היא התסריט האפשרי למלחמה שנגזרים ממנו יעדי בניין הכוח
16
והתכנון האסטרטגי. תסריט זה נועד לבנות ולקיים את צה“ל ואת יכולות מדינת ישראל לעמוד בכל מצבי המלחמה
ולהבטיח את שלמות המדינה, את ביטחונה ואת האינטרסים הלאומיים החשובים שלה. תסריט זה מגדיר את
נתוני איום הייחוס ואת נתוני מדינת ישראל וצה“ל בכל התחומים במצב של פתיחת מלחמה בנסיבות של האירוע
האסטרטגי החמור האפשרי.
העל של שר הביטחון -רשות החירום הלאומית במשרד הביטחון המשמשת רשות ממלכתית לחירום למימוש אחריות
17
,לטיפול בכל מצבי החירום במרחב האזרחי. זאת באמצעות תכנון, תיאום, הנחיה, הכוונה ובקרה של כלל המשרדים
הגופים הייעודיים, המערכות הלאומיות והרשויות המקומיות העוסקות במוכנות ובהכנה של המרחב האזרחי.
התוכנית הלאומית "מרחק בטוח" היא תכנית אב לפינוי ולקליטה הבאה לאחד תוכניות אופרטיביות פרטניות ובהן
18
.)תכנית הפינוי הצה"לית "מרחק בטוח" ותוכנית הקליטה "מלונית" (שלא הבשילה לידי גמר
פינוי התושבים מגבול רצועת עזה בהתאם לתוכנית מרחק בטוח הצה"לית אושר בדיעבד בהחלטת ממשלה מס'
19
בנושא "תוכנית פעולה לאומית לביצוע פינוי אוכלוסייה המצויה בסמוך לגבול רצועת עזה12.10.2023 מיום950
"חרבות ברזל" ופינוי התושבים המתגוררים סמוך לגבול עם לבנון בהתאם לתוכנית אושר בהחלטת- וקליטתה
5 - 0( בנושא "תוכנית פעולה לאומית לביצוע פינוי אוכלוסייה בגזרת הצפון18.10.2023 מיום975 'ממשלה מס
מלחמת 'חרבות ברזל'".- ק"מ מהגבול) וקליטתה
בפתח הדבר של התוכנית.2 סעיף
20
" פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים- , "מלון אורחים9/ בהחלטת הממשלה הגנ4 על בסיס סעיף
21
.)18.6.12(
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה7-6
פינוי מהיר של האוכלוסייה- "בסמכות הדרג הצבאי להפעיל את התוכנית ולהכריז על "פינוי דחק
.22במטרה להציל חיים ולהגן על התושבים
צה"ל והמועצה האזורית. - לפי התוכנית, בביצוע פינוי דחק מעורבים שני גורמים עיקריים
מאחר שהפינוי נעשה במצבי סיכון חיים, הרי שכדי לבצעו ביעילות ובמהירות נדרש שכלל
הגופים המעורבים בביצוע הפינוי יהיו ערוכים ומוכנים ושיוסדרו ביניהם ממשקי עבודה שוטפים.
תפקידי צח"י בעת פינוי דחק: לפי ההוראה בתע"ס, צח"י אמור להיות גורם מתאם בין המערך
היישובי למטה המועצה האזורית, המחלקות לשירותים חברתיים, המחלקות המקצועיות
המשטרה, כבאות והצלה, צה"ל - במועצה האזורית והמכלולים לשעת חירום, ארגוני החירום
, הכולל נוהל פעולה להתפנות מאורגנת קהילתית 24. ההוראה מבוססת על תיק צח"י23ואחרים
.25מהיישוב וניהול ההתכנסות הקהילתית מחוץ ליישוב בעת חירום
עלה כי למרות תפקידו המרכזי של הצח"י כמוקד מתאם, שממנו ואליו זורמים מידע והנחיות
בשעת חירום, כפי שגם עלה בפועל בפינוי היישובים מעוטף עזה בשבעה באוקטובר, צוותי
הצח"י בארבעה יישובים במועצה האזורית שער הנגב (כפר עזה, נחל עוז, ניר עם ומפלסים)
ציינו כי לא הונחו על ידי פקע"ר לגבי תפקידיהם בעת פינוי דחק. כמו כן נמצא כי ההנחיות
בתיק הצח"י שפרסם משרד הרווחה אינן מתייחסות למקרים שבהם נדרש להפעיל פינוי
כלומר התפנות מתוכננת, - דחק, אלא רק למקרים שבהם מתבצעת התפנות מאורגנת
מסודרת וללא לחץ זמנים.
משרד הרווחה מסר לצוות הביקורת כי בדומה לכל אירוע חירום, המוכנות לפינוי דחק והביצוע
שלו הם באחריות צה"ל ולא באחריותו.
תשובת משרד הרווחה) כי נדרשת - מסר משרד הרווחה (להלן2024 בתשובתו מספטמבר
עבודה משותפת עם פקע"ר והשותפים על עדכון תיק הצח"י כך שיכלול גם התייחסות לפינוי
דחק. העדכון דורש הגדרת מדיניות משרדית ובין משרדית ויבחן באמצעות השירות לעבודה
תשובת - מסר משרד הביטחון (להלן2024 קהילתית במשרד הרווחה.בתשובתו מספטמבר
משרד הביטחון) כי עמדתו היא שהגורם האחראי לצד גורמי מערכת הביטחון לתפעול הפינוי
ומתן המענה הראשוני הוא הרשות המקומית ואין זה הכרחי שהדבר יעשה באמצעות צח"י
והדבר נתון להחלטת כל רשות.
תשובת צה"ל) כי הקמת צוותי צח"י אינה מחויבת - מסר צה"ל (להלן2025 בתשובתו מינואר
בחוק אלא החלטה רשותית במסגרת אחריות הרשות כלפי תושביה. וכי ההמלצה לגבש
הנחיות שיבהירו לצוותי הצח"י את תפקידם והפעולות אשר להן הם נדרשים בעת פינוי דחק,
תיבחן על ידי צה"ל.
.".ב בתוכנית "מרחק בטוח5 סעיף
22
. בהוראה6.5 סעיף
23
. בהוראה1.5 סעיף
24
.176 ', עמ13 תיק צח"י, נספח
25
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
מומלץ, לאור תפקידו המרכזי של הצח"י בפינוי הדחק עם פרוץ חרבות ברזל, שהגורמים
הרלוונטיים במערכת הביטחון ובכלל זה פקע"ר ורח"ל יגבשו עם משרד הרווחה הנחיות
שיבהירו לצוותי הצח"י את תפקידם והפעולות אשר להן הם נדרשים בעת פינוי דחק.
אחריות צה"ל בעת פינוי דחק: לפי התוכנית "מרחק בטוח", בעת אירוע של פינוי מאורגן או פינוי
דחק הפיקוד המרחבי (פיקוד צפון או פיקוד דרום) נושא באחריות כוללת לפינוי בסיוע פקע"ר;
פיקוד דרום (פד"ם) או פיקוד צפון (פצ"ן), בהתאם לאזור הגיאוגרפי המפונה, אחראים לפיקוד
.28 בנקודות מפתח בתהליך הפינוי27 אחראי למקם חוליות שליטה26על אירוע הפינוי; פקע"ר
אחריות המועצה האזורית בעת פינוי דחק: בהתאם לנקבע בתוכנית "מרחק בטוח", על
. לפי תיק צח"י, צח"י יסייע לתהליך 30 לצה"ל במאמץ הפינוי29המועצות האזוריות המפנות לסייע
.31הפינוי של האוכלוסייה מהיישוב שיש לפנותו ולקליטתה באתר הקליטה
אוגדן פעילות - המועצה האזורית שער הנגב פועלת בהתאם לתיק חירום רשותי שהיא הכינה
רשותי המשמש בסיס להכנת נוהלי חירום במועצה. על פי תיק חירום זה, הצח"י -יישובי
הוא חלק מהמענה של המועצה בהתרחש אירוע חירום. במסגרת זו היא מתרגלת את הצח"י
לאירועי חירום.
אף שלפי תיק החירום הרשותי של המועצה האזורית שער הנגב נקבע שהצח"י הוא חלק
מהמענה של המועצה בהתרחש אירוע חירום, עלה שהמועצה האזורית לא תרגלה את
צוותי הצח"י למקרה של "פינוי דחק" ואת האופן שבו עליהם לפעול בעת אירוע כזה, וכי
לא תורגל הממשק מול צה"ל, אשר מבצע בפועל את הפינוי, למשל דרכי התקשרות ונקודות
חבירה לכוחות צה"ל.
מוכנות צוותי הצח"י במועצה האזורית שער הנגב לפינוי דחק ותרגולם על ידי המועצה ועל
ידי צה"ל: צוות הביקורת שוחח עם ארבעה יושבי ראש של צוותי צח"י של ארבעה יישובים
במועצה האזורית שער הנגב על פעילותם בשבעה באוקטובר: כפר עזה, נחל עוז, ניר עם
ומפלסים. כל הארבעה הצביעו על פערים בכל הנוגע למוכנותם ולממשק שלהם עם הגורמים
בצה"ל המופקדים על הפינוי (פקע"ר ואוגדת עזה שבפיקוד הדרום). מדבריהם עלו שני פערים
עיקריים בנוגע למוכנות צוותי הצח"י לפינוי דחק:
.אתר המרשתת של פקע"ר
26
.חיילים המוצבים בנקודות הפינוי שמדווחים לחמ"ל פקע"ר
27
.".ג בתוכנית "מרחק בטוח9 ,)3(..ג11 סעיף
28
.".ב בתוכנית "מרחק בטוח1 סעיף
29
." בתוכנית "מרחק בטוח18 'עמ
30
.33 'תיק צח"י, עמ
31
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה9-8
.צוותי הצח"י לא עודכנו בדבר תרחישי הייחוס של צה"ל שיחייבו פינוי דחק
.1
לאירועי פינוי דחק. יו"ר צח"י32צוותי הצח"י לא השתתפו מעולם בתרגילים רשותיים
.2
כפר עזה מסרה בעניין זה לצוות הביקורת כי התרגילים שהצח"י השתתף בהם התייחסו
לאירוע חדירה של מחבלים בודדים שבו לא נדרש פינוי, וכי הצח"י לא תורגל באירוע
של פינוי דחק.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי סבבי הלחימה כל כמה חודשים בשלוש השנים האחרונות
תרגלו בפועל את הצח"י ביישובי מועצת שער הנגב. לאחר כל סבב לחימה בוצעו הפקות
לקחים מפורטות ומתוך כך נבנתה בין השאר תכנית סדורה ומתקדמת לפינוי מוסדר מתוך
הבנה שזה התרחיש הסביר.
כי בשנים האחרונות (מאז 2024 המועצה האזורית שער הנגב מסרה בתשובתה מאוקטובר
בניית המכשול) הסבירות לפינוי דחק מיידי של יישוב מלא (ועל אחת כמה וכמה של כמה
יישובים במקביל) הייתה נמוכה מאד ונדונה בעיקר בדרגים של רמ"ט (ראש מטה) חירום ואנשי
דובר אך - )2019 צבא. בשנים שהמועצה קיבלה מידע על כך שהצבא נערך לפינוי דחק (לפני
ורק על שני יישובים. בשנים אלו התקיים מפגש עם כלל יישובי הגדר בו הוצג מודל הפינוי על
נקבע 2021 ידי רע"ן (ראש ענף) עורף בשיתוף עם המועצה. בנוסף המועצה ציינה כי בשנת
תרגול פיזי בנחל עוז של פינוי דחק בו צפויים היו לתרגל כוחות צבא, המועצה, הצח"י וכיתות
הכוננות. התרגול לא בוצע בפועל מכיוון שמספר ימים לפני כן החל מבצע "שומר חומות"
שלא איפשר את התרגול.
צה"ל מסר בתשובתו כי פיקוד דרום בסיוע פקע"ר מבצע תרגילים ואימונים לרשויות המקומיות.
מתווה האימון מוגדר על ידי הרשות המקומית. ככל שתרצה הרשות המקומית לשלב את
באפשרותה לעשות זאת בתיאום מול הגופים הרלבנטיים בצה"ל.- הצח"י באימונים בגזרתה
עולה אפוא כי צוותי הצח"י ביישובי שער הנגב לא תורגלו באופן סדור בתרגולים רשותיים
לפינוי דחק. בשל היעדר מוכנות של הצוותים לאירועי פינוי דחק, בזמן אמת לא היו בידיהם
מלוא הכלים לסייע בפינוי ולהעביר לכוחות הנלחמים ולכוחות המפנים מידע חשוב ורלוונטי
מתוך היכרותם עם הקהילה והיישוב. עם זאת, יצוין כי בשבעה באוקטובר צוותי הצח"י פעלו
כמיטב יכולתם ואף צוינו לחיוב כאמור בידי הרמטכ"ל בתחקיר האירועים בקיבוץ בארי.
ידי אבחון מקדים ברשות. בכפוף- תרחיש וסוג האימון נקבע על- יומי לרשויות-מחוזות פקע״ר מבצעים אימון חד
32
לאבחון תקבע עצימות האימון (אימון בסיסי, אימון מתקדם), אופי התרגול (אימון מכלולים, קבוצת תכנון) ותוכן
תרגילי השטח שישולבו באימון.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
האסדרה, ההקמה, השימור והמוכנות של צוותי הצח"י
היעדר אסדרה של פעילות הצח"י ומעמד חבריו: אין חובה חוקית או מינהלית להקים צוותי
צח"י ביישובים, והם מוקמים על פי רצונם וביוזמתם של המועצה האזורית או היישוב במועצה,
בסיוע משרד הרווחה או בכל דרך אחרת, על פי שיקול דעתם. הסמכות להורות על נקיטת
1951- בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א34 ניתנה לפקע"ר33אמצעים להתגוננות אזרחית
החוק), ובכלל זה להדריך את האוכלוסייה בענייני התגוננות אזרחית ולציידה באמצעי - (להלן
התגוננות.
בהיות צוותי צח"י מרכיב מרכזי שנועד לתת מענה קהילתי במצבי משבר וחירום לאוכלוסיית
היישוב בכלל ולתושבים שנפגעו בפרט וכדי לעודד התנדבות לצוותי צח"י ולאפשר להם לבצע
את תפקידם באופן מיטבי, נעשו כמה ניסיונות להסדיר בחוק את מעמדם, באמצעות הצעות
חוק פרטיות, ואולם אלו לא הבשילו לכדי שלבי חקיקה מתקדמים:
הונחה על שולחן הכנסת לדיון מוקדם הצעת חוק שירות עבודה בשעת חירום 2015 בשנת
. בה הוצע בין היתר, כי לאחר שהוכרז35 2015- צוותי חירום יישוביים), התשע"ו- (תיקון
מצב מיוחד בעורף, ניתן יהיה להכריז בצו על גיוס צוותי הצח"י בהתאם לחוק שירות
.1967-עבודה בשעת חירום, התשכ"ז
צוותי - חירום (תיקון- הוכנה לקריאה ראשונה הצעת חוק שירות עבודה בשעת2018 בשנת
,, בה הוצע, בין היתר, לקבוע מקרים אשר בעת הכרזתם36 2018-חירום יישוביים), התשע"ח
שר העבודה יוכל להוציא צו ריתוק המורה לבעלי תפקידים בצח"י לפעול ברשות המקומית
בהתאם להנחיות ראש הרשות וכן הוצע שיינתן תגמול כספי החל מהיום השמיני לצו
הריתוק. עוד הוצע להקים ועדה לגיוס צח"י ולהוסיף את חברי הצח"י לרשימת הגורמים
יום בשנה.12 שניתן לזמנם לאימון של עד
הונחה על שולחן הכנסת לדיון מוקדם הצעת חוק "הגנה על עובדים בשעת 2019 בשנת
שבה הוצע שהצורך37"2019- צוותי חירום וחוסן יישוביים), התשע"ט- חירום (תיקון
בפעילות חברי צוות צח"י ייקבע על פי שיקול דעת של ראש המועצה האזורית, באישור
קצין בכיר בצה"ל או במשטרה.
לא הסדירו בחוק את - עלה שמשרד הביטחון לרבות רח"ל, משרד הרווחה ומשרד הפנים
מעמד חברי הצח"י ואת זכויותיהם. היעדר אסדרה בחוק, ובפרט לגבי אירוע חירום מתמשך
כגון מלחמת חרבות ברזל, עלול לפגוע בכשירותם ולהוות חסם לאפשרות להיעזר בהם
למרות חיוניותם הרבה במיוחד באירועים מעין אלו.
התגוננות אזרחית מוגדרת על פי החוק כאמצעים הנקוטים לשם התגוננות מפני כל התקפה או סכנת התקפה על
33
.אוכלוסייה אזרחית או לשם צמצום תוצאותיה של התקפה כזאת
פקע"ר אמון על הכנת העורף האזרחי לאפשרות של עימות ועל תמיכה בו תוך ביצוע פעולות חילוץ והצלה. כמו
34
כן באחריותו להדריך ולהנחות את הרשויות המקומיות, משרדי הממשלה וגופי התשתית למילוי תפקידם בשעת
חירום בתחומי ההתגוננות האזרחית. מתוך אתר המרשתת של פקע"ר.
.2225/20/, פ2015- צוותי חירום יישוביים), התשע"ו- הצעת חוק שירות עבודה בשעת חירום (תיקון
35
.4987/20/, פ2018- צוותי חירום יישוביים), התשע"ח- חירום (תיקון-הצעת חוק שירות עבודה בשעת
36
.149/21/, פ2019- צוותי חירום וחוסן יישוביים), התשע"ט- הגנה על עובדים בשעת חירום (תיקון
37
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה11-10
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי בהתאם לעולה מדוח המבקר, הוא יבחן עם פקע"ר, משרד
הפנים והמועצות האזוריות דרכים לקידום תהליך אסדרה מקצועי לקביעת מדיניות משרדית
משרדית להפעלת הצח"י. בתהליך אסדרה זה תהיה התייחסות להיבט של שילוב הצח"י -ובין
כגורם רשמי על ידי כל הגורמים האמורים לעיל, שתפקידיו בשגרה ובחירום מוגדרים. בתהליך
האסדרה ישולבו תובנות שעלו ממחקר שערך משרד הרווחה עם פקע"ר בנוגע לתפקוד הצח"י
יישובים שבהם פועל 13-מאז שבעה באוקטובר, שבמסגרתו נערכו קבוצות מיקוד וראיונות ב
צח"י. לאחר אסדרת הנושא מול רח"ל, משרד הפנים ומשרד העבודה, תבחן האפשרות להסדיר
בחקיקה את מעמדם של חברי הצח"י.
משרד הביטחון מסר בתשובתו כי הוא סבור שמעורבות משרד הביטחון, אם בכלל, מתמצה
בתפקידי רח"ל ופקע"ר כגורמים המתכללים את פעילות משרדי הממשלה ושאר רשויות
החירום על כן, אם נדרשת אסדרה של מעמד הצח"י בחקיקה, הוא סבור כי הוא אינו הגורם
הממשלתי הנכון לעסוק בכך.
) 2018( " כי בהתאם לאסדרה שהומלצה ב"ועדת מזרחי2024 רח"ל מסרה בתשובתה מספטמבר
שהוקמה על ידי שר הביטחון לשיפור המענה לצרכי העורף בישראל במצבי החירום ובהכנות
לחירום, הוחלט ע"י שרי הביטחון בעבר כי לרשות המקומית תהייה "כתובת" מקצועית אחת,
בראשה מפקד פקע"ר. על כן רח"ל אינה פועלת בתחום - "במסגרת 'שרשרת פיקוד אחודה
הצח"י והנושא הוא לפתחו של פקע"ר.
צה"ל מסר בתשובתו כי הוא יהיה שותף לכל עבודת מטה אליה יידרש ויפעל בהתאם למדיניות
משרד הביטחון להסדרת הנושא.
מומלץ, לאור תפקידו המרכזי של צח"י בהצלת חיי התושבים עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל,
כי משרדי הרווחה והפנים יבחנו את הסדרת מעמדו של גוף חיוני זה וזאת בסיוע משרד
הביטחון על מנת שהאסדרה תהלום גם את הצרכים הביטחוניים.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
ההקמה, השימור והמוכנות של צוותי צח"י
פרסם המשרד הוראה בתע"ס בעניין "צוות חירום וחוסן יישובי". על פי 2023 כאמור, בשנת
ההוראה מנהל המחלקה לשירותים חברתיים במועצה האזורית, בשיתוף המחלקות הרלוונטיות
במועצה, אחראי להקמה, להכשרה, לשימור ולהפעלה של צח"י, והוא מבצע זאת באמצעות
העובדים הסוציאליים של המועצה האזורית. במועצה האזורית שער הנגב, למשל, משימה
של המועצה.38זו מתבצעת בשיתוף פעולה בין האגף לשירותים חברתיים ובין מרכז החוסן
תקצוב ההקמה ושימור של צח"י: משרד הרווחה מעודד הקמה של צוותי צח"י ביישובי המועצות
39האזוריות ולשם כך מתקצב את הקמתם. הוא עושה זאת באמצעות הסכם למתן שירותים
ש"ח ליישוב להקמה של צח"י. 20,200 שנחתם עם המועצות האזוריות לתקצוב חד פעמי של
עו"ס קהילה של המועצה האזורית, להכשרת - התקציב מיועד לשעות העסקת כוח אדם
הפעילים הקהילתיים לתפקידיהם בצח"י, להכנת תיק צח"י בישוב ולביצוע תרגיל של הצח"י.
יודגש כי תקציב ההקמה של צח"י לא יועד לתגמול אישי של חברי הצח"י.
ש"ח בלבד 20,200 נמצא כי משרד הרווחה מתקצב את הקמת הצח"י בסכום חד פעמי של
יישובים 72( מהיישובים9%-, ב2023 ליישוב. כמו כן, לפי נתוני משרד הרווחה מאוגוסט
יישובים), שמשתייכים למועצות האזוריות שחתמו על הסכמים לשימור צח"י, 821 מתוך
לא קיימים צוותי צח"י.
נוסף על התקצוב לצורך הקמת צח"י משרד הרווחה מבצע התקשרות עם המועצות האזוריות
) Matching( בהסכמים שמטרתם שימור צוותי צח"י. מימון הפעילות נעשה בשיטת מימון תואם
. התקציב נועד למימון משרה של עובד 25% - והמועצה האזורית75% משרד הרווחה מממן-
,סוציאלי ייעודי בתקן המועצה האזורית ולפעילות השוטפת של הצח"י במועצה (הפצת מידע
גיוס והכשרה של פעילים ותכנון וביצוע של תרגילים).
ש"ח (מהם 11,000- התקציב השנתי למועצה עבור כל יישוב לשימור צח"י היה כ2023 בשנת
ש"ח עבור מימון משרה של עובד סוציאלי קהילתי 6,500 :) ש"ח מתקציב משרד הרווחה8,250
ש"ח עבור הפעילות השוטפת של הצח"י. באותה שנה תקצב משרד4,500-במועצה האזורית ו
מיליון ש"ח וחלק התקציב 5-הרווחה את שימור הצח"י במועצות האזוריות בסכום כולל של כ
.40) מהתקציב94%( מיליון ש"ח4.7-שנוצל עמד על כ
מהם (ארז, כפר עזה, מפלסים, נחל עוז וניר עם) 5 ,41 יישובים11 במועצה האזורית שער הנגב
מיליון1.3- מרכזי חוסן המשרתים כ14 הוקמו ביישובים השוכנים סמוך לגבולות המדינה2022 עד2008 בשנים
38
תושבים מכלל מגזרי האוכלוסייה הישראלית. הוגדר כי תפקידם של מרכזי החוסן להעניק לאוכלוסייה שירות
ארגוני וטיפולי המאפשר לרשויות המקומיות ולמדינה להיערך לספק מענה לפרט, למשפחה ולקהילה בעת -מקצועי
שגרה ובשעת חירום (לרבות בעת מצב מיוחד בעורף או בעת שגרת חירום), ובד בבד לחזק את חוסנם בתקופת
רגיעה. עוד בנושא מרכזי החוסן ראו בפרק "הפעלת מרכזי חוסן ביישובי קווי העימות מפרוץ מלחמת חרבות ברזל"
התקשרות של משרד הרווחה עם המועצות האזוריות נעשית בדרך של התקשרות בפטור ממכרז.
39
יצוין כי גם היחידה להתיישבות שבמשרד הביטחון מתקצבת ציוד לצוותי צח"י ולחמ"לים ביישובי עימות. כך
40
. מיליון ש"ח למטרה זו2.41- נוצל סכום כולל של כ2021 לדוגמא בשנת
עשרה קיבוצים (אור הנר, ארז, ברור חיל, גבים, דורות, כפר עזה, מפלסים, נחל עוז, ניר עם ורוחמה) ומושב אחד
41
.(יכיני). בתחומי המועצה נמצא גם כפר הסטודנטים איבים
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה13-12
ק"מ מגבול עזה; נתון זה מדגיש את החיוניות והחשיבות של פעילות2 נמצאים במרחק של עד
2023 צח"י בתחומי המועצה האזורית, לפחות בכל הנוגע למצבי חירום ביטחוניים. בשנת
היישובים שבתחומה 11-תקצב משרד הרווחה את המועצה האזורית שער הנגב עבור כל אחד מ
ש"ח לשנה לשימור צח"י. בביקורת עלה כי בעוד חברי כיתות הכוננות 8,25042 בסכום של
מגויסים בעת חירום לשירות מילואים ומתוגמלים על פעילותם כחלק ממערך המילואים,
משרד הרווחה ומשרד הפנים לא הסדירו מנגנון לתגמול צוותי הצח"י לכל הפחות בעיתות
חירום ממושכות. והתקציב הקיים לא נועד לשמש עבור תגמול אישי של חברי הצח"י (וגם
.43אינו מאפשר זאת בשל היקפו המצומצם), אף לא בזמן פעילות מתמשכת בעיתות חירום
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי במסגרת תהליך האסדרה שיקדם המשרד, תידון גם הסוגיה
של תגמול חברי הצח"י והשוואת תנאיהם לתנאי כיתות הכוננות, וכי הדבר דורש קביעת
מדיניות ממשלתית ואף תהליכי חקיקה.
כי נושא הצח"י מטופל ומתוקצב על ידי משרד 2024 משרד הפנים מסר בתשובתו מספטמבר
הרווחה.
מומלץ שמשרד הרווחה ומשרד הפנים ייבחנו את הדרך לתגמול צוותי הצח"י על הפעולות
שהם מבצעים בפרט בעת חירום מתמשך, וזאת באמצעות תשלום ישיר או תשלום באמצעות
המועצות האזוריות ויוציאו הנחיות מסודרות בנושא לרשויות המקומיות.
התקציב המצומצם יחסית שמקצה משרד הרווחה למועצות האזוריות עבור הקמה ושימור
צח"י הוא אחת הסיבות לכך שלמועצות האזוריות אין תמריץ להקמה ולהפעלה של צוותי
צח"י ביישוביהן.
בלוח שלהלן מובאים נתונים בדבר מספר המועצות האזוריות שהתקשרו עם משרד הרווחה
ומספרן של המועצות האזוריות שלא התקשרו.2024 לצורך שימור צח"י עד אפריל
: מספר המועצות האזוריות שהתקשרו עם משרד הרווחה לצורך שימור 1 לוח
2024 צח"י ומספר המועצות שלא התקשרו, אפריל
המחוז
מספר המועצות האזוריות
שהתקשרו
מספר המועצות האזוריות
שלא התקשרו
צפון16
3
תל אביב והמרכז8
5
ירושלים9
1
דרום8
4
סה"כ41
13
.11,000*75%
42
לשם ההשוואה, חברי כיתת כוננות שבאחריות צה"ל הינם חלק ממערך המילואים של צה"ל ומתוגמלים על פעילותם
43
.2008-בהתאם לחוק שירות המילואים, התשס"ח
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
.המקור: משרד הרווחה והביטחון החברתי
) לא 54 מתוך13 ,24% -, כרבע מהמועצות האזוריות (כ2024 מהלוח עולה שנכון לאפריל
התקשרו עם משרד הרווחה לשם שימור צח"י. יצוין כי אחת מהמועצות האזוריות שלא
היא המועצה האזורית שער הנגב, מועצה שיישוביה 2024 התקשרו עם משרד הרווחה בשנת
משרד הרווחה תקצב 2023 סמוכים לגבול עזה ורמת הסיכון הביטחוני באזורה גבוה; עד שנת
את שימור צח"י במועצה.
, 2024 מהמועצה האזורית שער הנגב נמסר כי במבחן "עלות מול תועלת" הם החליטו בשנת
במהלך המלחמה, שלא להמשיך את ההתקשרות שהייתה להם עד אז עם משרד הרווחה
בירוקרטיה רבה מדי לעומת תקצוב נמוך מדי - מכיוון שלטענתם הדבר לא היה משתלם
וחוסר גמישות בניצול התקציב, שנדרשה דווקא בעת מלחמה.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי הוא פועל במרץ בימים אלו לבחינת דרכים לשינוי אופן
הפעלת תכניות צח"י דרכו.
הקצאת תקציב דיפרנציאלית: ניתן היה לצפות כי אף שתקציב נמוך הוקצה לשימור צוותי
הצח"י, כדי למצות אותו באופן הנכון, הוא יוקצה באופן דיפרנציאלי בהתאם לרמת הסיכון
של יישובי המועצות האזוריות.
ואולם עלה שהתקציב שמקצה משרד הרווחה זהה לכל היישובים בארץ, ללא הבחנה בין
רמות הסיכון של היישובים; כך, מועצה אזורית במרכז הארץ תוקצבה באופן זהה למועצה
אזורית בגבול עזה.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי נושא שינוי מדיניות התקצוב הדיפרנציאלי נבחן בימים אלו
וככל שתשתנה המדיניות המשרדית היא תכלול שינוי גם בהיבט תקצוב הצח"י. עוד מסר כי
משרדית להפעלת הצח"י, -כחלק מקידום תהליך אסדרה מקצועי לקביעת מדיניות משרדית ובין
תהיה התייחסות לקביעת מסגרת תקציבית הולמת על ידי הגורמים האחראים והמעורבים בפינוי
פקע"ר והמועצות האזוריות.- רח"ל, משרד הרווחה, משרד הפנים, צה"ל- דחק: משרד הביטחון
המידע הנמצא בידי משרד הרווחה על מוכנות הצח"י: משרד הרווחה הוא הגוף המאסדר
של המחלקות לשירותים חברתיים של המועצות האזוריות, ובמסגרת זו הוא פרסם במסגרת
. מטרת הכלי לאפשר בחינה שיטתית של מוכנות 44תיק צח"י כלי למדידת המוכנות של צח"י
צח"י ביישובים, על בסיס מדדים אחידים ומוסכמים. את הבדיקה למדידת המוכנות מבצעים
באמצעות שאלון להערכה של מוכנות צח"י, המועבר, אחת לשנה, לצוותי הצח"י ביישובי
המועצות. הבדיקה אמורה להתבצע על ידי המחלקה לשירותים חברתיים של המועצות
. בתום הבדיקה אמור להימסר דוח מסכם של 45האזוריות שביישוביהן פועלים צוותי צח"י
תוצאותיה בכל יישוב, המשווה את רמת המוכנות של צוות הצח"י לשנים קודמות, לממוצע
של המועצה האזורית ולממוצע הארצי. הפיקוח המחוזי של המשרד דן במסגרת הפגישות
התקופתיות עם המועצה האזורית על הפעולות שניתן לעשות בקרב צוותי הצח"י שנמצא
שרמת מוכנותם נמוכה מהממוצע.
.131 ', עמ1 תיק צח"י, נספח
44
.הבדיקה של רמת המוכנות נעשית על ידי עובד סוציאלי מהמחלקה לשירותים חברתיים במועצה האזורית
45
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה15-14
היו חתומות על הסכם עם משרד הרווחה2023 המועצות האזוריות שבשנת41 עלה שמתוך
714 מתוך450 מועצות אזוריות; עוד עלה כי36 לשימור צח"י ענו על שאלון רמת המוכנות
) ענו על השאלון, וכי בחלק מהמועצות האזוריות 63%( המועצות האזוריות36-היישובים שב
שיעור היישובים שענו היה נמוך עד אפסי, כמפורט בתרשים שלהלן:
: שיעור היישובים במועצות האזוריות שהשיבו על שאלון רמת 2 תרשים
46 2023 המוכנות בשנת
המקור: משרד הרווחה והביטחון החברתי, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מועצות אזוריות היו חתומות על הסכם עם משרד הרווחה לשימור צח"י. הועברו נתונים לגבי41 במועד הביקורת
46
. מועצות אזוריות36 רמת מוכנות צח"י רק עבור
'מועצה א
מועצה ב'
מועצה ג'
מועצה ד'
מועצה ה'
מועצה ו'
מועצה ז'
מועצה ח'
מועצה ט'
מועצה י'
מועצה י"א
מועצה י"ב
מועצה י"ג
מועצה י"ד
מועצה ט"ו
מועצה ט"ז
מועצה י"ז
מועצה י"ח
מועצה י"ט
מועצה כ'
מועצה כ"א
מועצה כ"ב
מועצה כ"ג
מועצה כ"ד
מועצה כ"ה
מועצה כ"ו
מועצה כ"ז
מועצה כ"ח
מועצה כ"ט
מועצה ל'
מועצה ל"א
מועצה ל"ב
מועצה ל"ג
מועצה ל"ד
מועצה ל"ה
מועצה ל"ו
0%
0%
0%
0%
5%
6%
6%
7%
8%
13%
17%
42%
44%
55%
56%
70%
71%
75%
76%
85%
86%
92%
94%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
) שום יישוב לא השיב על שאלון11%( המועצות האזוריות36 מהתרשים עולה כי בארבע מתוך
מהיישובים שבתחומיהן. 50% - המוכנות. זאת ועוד, בתשע מועצות אזוריות ענו פחות מ
עולה מכך שלמשרד הרווחה יש מידע חלקי בלבד על רמת המוכנות של צוותי הצח"י
) לא השיבו על השאלון. 37% , יישובים714 מתוך264( יותר משליש מהיישובים- ביישובים
הדבר פוגע ביכולת של המשרד לזהות את היישובים שבהם יש למקד את הפעולות להגברת
החוסן היישובי.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי הצח"י הוא התארגנות וולונטרית וכך גם מילוי השאלון.
המשרד מעודד את העובדים הקהילתיים לדרבן את צוותי הצח"י למלא את השאלון אך הוא
אינו מציב סנקציה למי שלא ממלאו. המשרד מסר כי הוא יבחן, במסגרת האסדרה המוצעת,
דרכים נוספות לעודד מילוי שאלון מוכנות.
תחומי מוכנות של צח"י: רמת מוכנות הצח"י ביישובים שבמועצות האזוריות נמדדה בשישה
תחומים. בתרשים שלהלן מוצג עבור כל אחד מהתחומים שיעור היישובים שרמת המוכנות
.47של צוותי הצח"י בהם, לפי התשובות לשאלון, היא מספקת
בכל תחום הצח"י נשאלו כמה שאלות שהתשובות עליהן הן כן או לא. אם התשובה לשאלה הייתה "כן", התוצאה
47
.שוקללה לממוצע של רמת מוכנות מספקת. שאלה שנענתה כ"לא" סווגה כנושא טעון שיפור
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה17-16
: שיעור היישובים שרמת המוכנות של צוותי הצח"י בהם היא ברמה3 תרשים
2023 ,מספקת, לפי התחומים שהוגדרו בשאלון
מצב ארגון
הצוות
מצב תיק
חירום וציוד
התנסות
במצבי
משבר או
חירום
תרגול
אירועי
משבר או
חירום
הפצת
מידע,
הסברה
והכשרה
קשר עם
גורמים
במועצה
רמת
מוכנות
כללית*
.המקור: משרד הרווחה והביטחון החברתי
* ממוצע משוקלל של ששת התחומים.
מהיישובים סוברים שרמת המוכנות הכללית של צוותי 76% מהתרשים עולה כי בממוצע
) סוברים שצוותי הצח"י אינם די מוכנים. עוד 24%( הצח"י שלהם היא מספקת, כלומר כרבע
) ציינו שהם התנסו ברמה מספקת במצבי משבר או חירום. 86%( עולה, שמרבית היישובים
היישובים שענו על השאלון סוברים שרמת המוכנות שלהם בכל הנוגע 450 מתוך34% ,מנגד
לתרגול אירועי משבר או חירום טעונה שיפור. משמעות הדבר היא שאף שמצבי חירום
הם חלק משגרת חייהם של היישובים, לתפיסת שליש מהם צוותי הצח"י אינם מתורגלים
באופן מספק.
להלן מובאות השאלות מתוך שאלון רמת המוכנות שהן מתחום תרגול אירועי משבר 2 בלוח
או חירום וכן נתונים על מספר היישובים ושיעורם שענו תשובה שלילית כלומר שהמוכנות
של צוותי הצח"י בהם טעונה שיפור.
82%
72%
86%
66%
76%
81%
76%
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
.: תשובות שליליות על שאלות בתחום תרגול אירועי משבר או חירום2 לוח
2023 ,)מספר היישובים ושיעורם (מעוגל
השאלות
מספר היישובים שהשיבו בשלילה
היישובים שהשיבו450 ושיעורם מתוך
על השאלון
האם התקיימו לפחות שתי התכנסויות או
מפגשים של חברי צח"י במהלך השנה?
)28%( 128
האם צוות צח"י השתתף בתרגיל אחד
לפחות שיזמו המועצה האזורית, מל"ח או
גורמים אחרים?
)37%( 167
האם בוצע תרגיל אחד מיוחד או ייעודי
של צח"י, כולל הפקת לקחים מהתרגיל?
)36%( 163
.על פי נתוני משרד הרווחה והביטחון החברתי, בעיבוד משרד מבקר המדינה
מהיישובים דיווחו כי צוות צח"י לא השתתף בשום תרגיל שיזמו 37% מהלוח עולה כי
המועצה האזורית, מערך מל"ח (משק לשעת חירום) או גורמים אחרים. שיעור דומה של
היישובים דיווח כי לא בוצע תרגיל אחד מיוחד או ייעודי של צח"י, כולל הפקת לקחים
ממנו. התשובות עולות בקנה אחד עם הדיווח של היישובים בנוגע לתרגול אירועי משבר
לעיל.3 וחירום כפי שמוצג בתרשים
כי אחד השינויים הנדרשים בתחום 2024 מרכז השלטון האזורי מסר בתשובתו לדוח מספטמבר
הביטחון הוא ביסוס הצח"י.
יעד לרמת המוכנות הנדרשת: הכלי להערכת המוכנות של צח"י מאפשר ליישוב, למועצה
המקומית ולמשרד הרווחה, לעמוד על רמת מוכנותו של צוות הצח"י, לפי אמות המידה שקבע
משרד הרווחה באמצעות השאלות שהיישוב נדרש להשיב עליהן. הוא גם מאפשר להעריך את
רמת המוכנות של הצח"י ביחס לצוותי הצח"י ביישובים אחרים שבמועצה האזורית וביחס
לכלל היישובים ברמה הארצית (אלו שהשיבו לשאלון). על מנת להגביר את האפקטיביות של
הכלי נדרש לקבוע יעדים שיביאו לשיפור רמת המוכנות ואשר יתבססו על רמת הסיכון של
היישוב, ישקפו את הפעולות שיש לנקוט כדי להשתפר וכן את המשאבים שיידרשו לשם כך.
עלה כי משרד הרווחה לא קבע יעדים נדרשים לרמת המוכנות היישובית ומבחינתו די
בהתקדמות בציון בתחומים השונים ביחס לציון הקודם.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי היעד שהותווה במדד מוכנות היישובים היה מגמת השיפור
ביחס לשנה קודמת. כמו כן המשרד מסר כי לא הוגדר יעד מספרי והוא יידרש לנושא זה.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה19-18
סיכום
לפי תפיסת משרד הרווחה חוסנה של קהילה בנוי על סך הכוחות הפועלים בה ולשם כך יש
לארגן ולהכין את הכוחות מבעוד מועד. הכוח המשמעותי בקהילה היישובית הוא צוותי הצח"י.
היערכות מוקדמת של הכוחות צריכה להיעשות באמצעות הקמת צוותי צח"י ושימורם ברמת
מוכנות מתאימה. ואולם ממצאי הביקורת מצביעים על כך שפעילות המשרד למימוש תפיסתו
המתבססת על צח"י ככוח פנים קהילתי שיוכל למלא את ייעודו בשעת חירום, מצומצמת
ואינה זוכה לשיתוף פעולה של חלק מהמועצות האזוריות והיישובים שבהם ניתן להקימם.
בשבעה באוקטובר התבררה החשיבות של צוותי הצח"י במתן מענה ראשוני ומיידי בעת
חירום ובכלל זאת בגיבוש תמונת מצב, בשמירת קשר עם התושבים תחת אש ובמעורבות
בפינוי הדחק שבוצע. צוותי הצח"י פעלו רבות, באופן אינטנסיבי ומתמשך, במהלך אירועים
אלו ובמהלך חודשי הלחימה כדי לסייע לקהילותיהם ואף זכו להוקרה בתחקיר הרמטכ"ל.
צוותי הצח"י פועלים בלא שיש חובה חוקית או מינהלית להקימם, והם מוקמים ביוזמה
ועל פי שיקול דעת של המועצה האזורית או של היישוב במועצה. משרד הרווחה, כמי
, בשיתוף משרדי ממשלה נוספים, 2002 שמכיר בחשיבותו של החוסן הקהילתי, פיתח בשנת
מערך מל"ח ופקע"ר, את תפיסת ההפעלה והפעולה של צוותי צח"י. בעת אירוע של פינוי
מאורגן או פינוי דחק אגף מבצעים של צה"ל נושא באחריות כוללת לפינוי והמועצות
האזוריות המפנות מסייעות לצה"ל במאמץ הפינוי וכן הן מסייעות בקליטת המפונים באתר
הקליטה. אולם היעדר אסדרה בחוק של מעמדם של צוותי צח"י וזכויותיהם, עלול להוות
חסם לאפשרות להיעזר בצוותי צח"י ולהתבסס על כשירות חבריהם בעת חירום לאורך זמן,
למרות חיוניותם הרבה. סוגיה זו רלוונטית במיוחד בעת סיכום דוח ביקורת זה שכן פעילות
הצח"י לא אוסדרה בחוק והיא מתבססת על מתנדבים שאינם מקבלים את מלוא ההכשרות
באופן מקצועי ושיטתי לגבי כלל משימותיהם. אולם, בעת חירום, המועצות האזוריות יזדקקו
להם, בין היתר כדי לסייע ולתמוך בתושבים הרבים בצפון הארץ שלא פונו ושנמצאים תחת
מתקפות אויב יומיומיות וכן בתושבי הדרום ששבו לבתיהם. יצוין כי צוותי הצח"י פעלו
לצד חברי כיתות הכוננות היישוביים, שגם הם מתנדבים מהיישוב. עם זאת, נמצא כי בעוד
חברי כיתות הכוננות המגויסים בעת חירום לשירות מילואים מתוגמלים על פעילותם כחלק
ממערך המילואים, כפי שאכן נעשה באירועי שבעה באוקטובר, משרד הרווחה ומשרד הפנים
לא הסדירו מנגנון לתגמול צוותי הצח"י עבור פעילותם.
ש"ח בלבד ליישוב 20,200 עלה שתקצוב משרד הרווחה להקמת צח"י הוא בסכום של
פעמי, לצורך ההקמה בלבד. לצד זאת, -במועצות האזוריות והוא מוקצה למועצה באופן חד
2024 התקציב שמקצה משרד הרווחה לשימור צוותי צח"י הוא קטן מאוד; התקציב לשנת
ש"ח ליישוב 8,250- כ- מיליון ש"ח5 עבור כלל היישובים שבהם פועלים צוותי צח"י היה
בלבד. התקציב לא נועד לשמש עבור תגמול אישי של חברי הצח"י, וגם אינו מאפשר זאת,
אף לא בזמן פעילות מתמשכת של הצח"י בעיתות חירום. בסיורים שערכו מבקר המדינה
ביישובים שונים בצפון ובדרום, באזורים שבהם נקלטו 23.7.10 וצוותי הביקורת לאחר
נמצא - מפונים וברמת הגולן וכן מדברים שמסר יו"ר מרכז השלטון האזורי לצוות הביקורת
כי לצח"י תפקידים מהותיים בחירום, וכי באירועי שבעה באוקטובר היה לו מקום מרכזי
בארגון ובניהול של הקהילות המפונות ובמענים לקהילות ביישובי קווי עימות שלא פונו.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
יו"ר מרכז השלטון האזורי ציין כי מסגרת הפעילות של הצח"י אינה מאפשרת לתגמל את
חברי הצח"י, לרבות לא בתקופות חירום כמו מלחמה מתמשכת.
ספק אם יש בתקציב הנמוך ובבירוקרטיה הנדרשת לשם קבלתו, כדי לעודד הקמה של צוותי
צח"י, הכשרת הצוותים ושימור יכולותיהם, ודבר זה מקבל משנה תוקף ביישובים סמוכי גדר
שבהם פעילות של צח"י יכולה לתרום במידה ניכרת בהיבטים ביטחוניים. ואכן, בפועל יותר
מכרבע מהמועצות האזוריות בחרו שלא להתקשר עם משרד הרווחה לצורך שימור צוותי
צח"י. בחלק מהמועצות האזוריות האלה פועלים צוותי צח"י, אך לא באמצעות התקשרות
עם משרד הרווחה.
עלה גם שמשרד הרווחה לא קבע יעד לרמת המוכנות הנדרשת מצוותי הצח"י. מהמידע
שבידי משרד הרווחה עולה כי רמת מוכנות הצוותים בחלק מהיישובים במועצות האזוריות
מהיישובים דיווחו כי צוות צח"י שלהם לא השתתף בתרגיל 37% ,טעונה שיפור. כך למשל
ייעודי אחד לפחות של הצח"י.
צה"ל (פקע"ר), משרד הביטחון - מומלץ כי כלל הגורמים האחראים והמעורבים בפינוי דחק
באמצעות רח"ל, משרד הרווחה, משרד הפנים והמועצות האזוריות, יבחנו את שילוב הצח"י
כגורם רשמי שתפקידיו בשגרה ובחירום מוגדרים וכי יפעלו לקביעת מסגרת תקציב אשר
תהלום את היקף פעולותיהם של צוותי הצח"י, תעודד את היישובים להקימם ותגביר את
המוכנות של צוותי צח"י בעיקר ביישובים ברמת סיכון גבוהה. מומלץ גם שגורמים אלו
ייקבעו את ההכשרות הנדרשות כדי להבטיח את מוכנות צוותי הצח"י בייחוד לצורך פינוי
דחק וכי הם יתורגלו לשם כך.
עוד מומלץ שמשרד הרווחה ומשרד הפנים יבחנו את הדרך לתגמול צוותי הצח"י על הפעולות
שהם עושים בהתנדבות בפרט בעת חירום מתמשך, בין ישירות ובין באמצעות המועצות
האזוריות וכן יוציאו הנחיות מסודרות בנושא לרשויות המקומיות; הדבר יעודד את פעילות
צוותי הצח"י ועשוי גם לעודד הקמה שלהם ביישובים שבהם הם עוד לא הוקמו. מומלץ כי
משרד הביטחון באמצעות רח"ל, צה"ל (פקע"ר), משרד הרווחה, משרד הפנים והמועצות
האזוריות יפעלו ליישום ההמלצות בדוח זה כדי למצות את הפוטנציאל של צוותי הצח"י
בשעת חירום.