חומר רקע

היבטים במענה למשרתי המילואים מדינת ישראל משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ומלחמת חרבות ברזל2023 מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר חשוון התשפ"ו 2025 נובמבר דוח מיוחד ד ו ח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה מדינת ישראל משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ומלחמת חרבות ברזל2023 מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר דוח מבקר המדינה חשוון התשפ"ו 2025 נובמבר דוח מיוחד היבטים במענה למשרתי המילואים 2025-S-012 מס’ קטלוגי 0793-1948 ISSN ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il 90 פלאש ,Michael Giladi :השער תצלום קבעה הממשלה כי שמה הרשמי19.10.25 ביום ."של מלחמת חרבות ברזל יהיה "מלחמת התקומה תוכן העניינים היבטים במענה למשרתי המילואים פתח דבר المقدمة FOREWORD 6 9 III 83 13 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים1 המענה של מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל2 היבטים במענה למשרתי המילואים ומלחמת חרבות ברזל2023 דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר פתח דבר מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. מפרוץ מלחמת ועד סיום הביקורת נקראו מאות2023 חרבות ברזל באוקטובר אלפי אזרחים לשירות מילואים. היקף הגיוס ומשך השירות של המשרתים והמשרתות במילואים (משרתי המילואים) היה .גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות נקראו- במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה אזרחים לשירות מילואים. שיעור משרתי המילואים318,000-כ בתקופה זו מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים47 - 23 בני בלבד. שיעור נמוך המחדד את11%-לחברה הערבית היה כ הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני המוסד לביטוח כמחציתם- לאומי (בט"ל) מלמדים על פרופיל המשרתים .) סטודנטים60,000- ומטה וקרוב לחמישית מהם (כ30 בני התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה ש"ח בחישוב9,300- ש"ח ליום (כ311- כ- לתגמול המזערי מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי30%-חודשי), וכ הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים - היו רווקים ורובם- 55%- כ- מלמד כי יותר ממחציתם , ומטה18 ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני- 63%-כ . באזורי הפריפריה290,000-של משרתי המילואים היה כ (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות - 23 רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי , שיעור העולה על השיעור הארצי- 28% - 12%- היה כ47 . בלבד11%-שעומד כאמור על כ אני רואה חשיבות רבה במוסד המילואים וחש אחריות כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, ולכן החלטתי להכין דוח מיוחד בנוגע למשרתי המילואים. להלן סקירה של :פרקי הדוח ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות ,המילואים ולשיפור ההסברה בנושא תגמול המילואים ובכלל זה לצמצום ולפישוט- ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול של ההליך הביורוקרטי לקבלתו. עם זאת, בביקורת עלה כי ,קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים ,שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם; ולתשלום .התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות ,לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה .לפני המלחמה כמו כן, במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים .האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל ,בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה לשמש תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה מועמדים מקרב משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם .ולפגוע בתעסוקתם נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה להם ולבני משפחותיהם, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, יבחנו את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ,ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם תוך עיגון- בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות 7-6פתח דבר הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו שינויי חקיקה והתאמה של אופן חישוב התגמול למצב שבו שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל וצה"ל, בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים ,)2024 יולי- 2023 מיליארד ש"ח בחודשים אוקטובר20-(כ המחדדות את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך .שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל בשיתוף- כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת ,משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים את היקף הזכויות- הרלוונטיים וארגונים נוספים ככל הנדרש וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, ובעקבות זאת ימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי 2026 - 2025 המילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל ימשיך, בשיתוף ,משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע בנושא ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם .וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת הלימודים )2024 ספטמבר- 2023 האקדמית התשפ"ד (אוקטובר . סטודנטים330,000-למדו במוסדות להשכלה גבוהה כ ,, לקראת סוף שנת הלימודים2024 מתחילת המלחמה עד יוני מכלל18%- סטודנטים, שהם כ60,000-שירתו במילואים כ .הסטודנטים בישראל רבים מסטודנטים אלו שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי בגלל שירות המילואים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך, באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה 2025 והתמשכות המלחמה בשנת2024 בלבנון בספטמבר מממצאי סקרי הסטודנטים השונים (סקר הסטודנטים שביצע וסקרי התאחדות הסטודנטים2024 משרד מבקר המדינה ביוני ) עולה כי מידת שביעות2025 ומפברואר2024 מפברואר הרצון של מרבית משרתי המילואים מהמענים שהמוסדות .נתנו להם היא בינונית עד נמוכה )בביקורת נמצא כי המועצה להשכלה גבוהה (המל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, אולם בפועל שביעות רצונם של הסטודנטים מהמענים שהציעו להם המוסדות הייתה נמוכה עד בינונית, דבר שצריך להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. עוד הועלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות לגבי החזר שכר לימוד לסטודנטים שנקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל את לימודיהם; נמצאו פערים בנוגע לפיקוח ולבקרה של המל"ג על יישום המענים במוסדות הלימוד השונים; ונמצא כי נכון למועד סיום הביקורת המל"ג לא דנה בגיבוש מענה ארוך .טווח לסטודנטים משרתי מילואים נמצא כי המוסדות להשכלה גבוהה לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים, וכי בין המוסדות יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנט 3( ממוסדות הלימוד12% המשרת במילואים. עוד נמצא כי 32%- המוסדות) לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד ו25-מ היבטים במענה למשרתי המילואים ומלחמת חרבות ברזל2023 דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר מהמוסדות לא נתנו החזר מלא של דמי הרשמה לסטודנטים משרתי מילואים שביטלו את הרשמתם ללימודים או הודיעו .על הפסקת לימודיהם על המוסדות להשכלה גבוהה לבדוק מדוע יש פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו. על המוסדות לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל .שביכולתם כדי לצמצמה כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת , על המל"ג ועל שר החינוך, העומד בראשה- חרבות ברזל לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר למוסדות. זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים ולוודא שהמענים שיינתנו להם יאפשרו את השלמת לימודיהם באופן מיטבי. לצורך כך על המל"ג בין השאר להנחות את מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולקבוע מנגנוני בקרה .סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים ,למוסדות לצורך מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים לפעול לצמצום תופעת הנשירה של סטודנטים אלו ולבחון את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמי הרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים וביטלו את הרשמתם או הפסיקו את לימודיהם. על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות של הסטודנטים משרתי המילואים יובטחו במלואן, וכי יוקצו לכך המשאבים הנדרשים. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים, אשר הקריבו ומקריבים רבות .לשם הגנת מדינת ישראל ותושביה אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה שלו ושל בני משפחתו ועל לימודיו במערכת ההשכלה הגבוהה. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, בפרט פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה ובלימודים במוסדות הלימוד לא ייפגעו, הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. על כן שמירה על זכויותיו של איש המילואים בעבודה ובלימודים הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, וגם יש בהם צורך לשם הבטחת המשך קיומו של .מודל שירות המילואים את הדוח הכינה החטיבה לביקורת חברה ורווחה, בסיועה של חטיבת המטה במשרדנו. עובדי חטיבות אלה פעלו לשם כך במלוא המקצועיות, היסודיות, ההגינות והקפדנות, והם ממלאים את תפקידם הציבורי מתוך הרגשת שליחות של .ממש. תודתי נתונה להם ,נמשיך להתפלל ולייחל לניצחון צה"ל ומערכת הביטחון לחזרת כלל החטופים החללים והבאתם לקבורה, לרפואת .הפצועים ולימים שקטים ושלווים מתניהו אנגלמן מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ,ירושלים, חשוון התשפ"ו 2025 נובמבר 9-8פתח דבר المقدمة منذ قيام الدولة، ُتُشكل قوات اإلحتياط عنرصا أساسيا يف قوة جيش الدفاع االرسائييل وحصانة دولة ارسائيل. منذ اندالع حرب السيوف الحديدية وحتى انتهاء الرقابة تم استدعاء آالف2023 يف أوكتوبر/ ترشين األول املواطنني لخدمة اإلحتياط. كان نطاق التجنيد ومدة الخدمة لخادمي وخادمات االحتياط (خادمي االحتياط) كبريا بشكل مل تشهده ارسائيل .خالل الكثري من السنوات مواطن318,000 تم استدعاء حوايل-خالل أول عرش أشهر من الحرب يف هذه الفرتة47 23- لخدمة االحتياط. نسبة خادمي االحتياط من سن 11% من مواطني ارسائيل الذين ال ينتمون للمجتمع العريب كان حوايل فقط. نسبة منخفضة تسلط الضوء عىل رضورة توسيع دائرة الخادمني يف جيش الدفاع االرسائييل. تشري معطيات مؤسسة التأمني الوطني اىل عاما أو أقل، وما30 حوايل النصف منهم يبلغون-خصائص الخادمني ) هم من الطالب. كانت املستحقات60,000 -يقرب خمسهم (حوايل املدفوعة لثلث ممن يقومون بالخدمة اإلحتياطية مساويا للحد األدىن ش.ج بحساب9,300 - ش.ج. لليوم (حوايل311 حوايل-من املستحقات من الخادمني الذين حصلوا عىل املستحقات وفق30% -شهري)، وحوايل الحد األدىن هم طالب. ُيُظهر امللف الدموغرايف لخادمي اإلحتياط بأن أكرث بدون63%- - حوايل- كانوا عازبني ومعظمهم55%- حوايل-من النصف عاما وأقل، من خادمي18 أطفال. عدد األطفال الشامل، ممن يبلغون ،. يف املناطق الطرفية (محافظات الجوالن290,000 -االحتياط كان حوايل ،صفد، عكا، برئ السبع، طربيا ويزراعيل) ويف محافظات الرملة، الخضرية 47 - 23 والضفة الغربية، بلغت نسبة الخادمني الذين ترتاوح أعامرهم بني ــ وهي نسبة تتجاوز النسبة الوطنية التي تبلغ، كام12%-28% عامًاً نحو . فقط11% ذكرنا، نحو أرى أهمية كبرية يف مؤسسة الخدمة االحتياطية وأشعر باملسؤولية تجاه من يحملون عبء األمن عىل أكتافهم، ولهذا السبب قررت إعداد تقرير :خاص بشأن مقدمي الخدمة االحتياطية. فيام ييل مسح لفصول التقرير الرتتيبات الخاصة بدفع مستحقات االحتياط وحامية الحقوق يف العمل لخادمي االحتياط ،منذ اندالع حرب السيوف الحديدية، عملت مؤسسة التأمني الوطني مبشاركة جيش الدفاع االرسائييل ووزارة املالية، عىل دفع مستحقات االحتياط أثناء الخدمة االحتياطية وتحسني الرشح (الهسرباه) حول مبا-موضوع مستحقات االحتياط، اإلتاحة وتحصيل الحق باملستحقات يف ذلك تقليص وتبسيط اإلجراءات البريوقراطية من أجل الحصول عىل املستحقات. مع ذلك، كشفت الرقابة وجود ثغرات يف الرتتيب املعياري لدفع مستحقات االحتياط، والتي لها أهمية أكرب عند الخدمة لفرتات طويلة، مبا يف ذلك بكل ما يتعلق مببلغ املستحقات األدىن؛ وتعويض أصحاب العمل عن النفقات االجتامعية التي دفعوها عن موظفيهم؛ ودفع .التعويضات املستحقات للمستقلني الذين تأثر دخلهم خالل فرتة الخدمة ،بخصوص جزء من الفجوات تم إجراء تعديالت ترشيعية خالل الحرب لكن لفرتة محددة من الزمن، وبخصوص جزء منها بقي الرتتيب الذي كان .قبل الحرب كام وسعت الدولة خالل الحرب نطاق حامية حقوق العمل ملقدمي الخدمة االحتياطية وأزواجهم وأولياء أمور أبنائهم اآلخرين، والتسهيالت يف العمل التي تم منحهم اياها. تم ذلك من خالل سلسلة من الخطوات طوال الفرتة، بعضها يف إطار ترشيعات بدون تحديد زمني، وبعضها يف إطار ترشيعات صالحة ملدة زمنية محدودة، وبعضها يف إطار أمر توسيع صالح هو أيًضً ا ملدة زمنية محدودة. قد أدى هذا إىل اإلرضار مبستوى اليقني لدى خادمي اإلحتياط وأزواجهم وأولياء األمور اآلخرين وأصحاب العمل بخصوص ما يتعلق باالستمرار يف تطبيق بعض حقوقهم يف العمل وواجبات اآلخرين يف هذا الصدد. إن الرضر الذي يلحق مبستوى اليقني قد يعمل كحافز سلبي ألصحاب العمل لتوظيف مرشحني من بني مقدمي الخدمة .االحتياطية وأزواجهم وأولياء األمور اآلخرين ألبنائهم، واإلرضار بعملهم يف ضوء التوسع املتوقع للخدمة االحتياطية يف السنوات القادمة والعبء املتزايد عىل مقدمي الخدمة اإلحتياطية، ومن أجل توفري حل لهم ولعائالتهم، يوىص بأن تقوم وزارة الدفاع ووزارة املالية، بالتعاون مع مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع اإلرسائييل، بفحص الرتتيبات الخاصة بدفع مستحقات الخدمة االحتياطية واملنح التي تتعلق مبقدمي الخدمة االحتياطية واإلستجابة املقدمة لخادمي االحتياط وُمُشغليهم، مع األخذ مع ترسيخ التمييز الترشيعي- بعني االعتبار الوظيفة يف الخدمة االحتياطية بني مقدمي الخدمة االحتياطية يف النظام املقاتل وبني من ليس يف النظام ااملقاتل، كام هو منصوص عليه يف قرارات الحكومة بشأن املنح. يوىص أيضًً أن يتم، وفق الرضورة، إجراء تعديالت ترشيعية وتعديل طريقة حساب היבטים במענה למשרתי המילואים ומלחמת חרבות ברזל2023 דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר .املستحقات مبا يتناسب مع الوضع الذي زادت فيه الخدمة االحتياطية باإلضافة إىل ذلك، يوىص بأن تقوم مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع االرسائييل، بالتعاون مع قسم املحاسب العام يف وزارة املالية، بإنشاء واجهات تحكم مشرتكة لدفع مستحقات الخدمة اإلحتياطية، باستخدام بيانات قوات جيش الدفاع االرسائييل عن فرتات الخدمة وبيانات مؤسسة التأمني الوطني بشأن دخل األشخاص الذين يخدمون. يأيت ذلك يف ضوء فرتات الخدمة االحتياطية الطويلة واإلنفاق العام املرتفع عىل مستحقات 2023 مليار شيكل يف شهري أكتوبر/ترشين األول20 االحتياط (حوايل ،)، مام يربز الحاجة إىل تشديد الرقابة عىل هذا اإلنفاق2024 ويوليو/متوز .بالتعاون بني مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع اإلرسائييل بالتعاون مع وزارة- كام يوىص بأن تدرس وزارة العمل من منظور شامل العدل ووزارة املالية ووزارة االقتصاد والصناعة ووزارة األمن ومنظامت أصحاب العمل والعامل ذات الصلة واملنظامت اإلضافية حسب الرضورة نطاق الحقوق والحامية يف العمل التي يجب منحها لخادمي اإلحتياط- وأزواجهم وأولياء أمور أطفالهم اآلخرين، وكذلك ملن أصيب أثناء الخدمة االحتياطية، وتم ترسيحه الحًقًا من الخدمة لتلقي العالج الطبي أو ،التأهييل، وبسبب اإلصابة ال ميكنه العودة إىل العمل خالل هذه الفرتة وتقديم توصيات بعد ذلك إىل وزير العمل من أجل تعزيز تنظيمهم، إذا لزم األمر؛ وهذا يف ضوء االحتياجات التي نشأت حول هذا املوضوع خالل فرتة السيوف الحديدية والزيادة املتوقعة يف عدد مقدمي الخدمة االحتياطية . والسنوات الالحقة2025-2026 وعدد األيام التي سيخدمون فيها يف عامي كام يوىص بأن يواصل جيش الدفاع اإلرسائييل، بالتعاون مع وزارة العمل ووزارة الدفاع ومفوضية تكافؤ الفرص، تشغيل مركز هيئة األركان العامة بهدف جعل املعلومات حول املوضوع متاحة ولرتكيز الطلبات اُملُقدمة من قبل مقدمي الخدمة االحتياطية وعائالتهم وتوجيهها إىل الهيئات املخولة .بالتعامل معها استجابة نظام التعليم العايل للطالب االحتياطيني خالل حرب السيف الحديدي بحسب بيانات الجهاز املركزي لإلحصاء، بلغ عدد الطالب الدارسني يف مؤسسات التعليم العايل يف العام الدرايس هتشب"د (أكتوبر/ ترشين طالب. منذ بداية330,000 ) نحو2024 سبتمرب/ أيلول- 2023 األول ، مع اقرتاب نهاية العام الدرايس، خدم2024 الحرب وحتى يونيو/حزيران من18% طالب، وهو ما ميثل حوايل60,000 يف قوات االحتياط حوايل .إجاميل الطالب يف إرسائيل لقد خدم العديد من هؤالء الطالب لفرتات طويلة، ودفعوا مثنًاً باهظًاً من حيث الجوانب العائلية واملالية بسبب الخدمة االحتياطية. لقد كان نطاق تجنيد جنود االحتياط واسعًاً، ومدة الخدمة طويلة، عىل نحو مل تشهده /إرسائيل منذ سنوات طويلة، حتى قبل تصاعد القتال يف لبنان يف سبتمرب .2025 واستمرار الحرب يف عام2024 أيلول تشري نتائج استطالعات الرأي املختلفة للطالب (استطالع الرأي الذي أجراه واستطالعات الرأي التي2024 مكتب مراقب الدولة يف يونيو/ حزيران ) إىل2025 وفرباير/شباط2024 أجراها اتحاد الطالب من فرباير/ شباط أن درجة رضا معظم خادمي اإلحتياط عن الخدمات املقدمة لهم من .املؤسسات متوسطة إىل منخفضة وجدت الرقابة أنه عىل الرغم من أن مجلس التعليم العايل ومؤسسات التعليم العايل قد اتخذوا العديد من اإلجراءات ملساعدة الطالب الذين يخدمون يف الخدمة االحتياطية، إال أن رضا الطالب عن الحلول املقدمة لهم من املؤسسات كان يف املامرسة العملية منخفًضً ا إىل متوسط، وهو ما ينبغي أن يثري ضوء التحذير عند مجلس التعليم العايل واملؤسسات التعليمية املختلفة. كام متت اإلشارة اىل أن مجلس التعليم العايل مل يضع مبادئ توجيهية بشأن اسرتجاع الرسوم الدراسية للطالب الذين تم استدعاؤهم للخدمة االحتياطية وُأُجربوا عىل إلغاء دراستهم؛ وتم العثور عىل ثغرات فيام يتعلق بإرشاف مجلس التعليم العايل عىل تطبيق التدابري ،يف املؤسسات التعليمية املختلفة؛ وتبني أنه حتى تاريخ االنتهاء من الرقابة مل يناقش مجلس التعليم العايل صياغة حل طويل األمد للطالب الذين .يخدمون يف الخدمة اإلحتياطية تبني أن مؤسسات التعليم العايل مل تستغل جميع امليزانيات املخصصة لها ،للمساعدة يف توفري نظام تعليمي للطالب الذين يخدمون يف االحتياط وأن هناك تباينًاً كبريًاً بني املؤسسات يف متوسط االستثامر للطالب الذي من3( من املؤسسات التعليمية12% يخدم يف االحتياط. كام تبني أن 32% مؤسسة) مل تقدم اسرتجاعا كامًالً للرسوم الدراسية، كام أن25 أصل 11-10פתח דבר من املؤسسات مل تقدم اسرتجاعا كامًالً لرسوم التسجيل للطالب الذين قدموا الخدمة االحتياطية الذين ألغوا تسجيلهم للدراسة أو أعلنوا إيقاف .دراستهم يجب عىل مؤسسات التعليم العايل أن تدرس سبب وجود فجوة بني امليزانية املخصصة لها لتوفري ردود لخادمي اإلحتياط وتحقيقها. يجب عىل املؤسسات جمع بيانات الترسب الدرايس للطالب الذين يخدمون يف الخدمة اإلحتياطية، وتحليل أسباب الترسب الدرايس، وبذل كل ما يف .وسعها لتقليصه بعد مرور ما يقرب من عامني عىل الدراسة األكادميية يف ظل حرب السيوف الحديدية، يتعني عىل مجلس التعليم العايل وعىل وزير الرتبية، الذي يرأسه، إجراء فحص عميق لإلحتياجات املستقبلية للمؤسسات والطالب عىل حد سواء، مع تحليل بيانات التنفيذ الفعيل للميزانية املحولة إىل املؤسسات. من أجل صياغة خطة طويلة املدى بشأن الردود التي ستقدم للطالب ممن يخدمون يف الخدمة اإلحتياطية والردود التي ستسمح لهم بإكامل دراستهم بأفضل طريقة ممكنة. لتحقيق هذا الهدف، يتعني عىل مجلس التعليم العايل، من بني أمور أخرى، توجيه املؤسسات التعليمية إلجراء استطالعات رضا من وقت آلخر بني طالب الخدمة االحتياطية وإنشاء آليات مراقبة منتظمة لتنفيذ القواعد وتوفري الردود يف املؤسسات املختلفة. أضف اىل ذلك، يجب عىل مجلس التعليم العايل مراقبة استخدام امليزانيات املحولة إىل املؤسسات لغرض تقديم الردود للطالب الذين يخدمون يف خدمة اإلحتياط، والعمل عىل تقليص معدل الترسب الدرايس لهؤالء الطالب، ودراسة إمكانية وضع مبادئ توجيهية ُتُلزم املؤسسات التعليمية بإعادة رسوم التسجيل والرسوم الدراسية للطالب الذين تم .استدعاؤهم للخدمة االحتياطية وألغوا تسجيلهم أو توقفوا عن الدراسة يجب عىل مؤسسات التعليم العايل ضامن حقوق الطالب الذين يخدمون .يف خدمة اإلحتياط بشكل كامل، وتخصيص املوارد الالزمة لهذا الغرض ستعكس هذه الخطوات التزام الدولة تجاه مقدمي خدمة اإلحتياط الذين .ضحوا ويواصلون التضحية بالكثري من أجل حامية دولة إرسائيل وسكانها غالًبًا ما ينفصل املواطن الذي يخدم يف االحتياط عن حياته الروتينية وُيُكرس نفسه للخدمة العسكرية. وقد يكون لهذا تأثري سلبي، من بني العديد من األمور، عىل قدرته عىل العمل وكسب لقمة العيش، وكذلك عىل دراسته يف نظام التعليم العايل. إن توفري مستحقات عادلة عن الخدمة االحتياطية، وخاصة التعويض عن فقدان الراتب أو الدخل من العمل، وضامن عدم املساس بحقوق الخادم االحتياطي األجري يف العمل والدراسة يف املؤسسات التعليمية، من الرشوط األساسية الستمرار وجود منوذج الخدمة االحتياطية، خاصة يف ضوء الحاجة املتوقعة إىل زيادة نطاق الخدمة االحتياطية يف السنوات القادمة. من هنا فإن حامية حقوق جنود االحتياط يف العمل والدراسة هو التزام أخالقي يقع عىل الدولة تجاه من يتحملون عبء األمن عىل أكتافهم، كام أنه رضوري لضامن استمرار وجود .منوذج الخدمة االحتياطية ،تم إعداد التقرير من قبل قسم الرقابة عىل الشؤون االجتامعية والرفاه مبساعدة قسم املقر الرئييس يف مكتبنا. لقد عمل موظفو هذه األقسام لتحقيق هذا الهدف مبهنية كاملة ودقة وإنصاف وحرص وهم يؤدون .دورهم العام من منطلق إحساسهم الحقيقي بالرسالة. فأنا ممنت لهم سنواصل الصالة واألمل من أجل انتصار جيش الدفاع اإلرسائييل واملؤسسة األمنية، ومن أجل عودة جثامني جميع املختطفني ودفنهم، ومن أجل شفاء .الجرحى، ومن أجل أيام هادئة وسلمية ،القدس 2025 نوفمبر متنياهو أنـﭼلمان مراقب الدولة ومفوَّ ض شكاوى الجمهور ▪ חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 ▪ מ ב ק ר ה מ ד י נ ה ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים 15 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל (המלחמה) באוקטובר2023 ועד יולי2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה- נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים, וזאת עוד קודם התעצמות הלח ימה בלבנון בספטמבר2024 . היקף הגיוס ומשך השירות של ה משרתי ם והמשרתות ב מילואים (משרתי המילואים) היה גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות . אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות השפעה שלילית בין הית ר על יכולת התעסוקה והפרנסה שלו ושל בני משפחתו. ההסדר לתשלום תגמול המילואים נקבע בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 (חוק בט"ל), אשר קובע כי מי שמשרת במילואים זכאי לקבל מ( המוסד לביטוח לאומי בט"ל) )תגמול מילואים בעד ימי שירותו (התגמול, ו התגמול ממומן .מתקציב משרד הביטחון מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, בפרט פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה לא ייפגעו הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את היקף שירות המילו.אים בשנים הקרובות ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תקציר 16 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים כ- 318,000 110 ימים 20 מיליארד ש"ח רק 11% \ מספר האזרחים אשר נקראו לשירות מילואים מתחילת מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024 - במשך עשרה חודשים- היקף גיוס שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות מספר ימי השירות הממוצע של משרתי המילואים מתחילת מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024 - במשך עשרה חודשים- לעומת ממוצע של כ- 10 עד13 ימים בכל אחת מהשנים2020 - 2023 סך תגמולי המילואים ששילם בט"ל בחודשים אוקטובר 2023 - יולי2024 , לעומת סך של כ- 5.3 מיליארד ש"ח ששולמו במצטבר בשלוש ושלושת רבעי השנים שמתחילת שנת2020 ועד ספטמבר2023 מתושבי ישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית שירתו במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024 18% 57% 144 542 ו- 244 שיעור הסטודנטים מקרב משרתי המילואים מאוקטובר 2023 עד יולי2024 (כ- 60,000 ) - פי שישה משיעור הסטודנטים בכלל האוכלוסייה בישראל (כ- 3% ) שיעור הסטודנטים אשר קיבלו את התגמול המזערי (כ- 311 ,ש"ח ליום שהם כ- 9,300 ש"ח בחישוב חודשי) מקרב כלל הסטודנטים ששירתו במילואים מאוקטובר2023 עד יולי2024 מספר המקרים שבהם עלה חשש לפגיעה בזכויות בעבודה של משרתי מילואים ושטופלו על ידי משרד הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות בעבודה בחודשים אוקטובר 2023 עד מאי2024 - פי כאר בעה ממספר המקרים הממוצע שטופלו בכל אחת מהתקופות שנת2021 , שנת2022 וינואר- ספטמבר2023 (כ- 37 )מקרים בממוצע מספר הבקשות להיתר לפיטורים ומספר ההיתרים )שניתנו (בהתאמה על ידי ועדת התעסוקה במשרד הביטחון בחודשים אוקטובר2023 עד מאי2024 לעומת79 בקשות ו- 41 היתר ים בינואר- ספטמבר 2023 ומספר דומה בשנת2022 - כמעט פי שבעה בקשות ופי כשישה ההיתרים שניתנו 17 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מאפייני משרתי המילואים - החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר2023 ועד יולי2024 - במהלך עשרה חודשים- נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים. שיעור משרתי המילואים בני23 - 47 בתקופה זו מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים לחברה הערבית היה כ- 11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני בט"ל מלמדים על פרופיל המשרתים- כמחציתם בני30 ומטה וקרוב .לחמישית מהם סטודנטים, אשר שירתו במלחמה תקופות שירות ממושכות שלא נראו בישראל שנים רבות התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה לתגמול המזערי- כ- 311 ש"ח ליום (כ- 9,300 ש "ח בחישוב חודשי), וכ- 30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מלמד כי יותר ממחציתם- כ- 55% - היו רווקים ורובם- כ- 63% - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני18 ומטה, של משרתי המילואים היה כ- 290,000 . באזורי הפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי23 - 47 היה כ- 12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד כאמור על כ- 11% .בלבד נוכח הצורך בהארכת שירות המילואים צפויה הכבדת העומס המוטל על כתפיה של קבוצת א וכלוסייה מצומצמת זו. על כן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיו של איש המילואים בעבודה הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפ.יהם, וגם יש בהם צורך להבטחת המשך קיומו של מודל שירות המילואים בחודשים דצמבר2023 עד אוגוסט2024 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תגמול המילואים וההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 . ,לעניין תגמול המילואים נבדקו פעולות בט"ל לתשלום התגמול ופעולותיו להסברה הנגשה ומיצוי הזכויות לקבלתו וכן ההסדר הנורמטיבי לתשלום התגמול. לעניין ההגנה על הזכויות של משרתי המילואים בעבודה נבדקו ההסדר הנורמטיבי בנושא ופעולות מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשר ד העבודה (מינהל ההסדרה והאכיפה), פעולות משרד הביטחון ופעולות נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה. הביקורת נערכה בבט"ל, במינהל ההסדרה והאכיפה, במשרד הביטחון ובנציבות שוויון ההזדמנויות .)בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה (נציבות שוויון הזדמנויות בדיקות השלמה נערכו באגף תקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר. נוסף על כך קיים משרד מבקר המדינה ביוני 2024 מפגש עם קבוצת מיקוד של משרתי מילואים שנענו לפנייתו לשתף בניסיונם בנושא ההגנה על הזכויות בעבודה . 18 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים  העלאת סכום התגמול המזערי - בשנת2023 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, סכום התגמול המזערי היומי היה על פי חוק כ- 215 ש"ח ליום (כ- 6,450 ש"ח ל- 30 יום). לאחר פרוץ המלחמה בנובמבר2023 , מתוך הכרה בתרומת ם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה והיות ששכר המינימום ליום עבודה היה גבוה יותר בכ- 20% - כ- 257 ש"ח- תוקן חוק בט"ל, ונקבע בו שלגבי מי שנקרא לשירות מילואים מ- 7.10.23 עד סוף2023 יעלה סכום התגמול המזערי היומי מכ- 215 ש"ח לכ- 300 ש"ח (כ- 9,000 ש"ח ל- 30 י ום). בינואר2024 הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת2024 , וסכום התגמול המזערי היומי התעדכן בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן לכ- 311 ש"ח לשנת2024 , ובינואר2025 - לאחר תום תקופת הביקורת- הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת2025 . יוצא אפוא כי לפי המצב החוקי הקיים נכון לינ ואר2025, צפוי לקטון סכום התגמול המזערי היומי בכ- 30% בתחילת שנת2026 ,. לפי נתוני בט"ל כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שבין אוקטובר2023 ליולי2024 קיבלו את סכום התגמול המזערי היומי (כ- 311 ש"ח), שהוא כ- 9,300 .ש"ח בחישוב חודשי  שיפוי מעסיקים בגין תשלום הפרשות סוציאליות - לפני המלחמה לא היו המעסיקים זכאים לקבל מבט"ל שיפוי בגין ההפרשות הסוציאליות שהפרישו בתקופת שירות המילואים של עובדיהם, והמעסיקים נשאו בעלויות אלו. נוכח ההסכמות שהתקבלו עם ארגוני המעסיקים והעובדים בהסכם קיבוצי מפברואר 2024, שבמסגרתו הורחבו הזכויות של משרתי המילואים בעבודה, באפריל2024 הותקנו תקנות ולפיהן עד סוף שנת2024 ישפה בט"ל את המעסיק בשיעור של20% מסכום ההכנסה ליום של העובד כפול מספר ימי שירות המילואים שביצע, עבור ההפרשות הסוציאליות בגין תקופת השירות שמפרוץ המלחמה (התקנות לשיפוי המעסיקים). בי נואר2025 - לאחר תום הביקורת- אישרה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את הארכת תוקף התקנות לשיפוי המעסיקים עד תום שנת2025 . עולה כי אם תוקף התקנות לא יוארך מעבר לשנת2025 , הרי שמשנת2026 או כאשר יסתיים שירות החירום או לא יתקיימו עוד הנסיבות המיוחדות, העלות הכל כלית בגין ההפרשות הסוציאליות עבור העובדים שמשרתים במילואים תושת שוב על מעסיקיהם. עלות זו צפויה להיות גבוהה מזו שהייתה לפני פרוץ המלחמה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, והדבר יגדיל את התמריץ הכלכלי השלילי למעסיקים להעסיק משרתי מילואים.  אופ ן החישוב של תגמול המילואים - בשנת2008 במסגרת חיקוק חוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 , עודכנה שיטת החישוב של תגמול המילואים כך שיינתן תגמול נוסף על יתרת ימי השירות לאחר חלוקת תקופת השירות לשבועות שלמים (התקופה הנוספת). בתקופות שירות ארוכות, שיעור הגידול בתגמ ול בשל התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת שכן שיעור התקופה הנוספת מתוך סך תקופת השירות הוא במגמת ירידה. למשל, כאשר שכרו של משרת המילואים הוא 10,000 ש"ח ותקופת שירות המילואים היא חמישה ימים, הרי שהתקופה הנוספת היא יומיים והתגמול בגין התק( ופה הנוספת667 ש"ח) מהווה תוספת של40% לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת ( 1,667 ש"ח); לעומת זאת, כאשר תקופת השירות היא124 ( ימים17 שבועות וחמישה ימים), הרי 19 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ( שהתקופה הנוספת היא גם כן יומיים, אך התגמול בגין התקופה הנוספת667 ש"ח) מהווה תוספת של כ- 1.6% ( בלבד לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת41,333 .)ש"ח משמעות הדבר היא שעדכון שיטת החישוב משנת2008 אפקטיבית פחות לגבי תקופות שירות ארוכות כפי שהיה במלחמה וכפי שצפוי להיות בשנת2026 והשנים שאחריה.  חישוב תגמול המילואים לעצמאים - לגבי עצמאים, בשל ביצוע מספר רב של ימי מילואים במסגרת מלחמת חרבות ברזל, ההכנסה שלפיה שולם תגמול המילואים הייתה במקרים רבים גבוהה מהשומות הסופיות שנקבעו לאותה שנה, שכן בשל שירות המילואים יש חודשים שבהם העסק של משרת המילואים העצמאי לא עבד באופן מלא. בעקבות כך נוצרו לאותם עצמאים חובות לבט"ל. על אף העובדה שבט"ל פנה למשרד האוצר בנושא היווצרות החובות למשרתי המילואים העצמאים עוד באפריל2024 , רק בדצמבר2024 הציע משרד האוצר בתזכיר החוק לקבוע כי לצורך תשלום תגמולי המילואים לעצמאים בשנים2023 ו- 2024 ישולם לו תגמול ע ל בסיס הגבוהה מבין השתיים- הכנסתו על פי השומה הסופית .לאותה שנה שבה החל שירות המילואים או ההכנסה הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית בהתאם, חובות כאמור שכבר נוצרו יבוטלו כתוצאה מהתיקון המוצע. לגבי שנת2025 התגמול יתבסס על ההכנסה שלפיה שולמו תגמולי המי לואים לשנת2024 , על פי האמור לעיל, או על השומה הסופית של שנת2025 - הגבוהה מביניהן. בינואר2025 תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר.  בקרה על תגמולי מילואים- החל משנת2008 , בעקבות תיקון בחוק בט"ל, משרתי מילואים רשאים להמשיך ולעבוד בתקופת השירות. כך יכול להיווצר מצב שבו משרת מילואים ממשיך בעבודתו כשכיר .או כעצמאי ומקבל בגין תקופת השירות הן תגמול מלא והן שכר מהמעסיק או הכנסה לעצמאי מעסקו ההסדר האמור מאפשר למשרת המילואים, במקרים שבהם השירות הצבאי מאפשר זאת, להמשיך ולשמור על עבודתו או עסקו; מצמצם את הפגיעה במעסיק; וכן ת ורם למדינה ברמה המשקית בין היתר בהעלאת הפריון והכנסות המדינה ממיסים. • נמצא כי מאחר שהמעסיקים מדווחים על סכום השכר בלי הפרדה בין השכר המשולם בגין עבודה לבין תגמול המילואים, בט"ל אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה .בגין תגמול מילואים • בבדיקה שקיים בט"ל לגבי כ- 66,000 משרתי מילואים ששירתו לפחות שתי תקופות החל מאוקטובר 2023 עד אוקטובר2024 ועבדו אצל אותו מעסיק בכל התקופות עלה כי לגבי כ- 20% (כ- 13,200 משרתים) התגמול בתקופת השירות האחרונה היה גדול ביותר מ- 20% מהתגמול בתקופת השירות הראשונה. בה תאם, בינואר2025 תוקן חוק בט"ל כך שנקבע בחוק מנגנון לבקרה על ידי בט"ל על תשלום תגמול המילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול .עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות עם זאת, לבט"ל ולצה"ל אין מנגנון בקרה משותף המאפשר מיצוי המידע שבי די כל גוף כדי להבטיח כי ההוצאה הציבורית בגין שירות המילואים מנוצלת באופן יעיל. לצה"ל אין מידע על השתכרות נוספת של משרתי המילואים, ולבט"ל אין מידע בדבר תקופות השירות בפועל בצה"ל. יצוין כי תקופות 20 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המיל ואים (כ- 20 מיליארד ש"ח באוקטובר2023 - יולי2024 ) מחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין .בט"ל לצה"ל  היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם - לאחר פרוץ המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם, כמו ההגנה מפני פיטורים, ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם, כמו האפשרות לצבור ימי חופשה שנתית לבן הזוג ולהורה האחר1 . נכון לאוגוסט2024 , הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה (בנובמבר2023, במר ץ2024 ובמאי2024 ) - חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל, וחלקם במסגרת צו הרחבה של שר העבודה על בסיס הסכם קיבוצי שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. כמו כן התנאים לתחולת ההגנות וההקלות בעבודה שונים ממקרה למקרה; לדוגמה, ההגנה מפני פיטורין של משרת המילואים לתקופה של עד30 יום מהשחרור קבועה בחוק ללא הגבלת זמן, והסמכות בנושא היא של ועדת תעסוקה במשרד הביטחון. לעומת זאת, ההגנה מהיום ה- 31 ועד היום ה- 60 מהשחרור קבועה בצו הרחבה להסכם קיבוצי; תוקפה הוא עד סוף שנת2025 , לאחר שהוארך מפעם לפעם; קיומה מותנה בכ ך שמשרת המילואים נעדר מהעבודה בשל שירות המילואים במשך60 ימים או יותר בתקופת תחולת ההסכם הקיבוצי; והסמכות בנושא נתונה לוועדת פיקוח במשרד העבודה. נוסף על כך, לגבי מי שנפצע במהלך שירות המילואים החליטה הממשלה בדצמבר 2024 (לאחר תום תקופת הביקורת) לרשום את הודע ת שר הביטחון בדבר כוונתו לבחון את הצורך במתן מענים נוספים לחיילי מילואים שנפצעו במלחמת חרבות ברזל, בלי שצוינה בהחלטה במפורש ההגנה על הזכויות בעבודה. מהאמור לעיל עולה כי נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחו לת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקה שלהם.  הנגשת המידע ומיצוי הזכויות לגבי משרתי המילואים, בני זוגם ו ההורים האחרים של ילדיהם - ,סמכויות הטיפול במקרים של פגיעה בזכויות בעבודה נתונות לכמה גופים (מינהל ההסדרה והאכיפה משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות), ויכולים להיות מקרים שבהם סמכויות הגופים השונים מתקיימות במקביל ביחס לאותם מקרים, כמו למשל במקרה של פיטו רים עקב שירות המילואים. כמו כן, כל גוף בנפרד פעל להנגשת מידע ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים. ביולי2024 פרסם צה"ל באתר המרשתת הייעודי לחיילי המילואים מידע בדבר מיצוי הזכויות של משרתי המילואים בעבודה וכן מידע לגבי איסור הפיטורים של בת הזוג של משרת המילוא ים, אולם נמצא כי לא היה פרסום בנושא לגבי הזכויות של הורהו האחר של ילדו של משרת המילואים שאינו בן זוגו. 1 .בהגדרה ההורה האחר לעניין זה נכללו: פרודים, גרושים וידועים בציבור 21 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים פעולות בט"ל לתשלום תגמול המילואים במהלך השירות ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול - החל מפרוץ המלחמה ,פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולא רק בסופו כפי שהיה קודם לכן; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול בקרב משרתי המילואים והמעסיקים . מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר של בט"ל לתשלום תגמול מילואים מדי חודש בחודשו ואת הפעולות שנקט להסברה ו למיצוי הזכויות של .משרתי המילואים והמעסיקים בכל הנוגע לקבלת תגמול המילואים בגין שירותם במלחמת חרבות ברזל הנגשת המידע ומיצוי הזכויות על ידי צה"ל - באפריל2024 הקים צה"ל "מרכז מטכ"לי- לאומי לסיוע וטיפול במשרתי המילואים ובני משפחותיהם" (המרכז המטכ"לי). באתר ה מרשתת של המרכז המטכ"לי מופיע מידע בדבר ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, ובאמצעות האתר ניתן לפנות למרכז המטכ"לי בנושא, ונכון ליולי2024 עורכת דין מטעם המרכז המטכ"לי ניתבה את הפניות שהגיעו למרכז אל הגופים הרלוונטיים, כמו מינהל האכיפה, ומקיימת מעקב.אחר טיפולם בפניות  מומלץ כי משרד האוצר יפעל, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, כדי לעגן בחוק את העלאת סכום התגמול המזערי היומי ללא הגבלת זמן, לכל הפחות לסכום שלא יפחת משכר המינימום ליום .עבודה  מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים, יקדמו הסדר לשיפוי מעסיקים בגין הפרשות סוציאליות של עובדיהם שמשרתים במילואים גם לאחר תום שנת2025 .הכולל את התנאים למתן השיפוי  מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, יפעלו לשנות את אופן חישוב תגמול המילוא ים ולצמצם את מגמת השחיקה של שיעור התגמול הנוסף מתוך סך התגמול ככל שתקופת .שירות המילואים מתארכת, נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות  מומלץ כי משרד האוצר יבחן, בשיתוף בט"ל, משרד הביטחון וצה"ל, להסדיר גם מעבר לשנת2025 את תשלום תגמול המילואים ל עצמאים שמשרתים במילואים, כדי שהכנסתם לא תיפגע בעקבות השירות, ובפרט כאשר היקף השירות גדול. עוד מומלץ כי משרד האוצר ובט"ל יפעלו בשיתוף צה"ל למיצוי זכויות משרתי המילואים העצמאים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות לפניהם לצמצום או .מניעה של הפגיעה בהכנסותיהם 22 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים  נוכח הג ידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, ייבחנו בשיתוף בט"ל וצה"ל, את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים- תוך עיגון בח קיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף .שירות המילואים גדל  ,נוכח ההיקף והאופי של שירות המילואים ונוכח החשיבות וההיקף הכספי של תגמולי המילואים מומלץ כי בט"ל ישוב ויבחן את הדרך שבה מדווחים לו המעסיקים על שכר עובדיהם ויקדם החלת חובת דיווח באופן שיאפשר להבחין בין השכר שמקבל העובד עבור עבודתו לבין השכר שהוא מקבל בגין תגמול המילואים המשולם כחלק מהשכר. עוד מומלץ שבט"ל וצה"ל בשיתוף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים, בכפוף להוראות הדין המסדי רות את הכללים להעברת מידע בין גופים ציבוריים, במטרה להדק את הבקרה על ההוצאה הציבורית .הגבוהה על תגמולי המילואים ולהביא לניצול יעיל יותר של משאב ההוצאה הציבורית על מילואים  מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת- בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש- את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול ר פואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; זאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי המילואים ומספר הימים שישרתו בשנים2025 - 2026 ובשנים שלא.חריהן  מומלץ כי משרד הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות ימשיכו לעקוב אחר המקרים שבהם עלה חשש לפגיעה בזכויות בעבודה של משרתי מילואים ויקבעו דרכים למניעת הפרות ולהגברת מימוש סמכויותיהם על פי חוק להגנה על משרתי המילואים, ובכלל זה פעולה יזומה הן מול מעסיקי ם והן מול משרתי המילואים, לרבות פעולות יישוג (שיחור- reaching-out ) וסקרים בקרב .משרתי המילואים כדי לעמוד על הפערים מצידם והמענים הנדרשים להם  מומלץ כי צה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, ימשיך להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגש ת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. כמו כן מומלץ שגופים אלה ישתפו פעולה לצורך .הבטחת הנגשת המידע בנושא ההגנה על זכויות בעבודה באופן שוטף ושיטתי לאוכלוסייה זו 23 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות, אוקטובר2023 עד יולי 2024 24 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים שיעור משרתי המילואים מקרב בני23 - 47 ,)ומשך השירות הממוצע (בימים *לפי הנפה הגיאוגרפית * המספר בסוגריים בכל נפה הוא מספר הימים הממוצע ששירתו המשרתים בני23 - 47 .בנפה 25 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מערך המילואים הוא מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר2023 ועד יולי2024, במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה, נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים- רק כ- 11% מקרב תושבי ישראל בני23 - 47 שאינם משתייכי ם לחברה הערבית- לתקופות ארוכות שלא היו כמותן שנים רבות. שיעור נמוך זה מחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. רוב משרתי המילואים שירתו חודשים ארוכים במהלך תקופה זו. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו, מקדיש את עצמו לשירות הצבאי ולעיתים אף מס כן את חייו. לשירות מילואים ממושך עשויה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת הפרנסה והתעסוקה של משרת המילואים ובני .משפחתו החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולשיפור ההסברה, ההנגשה ו מיצוי הזכות לתגמול ובכלל זה לצמצום ולפישוט של ההליך הביורוקרטי לקבלתו. עם זאת, בביקורת עלה כי קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים, שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאו ת הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם; ולתשלום התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות. לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה, אולם לפרק .זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה לפני המלחמה כמו כן, במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכו יות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. בכך נפגעה רמת הוו דאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע .בתעסוקתם נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה להם ולבני משפחותיהם, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, ייבחנו את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המ ענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים- תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו שינוי י חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב ,שבו שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל וצה"ל, בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרת ים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ- 20 מיליארד ש"ח באוקטובר2023 - יולי2024 ) המחדדים את הצורך בהידוק .הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל 26 מבקר המדינה | דוח מיוחד "חשוון התשפ ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת- בשיתו ף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וארגונים נוספים ככל הנדרש- את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המיל ואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה ;אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך וזאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי מילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל ימשיך, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות .של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיהם בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם הם גם חובה ערכית של המדינה כלפי קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו הנושאת ,את ביטחון המדינה על כתפיה; הם נדרשים לצורך הבטחת המשך קיומו התקין של מודל שירות המילואים בפרט נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות; ויש להם תועלות ברמה המשקית בכך שיאפשרו את מיצוי פוטנציאל ההשתכרות של מי שמשרת במילואים. 27 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מבוא ביום שמחת תורה התשפ"ד , שבעה באוקטובר2023 , תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף .)עזה בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לחוק יסוד :הממשלה1 . כמו כן, צה"ל הכריז על מצב כוננות מלחמה, שר הביטח ון הכריז על מצב מיוחד בעורף במדינה כולה2 , ,וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב בנסיבות חירום לפי סעיף8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 (להלן- )חוק שירות המילואים. מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל3 . החל מפ רוץ מלחמת חרבות ברזל (להלן גם- המלחמה) באוקטובר2023 ועד יולי2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה- נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר2024 . היקף הגיוס ומשך השירות של ה משרתי ם והמשרתות ב מילואים (להלן - משרתי המילואים) היה גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. להלן נתונים על מספר משרתי המילואים4 ומספר ימי המילואים ששירתו בממוצע5 בשנים2020 - 2024 :)(עד יולי 1 סעיף40(א1 ) .לחוק יסוד: הממשלה בינואר2023 האצילה הממשלה את מ הס כויות בנושא לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ("הקבינט המדיני- )"ביטחוני (החלט ת ממשלה 6 מ- 3.1.23 ( )קישור). 2 בהתאם לסעיף9ג(ב) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951. הכרז ה על ידי שר הביטחון נדרשת לקבל אישור הממשלה אחרת תפקע לאחר48 .שעות. על השר להודיע עליה מידית לממשלה ולוועדת החוץ והביטחון של הכנסת 3 דברי הסבר להצעת חוק שירות"המילואים, התשס ז-7 200 , ה"ח הממשלה295 . 4 לגבי התקופה אוקטובר2023 - יולי2024 הובאו בחשבון משר תי מילואים שגויסו למילואים מ תחילת אוקטובר2023 . מי שנקרא .ליותר מתקופת שירות אחת נספר פעם אחת בלבד 5 ימי השירות שנלקחו בחשבון בחישוב הממוצע הם אלו ש בגינם שילם המוסד ל ביטוח לאומי תגמול .למשרת המילואים 28 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים1 : מספר משרתי המילואים ומספר ימי המילואים ששירתו בממוצע בשנים 2020 - 2024 )(עד יולי) (בקירוב על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבוד.משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי מתחילת מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024 - עשרה חודשים- מספר משרתי המילואים היה גבוה פי שניים ממספרם הממוצע בתקופות שקדמו לה. עוד עולה כי בעשרת החודשים מספר ימי השירות הממוצע של משרתי המילואים היה כ- 110 ימים- קרוב לארבעה חו דשים. זאת לעומת ממוצע של כ- 10 עד13 ימים בשנים2020 - 2023 (עד ספטמבר). יצוין כי על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי (להלן- בט"ל), מספר ימי המילואים המצטבר בתקופה זו היה כ- 35 מיליון- פי כ- 20 מהממוצע .בתקופות הקודמות להלן התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי ה שירות מאוקטובר2023 עד יולי2024 )(עשרה חודשים6: 6 לגבי מי ששירת יותר מתקופה אחת הובא בחשבון מספר.הימים המצטבר 29 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים2 : התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות, אוקטובר2023 עד יולי2024 .על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי כ- 53% ממשרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל עד יולי2024, יותר מ- 150,000 חיילים, שירתו במצטבר בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 יותר מ- 100 ימים, וכ- 13% מהמשרתים אף יותר מ- 200 יום- .כשבעה חודשים מתוך עשרת החודשים שלגביהם בוצע הניתוח אזרח המשרת במילואים מתנתק משגרת חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה שלו ושל בני משפחתו. ההסדר לתשלום תגמול המילואים נקבע בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 (להלן- חוק בט"ל), אשר קובע כי מי שמשרת במילואים7 זכאי לקבל מבט"ל תגמול מילואים בעד ימי שירותו (להלן גם- התגמול) והתגמול ממומן .מתקציב משרד הביטחון סכום התגמול מבוסס על משך ה שירות ועל הכנסתו של משרת המילואים ערב יציאתו לשירות המילואים , ובכל מקרה סכום התגמול עבור כל יום שירות במילואים לא יפחת מ התגמול המזערי (להלן- התגמול 7 חוק בט"ל מגדיר "מילואים" כשירות מילואים בהתאם לחוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 . 30 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים )המזערי8 ולא יעלה על התגמול המרבי (להלן- )התגמול המרבי9 הקבועים בחוק בט"ל. ההכנסה הנלקחת :בחשבון לצורך חישוב התגמול תלויה במצב התעסוקה של המשרת שכיר על בסיס שכרו בחודשים שקדמו לשירות המילואים; עצמאי על בסיס הכנסתו בשנת המס הרלוונטית, כשבפועל משולם התגמול על בסיס נתוני המקדמות ש עליהן דיווח10; מי שאינו עובד ואינו עצמאי מקבל את התגמול המזערי, ומובטל הזכאי לדמי אבטלה מקבל סכום שלא יפחת מדמי האבטלה ליום שהיה זכאי להם אילו היה מובטל בתקופת שירותו במילואים11 . כאשר משרת המילואים הוא שכיר12, חלה על המעסיק חובה להמשיך ולשלם ל ו את השכר שהיה משלם לו אילולא שירת במילואים13 ., והמעסיק רשאי להגיש לבט"ל תביעה לקבלת תגמול המילואים בגין העובד אם התגמול שהמעסיק מקבל מבט"ל גבוה מהשכר ששילם, עליו להעביר לעובד את יתרת התגמול. כאשר משרת המילואים אינו שכיר, תגמול המילואים משולם לו ישירות לאחר שהוגשה .תביעה לקבלו לפי הנתונים שמסר בט"ל למשרד מבקר המדינה, בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 שילם בט"ל תגמול מילואים בסכום כולל של כ- 20 מיליארד שקלים14. זאת לעומת סך של כ- 5.3 מיליארד שקלים ששולמו במצטבר בשלוש ושלושת רבעי השנים שמתחילת שנת2020 ועד ספטמבר2023 . נוסף על תגמול המילואים קבעה המדינה לאחר תחילת המלחמה זכאות לקבלת תשלומים לעצמאים משרתי מילואים עבור נזק כלכלי שנגרם להם כתוצאה מירידה במחזור העס קאות של העסק שלהם15 . עוד קבעה המדינה שלמשרתי המילואים ישולמו מענקים שונים בגין שירותם ללא תלות בהכנסה או במצב התעסוקה שלהם, שלא נבדקו בדוח זה. אלה כוללים, למשל, תגמול מיוחד למשרת מילואים ששירת יותר 8 לפי סעיף270 ,לחוק הביטוח הלאומי התגמול המזערי היומי הוא68% מ"הסכום הבסיסי "לחודש המתעדכן מפעם לפעם )(כהגדרתו בחוק מחולק ב- 30, ולעניין מי שנקרא לשירות מילו אים מפרוץ חרבות ברזל ועד סוף שנת2025 - 95% מהסכום הבסיסי לחודש, מחולק ב- 30 ; בשנת2024 ה יה הסכום הבסיסי לעניין זה כ- 327 ש"ח והסכום המזערי כ- 311 .ש"ח 9 לפי סעיף270 ,לחוק הביטוח הלאומי התגמול המרבי היומי הוא סכום השווה לסכום הבסיסי כפול חמש , כשהוא מחולק ב- 30 . בשנת2024 היה כאמור הסכום הבסיסי לעניין זה כ- 9,800 ש"ח. 10 בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים בעניין הפער בין התגמול ששולם לו על סמך המקדמות שעליהן דיווח לבט"ל ובין סכום התגמול המגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה .השירות 11 .ראו פרק י"ב לחוק בט"ל 12 סעיף272 .(א) לחוק בט"ל 13 סעיף276 לחוק קובע כי חובת המעסיק לשלם לעובד תשלום על חשבון התגמול בסכום השווה לשכר שהיה משולם לו .אילולא שירת במילואים 14 סכום זה כולל תגמולים ששולמו ישירות למשרתי מילואים וכן שיפוי למעסיקים ב גין תגמולי מילואים ששילמו .לעובדיהם 15 יודגש כי דוח זה עוסק גם בתגמול המילואים המשולם למשרתי מילואים שהם עצמאים. הדוח אינו עוסק בפיצוי הניתן לעצמאים- שלא במסגרת תגמול המילואים- על פגיעה במחזור העסקאות של עסקיהם, אם התרחשה, הניתן להם למשל במסלול משותף של קרן הסיוע של צה"ל ושל קרן הפיצויים- מס רכוש שברשות המיסים בישראל( ראו )קישור . 31 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מ- 60 "ימים בכל שנה קלנדרית אף אם אינו "מפקד לוחם16 ;"מענק מש פחה מיוחדת" למשרתים שהם הורים לתלמיד עם צרכים מיוחדים17 , ו סיוע ל סטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל18 . לפי הצעת חוק ממשלתית מיולי2024 , על רקע מאורעות התקופה נוצר צורך משמעותי בחיזוק ובבניין של כלל מערכי כוח האדם העומד לרשות צה"ל , ועל כן הוצע לשנות את ,]חוק שירות ביטחון [נוסח משולב התשמ"ו- 1986, כדי להאריך את שירות החובה19 . נוסף על כך, לפי הסברי משרד הביטחון, כדי להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה״ל , יש צורך בהגדלת היקף שירות המילואים, ולכן מוצע להעלות את גיל הפטור ממילואים בחמש שנים ולהגד יל את מספר ימי המילואים השנתיים עד פי יותר משניים20 . דוח זה עוסק בתגמול המילואים, אשר נועד במהותו לתת תגמול על שירות המילואים ובפרט לפצות את משרת המילואים על אובדן שכר עבודתו או ההכנסה שלו מעסקו במהלך השירות, ואשר בנובמבר2024 ווה יה כ- 63% 21 מסך ההוצאה על גי וס המילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל , וכן בהגנה על הזכויות בעבודה של שכירים המשרתים במילואים. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, ובפרט פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה לא ייפגעו הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מ ודל שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את היקף שירות המילואים .בשנים הקרובות פעולות הביקורת בחודשים דצמבר2023 עד אוגוסט2024 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תגמול המילואים וההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקט ובר2023 . לעניין תגמול המילואים נבדקו פעולות בט"ל לתשלום התגמול ופעולותיו להסברה, הנגשה ומיצוי הזכויות לקבלתו וכן ההסדר הנורמטיבי לתשלום התגמול. לעניין ההגנה על הזכויות של משרתי המילואים בעבודה נבדקו 16 לפני המלחמה, ה מענק ניתן בגין כל יום מילואים החל מהיום ה- 61 לשירות למי ש הוא מפקד לוחם . ראו החלטת ממשלה1226 ( 7.1.24 .) 17 מענק בסך2,000 ש"ח למי ששירת45 ימים ומעלה והוא הורה לתלמיד (עד גיל21 ) עם צרכים מיוחדים לפי חוק חינוך מיוחד)(אתר משרד הביטחון. 18 הסיוע בתשלום שכר הלימוד ניתן למשרתי מילואים שאינם זכאים למלגת לימודים אחרת במימון המדינה (אתר )משרד הביטחון. 19 בהתאם להצעת 'חוק שירות ביטחון (תיקון מס28 וה וראת שעה), התשפ"ד- 2024 , יוארך שירות החובה לגברים מ- 32 חודשים ל- 36 חודשים . הצעת החוק מציעה להסמיך את שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מערכים, יחידות, מקצועות ותפקידים שתקופת השירות הסדיר בהם תהיה קצרה יותר, אך לא פחות מ- 32 חודשים. ל.גבי נשים שיתנדבו לשרת באחד התפקידים שקבע שר הביטחון יחול דין זהה 20 ראו את תזכיר חוק שירות המילואים שפורסם להערות הציבור בפברואר2024 . בתזכיר הוצע להעלות את מספר ימי המילואים השנתי המרבי לחייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד שאינו פיקודי מכ- 18 בממוצע ל- 42 יום ואת גיל הפטור מ- 40 ל- 45 שנה; ל חייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד פיקודי מכ- 23 בממוצע ל- 48 יום ואת גיל הפטור מ- 40 ל- 45 שנה; ול חייל מילואים שהוא קצין מכ- 28 בממוצע ל- 55 יום ואת גיל הפטור מ- 45 ל- 50 .שנה 21 משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר2024 כי על פי המפתח המשמש אותו, סכום תגמול המילואים היומי הוא בממוצע630 ש"ח, וסכום המעטפת הנוספת המשולמת למשרתי המילואים הוא בממוצע370 ;ש"ח ליום המספרים המדויקים תלויים ב ,משך השירות ב אופי השירות .ועוד 32 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ההסדר הנורמטיבי בנושא ופעולות מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי ע בודה במשרד העבודה (להלן- מינהל ההסדרה והאכיפה), פעולות משרד הביטחון ופעולות נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה. הביקורת נערכה במוסד לביטוח לאומי, במינהל ההסדרה והאכיפה, במשרד הביטחון ובנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשיי ה (להלן- .)נציבות שוויון הזדמנויות או הנציבות בדיקות השלמה נערכו באגף תקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר. נוסף על כך קיים משרד מבקר המדינה ביוני2024 מפגש עם קבוצת מיקוד של משרתי מילואים שנענו לפנייתו לשתף ב ניסיונם בנושא .ההגנה על הזכויות בעבודה מאפיינ י משרתי המילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל מאוקטובר2023 עד יולי 2024 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה22, בישראל חיו בתחילת שנות העשרים של המאה כ- 2.3 מיליון תושבים בני23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית. להלן תרשים המציג את שיעור המשרתים במילואים החל מפר וץ המלחמה ועד יולי2024 :מתוך אוכלוסייה זו, בהתאם לנתוני בט"ל תרשים3 :שיעור המשרתים במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 מכלל התושבים בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית על פי נתוני בט ,"ל בעיבוד משרד מבקר המדינה. 22 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, גיל ומין, מחוז ונפה". הנתונים נוגעים לשנת 2020 . בספירה לעיל נכלל מי שמוגדר כ""יהודי" ו אחר "ושגילו בשנת2020 היה20 - 44 , ולפיכך בשנת2023 היה בן23 - 47 . 33 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מהתרשים עולה כי כ- 11% בלבד מתושבי ישראל בני23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית שירתו במילואים מפרוץ המלחמה עד יולי2024 . משרד מבקר המדינה בדק את מאפייני משרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל. התרשימים להלן מציגים פילוח של משרתי המילואים אשר שירתו בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 ,בהיבטים דמוגרפיים גיאוגרפיים ותעסוקתיים, לפי נתונים שמסר בט"ל לצוות הביקורת ביולי2024 : מאפיינים דמוגרפיים להלן התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 , לפי הגיל, המצב המשפחתי ומספר הילדים עד גיל18 : תרשים4 :התפלגות משרתי המילואים בח ודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 לפי גיל23 .על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה .* הקו המקווקו מציג את הגיל החציוני של המשרתים 23 ההתפלגות כוללת את כל משרתי המילואים ב ני21 - 70 . 34 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים5 : התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 לפי המצב המשפחתי על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר.המדינה תרשים6 : התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 לפי מספר הילדים עד גיל 18 .על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה 35 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים התרשימים לעיל מלמדים על הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים ששירתו בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי2024 : יותר ממחציתם- כ- 55% - היו רווקים, גילם החציוני30 ורובם- כ- 63% - ללא ילדים. עם זאת, מספר הילדים הכולל, בני18 ומטה, של משרתי המילואים היה כ- 290,000 (ממוצע של 2.4 ילדים לכל משרת שהוא הורה) ולכ- 30,000 משרתי מילואים ילדים שגילם אינו עולה על14 . עוד נמצא כ כי- 21,000 משרתי מילואים בתקופה האמורה היו בני50 .ומעלה מאפיינים גיאוגרפיים התרשים להלן מציג את שיעור משרתי המילואים מקרב בני23 - 47 מקרב כלל התושבים בקבוצת גיל זו שאינם שייכים ל חברה הערבי ת בכל נפה גיאוגרפית ואת משך השירות הממוצע (בימים) בכל נפה24 : תרשים 7 : שיעור משרתי המילואים מקרב בני23 - 47 מקרב התושבים בקבוצת גיל זו שאינם שייכים ל חברה הערבי ת בכל נפה גיאוגרפית ומשך השירות הממוצע (בימים) בכל נפה25 .על פי נתוני בט"ל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה * המספר בסוגריים בכל נפה הוא מספר הימים הממוצע ששירתו המשרתים בני23 - 47 .בנפה 24 מבחינה גיאוגרפית מדינת ישראל מחולקת לשישה מחוזות ואלו מחולקים ל- 16 .נפות 25 התרשים מתבסס על הנתונים שמסר בט"ל בנוגע למשרתי המילואים ועל נתוני הלמ"ס בנוגע לאוכלוסייה בחלוקה לנפות גיאוגרפיות. נתוני הלמ"ס בהקשר זה נכונים לשנת2020. לצורך החישוב הובאו בחשבון תושבים שבשנת2020 היו בני20 - 44 , ולפיכך בשנת2023 היו בני23 - 47 . הובאו בחשבון תושבים הנכללים בקבוצת האוכלוסייה "יהודים .ואחרים" (גברים ונשים) ללא תושבים ערבים 36 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים7 מלמד על הפיזור הגיאוגרפי של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024 . עולה כי בנפת גולן שיעור המשרתים בני23 - 47 מקרב כלל התושבים בקבוצת גיל זו, שאינם שייכים לחברה הערבית, הוא הגבוה ביותר- ק רוב לפי שלושה מהשיעור המקביל ברמה הארצית (כ- 28% ביחס לכ- 11% ). השיעור הנמוך ביותר של משרתים מקבוצת הגיל הזו הוא בנפת ירושלים- כ- 8% בלבד. עוד )עלה כי באזורי הפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל26 ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי23 - 47 היה כ- 12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד על כ- 11% בלבד27 . מאפיינים תעסוקתיים להלן נתונים על שיעור משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024 בסטטוסים התעסוקתיים השונים, בהשוואה לשיעורם מקרב כלל האוכלוסייה של בני18 ומע לה באותם סטטוסים28 : תרשי ם8 : שיעור משרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל בסטטוסים התעסוקתיים השונים, לעומת שיעור האוכלוסייה מגיל18 ומעלה באותם סטטוסים .על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה 26 החלטת הממשלה667 ( 4.8.13) הגדירה נפות אלו כאזורי פריפריה בהתבסס על מדד המשקל ל את המדד החברתי- .כלכלי ומדד הפריפריאליות המתפרסמים על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 27 שיעורים דומים התקבלו גם כאשר החישוב בוצע בנוגע לטווח הגילים54 - 20 . 28 הנתונים על השיעור באוכלוסייה מגיל18 ומעלה מבוססים על נתוני בט"ל ליולי2024 , כפי שנמסרו למשרד מבק ר .המדינה 37 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מתרשים8 עולה כי כ- 61% ממשרתי המילואים סווגו בבט"ל כשכירים בלבד29 - שיעור גבוה משיעורם בכלל האוכלוסייה מגיל18 ומעלה (כ- 46% ). עוד עולה כי קרוב לרבע מהמשרתים סווגו כמי ש"אינו עובד "שכיר ואינו עובד עצמאי30 - שיעור נמוך משיעורם בכלל האוכלוסייה מגיל18 ומעלה (כ- 40% ); זאת בין היתר מכיוון שקבוצת המבוטחים המסווגים בבט"ל כמי שא ינם עובדים ואינם עצמאים כוללת גם קבוצות אוכלוסייה שלרוב אינן נמנות עם משרתי המילואים- .כגון פנסיונרים נוסף על העולה מתרשים8 לעיל, יצוין כי שיעור הסטודנטים מקרב משרתי המילואים מאוקטובר2023 עד יולי2024 הוא כ- 18% (כ- 60,000 ) - פי שישה משיעור הסטודנטים מקר ב כלל האוכלוסייה בישראל - כ- 3%. מנתוני בט"ל עולה כי מרבית הסטודנטים ששירתו בתקופה האמורה היו רווקים (כ- 79% ) ולרובם (כ- 87%) אין ילדים. עוד עולה כי כ- 30,000 משרתי מילואים שהם סטודנטים (כ- 50% ) שירתו בתקופה האמורה יותר מ- 100 ימי מילואים, וכי כ- 23,000 משרתי מיל ואים סטודנטים (כ- 38% ) סווגו בבט"ל כ"לא עובדים ולא עצמאים", כלומר הם נטולי הכנסות או בעלי הכנסות נמוכות בלבד31 . להלן התפלגות סכום התגמול ששילם בט"ל בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 , לפי מעמדם התעסוקתי :של משרתי המילואים שבגינם שולם התגמול תרשים 9 : התפלגו ת סכום התגמול ששילם בט"ל בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 , לפי הסטטוס התעסוקתי של משרתי המילואים שבגינם שולם התגמול .על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה 29 זאת נוסף על כ- 7% .שהם גם שכירים וגם עצמאים 30 מי שאינו עובד כשכיר ואינו עומד בהגדרת עובד עצמאי נקרא בבט"ל "מי שאינו עובד שכיר ואינו עובד עצמאי" וחלים עליו כללים ספציפיים לעניין תשלום דמי ביטוח וזכאות לקצבאות. בקבוצה זו נכללים לדוגמה תלמידי מוס דות .להשכלה גבוהה, תלמידי ישיבה, שכירים העובדים במשק בית ומרוויחים סכומים נמוכים ועוד 31 " לעניין סטודנטים משרתי מילואים ראו הדוח בנושא מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת "חרבות ברזל .שמתפרסם במסגרת פרסום זו 38 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מהתרשים עולה כי כ- 85% מסך תגמול המילואים ששילם בט"ל למשרתי המילואים ששירתו בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 , שולם לשכירים, עצמאים ומשרתים שהם גם שכירים וגם עצמאים, שיעור גדול מחלקם היחסי בקרב משרתי המילואים (כ- 77% ). לעומת זאת, שיעור התגמול ששולם למשרתי מי לואים שאינם שכירים ואינם עצמאים הוא כ- 15% , שיעור קטן מחלקם בקרב משרתי המילואים- כ- 23% . הדבר נובע מכך שבמקרים רבים משרתים שאינם שכירים ואינם עצמאים מקבלים את התגמול המזערי32 , שכן אין להם הכנסות כלל או שיש להם הכנסות נמוכות בלבד. לעומתם בקרב יתר המשרתים יש ב עלי הכנסות גבוהות יותר33 , שהן הבסיס לחישוב התגמול. כך, כשליש ממקבלי התגמול המזערי הם סטודנטים (כ- 57% .)מהסטודנטים קיבלו את התגמול המזערי להלן בתרשים10 התפלגות השכר34 והתפלגות סכום תגמול המילואים שקיבלו משרתי המילואים מפרוץ המלחמה עד יולי2024 בחלוקה לשלוש קבוצות גיל, ובלוח1 - סכום השכר החציוני וסכום התגמול החציוני, בחלוקה לפי שלוש קבוצות גיל35 : תרשים 10 : התפלגות השכר והתפלגות תגמול המילואים של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024, לפי קבוצות גיל .על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה .הקווים המקווקוים בתרשים מייצגים את רבעוני השכר בכל קבוצת גיל 32 חוק בט"ל קובע כי שיעור התגמול ליום לא יפחת מהתגמול המזערי הקבוע בחוק (ראו הפרק "פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים"). לפיכך, משרתי מילואים שאינם שכירים ואינם עצמאים שלרוב הם נטולי .הכנסות, או בעלי הכנסות נמוכות בלבד, מקבלים את התגמול המזערי 33 התגמול המזערי משולם גם לשכירים.ולעצמאים שהכנסתם נמוכה ממנו 34 .במקרים שבהם לא היו נתוני הכנסות, נלקחה בחשבון הכנסה השווה לאפס 35 התרשים כולל נתוני הכנסה ותגמול של כ- 152,000 משרתים בני פחות מ- 30, כ- 125,000 משרתים בני30 - 45 וכ- 40,000 משרתים בני45 .ומעלה 39 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים לוח1 : ההכנסה החציונית והתגמול החציוני שקיבלו משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024, לפי קבוצות גיל יותר מ- 45 30 - 45 פחות מ- 30 ההכנסה החציונית 21,752 17,292 6,050 התגמול החציוני 23,363 17,733 9,316 .על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים ומהלוח עולה כי קיים קשר חיובי בין גילם של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024 לבין הכנסתם וסכום התגמול שקיבלו. לגבי משרתי המילואים בני פחות מ- 30 - התגמול החציוני ששולם להם שווה לתגמול המזערי (כ- 9,300 ש"ח לחודש), שכן הכנסתם החציונית הייתה נמוכה מסכום זה והסתכמה בכ- 6,000 .ש"ח ✰ שיעור משרתי המילואים בני23 - 47 מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי2024 מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים לחברה הערבית היה כ- 11% .בלבד שיעור נמוך המחדד את הצורך בהרחבת מעגל .המשרתים בצה"ל נתוני בט"ל מלמדים על פרופיל המשרתים- כמחציתם בני30 ומטה וקרוב לחמישית .מהם סטודנטים, אשר שירתו במלחמה תקופות שירות ממושכות שלא נראו בישראל שנים רבות התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה לתגמול ה מזערי- כ- 311 ש"ח ליום (כ- 9,300 ש"ח ,)בחישוב חודשי וכ- 30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מלמד כי יותר ממחציתם- כ- 55% - היו רווקים ורובם- כ- 63% - .ללא ילדים מספר הילדים הכולל, בני18 ומטה, של משרתי המילואי ם היה כ- 290,000 .באזורי הפריפריה (נפות גולן , צפת ,עכו ,באר שבע ,כנרת ויזרעאל ) ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי23 - 47 היה כ- 12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד כאמור על כ- 11% בלבד. נוכח הצורך בהארכת שירות המילואים צפויה הכב דת העומס המוטל על כתפיה של קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו, על כן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר ב פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיו של איש המילואים בעבודה הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, וגם יש בהם צורך .להבטחת המשך קיומו של מודל שירות המילואים 40 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תגמול המילואים פעולות בט"ל לתשלום תגמול המילואים במלחמת חרבות ברזל החל מפרוץ המלחמה פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולא רק בסופו כפי שהיה קודם לכן; ו לשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול :בקרב משרתי המילואים והמעסיקים. להלן פירוט מעבר לתשלום תגמול מילואים על בסיס חודשי ל פ נ י מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל קודם למלחמה קיבל בט"ל מצה"ל באופן שוטף דיווחים על תקופות השירות של משרתי המילואים שסיימו :את שירותם ושילם את תגמול המילואים רק בתום תקופת השירות, בהתאם לפירוט הזה מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ע צ מ א י : לדברי בט"ל, הוא שילם את התגמול באופן יזום, בלי שהמשרת נדרש להגיש תביעה לקבלתו, וזאת בהתבסס על נתוני השירות שקיבל מצה"ל ועל דיווחי המקדמות לשנת המס הרלוונטית, המשקפות את צפי ההכנסה החודשית של המשרת, לפי הערכתו36 . מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ש א י נ ו ש כ י ר ו א י נ ו :ע צ מ א י לדברי בט"ל, היה באפשרותו להגיש תביעה לקבלת התגמול בתום השירות בצירוף אישור מצה"ל שקיבל עם תום תקופת השירות (טופס3010 ), ונוסף ,על כך אחת לשנה יזם בט"ל תשלום תגמול למי שטרם הגישו תביעה לאחר שווידא את מעמדם התעסוקתי .בתקופת השירות. סכום התגמול התבסס על התגמול המזערי מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ש כ י ר37 : ,כאמור, משרת מילואים שהוא שכיר ממשיך לקבל את שכרו מהמעסיק והמעסיק נדרש להגיש תביעה לבט"ל כדי לקבל את תגמול המילואים. לדברי בט"ל, היה על המעסיק להגיש תביעה בצירוף אישור שקיבל משרת המילואים מהצבא עם תום תקופת שירותו. אשר לנתוני השכר, לגבי כ- 75% מתביעות המעס יקים לגבי עובדיהם התבסס בט"ל על דיווחי שכר שקיבל אוטומטית ממערכות השכר של מעסיקים אלה. יתר המעסיקים, שמערכות השכר שלהם לא היו מחוברות למערכות בט"ל ולא .העבירו את נתוני השכר באופן אוטומטי, צירפו לתביעות את תלושי השכר של עובדיהם 36 כאמור, בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים לעניין הפער בין התגמול ששולם לו על סמך המקדמות שעליהן דיווח לבט"ל ובין סכום התגמול המגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות. כאמור, סכום התגמול לא יפחת מהתגמול המזערי ולא יעל.ה על התגמול המרבי הקבועים בחוק 37 האמור חל על שכיר שלו מעסיק אחד. מי שיש לו כמה מעסיקים או שהוא שכיר וגם עצמאי, היה עליו להגיש לבט"ל .תביעה נוספת להשלמת התגמול 41 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ב מ ה ל ך מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל עו ד בתחילת המלחמה, נוכח הצפי לשירות מילואים ממושך של משרתים רבים והניתוק הארוך ממקור פרנסתם, עלה הצורך לאפשר למשרתי המילואים ולמעסיקיהם לקבל תגמול מילואים עוד במהלך השירות בלי להמתין לסיומו. לפיכך החליט בט"ל בשיתוף משרד הביטחון ומשרד האוצר כי תשלום תגמול המי לואים במלחמה י בוצע מדי חודש בחודשו ולא בתום תקופת השירות. לצורך תשלום תגמול חודשי על בט"ל לקבל שני נתונים: האחד, מספר ימי השירות של משרת המילואים בחודש הרלוונטי. השני, לגבי שכיר ועצמאי, הכנסתם הרלוונטית לצורך חישוב התגמול38 : לעניין מספר ימי השירות של המש רתים סיכמו בט"ל וצה"ל כי צה"ל ימסור לבט"ל את מספר ימי השירות של משרת המילואים לא רק בתום תקופת שירותו, כפי שהיה קודם לכן, אלא גם באופן שוטף במהלך תקופת השירות, בכל חודש קלנדרי. ואכן מנובמבר2023 .בט"ל קיבל מצה"ל נתונים אלה באופן שוטף יצוין כי צה"ל ה עביר לב ט"ל באופן שוטף גם עדכונים לגבי תקופות הש י רות שדיווח בדיווחים קודמים ללא פירוט הסיבה לשינויים, ובט"ל ה עביר לצה"ל בהיזון חוזר את מספר הימים לתשלום וסכום התשלום. ל ג ב י ע צ מ א י ו מ י ש א י נ ו ש כ י ר ו א י נ ו ע צ מ א י : בהסתמך על הנתונים שבט"ל מקבל מצה"ל הוא החל בנובמבר2023 לשלם את תגמול המילואים מדי חודש בחודשו, ולא רק בתום תקופת השירות, הן לעצמאים- בהסתמך על הכנסתם הצפויה בהתאם למקדמות שדווחו- והן למי שאינם שכירים ואינם .עצמאים, בהסתמך על סכום התגמול המזערי. זאת באופן יזום בלא שהם נדרשים להגיש תביעה ל ג ב י ש כ י ר: בעקבות דוח מבקר המדינה מספטמבר2020 39 , משנת2021 נדרשים כל המעסיקים להעביר לבט"ל את נתוני השכר לגבי כל עובד על בסיס חודשי, כך שגם מעסיקים שמערכות השכר שלהם לא היו מחוברות למערכות בט"ל נדרשו להעביר באופן ממוכן את נתוני השכר (להלן- דיווחי שכר )חודשיים40. עד תחילת מלחמת חרבות ברזל על פי החלטת בט"ל לא נעשה שימוש בנתונים אלה לצורך תשלום גמלאות, שכן היה מדובר במתכונת דיווח חדשה, ולא כל המעסיקים הגישו דיווחים חודשיים באופן רציף, ועל כן כאמור נדרשו מעסיקים אלה .לצרף לתביעה לתגמול מילואים תלושי שכר עם תחילת המלחמה החל בט"ל ל השתמש בדיווחי השכר החודשיים לשם טיפול בתביעות לתגמול של מעסיקים, והמעסיקים יכולים להגיש תביעה באופן מקוון באתר מרשתת (אינטרנט) ייעודי שהקים בט"ל .ואינם נדרשים לצרף לה את תלושי השכר ואישור צבאי על תקופת השירות 38 מי שאין לו הכנסות, קרי אינו שכיר ואינו עצמאי, זכאי לקבל את ה תגמול המזערי הקבוע בחוק, ועל כן ל א נדרש נתו ן לגבי הכנסתו. 39 ,מבקר המדינה דוח מיוחד - ממצאי ביניים בנושא טיפול המדינה במובטלים ובדורשי עבודה במשבר הקורונה: קבלת נתונים חודשיים מהימנים מהמעסיקים על שכר עובדיהם ( 2020 ). 40 בנובמבר2020 תוקן חוק בט"ל, ונקבע כי על מעסיקים להעביר לבט"ל דיווח חודשי מקוון, הכולל בין היתר את נתוני שכר העבודה. תחולתו של התיקון באפריל2021 עבור מעסיקים המעסיקים יותר מ- 180 עובדים ובאוקטובר2021 עבור מעסיקים המעסיקים לכל היותר180 .עובדים 42 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים יצוין כי בדוח משנת2021 בנושא אי-מיצוי של זכוי ות חברתיות41 המליץ מבקר המדינה לבט"ל לבחון את פישוט תהליך הגשת התביעה לתגמול מילואים של שכירים ומעסיקיהם ואת מחשוב המערכת, כך שהדיווח לבט"ל על משרתי מילואים שכירים ייעשה באופן מקוון על ידי צה"ל, והזיכוי למעסיקים בגין תגמול מילואים של עובדיהם יבוצע באופן אוט.ומטי ומקוון על ידי בט"ל מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר של בט"ל לתשלום תגמול מילואים מדי חודש בחודשו והשימוש .בדיווחי השכר החודשיים לשם כך יצוין כי בט"ל מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר2024 כי הוא התחיל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים בקביעות גם לצורך תשלום דמי אבטלה, ופועל להשתמש בהם גם לצורך תשלום גמלאות אזרח .ותיק, נכות כללית, הבטחת הכנסה ומזונות מומלץ כי בט"ל ימשיך בתהליך הטמעת השימוש הקבוע בדיווחי השכר החודשיים לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק, נכות כללית, הבטחת הכנסה ומזונות, וכן ירחיב את השימוש בדיווחי השכר לצורך תשלום גמלאות נוספות שלתשלומן נדרש מידע על השכר החודשי של עובדים- .כגון דמי לידה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2025 (להלן- תשובת בט"ל) מסר בט"ל כי בסוף2024 הוא התחיל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים באופן שוטף לצורך תשלום דמי אבטלה, וגם לצורך תשלום גמלאות מזונות והבטחת הכנסה; וכי הוא פועל להרחבת השימוש בהם גם לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק ונכות .כללית. עוד מסר בט"ל כי דיווחי השכר החודשיים משמשים אותו גם לצורך תשלום גמלת דמי לידה פעולות בט"ל לשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול כבר בתקופת הביקורת שירות המילואים במלחמת חרבות ברזל היה חריג במשכו, באופיו ובמספר חיילי המילואים שגויסו. משרתי מילואים רבים היו מוגבלים מבחינת הזמינות והיכולת להגיש תביעה לקבלת תגמול מילואים, ורבים לא היו בקיאים בתהליך הנדרש לקבלת התגמול, בפרט נוכח השינויים שהחיל בו בט"ל כאמור. כמו כן, חלק מהמעסיקים לא היו מורגלים בהגשת תביעות בגין עובדיהם42 , וגם בתהליך .הנוגע אליהם היו שינויים כאמור מבקר המדינה קבע בעבר כי הבטחת הצדק החברתי אינה תלויה רק בעצם קביעתן של זכויות חברתיות בחוקים ובתקנות, אלא גם במימושן של הזכויות הללו ו.בהענקתן לכלל הזכאים להן בדוח משנת2015 בנושא "אי- מיצוי של זכויות חברתיות" ציין מבקר המדינה כי מן הראוי שהמדינה תפעל בשיטתיות להנגשת מידע על זכויותיהם של אזרחיה כדי שהזכאים יהיו מודעים לזכויותיהם ויוכלו לפנות לרשויות 41 ,מבקר המדינה דוח שנתי 72 א- חלק ראשון ( 2021 ) " ,אי- מיצוי של זכויות חברתיות - ביקורת מעקב." 42 בין משום שלא היו מורגלים בהעסקת עובדים המשרתים במילואים ובין משום שרואה החשבון שלהם או בעל תפקיד אחר שטיפל בהגשת תביעות לבט"ל גויסו בעצמם ולא יכלו לסייע להם בהליך הגשת התביעה. 43 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים המעניקות אותן כדי לממשן. עוד המליץ מבקר המדינה כי בט"ל ייזום תביעות לקצבה בעבור מבוטחים שקיים מידע בדבר זכאותם לקבלתה43 . לדברי בט"ל, במהלך מלחמת חרבות ברזל הוא יזם פעולות להסברה בדבר תגמול המילואים ואופן הגשת התביעה ולמיצוי הזכויות בתחומים אלה למשרתי המילואים, למעסיקים ולבעלי מקצוע שמייצגים מעס יקים כלפי בט"ל בין היתר לעניין תשלום דמי הביטוח על ידי המעסיקים וקבלת גמלאות מבט"ל (להלן - )מייצגים44 :. להלן דוגמאות פ ע ו ל ו ת ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת ל מ ש ר ת י ה מ י ל ו א י ם 1. מ פ ג ש י ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת: למן תחילת המלחמה שלח בט"ל פקידים לבסיסים ולשטחי כינוס בפריסה ארצית, בתיאום עם צה"ל, לצורך הנגשת השירות לחיילי המילואים, ובכלל זה לצורך הסברה ומיצוי הזכויות לקבלת התגמול. לפי נתוני בט"ל מנובמבר2024 , נשלחו צוותים לבסיסים ולשטחי כינוס כ- 150 פעמים. נוסף על כ .ך קיים בט"ל מפגשים מקוונים למשרתי מילואים 2. י י ד ו ע מ ש ר ת י ה מ י ל ו א י ם ב מ ס ר ו נ י ם: עוד בשלבים הראשונים של המלחמה החל בט"ל לשלוח למשרתי המילואים מסרונים בעניין זכויותיהם, כגון עדכון משרתי מילואים שכירים כי מעסיקם טרם הגיש תביעה לקבלת תגמול מילואים, וכי ביכולתם להגיש תביעה באופן עצמאי אם לא קיבלו שכר; יידוע מי שהוא גם שכיר וגם עצמאי כי לא חר שהמעסיק יגיש תביעה, המשרת זכאי להגיש .תביעה להשלמת התגמול כעצמאי 3. נ צ י ג ק ב ו ע ב ק ר ן ה ס י ו ע ל מ ש ר ת י ה מ י ל ו א י ם45 שמסייע בפתרון בעיות הנוגעות לתגמול .המילואים פ ע ו ל ו ת ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת ל מ ע ס י ק י ם ו ל מ י י צ ג י ם 1. א ת ר ב מ ר ש ת ת ה מ א פ ש ר ל מ ע ס י ק י ם ל ה ג י ש ת ב י ע ה ל ת ג מ ו ל ל ל א ה ג ש ת מ ס מ כ י ם: בסמוך לתחילת המלחמה הקים בט"ל אתר המאפשר למעסיקים להגיש תביעה באמצעות הזנת מספר הזיהוי של העובד בלבד, ללא צורך בהגשת מסמכים או בהזנת נתוני הכנסתו של העובד46 . 43 ,מבקר המדינה דוח שנתי65ג ( 2015), "אי-מיצוי של זכויות חברתיו 'ת", עמ3 ,; מבקר המדינה דוח שנתי72 א- חלק ראשון ( 2021), "אי- מיצוי של זכויות חברתיות- 'ביקורת מעקב", עמ880 . 44 בסעיף386 לחוק בט"ל מופיעה רשימה של בעלי תפקידים המוסמכים לייצוג מבוטחים, כגון עורכי דין, רואי חשבון ויועצי מס, ובלבד שהם כלולים ברשימת המייצגי.ם של בט"ל 45 החלטת הממשלה מספר1023 ( 3.11.23 ) שעניינה סיוע ותגמול למשרתי המילואים שנקראו לשירות מילואים לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים מנחה, בין היתר, כי תוקם קרן סיוע למשרתים במילואים. הקרן מסייעת למשרתים במילואים ששירתו במלחמת חרבות ברזל בין היתר בשל נז קים כלכליים שנגרמו להם ולבני משפחתם עקב .השתתפותם בלחימה או עקב קריאתם לשירות מילואים בהתראה קצרה 46 המעסיק גם נדרש להצהיר כי הוא מתחייב לשלם את התגמול .לעובד 44 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חישוב התגמול על ידי בט"ל עבור עובדים אלו נעשה כאמור אוטומטית על סמך נתוני השירות המתקבלים.מצה"ל ודיווחי השכר החודשיים של המעסיקים 2. מ פ ג ש י ם מ ק ו ו נ י ם ל מ י י צ ג י ם: במפגשים אלה מסר בט"ל מידע למייצגים וענה על שאלותיהם .בעניין תגמול המילואים 3. י י ד ו ע ה מ ע ס י ק י ם ע ל ה א פ ש ר ו ת ל ה ג י ש ת ב י ע ה ב כ ל ח ו ד ש : בט"ל שלח למעסיקים מסרונים המזכירים כי ביכולתם להגיש תביעה חודשית בלי להמתין לאישור מצה"ל על סיום תקופת .שירות המילואים )נוסף על האמור, מתחילת המלחמה עקב בט"ל באופן שוטף (תחילה בכל יום ואחר כך פעם בשבוע אחר תשלומי התגמול המשולמים אל מול מספר ימי השירות שעליהם דיווח צה"ל, איתר את המקרים שבהם התגמול לא שולם ופעל לפתרון הב עיה שעיכבה את התשלום. כך לדוגמה, בוצע מיפוי של חשבונות בנק לא- תקינים של משרתי מילואים, ובט"ל פעל להשלמת הנתונים באמצעות נתוני גמלאות אחרות בבט"ל או פנייה אקטיבית למשרתי המילואים לעדכון מספר חשבון הבנק. בהקשר זה ציין בט"ל בדצמבר2024 כי באותו מועד כ- 99% מהמ.שרתים מיצו את זכותם לתגמול מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שנקט בט"ל להסברה ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים .והמעסיקים בכל הנוגע לקבלת תגמול המילואים בגין שירותם במלחמת חרבות ברזל פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים ההסדר לתשלום תגמול המילואים שקדם למלחמת חרבות ברזל התבסס על מצב הדברים באותה עת, קרי על ההיקף והתדירות של שירות המילואים לפני פרוץ המלחמה ועל העומס שהוטל על משרתי המילואים .ועל מעסיקיהם בהתאם לכך מספר המגויסים הגדול ותקופות השירות הממושכות במלחמה, שלא היו כמותן בשנים האחרונ ות, חשפו פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים. לגבי חלקם בוצעו שינויי חקיקה, אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה קודם המלחמה. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות, כמפורט לעיל, פערים אלה עשויים להיות רלוונטיים גם לשירות המילואים בעתיד. להלן פירוט :לגבי כמה מהם העלאת סכום התגמול המזערי בשנת2023 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, סכום התגמול המזערי היומי היה על פי חוק כ- 215 ש"ח ליום (כ- 6,450 ש"ח ל- 30 )יום47 . 47 חוק בט"ל, פרק י"ב תגמולים למשרתים במילואים, סעיפים1 ו- 270 . 45 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים לאחר פרוץ המלחמה בנובמבר2023, מתוך הכרה ב תרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למ אמצי הלחימה והיות ששכר המינימום ליום עבודה היה גבוה יותר בכ- 20% - כ- 257 ש"ח48 - ,תוקן חוק בט"ל ונקבע בו שלגבי מי שנקרא לשירות מילואים מ- 7.10.23 עד סוף2023 יעלה סכום התגמול המזערי היומי מכ- 215 ש"ח לכ- 300 ש"ח (כ- 9,000 ש"ח ל- 30 )יום 49 . בינואר2024 הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2024, וסכום התגמול המזערי היומי התעדכן בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן לכ- 311 ש"ח לשנת 2024 50 , ובינואר2025 - לאחר תום תקופת הביקורת- הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת2025 51 . יוצא אפוא כי לפי המצב החוקי הקיים נכון לינואר2025, צפוי לקטון סכו ם התגמול המזערי היומי בכ- 30% בתחילת שנת2026 . לפי נתוני בט"ל, כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שבין אוקטובר2023 ליולי2024 קיבלו את סכום התגמול המזערי היומי (כ- 311 ש"ח), שהוא כ- 9,300 .ש"ח בחישוב חודשי מתוך הכרה ב תרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחי מה ונוכח העלייה בצורכי הביטחון של מדינת ישראל וההרחבה הצפויה בהיקף שירות המילואים בשנים הקרובות, מומלץ כי משרד האוצר יפעל, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, כדי לעגן בחוק את העלאת סכום התגמול המזערי היומי ללא הגבלת זמן, לכל הפחות לסכום שלא יפחת משכר המינימו.ם ליום עבודה בט"ל מסר בתשובתו כי הוא רואה חשיבות רבה בהבטחת תגמול הולם והוגן למשרתי המילואים, וכי הוא תומך בהמלצה לעגן בחקיקה קבועה תגמול מזערי שלא יפחת משכר המינימום במשק, בשיתוף פעולה עם .משרדי האוצר והביטחון וצה"ל אגף תקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי2025 כי העלאת התגמול המזערי החל מתחילת המלחמה נועדה לתמרץ ולתגמל את משרתי המילואים בתקופת החירום וכי לקראת שנת 2026 , עם התבהרות התמונה המבצעית והערכת סיכויי החזרה לשגרה, יתקיים דיון בנושא סכום התגמול .המזערי צה"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי2025 (להלן- תשובת צה"ל) כי המצב הרצוי הוא ששכר .משרתי המילואים יהיה מעוגן בחוק וכי צה"ל ישתף פעולה ככל שיידרש לכך שיפוי מעסיקים בגין תשלום הפרשות סוציאליות מלבד השכר משלם המעסיק תשלומים נוספים בגין העובד, כמו תשלומים ל קופת תגמולים ו לקופת פנס יה (להלן- הפרשות סוציאליות). כאמור, אם משרת המילואים הוא שכיר, חלה על מעסיקו חובה להמשיך ולשלם לו את השכר שהיה משלם לו אילולא שירת במילואים52 , והמעסיק רשאי להגיש לבט"ל תביעה 48 דברי ההסבר ל הצעת חוק הביטוח הל אומי( הוראת שעה- חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים), התשפ"ד- 2023 , הצעות חוק הממשלה- 1676 ', עמ208 . 49 חוק הביטוח הלאומי( 'תיקון מס238 - הוראת שעה- חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים), התשפ"ד- 2023 . 50 צו הביטוח הלאומי( 'תיקון מס238 - הוראת שעה- חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים( ) הארכת תקופת הוראת השעה ,)התשפ "ד- 2024 . 51 סעיף4 ל 'חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס253 והוראות שעה), התשפ"ה- 2025 . 52 סעיף276 לחוק בט"ל. 46 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים לקבלת תגמול המילואים בגין העובד. חוק בט"ל53 קובע גם כי המעביד חייב להמשיך לשלם את ההפרשות .הסוציאליות בעד פרק הזמן שהעובד שירת במילואים, כאילו לא שירת במילואים והוסיף לעבוד לפני מלחמת חרבות ברזל, לא היו המעסיקים זכאים לקבל מבט"ל שיפוי בגין ההפרשות הסוציאליות .שהפרישו בתקופת שירות המילואים של עובדיהם, והמעסיקים נשאו בעלויות אלו גיוס המילואים במלחמת חרבות ברזל הוא כאמור גיוס נרחב מאוד הן מבחינת מספר משרתי המילואים .והן מבחינת משך הגיוס לפיכך הנטל שהושת על המעסיקים להמשיך לשלם את ההפרשות הסוציאליות בתקופת ה מילואים של העובדים הוא נטל משמעותי54 . יודגש כי המדינה גם אינה מחזירה למעסי ק את .הפסד הכנסותיו, אם נגרם לו, בגין הפסד התפוקה הנובע מהיעדרות העובד מעבודתו בגין שירות המילואים נוכח ההסכמות שהתקבלו עם ארגוני המעסיקים והעובדים בהסכם קיבוצי מפברואר2024 שבמסגרתו הורחבו הזכויות של משרתי המילואים בעבודה55 , ב אפריל2024 הותקנו תקנות ולפיה ן עד סוף שנת2024 ישפה בט"ל את ה מעסיק בשיעור של20% מסכום ההכנסה ליום56 של העובד כפול מספר ימי שירות ,המילואים שביצע עבור ההפרשות הסוציאליות בגין תקופת ה שירות שמפרוץ המלחמה57 (להלן- התקנות לשיפוי המעסיקים). בינואר2025 - לאחר תום הביקורת- אישרה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את הארכת תוקף התקנות לשיפוי המעסיקים עד תום שנת2025 , לאחר שהממשלה התנתה את הארכת תוקף התקנות בהארכת תוקף ההסכם הקיבוצי מפברואר2024, ולאחר שתוקפו הוארך58 . יצוין כי לפי חוק בט"ל59 רק אם הורה שר הביטחון כי שירות מילואים יהיה שירות חירום לעניין תשלום תגמול מילואים , רשאים שר העבודה ושר האוצר, בנסיבות מיוחדות60 , לקבוע באישור ועדת העבודה והרווחה, לגבי תקופת אותו שירות, הוראות בדבר שיפוי מלא או חלקי של ה מעסיק על הפ רשות סוציאליות . לפי הנתונים שמסר בט"ל למשרד מבקר המדינה, עד אוקטובר2024 הוא העביר למעסיקים כמעט את מלוא סכום השיפוי על ההפרשות הסוציאליות עבור עובדים ששירתו במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל ועד אותה עת- הועבר סך של כ- 2.9 מיליארד ש"ח, וטרם הועברו כ- 18 מי.ליון ש"ח 53 סעיף283 .לחוק בט"ל 54 דברי ההסבר ל תקנות הביטוח הלאומי(שיפוי מעסיקים לגבי תקופת שירות מילואים שהיא שירות חירום( ) הוראת שעה- חרבות ברזל), התשפ"ד- 2024 . 55 הסכם הקיבוצי הכללי7004/2024 מ- 4.2.24 וה הסכם הקיבוצי הכללי7006/2024 מ- 5.3.24 שכלל תיקון להסכם מפברואר2024 . ההסכם כלל הרחבת ההגנה מפני פיטורים למשרתי מילואים, תוספת ימי היעדרות בתשלום לבני זוג של משרתי מילואים וצבירת ימי חופשה לעובדים מסוימים. 56 ובלבד שלא יעלה על התגמול המרבי, כהגדרתו ב חוק .בט"ל בשנת2024 היה סכום זה כ- 1,634 .ש"ח 57 תקנות הביטוח הלאומי (שיפוי מעסיקים לגבי תקופת שירות מילואים שהוא שירות חירום) (הוראת שעה- חרבות ברזל), התשפ"ד- 2024 . 58 החלטת הממשלה2540 ( 9.12.24 .) 59 סעיף376 .לחוק בט"ל 60 לפי ההצעה להתקנת התקנות, מספר המגויסים הגדול והתקופה הארוכה של גיוס המילואים במלחמת חרבות ברזל היו .נסיבות מיוחדות המצדיקות את מתן השיפוי בהתאם להוראות סעיף זה 47 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מן האמור לעיל עולה כי אם תוקף התקנות לא יוארך מעבר לשנת2025 , הרי שמשנת2026 או כאשר יסתיים שירות החירום או לא יתקיימו עוד הנסיבות המיוחדות כאמור, העלות הכלכלית בגין ההפרשות הסוציאליות עבור העובדים שמשרתים במילואים תושת שוב על מעסיקיהם. עלות זו צפויה להיות גבוהה מזו שהייתה לפני פרוץ המלחמה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, והדבר .יגדיל את התמריץ הכלכלי השלילי למעסיקים להעסיק משרתי מילואים הסתדרות העובדים הכללית החדשה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני2025 כי היא תומכת בכל מא מץ לשיפוי מלא של המעסיקים, שכן הדבר יתרום למניעת אפליית משרתי מילואים בקבלה לעבודה .ובעבודה בכלל נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני2025 כי שיפוי המעסיקים בשיעור של20% כפי שנקבע בתקנות מאפריל2024 הוא מלאכותי ובבחינת הרע במיע וטו, וכי הצורך האמיתי הוא לשיפוי קבוע ומוסדר של100% מההפרשות הסוציאליות, הן כי בעת שירות המילואים המדינה נכנסת לנעלי המעסיק במגזר הפרטי, והן משום שהיעדר שיפוי מלא מהווה מיסוי עקיף וסיכון .לשמירה על זכויות משרת המילואים נוכח האמור וכדי להימנע מיצירת תמריץ שלילי משמעותי להעסקת משרתי מילואים, ממליץ משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים יקדם הסדר לשיפוי מעסיקים בגין הפרשות סוציאליות של עובדיהם שמשרתים במילואים גם לאחר תום שנת2025 הכולל את התנאים.למתן השיפוי בט"ל מסר בתשובתו כי הוא תומך בעמדת משרד מבקר המדינה ומכיר בחשיבות ההסדר לשיפוי המעסיקים בגין הפרשות סוציאליות עבור עובדים המשרתים במילואים, וכי הוא סבור שיש לבחון אפשרות לקידום מתווה קבוע או להארכת המתווה הקיים לשיפוי המעסיקים בשיתוף הגורמים ה.רלוונטיים צה"ל מסר בתשובתו כי הוא סבור שיש לעגן את שיפוי המעסיקים באופן קבוע וכי הוא פועל מול הגורמים .הרלוונטיים לקדם זאת אופן החישוב של תגמול המילואים בשנת2008 במסגרת חיקוק חוק שירות המילואים61 , עודכנה שיטת החישוב של תגמול המילואים, כך שיינתן תגמול נוסף על יתרת ימי השירות לאחר חלוקת תקופת השירות לשבועות שלמים (להלן- התקופה :הנוספת), כדלקמן לגבי שירות רצוף של שבעה ימים, לרבות כמה תקופות של שבעה ימים- משול ם תגמול ;בעד כל יום מילואים אם יתרת הימי ם לאחר חישוב התגמול ,כאמור היא שישה ימים י שולם למשרת תגמול בעד שבעה ימים , כלומר תגמול נוסף בעד תקופה נוספת של יום אחד ; אם יתרת הימים לאחר חישוב התגמול כאמור ברישא ,היא פחות משישה ימים י שולם תגמול נוס ף בגין תקופה נוספת של יתרת ימי השירות כשהיא מוכפלת ב- 1.4 62 ( . כך לדוגמה: בגין תקופת שירות של שבוע או של ארבעה שבועות28 )יום לא יינתן תגמול בעד תקופה נוספת; בגין תקופת שירות של ששה ימים או27 ימים (שלושה שבועות וששה 61 ראו האמור בדברי ההסבר לחוק המילואים, התשס"ח- 2008. הנושא נדון גם בישיבת הממשלה ב- 2.4.08 . 62 סעיף271 לחוק בט"ל. 48 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של יום אחד; בגין תקופת שירות של5 ימים או26 יום (שלושה שבועות ו-5 ( ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של היומיים המשלימים לשבוע מלא5 * 1.4 = 7 ); ובגין תקופת שירות של ארבעה ימים או25 ימים (שלושה שבועות וארבעה ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של1.6 ( יום1.4 * 4 = 5.6 .) כאמור, במלחמת חרבות ברזל תקופת השירות של משרתי המילואים הייתה ארוכה באופן חריג ביחס לתקופות קודמות, ויותר ממחציתם שירתו למעלה ממאה ימים, נכון ליולי2024 . להלן בתרשים11 שיעור :הגידול בתגמול בעד התקופה הנוספת לפי מספר ימי השירות תרשים11 :שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת, לפי מספר ימי השירות מהתרשים עולה כי בתקופות שירות ארוכות, שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת שכן שיעור התקופה הנוספת מתוך סך תקופת השירות הוא .במגמת ירידה למשל, כאשר שכרו של משרת המילואים הוא10,000 ש"ח ותקופת שירות המילואים היא חמי( שה ימים, הרי שהתקופה הנוספת היא יומיים והתגמול בגין התקופה הנוספת667 ש"ח) מהווה תוספת של40% ( לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת1,667 ש"ח); לעומת זאת, כאשר תקופת השירות היא124 ( ימים17 ,שבועות וחמישה ימים), הרי שהתקופה הנוספת היא גם כן יומיים ( אך התגמול בגין התקופה הנוספת667 ש"ח) מהווה תוספת של כ- 1.6% בלבד לתגמול אילולא שולם ( תגמול בגין התקופה הנוספת41,333 ש"ח). משמעות הדבר היא שעדכון שיטת החישוב משנת2008 אפקטיבית פחות לגבי תקופות שירות ארוכות כפי שהיה במלחמה וכפי שצפוי להיות בשנ ת2026 והשני ם .שאחריה 49 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים בתשובתו מסר בט"ל כי הוא מודע לכך ששיעור הגידול בתגמול בגין התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת וכי הוא נכון לקחת חלק פעיל בצוות בין- משרדי שיבחן את הסוגיה ויגבש המלצות אופרטיביות ליישום. בט"ל מסר גם כי המכשול העיקרי בעניין זה ה .וא המגבלה התקציבית בתשובתו מסר אגף תקציבים כי מטרת החישוב היא להבטיח שהשכר החודשי של משרת המילואים לא ייפגע כתוצאה משירות המילואים, אך גם לא יעלה על השכר הרגיל וכי שירות המילואים כולל שירות גם .בימי סוף השבוע בתשובתו מסר צה"ל כי סכום התגמול הנוסף אינו.נשחק גם כשמשרת המילואים משרת תקופה ארוכה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, יפעלו לשנות את אופן חישוב תגמול המילואים ולצמצם את מגמת השחיקה של שיעור התגמול הנוסף מתוך סך התגמול ככל שתקו .פת שירות המילואים מתארכת חישוב תגמול המילואים לעצמאים כאמור, תגמול המילואים למשרתי מילואים עצמאים משולם בהסתמך על הכנסתם הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית, המשקפות את צפי ההכנסה החודשית של המשרת לפי הערכתו63 . בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים לעניין הפער בין התגמול ששול ם לו ובין סכום התגמול המגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות , בהסתמך על השומה הסופית שקבעה לו לאותה שנה רשות המיסים בישראל. עובד עצמאי שהכנסתו לפי השומ ה הי י תה גבוהה .מההכנסה שלפיה שולם לו תגמול המילואים, ישולמו לו הפרשים בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן ,לעומת זאת אם הכנסתו לפי השומה הי י ,תה נמוכה מההכנסה שלפיה שולם לו תגמול המילואים הוא יידרש להחזיר את ההפרש בתוספת הפרשי הצמדה64 . לגבי תקופת המלחמה, בעלי ע סקים ששירתו במילואים והכנסתם נפגעה החל מ- 7.10.23 יכולים להגיש תביעות לפיצויים לקרן הפיצויים ברשות המיסים בהתאם למתווים שנקבעו לגבי תקופה זו, ולאחר מיצוי זכותם מול רשות המיסים הם זכאים לפנות לקרן הסיוע למשרתי המילואים בצה"ל לבקשת סיוע נוסף65 . כמתואר לעיל, ב ט"ל שילם את תגמול המילואים לעצמאים באופן יזום על בסיס חודשי, בהתאם להערכתם ,בנוגע לצפי ההכנסות בשנה זו. לפי משרד האוצר בשל ביצוע מספר רב של ימי מילואים במסגרת מלח מ ת חרבות ברזל, ההכנסה ש לפיה שולם תגמול המילואים הייתה במקרים רבים גבוהה מהשומות הסופיות 63 סכום התגמול המשולם למשרתי מילואים עצמאים כולל פיצוי נוסף בשיעור של25% מהכנסתו הממוצעת של העצמאי, אשר נועד לפצות אותו על ההוצאות הקבועות של העסק שלו . ראו הסכם בדבר תשלום פיצוי לעצמאי בשירות מילואים, התשע"ז- 2017 . 64 ( ראו באתר המרשתת של בט"ל קישור.) 65 ( ראו באתרי המרשתת של קרן הסיוע למשרתי המילואים קישור( ) ושל רשות המיסים קישור.) 50 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים שנקבעו לאותה שנה, שכן בשל שירות המילואים יש חודשים ש בהם העסק לא עבד באופן מלא66 . בעקבות כך נוצר ו לאות ם עצמאי ם חובות לבט"ל. לפי נתוני בט"ל, בספטמבר2024 היו לכ- 4,400 משרתי מילואים עצמאים חובות בסך כ- 37 מיליון שקלים, כתוצאה מהתחשבנות בהתאם לשומות לשנת2023, ומהם ג בה כ- 20 מיליון ש"ח ,באמצעות קיזוז סכום החוב מתגמולי המילואים שהחייבים היו אמורים לקבל. בט"ל מסר כי אינו מקזז את התגמול במלוא ו , אלא רק עד כ- 60% ממנ ו ,כדי .להשאיר למשרתים תגמול מינימלי את התחושה הקשה של משרתי המילואים העצמאים שלא קיבלו את הגמלאות שהם ציפו לקבל בגלל קיזוז החוב כאמור, תיאר משרת מילואים באוקטובר2024 :ברשת חברתית "לפני שבועיי ם קיבלתי הודעה שהביאה אותי לסף שבירה- ...יש לי חוב ענק לביטוח לאומי ביטוח לאומי קיזז לי את המשכורת בחודש שעבר ככה שאני באופן המילולי ביותר - מתנדב בצה ...."ל הכול נובע משיטת חישוב מוטעית ומעוותת שמבוצעת על פי חוק שאינו מביא בחשבון מילואים ממושכים ...ואני לא מצליח להירדם ..מה יהיה עם משפחתי אם חס וחלילה זה יקרה גם לי ?מי ידאג להם? ... יש לי פלוגה להנהיג, אבל איך אפשר לפקד על חיילים כשבכל רגע שיש קצת שקט, במקום לנוח הדאגות?לפרנסת המשפחה צפות ויש חשש גדול מהמחר כל מי ששומע "אותי אומר שאני פראייר ואעזוב כבר את המילואים כי באזרחות ארוויח את מה שמגיע לי67 . נמצא כי בט"ל פנה למשרד האוצר בנושא היווצרות החובות למשרתי המילואים העצמאים. כך למשל בדיון שהתקיים באפריל2024 בהשתתפות נציגי בט"ל, משרד האוצר, משרד הביטחון וצה"ל, ציינו נציגי בט"ל כי לבט"ל יש חשש סביר כי עצמאי ששירת תקופה ארוכה במלחמה ייפגע מאופן חישוב הזכאות .לקבלת תגמולי המילואים המגיעים לו, ושבחישוב הסופי ייווצר לו חוב נוסף על כך, בספטמבר2024 מסר בט"ל למשרד האוצר כי בה תאם לבירור שקיים, לפחות חלק ממשרתי המילואים העצמאים ואף רואי החשבון שלהם לא היו מודעים לאפשרות לקבל פיצוי מקרן הסיוע למשרתי המילואים בצה"ל. על אף האמור לעיל, רק בדצמבר2024 הציע משרד האוצר בתזכיר החוק לקבוע כי לצורך תשלום תגמולי המילואים לעצמאי ם בשנים2023 ו- 2024 ישולם לו תגמול על בסיס הגבוהה מבין השתיים- הכנסתו על פי השומה הסופית לאותה שנה ש בה החל שירות המילואים או ההכנסה ה צפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית. .בהתאם, חובות כאמור שכבר נוצרו יבוטלו כתוצאה מהתיקון המוצע לגבי שנת 2025 התגמול יתבסס על ה הכנ סה שלפיה שולמו תגמולי המילואים לשנת2024 , על פי האמור לעיל , או על השומה הסופית של שנת2025 - הגבוה ה ניה י מב ן68 . בינואר2025 תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר69 . אגף תקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו כי לפי גישתו אין להרחיב את ההסדר שנקבע בתיקון החקיקה .משום שהוא מאפשר ומתמרץ דיווח כוזב על ההכנסות הצפויות במטרה לקבל תגמול מוגדל 66 תזכיר חוק הביטוח הלאומי (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה), התשפ"ה- 2024 . 67 פורסם ב"פייסבוק" ב- 25.10.24 . 68 ,)תזכיר חוק הביטוח הלאומי (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה התשפ"ה- 2024 . 69 'חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס253 והוראות שעה), התשפ"ה- 2025 . 51 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד האוצר יבחן, בשיתוף בט"ל, משרד הביטחון וצה "ל, להסדיר גם מעבר לשנת2025 את תשלום תגמול המילואים לעצמאים שמשרתים במילואים כדי שהכנסתם לא תיפגע בעקבות השירות, ובפרט כאשר היקף השירות גדול. עוד מומלץ כי משרד האוצר ובט"ל יפעלו בשיתוף צה"ל למיצוי זכויות משרתי המילואים העצמאים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות .לפניהם לצמצום או מניעה של הפגיעה בהכנסותיהם בט"ל מסר בתשובתו כי הוא תומך בהמלצה לבחון את הארכת תוקף ההסדר מעבר לשנת2025 על רקע הגידול בהיקף שירות המילואים והפוטנציאל לפגיעה בפרנסתם של משרתים עצמאים, וכי הוא סבור שיש לעגן מנגנון קבוע שיבטיח כי הכנסת העצמ אים לא תיפגע עקב שירותם במילואים. עוד מסר בט"ל כי הוא ימשיך לפעול להנגשת מידע על זכויות המשרתים העצמאים, להרחבת ההסברה בכלל, ובפרט על .האפשרויות שמעמידות קרנות סיוע ייעודיות לצורך מיצוי מיטבי של זכויותיהם צה"ל מסר בתשובתו כי נכון מבחינתו להאריך את ההסדרים ואף לעגן אותם בחוק וכי ישתף פעולה בכל בחינה אליה יידרש. עוד מסר צה"ל כי הוא מקיים שיתוף פעולה עם משרדי ממשלה וכן הסברה באתר המרשתת הייעודי לחיילי המילואים, במפגשים פרונטליים בשטח וביחידות ובמפגשים מקוונים על זכויות .ואפשרויות אנשי המילואים לצמצם את הפגיעה בהכנסות וזכויות בשל שירות מילואים ✰ משרתי המילואים היו במהלך מלחמת חרבות ברזל רק11% מהאוכלוסייה היהודית בגיל23 עד47 . תקופות השירות הממושכות שלהם והיקף השירות הצפוי בשנים הקרובות- גם לאחר סיום המלחמה- משמעותם תזוזה של מדינת ישראל למצב חדש שבו עומס המילואים המוטל עליהם הוא גבוה לאין ערוך בהשוואה לעומס קודם לפרוץ המלחמה באוקטובר2023 . הדבר צפוי לבוא לידי ביטוי הן במספר .המשרתים הצפוי והן בהתמשכות תקופת השירות מצב דברים זה חשף את חוסר ההתאמה של מאפיינים מסוימים של תגמול המילואים לתקופות שירות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם ששירתו במילואים; ולתשלום תגמול מילואים לעצמאים שהכנסתם נפגעה בתקופת .השירות אגף תקציבים מסר בתשובתו כי המענה שני תן למשרתי המילואים הוא חסר תקדים; היקפו מגיע לאלפי שקלים עבור חודש מילואים נוסף על השכר השוטף, ובמצטבר הוא עשוי להגיע לעשרות אלפי שקלים לכל משרת. עוד ציין כי כלל ההסדרים בנושא משקפים שלל שיקולים רלוונטיים והמענה שניתן הוא תוצאה של .דיונים מעמיקים יצוין כי לעניין חלק מהמענקים ל משרתי המילואים כאמור יצרה הממשלה הבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין משרתי מילואים שאינם במערך הלוחם. למשל, בהחלטת ממשלה מינואר2024 נקבע 52 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים כי משרתי מילואים יקבלו מענק בסך266 ש"ח ביום ה- 40 לשירות המזכה וכן לאחר תום כל10 ימי מילוא ים נוספים בשירות המזכה; ואם החייל הוא במערך הלוחם- יהא סכום המענק האמור466 ש"ח70 . בתשובתו הנוספת מאוגוסט2025 מסר בט"ל כי תגמול המילואים מהווה גמל ה מחליפת שכר המבוססת על הכנסות משרת המילואים מחוץ למסגרת המילואים ; כי מדובר בעיקרון חשוב שיש לשמר אותו ו כי אין לתת עדיפות בתגמול לפי סוג תפקיד או לפי חלוקה של לוחם .או תומך לחימה עוד ציין בט"ל כי הרצון לבצע הבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין שאר המערכים בא לידי ביטוי במענקים למשרתי המילואים. בתשובתו הנוספת מספטמבר2025 מסר אגף תקציבים במשרד האוצר כי משרד האוצר רואה חשיבות בקידום הבחנה בין משרתי המילואים במערך הלוחם לבין אלו שאינם לוחמים, ותומך בהרחבת הדיפרנציאציה ככל שהדבר נוגע למענקים. עם זאת, בנוגע לתגמול מילואים, עמדת המשרד היא שאין לקיים הבחנה שכזו, שכן תכלית תגמול המילואים היא להבטיח כי שכרו החודשי ש ל המשרת לא ייפגע כתוצאה מ ה שירות וכי.ישקף ככל הניתן את שכרו ללא קשר לאופי שירות המילואים או היקפו המצטבר בתשובתו הנוספת מספטמבר2025 מסר צה"ל כי קיימת דיפרנציאליות בין המענה ללוחמים ולתומכי לחימה במספר היבטים, כמו בחלק מהמענקים וכי אם יעלה לדיון נושא הדיפ רנציאליות בתגמול המילואים .הוא ייקח חלק בדיון ויעביר את התייחסותו נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, ייבחנו בשיתוף בט"ל וצה"ל, את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים- תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו משרד הביטחון ומשרד האוצר, בש יתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו .היקף שירות המילואים גדל בקרה על תשלום תגמול המילואים החל משנת2008, בעקבות תיקון בחוק בט"ל, משרתי מילואים רשאים להמשיך ולעבוד בתקופת השירות71 . כך, יכול להיווצר מצב שבו משרת מילואים ממשיך בעבודתו כשכיר או כעצמאי ומקבל בגין תקופת השירות ,הן תגמול מלא והן שכר מהמעסיק או הכנסה לעצמאי מעסקו. ההסדר האמור מאפשר למשרת המילואים במקרים שבהם השירות הצבאי מאפשר זאת, להמשיך ולשמור על עבודתו או עסקו; מצמצם א ת הפגיעה .במעסיק; וכן תורם למדינה ברמה המשקית בין היתר בהעלאת הפריון והכנסות המדינה ממיסים 70 סעיפים2 ו-6 להחלטת ממשלה1226 ( 7.1.24 .) 71 זאת בהתאם לפי סעיף271 " (א) לחוק בט"ל הקובע כי מי שמשרת כחוק במילואים, ישולם לו תגמול... אף אם הכנסתו לא פחתה מחמת שירותו." 53 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים עם זאת, לגבי משרת מילואים שהוא שכיר, במקרים מסוימים עשוי היה ההסדר להביא להגדלת התגמול אף שהשכר מעבודתו לא עלה. למשל, כאשר משרת המילואים מרוויח10,000 ש"ח בחודש ומ משיך לעבוד בהיקף מלא במקביל לשירות המילואים, הרי שבגין אותו חודש הוא יקבל ממעסיקו שכר בגובה20,000 ש"ח- 10,000 ש"ח עבור עבודתו ו- 10,000 ש"ח בגין תגמול המילואים. כך, אם אותו משרת מילואים מסיים את שירותו ונקרא שוב לשירות בחודש שאחריו72, הרי שחישוב התגמול לתק ופה השנייה יכלול את הכנסתו בחודש שבו קיבל20,000 ש"ח, אף שהשכר עבור עבודתו נותר10,000 .ש"ח לפי בט "ל, עקב אופן הדיווח ,של המעסיקים על גובה השכר הוא אינו יכול ל דעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. נמצא כי מאחר ש המעסיקים מדווחים על סכום השכר בלי הפרדה בין השכר המשולם בגין עבודה לבין תגמול המילואים , בט"ל אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. בתשובתו מסר בט"ל כי החלת הבחנה ברורה בין שכר בגין עבודה לבין תגמול מילואים נבחנה בעבר עם המע סיקים, ונמצא כי הדבר מורכב ואינו ישים בין היתר מאחר שלמעסיקים עצמם אין חלוקה ברורה בין ימי העבודה לבין ימי שירות המילואים, בייחוד כאשר ימים אלו חופפים, עוקבים או חלקיים. נוסף על כך מסר בט"ל כי הוא נתקל ב"קשיים טכנולוגיים המשפיעים על כלל המעסיקים במשק וכפופ ים להוראות חוק הגנת הפרטיות73 ."ודיני העברת מידע נוכח ההיקף והאופי של שירות המילואים כפי שתואר לעיל ונוכח החשיבות וההיקף הכספי של תגמולי המילואים, מומלץ כי בט"ל ישוב ויבחן את הדרך שבה מדווחים לו המעסיקים על שכר עובדיהם ויקדם החלת חובת דיווח באופן שיאפשר לה בחין בין השכר שמקבל העובד עבור עבודתו לבין השכר שהוא מקבל .בגין תגמול המילואים המשולם כחלק מהשכר נוכח האמור, בינואר2025 - לאחר תום הביקורת- תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר חוק74 שהפיץ משרד האוצר, כך ש כאשר בחישוב התגמול נכללת הכנסה בתקופה קודמת שבה עבד המשרת ,במקביל לשירות ישקף סכום התגמול טוב יותר את סכום הה כנסה מעבודה שהייתה אמורה להיות ל לו ולא שירת במילואים בתקופה הקודמת. בהתאם, התיקון לחוק קבע כי עובד שנקרא לשירות מילואים בתקופת חירום75 פחות מכשלושה חודשים76 לאחר סיום שירות מילואים קודם שלו בתקופת החירום , וההכנסה שלו עלתה ביותר מ- 20% בין התקופה הראשונה לשנייה, הרי שההכנסה שתילקח בחשבון בחישוב התגמול לתקופה השנייה תהיה ההכנסה שקד מה תל קופה הראשונה. זאת אלא אם העלייה בשכר חלה במשך שלושה חודשים רצופים לפחות מהמועד שבו עלתה ההכנסה לראשונה, והוכח, להנחת דעתו של בט"ל, כי העלייה נובעת 72 לפי חו ,ק בט"ל כל עוד לא חלה הפסקה בשירות, סכום התגמול אינו מושפע ממצב שבו משרת מילואים עבד וקיבל .שכר על עבודתו במקביל לשירות המילואים, שכן הוא מבוסס על השכר בשלושת החודשים שקדמו לתחילת השירות 73 חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 . 74 תזכיר חוק הביטוח הלאומי(תיקון )___ 'מס (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה), התשפ"ה-, שפורסם לציבור ב- 3.12.24 . 75 שירות מילואים שבוצע לפי סעיף8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 . 76 לפי סעיף274ב לחוק בט"ל, האמור חל אם חלפו פחות מ- 90 יום בין האחד בחודש שבו החל ה תקופת ה שירות השניי ה לבין סיום.תקופת השירות הראשונה 54 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מהכנסה מעבודה ולא מתגמול בעד שירות מילואים77 . בכך נקבע בחוק מנגנון לבקרה של בט"ל על תשלום תגמול המילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה .רבה ביחס לתקופות קודמות בבדיקה שקיים בט"ל לגבי כ- 66,000 משרתי מילואים ששירתו לפחות שתי תקופות החל מאוקטובר 2023 עד אוקטובר2024 ועבדו אצל אותו מעסיק בכל התקופות עלה כי לגבי כ- 20% (כ- 13,200 )משרתים התגמול בתקופת השירות האחרונה היה גדול ביותר מ- 20% .מהתגמול בתקופת השירות הראשונה בהתאם, בינואר2025 תוקן חוק בט "ל כך שנקבע בו מנגנון לבקרה ע"י בט"ל על תשלום תגמול המילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות. עם זאת, לבט"ל ולצה"ל אין מנגנון בקרה משותף המאפשר מיצוי המידע שבידי כל גוף כדי להבטיח כי ההוצאה הציבורית בגין שירות המילואים מנוצלת באופן יעיל. לצה"ל אין מידע על השתכרות נוספת של משרתי המילואים, ולבט"ל אין מידע בדבר תקופות השירות בפועל בצה"ל. יצוין כי תקופ ות שירות ( המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים כ- 20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי2024 .) מחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל בט"ל מסר בתשובתו כי הוא וצה"ל עובדים בשיתוף פעולה מלא בכל הנוגע להע ברת מידע על המשרתים .במטרה להבטיח תגמול מיטבי ומהיר ושימוש מושכל בכספי הציבור בכל הקשור לתגמולי המילואים נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה כי השימוש בצווים פתוחים באופן ש כ בו דאי יותר לעובדים ל שרת ,במילואים מאשר לחזור למעגל העבודה עלול לפגוע במקומות ה עבודה בשל היעדרות מרצון של העובד לתקופה ארוכה. צה"ל מסר בתשובתו כי בט"ל מקבל מצה"ל מידע על תקופות השירות של משרתי המילואים וכי ידוע לצה"ל כי יש משרתי מילואים שעובדים במקביל לשירות בהתאם להנחיות בנושא. עוד מסר צה"ל בתשובתו כי מיסוד ממשקי בקרה משותפים עם בט "ל ייבחן על ידי גורמי מקצוע במסגרת מדיניות העברת .מידע ושיתוף בין צה"ל לגורמים חיצוניים אגף החשב הכללי במשרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2025 כי מאז תחילת מלחמת חרבות ברזל משתמש צה"ל ב צווי מילואים פתוחים לתקופה ממושכת באופן ויש צר השפעות כלכליות :שליליות, בין היתר הצו הפתוח יוצר תופעה של עבודה במקביל לשירות המילואים ומעורר שאלות כלכליות, משקיות ו אתיות לגבי התופעה, ובראייה ארוכת טווח הוא מוביל לכך שהאינטרס הכלכלי לשרת במילואים הופך להיות לעיתים המרכז ; אופן השימוש בימי המילואים בצה"ל בתקופת מלחמת חרבות ברזל מייצר דיפרנציאציה בין ניהול המשאב בקרב הלוחמים ל עומת לא לוחמים תוך יצירת עדיפות כלכלית דווקא למגזר הלא לוחמים . עוד ציין סגן החשב הכללי כי באופן שבו צה"ל מנהל את המשאב כיום ההוצאה על תגמולי המילואים היא נתח גדול בתקציב המדינה הבא על חשבון ת חומים אחרים ורבים בניהול תקציב 77 חוק הביטוח הלאומי( 'תיקון מס253 והוראות שעה), התשפ"ה- 2025 . 55 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים המדינה. יש חשיבות לכך שצה"ל ינהל את המשאב גם בראייה כלכלית ולא רק בראייה מבצעית ובעיקר יעשה שימוש יעיל ונכון במשאב זה ולמטרות שהוגדרו לו בחוק . צה"ל מסר בתשובתו הנוספת מספטמבר2025 כי הוא רואה בחומרה את טענות אגף החשב הכללי מיוני 2025 ואינו מקבל אותן. לדברי צה"ל ידוע שישנם אנשי מילואים אשר עובדים במקביל לשירות המילואים וזאת בהתאם לחוק ולהנחיות המתירות מצב שכזה. עוד מסר צה"ל כי האינטרס הכלכלי לכאור ה לשרת במילואים אינו מדויק שכן קיימות השלכות שונות על משרתי מילואים שעובדים וכתוצאה משירות המילואים נאלצים לעבוד פחות ימים ונפגעים; כי אנשי מילואים מזומנים בהתאם למשימה נדרשת והם אינם יכולים לבחור את הימים אליהם הם מזומנים שכן ימים אלה הם פועל יוצא של הצור ך הצה"לי; וכי .לוחם מתוגמל יותר מתומך לחימה ולכן האמירה שיש עדיפות לאלו שאינם משרתים כלוחמים אינה נכונה בתשובתו הנוספת מאוגוסט2025 ציין אגף החשב הכללי במשרד האוצר כי ניהול ימי המילואים מתבצע באופן מלא ע ל ידי גורמי צה"ל ואין ל גורם חיצוני אחר בקרה או יכולת לשנות את תהליך קבלת ההחלטות בצה"ל. מומלץ שבט"ל וצה"ל בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים , בכפוף להוראות הדין המסדירות את הכללים להעברת מידע בין גופים ציבוריים , במטרה להדק את הבקרה על ההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים ולהביא לניצול יעיל יותר של משאב ההוצאה הציבורית על מילואים . ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ובני זוגם78 המדינה הכירה בכך שהזכויות של משרת המילואים בעבודה עלולות להיפגע עקב שירות המילואים ,וההיעדרות מהעבודה, ולכן קבעה בחוק שורה של הגנות ייעודיות על הזכויות של משרתי המילואים שהעיקריות שבהן אוסרות על פיטורים או הפליה בעבודה עקב השירות (ראו להלן). יודגש כי הנורמות בעניין אינן מתייחסות לעובד שנפצע במהלך ש ירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו (להלן- מי שנפצע במהלך שירות המילואים). כאמור, במלחמת חרבות ברזל מספר משרתי המילואים ומשך השירות היה גדול באופן יוצא דופן. מנתוני בט"ל79 עולה כי מא וקטובר2023 עד יולי2024 שירתו במילואים כ- 217,000 שכירים80 ומשך שירותם היה כ- 110 ימים בממוצע (השירות של חלקם טרם הסתיים נכון ליולי2024 ). כמו כן, חלקם הגדול נקראו לשירות ונעדרו מהעבודה ללא התראה מוקדמת81 . 78 בכל מקום שנאמר בני זוג הכוונה היא גם לבני זוג ולבנות זוג כאחד. 79 הנתונים מבוססים על נתוני בט"ל מיולי2024 . 80 הנתון לגבי "שכירים" מתייחס למשרתי המילואים המ."וגדרים בבט"ל "שכיר" ו"שכיר ועצמאי 81 נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, "היקף ההגנה בעבודה על בני/בנות הזוג או שותפים להורות של משרתי מילואים בראי של חוק שוויון ה "הזדמנויות בעבודה( אפריל2024 ). 56 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים שינויים במסגרת הנורמטיבית במלחמת חרבות ברזל לנוכח ההיעדרות הממושכת של משרתי המילואים מהעבודה במהלך המלחמה הפוטנציאל לפגיעה בזכויות ובתנאי העבודה גדול יותר. ואכן, במהלך המלחמה נודע על מקרים שבהם עלו טענות על פגיעה בזכויותיהם בעבודה. למשל, משרת מילואים שחזר לעבודה בפברואר2024 וגילה שעמדת העבודה שלו נ תפסה על ידי ,עובד אחר שגם קיבל את תפקידו. כמו כן הוא הונחה שלא לעבוד שעות נוספות ולא לעבוד בימי שישי והדבר גרם להורדה בשכרו82 ; משרת מילואים שקידומו נעצר בעקבות שירות המילואים; משרת מילואים שהוצא לחופשה ללא תשלום (חל"ת) ונדרש להחזיר את רכבו; עובד שגויס למילו אים עם פרוץ המלחמה ושירת עד סוף שנת2023 ,, ועל כן לא יכול היה לנצל ימי חופשה שלפי הכללים היה עליו לנצל עד סוף השנה ואף על פי כן מחק המעסיק את מכסת הימים שלא נוצלו; משרת מילואים ששירת80 ,ימים במילואים ובעודו במילואים משרדו פּונָה, ומנהלת משאבי האנוש במקום עבודתו ביקשה שיגיע לקבל את מכתב הפיטורים. במפגש עם קבוצת מיקוד שקיים משרד מבקר המדינה עם משרתי מילואים, ציינו חלק מהם את תחושת חוסר היכולת לנהל את הדברים מרחוק מול הגופים הרלוונטיים בזמן השירות, את "ההתייחסות הלא-מכבדת" ואת הבירוקרטיה הרבה83 . נוסף על כך, ה זכויות בעבודה על פי דין של בני הזוג של משרתי המילואים וההורים האחרים של ילדיהם הצעירים שאינם בני זוגם84 (להלן- גם ההורים האחרים) לא נתנו את המענה הנדרש שנוצר בעקבות המלחמה. לדברי נציגת פורום נשות המילואים85 " , להיעדרותם של אנשי המילואים מהבית השלכות מרחיקות .לכת על התא המשפחתי. המשמעות של גיוסם היא ביטול חלוקת התפקידים השגרתית בכל בית מעבר למציאות בה אנו, הנשים, אחראיות לבדנו לתפעול משק הבית ולגידול הילדים, אנו נדרשות במקביל להמשיך כרגיל בתעסוקה שלנו כעצמאיות או כשכירות. בפועל, מדובר בהתגייסות של כל המשפחה לצ ו 8 " 86 . רבים מבני הזוג וההורים האחרים נדרשו להתמודד עם אתגרים שונים בעבודה היות שנאלצו להיעדר ממנה לשם טיפול בילדים, זמינותם לעבודה נפגעה, ועקב כך המעמד התעסוקתי של חלקם נפגע בעקבות המלחמה. כך למשל, מנהלת מכינה בדרום הארץ שלה ארבעה ילדים ובעקבות הגיוס למילו אים של בן זוגה מתחילת המלחמה נאלצה להיעדר מהעבודה. עקב כך הודיעו לה כי הוחלט להעבירה מתפקידה, היא הוצאה מקבוצת הווטסאפ של העובדים ונדרשה להחזיר את הרכב שקיבלה מהעבודה. בעקבות זאת ביקשה העובדת לסיים את העסקתה ולקבל את הפיצויים המגיעים לה כדין87; בני ובנות זו ג שקיבלו מכתבי 82 מתוך האתר "סיפורי הצלחה- נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה בנו ,"שא זכויות בעבודה של משרתי מילואים ובני זוג 22.8.24 . 83 " דברי משרתי מילואים שהשתתפו בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה בנושא זכויות תעסוקה של משרתי המילואים " ב- 3.6.24 . 84 .למשל, במקרה שבו ההורים חיים בנפרד ואינם מקיימים קשר זוגי 85 "פורום נשות המילואימניקי ם " - פורום שהקימו בנובמבר 2023 נ שים ממשפחות ש בהן אחד מבני הזוג גויס למילואים, ו חברות בו יותר מ- 5,000 .נשים מטרתו המרכזית של הפורום ו עיקר פעילות ו הן קידום מדיניות לטובת ה הכרה ב משפחות המילואים כמשפחות מגויסות והוקרתן על כך וכן יצירת רשת ביטחון תו( מכת ומקיפה עבורן קישור לאתר האינטרנט של הפורום.) 86 דברי נציגת פורום נשות המילואימניקים, מתוך מצגת שהוצגה בישיבת הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי ב- 20.12.23 .ופרוטוקול הישיבה 87 מתוך" האתר סיפורי הצלחה- נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה בנושא זכויות בעבודה של משרתי מילואים ובני זוג ," 18.7.24 . 57 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים פיטורים לאחר שנאלצו להיעדר לצורך טיפול בילדים בזמן שירות המילואים של בני זוגם ; בני זוג שלא ;קיבלו תשלום על שעות היעדרות עובדת שנאסר עליה לצאת לחופשה בזמן שירות המילואים של בן זוגה ; ובת זוג של משרת במילואים העובדת במשרה חלקית בשני מקומות עבודה, ושניהם רצו לזמן אותה לשימוע לפני פיטורים מפני שנאלצה לאחֵ ר לעבודה כדי להביא את ילדיהם הקטנים למסגרות חינוך. בן הזוג המשרת במילואים ציין כי הדבר הקשה מאוד על אשתו וגם החליש אותו כחייל מילואים . נוכח התמשכות המלחמה, מספר חיילי המילואים ששירתו בה ומשך שירותם התגבשה בקרב מקבלי ההחלטות ונבחרי הציבור ההבנה כי ההגנה שניתנה בחוק למשרתי המילואים על הזכויות בעבודה אינה " נותנת להם את המענה הנדרש. כך למשל ציין שר העבודה בדיון בכנסת כי הוא מקבל מאות פניות של חיילי מילואים שנפגעים; חוזרים הביתה ובמקום פרחים מקבלי"ם מכתב פיטורים88 . התגבשה גם ההבנה כי נוכח הנסיבות נדרש להרחיב את ההגנה גם לעובד שהוא בן זוג של משרת מילואים89 , בפרט אם יש להם ילדים צעירים, וכן להורה האחר. ההורה שהוא בן הזוג או ההורה האחר נדרש לטפל בילד במקביל לעבודתו למשך תקופה ארוכה ללא השתתפות של משרת ה מילואים בטיפול בילד90 . כך למשל הוא עשוי להידרש להביא את הילד מדי בוקר למוסד החינוכי ולאסוף אותו ממנו או להישאר עם הילד בבית כשהוא חולה91 , ובמקביל להמשיך ולעבוד במשרה מלאה. לפי נתוני בט"ל92 , כ- 131,000 ,ממשרתי המילואים היו נשואים ולכ- 30,000 משרתי מילואים93 היו י לדים צעירים עד גיל14; מהם כ- 27,000 היו נשואים ולכ- 2,400 היו ילדים כאמור עם הורה אחר94 . בתקופה שנבדקה בביקורת זו- אוקטובר2023 עד מאי2024 (להלן- )התקופה שנבדקה- הורחבו הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, של בני הזוג ושל ההורים האחרים בכמה מועדים; הזכויות עוגנו נורמטיבית בדרכים שונות; וחלקן הורחבו ללא הגבלת זמן וחלקן לזמן מוגבל. יוצא שנכון לאוגוסט2024 נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים לגבי זכויותיהם בעבודה, ולמעסיקים- לגבי החובות בנושא המשך תחולת חלק מהזכויות ומהחובות שתוקפן הו גבל בזמן וניתן להאריך את תוקפן מפעם לפעם, בדומה לפגיעה ברמת הוודאות לעניין תשלום הזכויות הסוציאליות למעסיקים בגין תגמול המילואים, כמפורט לעיל. להלן עיקרי ההרחבה של הזכויות בעבודה הייעודית וההקלות ב תנאי העבודה של משרתי המילואים, בני זוגם והוריהם האחרים של ילדיהם במהלך מלחמת חרבות ברזל, עדכני לאוגוסט 2024 : 88 ראו פרוטוקול דיון ועדת העבודה והרווחה של הכנסת מ- 28.2.24 , 'עמ 12 . 89 ראו למשל דברי נציג העמותה למען משרתי המילואים בדיון הוועדה לקידום מעמד האישה ו ש וויון מגדרי ב- 6.11.23 , 'עמ17 . ראו גם את דברי ח"כ פנינה תמנו, יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי, מתוך פרוטוקול הוועדה המשותפת עם ועדת הכלכלה ב- 1.11.23 ', עמ6. 90 ראו למשל את דברי בעלת תפקיד במשרד העבודה וח"כ פנינה תמנו בדיון הוועדה המשותפת לקידו ם מעמד האישה ולשוויון מגדרי ולוועדת הכלכלה ב- 1.11.23 , לפיהם נדרש לעשות תיקון ולתת הגנה גם לנשים גרושות/הורה אחר למשרת שגויס. מתוך פרוטוקול דיון הוועדה המשותפת לקידום מעמד אישה ולשוויון מגדרי ולוועדת הכלכלה מיום 1.11.23 ', עמ13 - 14 . 91 "היקף ההגנה בעבודה ע ל בני/בנות הזוג או שותפים להורות של משרתי מילואים בראי של חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה", נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, אפריל2024 . 92 הנתונים מבוססים על נתוני בט"ל בהתייחס לאוקטובר2023 עד יולי2024 . 93 ששירתו במילואים מאוקטובר2023 עד יולי2024 . 94 בהגד.רה ההורה האחר לעניין זה נכללו: פרודים, גרושים וידועים בציבור 58 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים 59 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025 , פורסם ברשומות צו ההרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025 שהאריך את האיסור על מעסיקים לפטר כאמור ובנוסף, אסר על מעסיק להוציא עובדים שנעדרו בשל מילואים לחופשה ללא תשלום בתקופה של30 הימים העוקבים ל- 30 הימים שלאחר תום שירות המילואים. תוקפו של ה צו עד סוף שנת2025 . 60 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025 פורסם ברשומות צו ההרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025 האו סר גם על פגיעה בתנאי עבודתו של משרת מילואים, לרבות ניודו לתפקיד אחר, הוספת או גריעת מטלות, גם בתקופה של30 הימים שלאחר30 הימים הראשונים לאחר תום שירות מילואים. תוקפו של ה צו עד סוף שנת2025 . 61 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025 , פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025 , והתוקף הוארך עד סוף שנת2025 . 62 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים 63 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בדצמבר2024 , אושר בצו, וה תוקף ה וארך עד סוף שנת2025 . 64 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים 65 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025 , פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025 , וה תוקף הו ארך ע ד סוף שנת2025 . 66 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025 , פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025 , והתוקף הוארך עד סוף שנת2025 . 67 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025 , פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025 , והתוקף הוארך עד סוף שנת2025 . ✰ מהאמור לעיל עולה כי נכון לאוגוסט2024 הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם ביחס למצב שהיה לפני מלחמת חרבות ברזל. הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה (בנובמבר2023 , במרץ 2024 ובמאי 2024 ) - ,חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל (למשל ה איסור לפטר את ה בן זוג של משרת מילואים או הורהו האחר של ילדו שלא עקב שירות המילואים בתקופה של14 ימים לאחר תום שירות המילואים ), וחלקם במסגרת צו הרחבה של שר העבודה על בסיס הסכם קיבוצי שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן, ולצורך הארכת תוקפו של הצו תידרש הסכמת ארגוני המעסיקים והעובדים להאריך את תוקף ההסכם. כמו כן התנאים לתחולת ההגנות וההקלות בעבודה שונים ממקרה למקרה. נוסף על כך, לגבי מי שנפצע במהלך שירות המילואים החליטה הממשלה בדצמבר 2024 )(לאחר תום תקופת הביקורת לרשום את הודעת שר הביטחון בדבר כוונתו לבחון את הצורך במתן מענים נוספים לחיילי מילואים שנפצעו במלחמת חרבות ברזל , בלי שצוינה בהחלטה במפורש ההגנה על הזכויות בעבודה95 . מהאמור לעיל עולה כי נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של 95 החלטת הממשלה2540 ( 9.12.24 .) 68 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של.ילדיהם ולפגוע בתעסוקה שלהם נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני2025 כ י זכויות משרת י המילואים במועד מתן התשובה מאזנים היטב את צרכי משק העבודה אל מול צרכי ההגנה על משרת המילואים ו כי כל פגיעה באיזון זה עלולה לפגוע דווקא במשרת המיל ואים . עוד מסרה כי יש להיזהר משימוש יתר בהיקפי הגנה מופרזים שתביא לפגיעה במשרתים ובני זוגם בשל העדפת אוכלוסיות מוגנות אחרות במשק שלא נעדרות מהעבודה וכי היא מתנגדת להתערבות המדינה באיזונים הנדרשים במארג יחסי העבודה בשגרה ובחירום, שכן המאפיין של איזונים אלו- שעלותם מושתת על העובדים והמעסיקים ולא על המדינה וכי לגבי בני ובנות זוג וה הורים האחרים אין להתערב ביחס י העבודה ויש להשאיר את המצב כמות .שהוא, נכון למועד התשובה הסתדרות העובדים הכללית החדשה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מ יוני2025 כי היא תומכת ומקדמת את הפיכת כלל הזכויות לקבועות או לכל הפחות כאלה שאינן תלויות בהגדרה של מצב חירום "שכן ה"שגרה הצפויה בשנים הקרובות היא של נטל מילואים כבד משמעותית ביחס לזה שהוטל בעשורים .האחרונים מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת- בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, מ שרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש- את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים , וימליץ בעניין לשר העבודה ,כדי לקדם את הסדרתן אם יש צורך בכך; זאת נוכח הצרכים שעלו במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי מילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים2025 - 2026 .ובשנים שלאחריהן פעילות הגופים האמונים על ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים הסמכויות לעניין ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים נתונות, לפי העניין, לכמה גופים- משרד ,הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, שבסמכותם לטפל בפנייה של משרת מילואים בן הזוג או ההורה האחר בגין פגיעה בזכויותיהם בעבודה בגין מילואים כמפורט לעיל. עובד ש לדידו נפגעו זכויותיו בעבודה המוגנות על פי חוק נדרש לפנות לאחד משלושת הגופים כדי שפנייתו תטופל, בהתאם לסמכותו של אותו הגוף על פי חוק. משרד מבקר המדינה בדק את היקף הטיפול של אותם גופים בפניות הנוגעות לפגיעה בזכויות משרתי המילואים בעבודה. הבדיקה כוללת נתונים עד31.5.24 , ומכאן שאינה כוללת נתונים לגבי פניות מכוח תיקוני החקיקה ממאי2024 כאמור שהרחיבו את ההגנה על משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים לעניין מניעת פיטורי בני הזוג וההורים האחרים והרחבת ההגנה על תנאי העבודה. כמו כן יודגש כי היקף הפניות לאותם גופים אינו ממצה את כלל המקרים שבהם היו הפרות של זכויות של עובדים בגלל שירות המילואים, וכי ייתכן שזכויות משרתי מילואים נפגעו אולם בחרו שלא לפנות לגופים המוסמכים משיקוליהם, כמו החשש לנהל הליך משפטי נגד מעסיק באופן שעלול לפגוע לדעתם בסיכוייהם למצוא עבודה בעתיד. לשו ן אחר, הנתונים המוצגים להלן ייתכן ומהווים תמונת מצב חלקית בלבד של הפרות לכאורה של זכויות עובדים בגין שירות מילואים. עם זאת, בתקופת המלחמה 69 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים שנבדקה שרתו יותר עובדים במילואים ולמשך זמן ארוך יותר מאשר בתקופות קודמות שנבדקו, כך שלא ניתן לומר בהכרח שעלייה במספר ה מקרים מעיד על שיעור גבוה יותר של מקרים ביחס למספר המשרתים .ומשך השירות להלן פירוט לגבי הגופים השונים והנתונים שמהם ניתן ללמוד על היקף המקרים שבגינם עלה חשש לפגיעה :בזכויות משרתי המילואים 1 . ו ע דת ה ת עס ו קה במ ש רד הב י ט ח ון כאמור, לפי חוק החיילים המשוחררים (החזרה )לעבודה ה תש"ט- 1949 , (להלן- חוק החיילים המשוחררים), אין לפטר עובד במהלך שירות המילואים שלו וב- 30 הימים שלאחר תום השירות96 , אלא אם כן ניתן למעסיק היתר לפטר את העובד מוועדת התעסוקה במשרד הביטחון (להלן- היתר )פיטורים97. משרד מבקר המדינה בדק את מספר הבקשות לקב לת היתר פיטורים שהגישו המעסיקים לוועדת התעסוקה ואת ההחלטות לגביהן בשנים2021 - 2023 ,(עד סוף ספטמבר) וכן בתקופה שנבדקה בהתאם לנתונים שמסר משרד הביטחון ביולי2024 , כמפורט בתרשים12 :להלן 96 ההגנה ב- 30 הימים לאחר תום השירות נתונה לעובד ששירת יותר מיומיים רצופים. כאמור, ההגנה הורחבה בתנאים מסוימים לתקופה של30 הימים שלאחר30 הימים הראשונים שלאחר תום שירות המילואים והסמכות להכריע בנושא פיטורי עובד משרת מילואים בתקופה זו היא בידי ועדת הפיקוח שבמשרד העבודה שהוקמה מכוח סעיף33א ל חוק ,הסכמים קיבוציים ה תשי"ז- 1957 . 97 הוועדה לא תיתן היתר אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו, ורק אם הוכיח המעסיק כי הפיטורים אינם בשל שירות המילואים . ראו סעיפים20(ג) ו- 41 .א לחוק החיילים המשוחררים 70 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים12 : מספר הבקשות להיתר שהוגשו לוועדת ה תעסוקה בשנים2021 עד2024 (מאי) וההחלטות לגביהן, יולי2024 על פי נתוני משרד הביטחון ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשמונת חודשי המלחמה שנבדקו עלו מספר הבקשות להיתר ומספר ההיתרים שניתנו במידה רבה ביחס לתקופות הקודמות- 542 בקשות ו- 244 היתרים לעומת79 בקשות ו- 41 היתרים בינואר- ספטמבר2023 ומספר דומה בשנת2022 - כמעט פי שבעה בקשות ופי כשישה .ההיתרים שניתנו בתקופה שנבדקה ניתנו היתרים לפיטורים בין היתר בגלל הימצאות החברה המעסיקה בהליכי פירוק; קשיים משפטים ופיננסיים שבגינם פוטרו95% מעובדי החברה; וסגירת המפעל שבו עבד משרת המילואים ופיטורי כל העובדים. כאמור, בתקופה שנבדקה שירתו יותר עובדים במילואים ולזמן ארוך יו תר מאשר בתקופות קודמות שנבדקו, וכן חלה עלייה גדולה במספר 71 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים דורשי העבודה במשק בכללותו98 , כך שלא ניתן לומר שמספר ההיתרים שניתן גבוה ביחס למספר .המשרתים ומשך השירות נוסף על האמור, עובד רשאי לפנות לוועדת תעסוקה אם המעסיק לא קיים את ה חובה המוטלת עליו כאמור (להלן- תביעה של משרת המילואים), ובסמכות הוועדה להורות על חזרתו של העובד לעבודה או לפסוק כי על המעסיק לשלם לו פיצויים99 .)(ראו להלן 2. מינהל ההסדרה והאכיפה במשרד העבודה מינהל ההסדרה והאכיפה במשרד העבודה הוא הגוף האמון בין היתר על אכיפתם של22 חוקי עבודה במטרה לשמור על זכויות עובדים ולצמצם את ה פגיעה באוכלוסיות המוחלשות100 . המינהל מטפל בתלונות של עובדים101 על מעסיקים במקרה של חשד להפרה של חוקי עבודה, ובסמכותו להטיל קנס מינהלי או להגיש תביעה פלילית נגד מעסיק102 . בתקופה שנבדקה טיפל מינהל ההסדרה והאכיפ ה בתלונות נגד מעסיקים הנוגעות למשרתי מילואים שבהן עלה חשד להפרת החוקים שלהלן: (א) חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח- 1988 (להלן- חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה), האוסר להפלות עובד או מועמד לעבודה בגלל שירות המילואים103 ; (2) חוק החיילים המשוחררים, האוסר לפטר ע,ובד בשל שירותו במילואים קריאתו לשירות או שירותו הצפוי וכן אוסר לפטר עובד ששירת לפחות יומיים רצופים104 עד30 יום מסיום שירותו ללא היתר מוועדת התעסוקה105 ( ; 3) חוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958 (להלן- חוק הגנת השכר), לעניין תשלום שכר מלא ותנאים סוציאליים בגין תגמולי המילואים106 . להלן נתונים על מספר ה תלונות על הפרות בגין שירות מילואים שהוגשו למינהל הסדרה ואכיפה בשנ ים 2021 - 2023 (עד סוף ספטמבר) וכן בתקופ ה ש נבדקה , ואשר בדיקה ראשונית שלהן העלתה כי יש בסיס 98 ,לפי נתוני שירות התעסוקה הישראלי באוקטובר2023 ה חלה עלייה חדה במספר דורשי העבודה )(מנוכה עונתית מכ- 163,500 באוגוסט ובספטמבר2023 לכ- 339,000 בנובמבר2023 - עלייה של כ- 175,500 במספר דורשי העבו דה , ו בדצמבר2023 היה מספר דורשי העבודה כ- 303,000 . לשם השוואה, בנובמבר2022 היה מספר דורשי העבודה כ- 138,600 ,. ראו שירות התעסוקה הישראלי דוח סיכום שנת2023 (מאי2024 '), עמ82 - 83 . 99 סעיף21 .לחוק החיילים המשוחררים 100 מינהל הסדרה ואכיפה, סיכום פעילות לשנת23 20 : "מינהל הסדרה ואכיפה הוא הגוף האמון על אכיפתם של עשרים ושניים חוקי עבודה צו ההרחבה לפנסיה והסדרתם של חמישה חוקי עבודה, במטרה לשמור על זכויות עובדים, צמצום פגיעה באוכלוסיות המוחלשות והסדרת שוק העבודה בישראל ע"י מתן רישיונות והיתרים בחוקים שבסמכות "המינהל. 101 התלונה היא תחילת הליך עונשי- פלילי או מינהלי- שמטרתו להרתיע באמצעות ענישה פלילית או מנהלית מעסיקים שעברו על הוראות חוקי העבודה השונים. 102 ( שירות הגשת תלונה על מעסיקים בשל הפרת חוקי עבודה, אתר מינהל הסדרה ואכיפה קישור לאתר מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה.) 103 סעיף2 (א) לחוק שוויון.ההזדמנויות בעבודה 104 סעיפים41א(א1) ו- 41א(ב) לחוק החיילים המשוחררים. 105 סעיף41 א.לחוק החיילים המשוחררים 106 סעי פים5 ו- 25ב(ב1 () 1 )לחוק הגנת השכר. 72 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים לתלונה, ולכן הוחלט לפתוח בעניינן הליך של אכיפה שתחילתו בביצוע חקי רה, או שהוחלט לפנות למעסיק בעניין אף ללא חקירה. המידע- על פי נתונים שמסר מינהל ההסדרה והאכיפה ביולי2024 . תרשים13 : מספר ה תלונות מה שנים 2021 עד2024 )(מאי על הפרות בגין שירות מילואים שבדיקתן הראשונית העלתה שיש להן בסיס, יולי2024 על פי נתוני מינהל,הסדרה ואכיפה בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בתקופ ה )שנבדקה (שמונה חודשים הייתה עלייה גדולה במספר ה תלונות שנותבו לאכיפה ותלונות שתוקנו בעקבות התערבות מינהל אכיפה והסדרה (סה"כ78 תלונות) מ- 31 תלונות ב- 33 החודשים שמשנת2021 עד ספטמבר2023 ל- 78 תלונות בשמונת החודשים שמאוקטובר2023 עד מאי2024 . נמצא כי כ- 83% ( מהתלונות בתקופת המלחמה שנבדקה65 מתוך78 תלונות) היו בגין הפרות חוק הגנת השכר לעניין תשלום מלא של תגמול י מילואים, אולם12 ,מהן נסגרו45 היו עדיין בחקירה ורק בעניין 8 .תלונות עלו ממצאים ונשלחו התראות למעסיק15% ( מהתלונות12 ) היו בגין הפרת חוק החיילים המשוחררים, ותלונה אחת בגין הפרת חוק שוויון הזדמנויות בעבודה. 73 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים 3. נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה וה תעשייה נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה הוקמה מכוח חוק במשרד הכלכלה והתעשייה107 . תפקידה של הנציבות הוא לקדם את ההכרה בזכויות לפי חקיקת השוויון בעבודה108 ואת מימושן , וזאת בין היתר באמצעות טיפול בתלונות ש כל אדם רשאי להגיש לה על הפרת הוראה לפי חקיקת השוויון בעבודה , ובכלל זה לגבי הפרה של חוקי השוויון בעבודה עקב שירות מילואים; הפליה עקב שירות מילואים בניגוד לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה; ופיטורים שלא כדין בניגוד לחוק החיילים המשוחררים109 . בסמכות הנציבות בין היתר לקיים בירור של תלונה כדי לקבוע אם יש מקום להגשת תביעה אזר חית ולהגיש תביעה לשם אכיפת הזכות שבה עוסקת התלונה110 . להלן נתונים על מספר הפניות של עובדים בעניין הפרות חוק בגין שירות מילואים שהנציבות פתחה ב הליך בירור בעניינן וכן על אופן הטיפול בהן בשנים 2021 , 2022 ו- 2023 (ינואר- ספטמבר) ובתקופ ה שנבדקה (אוקטובר2023 - מ אי2024 ), בהתאם לנתונים שמסרה הנציבות באוגוסט2024 . 107 סעיף18א לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה ו החלטת הממשלה 682 ( 22.11.21 ). 108 .החוק והחיקוקים המנויים בחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה 109 סעיפים18 ,א18יב- 18 יד והתוספת לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה. באוקטובר2024 , לאחר סיום הביקורת, נוספה לנציבות שוויון הזדמנויות.בעבודה הסמכות לאכיפת הזכויות שנקבעו בצווי ההרחבה במישור האזרחי 110 סעי פים 18י ג ו- 18 ד לחוק שוויון ה ה.זדמנויות בעבודה 74 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים14 : מספר הפניות של עובדים לנציבות שוויון הזדמנויות בשנים2021 עד2024 (מאי) על הפרות בגין שירות מילואים והנציבות פתחה בבירור בעניינן ואופן הטיפול בהן ,אוגוסט 2024 על פי נתוני נציבות שוויון הזדמנויות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה שהייתה עלייה במספר התלונות לנציבות שוויון הזדמנויות שהיא פתחה בבירור בעניינן מ- 5 פניות ב- 33 החודשים שמשנת2021 עד ספטמבר2023 ל- 17 פניות בשמונת החודשים שמאוקטובר2023 עד מאי2024 . בתקופת המלחמה שנבדקה, מתוך שבע הפניות שהליך הבירור בעניינן הסתי ים, בעניין שתיים החליטה הנציבות לפתוח בהליך משפטי, לגבי שתיים תוקנה ההפרה .עקב התערבות הנציבות ושלוש פניות נסגרו יצוין כי כל17 הפניות שהנציבות פתחה בבירור בעניינן בתקופת המלחמה שנבדקה העלו חשד להפרה של סעיף2 בחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה , שלפיו אין להפ לות עובד או דורש עבודה מחמת שירות מילואים. למשל, פנייה של עובד שטען כי לאחר שחזר מ שירות מילואים נעשה ניסיון להעביר א ותו ל תפקיד אחר ולפגוע בשכרו ; פנייה של מי ,שהתקבל לעבודה אולם לטענתו המעסיק חזר בו כשהפונה הודיע לו כי הוא צפוי לשרת במילואים בקרוב ; ופנייה ש ל עובד שטען כי בעקבות שירות מילואים קיצ ץ המעסיק במשמרות.העבודה שהקצה לו 75 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים כמו כן יצוין כי נוסף על17 הפניות שהנציבות החלה בבירורן בתקופה שנבדקה, באוגוסט2024 היו בטיפול הנציבות11 .פניות שטרם הוחלט אם לקיים הליך בירור בעניינן בביקורת עלה כי במערכת הממוחש בת שבאמצעותה מנהלת נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה את תהליך הטיפול בפניות אין נתונים המאפשרים לבצע פילוח של הפניות בהתאם לסוגיה שבה עוסקת הפנייה ולהליך שננקט בעניינה, וכדי לקבל תמונת מצב בעניין זה נדרשת הנציבות לבדוק כל מקרה ומקרה בנפרד בהסתמך על שיקול דעת.הפקיד שבדק את הפניות ולקבץ את הנתונים ידנית מומלץ שנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה תפעל לאפיון הנתונים הנדרשים לה לצורך קבלת תמונת מצב לגבי הפניות שקיבלה ותטמיע במערכת הממוחשבת שבשימושה את האפשרות לשלוף נתונים אלה. הדבר נדרש לצורך ניהול מושכל של המשאבים.והצגת תמונת מצב בעניין זה למקבלי ההחלטות משרד הכלכלה והתעשייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2025 (להלן- תשובת משרד הכלכלה והתעשייה) כי בנובמבר2024 - לאחר תום הביקורת- החל צוות בנציבות שוויון הזדמנויות לעבוד עם מערכת ניהול פניות ממוחשבת חדשה שבאמצעותה ניתן להפיק נתונים ולבצע פילוחים, אשר .יכולים לתת אינדיקציה על אופן הטיפול בפניות ועל יעילותו יודגש כי במקרים מסוימים הסמכות לטיפול ב הפרה נתונה ליותר מגוף אחד. למשל, במקרה של פיטורים בניגוד לאמור בחוק החיילים המשוחררים, יכול העובד לפעול בכמה דרכים בו- :זמנית להגיש תביעה נגד המעסיק לוועדת התעס וקה; לפנות למינהל ההסדרה ו ה אכיפ,ה שבסמכותו לאכוף את החוק בהיבט ;הפלילי ולפנות לנציבות שוויון הזדמנויות, .שבסמכותה לפתוח בהליך אזרחי נגד המעסיק להלן נתונים מסכמים על מספר התביעות שהגישו משרתי המילואים לוועדת התעסוקה נגד מעסיקיהם ; את מספר התלונות של עובדים על הפרות בגין שירות מילואים למינהל הסדרה ואכיפה שבדיקתן הראשונית העלתה כי יש בסיס לתלונה ולכן הוחלט להעבירן להליך של אכיפה שתחילתו בביצוע חקירה או שהוחלט לפנות למעסיק בעניין אף ללא חקירה ; ואת מספר הפניות של עובדים לנציבות בעניין הפרות חוק בגין שירות מילואי ם ושהנציבות פתחה בבירורן (להלן יכונו שלוש הקבוצות ביחד- המקרים .)שבטיפול הנתונים נוגעים לשנים2021 , 2022 , ינואר- ספטמבר2023 והתקופה שנבדקה (אוקטובר2023 - מאי2024 ) ומבוססים על הנתונים שמסרו משרד הביטחון, מינהל הסדרה ואכיפה והנציבות ביולי ובאוגוסט2024 . להלן פירוט בתרשים15 : 76 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים15 : מספר המקרים שבטיפול הגופים המבוקרים בעניין הפרות בגין שירות מילואים בשנים 2021 עד2024 )(מאי ,יולי-אוגוסט 2024 נתוני ,משרד הביטחון מינהל הסדרה ואכיפה ונציבות שוויון הזדמנויות, .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בתקופ ה )שנבדקה (שמונה חודשים הייתה עלייה גדולה במספר המקרים שטופלו- פי כ ארבעה בממוצע (כ- 144 )מקרים- ביחס למספר המקרים שטופלו בכל אחת מהתקופות האחרות - שנת 2021 ,שנת 2022 וינואר-ספטמבר 2023 (כ- 37 )מקרים בממוצע. עם זאת, לנוכח מספר משרתי המילואים השכירים ומשך שירותם (מאוקטובר2023 עד יולי2024 שירתו במילואים כ- 217,000 שכירים111 ) , ספק אם ניתן להצביע, בהסתמך על נתונים אלה, על תופעה רחבה של פגיעה בזכויות משרתי המילואים בעבודה. ניתן גם להניח כי זכויותיהם בעבודה של משרתי מילואים נוספים נפגעו, אולם הם לא פ נו לרשויות המוסמכות למיצוי זכויותיהם, בין היתר בגלל החשש להיפגע בהיבט התעסוקתי עקב הגשת תלונה כלפי מעסיק נוכחי או קודם. המקרים שבהם טיפלו שלושת הגופים כאמור בתקופת המלחמה שנבדקה כללו חשד להפרה של סעיף2 ל ,חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה ש לפיו אין להפלות עובד ,או דורש עבודה מחמת שירות מילואים. למשל תלונה של עובד שטען כי לאחר שחזר מ שירות מילואים נעשה ניסיון להעבירו ל תפקיד אחר ;ולפגוע בשכרו ,תלונה של פונה שהתקבל לעבודה אולם לטענתו המעסיק חזר בו כשהודיע לו כי הוא צפוי לשרת במילואים ;בקרוב ו תלונה של עובד שטען כי ב עקבות שירות מילואים קיצ ץ המעסיק במשמרות העבודה שהקצה לו. 111 ."לפי נתוני בט"ל, הנתון לגבי "שכירים" מתייחס למשרתי המילואים המוגדרים "שכיר" ו"שכיר ועצמאי 77 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים כמו כן, עובדים הלינו על שלא קיבלו מהמעסיק את תגמולי המילואים או את חלקם- הפרה של חוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958 112 . ,לעניין הפרת חוק הגנת השכר כאמור ב נובמבר 2024 מסר מינהל הסדרה ואכיפה כי יבצע בתחילת2025 ( תוכנית ניסיונית פיילוט) לאכיפת חובת תשלום תגמול ה מילואים ל עובדים הזכאים ,וזאת במסגרת ה אכיפה היזומה שהוא מבצע בקרב מעסיקים כחלק מתוכנית העבודה לשנה זו . עוד מסר המינהל כי אם תוצאות התוכנית הניסיונית יצביעו על יעילות האכיפה, י שקול המינהל להכניסה לתוכנית העבודה. ✰ מהנתונים עולה כי מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, מאוקטובר2023 ועד מאי2024 , גדל לעומת שנים קודמות מספר ה מקרים שבהם עלה חשש לפגיעה בזכויות בעבודה של משרתי מילואים ו שטופלו על ידי משרד הביטחון, מינהל הסדרה ואכיפה במשרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות. אולם לנוכח מספר המקרים ( שטופלו בהם144 מקרים) ו ב התחשב ב מספר משרתי המילואים השכירים (כ- 217,000 )משרתי מילואים בתקופה שנבדקה(שמונה חודשים), לא ניתן להצביע על סמך נתונים אלה על תופעה רחב ה של פגיעה ,בזכויות בעבודה של משרתי המילואים. כאמור היקף הפניות לאותם גופים אינו ממצה את כלל המקרים שבהם היו הפרות של זכויות של עובדים בגלל שירות המילואים ו הנתונים בנושא ייתכן ומהווים תמונת מצב חלקית בלבד של הפרות לכאורה של זכויות עובדים בגין שירות מילואים. משרד העבודה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי2025 כי עמדתו היא שבעניין האמור היה כדאי לערוך סקרים בקרב משרתי המילואים , ולשם כך נדרש להעמיד תקציבים, ו כן שיש לפעול מול בט"ל להעברת מידע על אודות משרתי המילואים., בכפוף להוראות הדין בנושא נוכח הצפי ל הרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות ו הכבדת ה עומס על משרתי המילואים עלולים לעלות מקרים רבים יותר ביחס לשנים קודמות של חשש לפגיעה ב זכויותיהם של משרתי המילואים בעבודה . על כן מומלץ כי משרד הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות י משיכו לעקוב אחר הנושא ויק בעו דרכים למניעת הפרות ולהגברת מימוש סמכויותיהם על פי חוק להגנה על משרתי המילואים, ובכלל זה פעולה יזומה הן מול מעסיקים והן מול משרתי המילואים, לרבות פעולות יישוג113 ( שיחור- (reaching-out וסקרים מול משרתי המילואים כדי לעמוד על הפערים מצדם והמענים הנדרשים .להם משרד הכלכלה והתעשייה מסר בתשובתו כי נושא קידום הזכויות בעבודה של משרתי המילואים נמצא בראש סדר העדיפויות של נציבות שוויון ההזדמנויות הן במישור המשפטי והן במישור ההסברתי, וכי הנציבות שמה לה ליעד בתוכנית העבודה לשנת2025 ,להרחיב במידה רבה את הפעילות במישור המשפטי ובכלל זה הגדלת מספר ההליכים המשפטיים בבתי הדין, ובמישור ההסברתי, ובכלל זה העלאת מסע .פרסום להגברת המודעות לזכויות משרתי המילואים ודרכי הסיוע של הנציבות 112 סעיף25ב(ב1 () 1) לחוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958 . 113 out - reaching )(שיחור- ,גישה שלפיה המוסד המטפל יוצא לקראת הצרכן או המטופל, מביא את המידע לפתחו מאתר אנשים רלוונטיים .וכדומה 78 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים הנגשת המידע ומיצוי הזכוי ות לגבי משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים סמכויות הטיפול במקרים של פגיעה בזכויות בעבודה נתונות כאמור לכמה גופים, ויכולים להיות מקרים שסמכויות הגופים השונים מתקיימות במקביל ביחס לאותם מקרים, כמו למשל במקרה של פיטורים עקב .שירות המילואים מורכבות ן של כ מה מן הזכויות של משרתי המילואים ובני זוגם והסמכויות של הגופים השונים בנושא עלולים להקשות על האזרח מן השורה להכיר את כל זכויותיו ואת התנאים לקבלתן. מיצוי זכויות משמעו הסרת החסמים, כגון אי- הכרה של הזכויות ובירוקרטיה, שעלולה לגרום לזכאי להתייאש מההליך למיצוי .הזכויות לכן מן הראוי שהגופים הרלוונטיים יפעלו בשיטתיות להנגשת המידע על זכויותיהם של משרתי המילואים ובני זוגם114 . מאז תחילת מלחמת חרבות ברזל ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט2024 פעלו משרד העבודה והנציבות- כל גוף בנפרד- להנגשת מידע ולמיצוי הזכויות של משרתי ה מילואים להגנה על זכויותיהם בעבודה באופנים שונים כמו פתיחת מוקדים טלפוניים למענה בנושא זכויות עובדים בחירום115 ; עריכת סמינרים מתוקשבים (וֶבִּ ינרָ ים) למעסיקים בנושא זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום116 ; פרסום מידע ותשובות לשאלות באתרי מרשתת117 וסרטונים ברשתות ה חברתיות118; השקת צ'אטבוט חכם119 ושאלון לניתוב משרתי מילואים ובנות זוגן לגורם המוסמך אשר פורסם באתר המרשתת של הנציבות120 . נוסף על כך, לאחר קיום פורום משותף של הגופים האמונים על הנושא פרסמה הנציבות באתר המרשתת שלה ביולי2024 מדריך דיגיטלי למיצוי זכויות משרתי מילואים ובני הזוג המפרט את חלוקת הסמכויות בנושא בין הגופים השונים וכן את אופן יצירת הקשר איתם121 . 114 ,מבקר המדינה דוח שנתי72 א- חלק ראשון ( 2021 " ,)אי-מיצוי של זכויות חברתיות - בי קורת מעקב '", עמ878 . 115 ( מוקד טלפוני לפניות הציבור באתר האינטרנט של משרד העבודה קישור לפניות הציבור )). מוקד פניות (מייל וטלפונים ( באתר הנציבות לשוויון ההזדמנויות קישור לצו ר קשר ). משרד הביטחון- ,דף הבית (קישור לדרכי התקשרות במייל .)טלפון, ווטסאפ, רשתות חברתיות 116 " ובינרים בנושא זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום " שנערכו ב- .23 9.10 וב- 18.10.23 אתר אינטרנט של משרד ( העבודה קישור לוובינרים באתר משרד העבודה" ). ובינר בנושא?מהן זכויותינו כעובדים בשעת מלחמה " שנערך ב- 5.12.23 (קישור לוובינר באתר משרד העבודה.) ובינרים בנושא "זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום" שנערכו ב- 9.10.23 וב- 18.10.23 , ( קישור לוובינרים באתר האינטרנט של משרד העבודה.) 117 "'חרבות ברזל' :שאלות ותשובות בנושא זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום ", אתר המרשתת של משרד העבודה, תאריך עדכון הדף12.12.23 קישור לשאלות ותשובות באתר משרד העבודה ). דוגמאות למידע כתוב שפורסם באתר משרד העבודה: ח וק שירות עבודה בשעת חירום- שאלות ותשובות ", עדכון פרסום30.11.23 (קישור לשאלות תשובות בשעת חירום" .)הכנסת אישרה תיקון לחוק הגנה על עובדים בשעת חירום ", פרסום ב- 5.12.23 ( קישור לפרסום ההודעה" .)הבהרה בעקבות התיקון לחוק הגנה על עובדים בשעת חירום ", פרסום ב- 25.12.23 (קישור לפרסום ההודעה" .) נחתם הסכם למען משרתי מילואים ומשפחותיהם ", פרסום ב- 5.2.24 (קישור לפרסום ההודעה ). חוברת ( זכויות דיגיטלית, לרבות למשרתי המילואים קישור למדריך הדיגיטלי.) 118 למשל סרטון בטיקטוק על מוקד זכויות הע ובדים בשעת חירום של משרד העבודה, פורסם ב- 30.11.23 (קישור לסרטון בטיקטוק ). רשומה (פוסט) בפייסבוק לבני זוג בנוגע למידע על זכויות בעבודה ותהליך הגשת בקשה לוועדת תעסוקה (קישור לפוסט בפייסבוק.) 119 "צ'אט בוט חכם- ( יחסי עבודה וזכויות עובדים", אתר המרשתת של משרד העבודה קישור לצ'אטבוט חכם.) 120 ( פנייה למשרדי ממשלה לגבי זכויות בעבודה של משרתי מילואים ושל בני או בנות זוגם קישור לשאלון באתר הנצ יבות.) 121 ,המדריך הדיגיטלי למיצוי זכויות משרתי מילואים6.7.24 (קישור למדריך הדיגיטלי.) 79 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים :צ ה " ל לפי חוק שירות המילואים, כללים לעניין שירות המילואים לפי החוק האמור וכן הזכויות והחובות של חייל המילואים בשירות מילואים ייקבעו בפקודות הצבא. עוד נקבע בחוק כי מידע בדבר ה כללים וה זכויות ו ה חובות האמורים יובא לידיעת חייל המילואים בדרך שיקבע שר הביטחון בתקנות122 ויפורסם באתר המרשתת של ה צבא123 . במאי2024 נקבע כי במידע האמור ייכלל גם מידע על איסור הפיטורין של בני זוג של משרתי המילואים או להורהו האחר של ילדם לפי חוק הח יילים המשוחררים כאמור124 . מבדיקת משרד מבקר המדינה ביולי2024 עלה כי צה"ל פרסם באתר המרשתת הייעודי למשרתי המילואים125 מידע בדבר מיצוי הזכויות של משרתי המילואים בעבודה וכן מידע לגבי איסור הפיטורים של בת הזוג של משרת המילואים, אולם נמצא כי לא היה פרסום בנושא לגבי הזכויות של הורהו האחר .של ילדו של משרת המילואים צה"ל מסר בתשובתו כי נכון ליולי2025 הופיעה באתר המרשתת הייעוד י ל משרתי המילואים התייחסות .לבת זוג, ידועים בציבור, גרושה והורה לילד משותף של משרת המילואים משרד מבקר המדינה מציין כי ביולי 2025 היה מידע חלקי באתר המרשתת הייעודי למשרתי המילואים לגבי הזכויות של הורהו האחר של ילדו של משרת המילואים, למשל לעניין ההגנה מפני פיטורים. כמו כן, ב אפריל2024 י הק ם" צה"ל מרכז מטכ"לי- לאומי לסיוע וטיפול במשרתי המילואים ובני משפחותיהם" (להלן- המרכז המטכ"לי). באתר המרשתת של המרכז המטכ"לי126 מופיע מידע בדבר ההגנה .על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, ובאמצעות האתר ניתן לפנות למרכז המטכ"לי בנושא נכון ליולי2024 ,עורכת דין מטעם המרכז המטכ"לי ניתבה את הפניות שהגיעו למרכז אל הגופים הרלוונטיים כמו מינהל האכיפה והנציבות, ומקיימת עם הגופים השונים מע .קב אחר טיפולם בפניות נוכח העובדה שהסמכויות לטיפול במקרים של הפרת הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני הזוג וההורים האחרים של ילדיהם של משרתי המילואים נתונות לכמה גופים וכדי למצות את ההגנה על זכויותיהם, מומלץ שצה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון והנצ יבות, ימשיך להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע וריכוז הפניות וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. כמו כן מומלץ שגופים אלה ישתפו פעולה לצורך הבטחת הנגשת המידע בנושא ההגנה על זכויות בעבודה באופן שוטף .ושיטתי לאוכלוסייה זו צה"ל מסר בתשובתו כי נכון ליולי2025 המרכז המטכ"לי המשיך לפעול וכי צה"ל קיים עבודת מטה לעיגון חלקים מהמרכז בגופים השונים באגף כוח האדם בצה"ל באופן קבוע. עוד מסר צה"ל בתשובתו הנוספת מספטמבר2025 כי הושלם המידע ביחס להורהו האחר של ילדו של משרת המילואים באתר המרשתת הייעודי ל משרתי המילואים. 122 סעיף11(א) ו- ,(ב) לחוק שירות המילואים התשס"ח- 2008 . 123 סעיף30 לחוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 . 124 סעיף41א2 .(ג) לחוק החיילים המשוחררים 125 ( אתר האינטרנט של צה"ל לעניין זכויות משרתי המילואים קישור.) 126 ( "מילואים", אתר האינטרנט למשרתי המילואים קישור לאתר מילואים למשרתי המילואים.) 80 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים סיכום מערך המילואים הוא מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר2023 ועד יולי2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה- נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים- רק כ- 11% מקרב תושבי ישראל בני23 - 47 שאינ ם משתייכים לחברה הערבית- לתקופות ארוכות שלא היו כמות ן .שנים רבות שיעור נמוך זה מחדד את הצורך בהרחבת .מעגל המשרתים בצה"ל רוב משרתי המילואים שירתו חודשים ארוכים במהלך תקופה זו. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו, מקדיש את עצמו לשירות הצבאי ולעיתים אף מסכן את חייו. לשירות מילואים ממושך עשויה להיות השפעה שלילית, בין היתר, על יכולת הפרנסה והתעסוקה .של משרת המילואים ובני משפחתו החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשי תוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול, ובכלל זה לצמצום ולפישוט של ההליך הביורוקרטי לקבלת ו. עם זאת בביקורת עלה כי קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים , שיש להם משמעות ג ,דולה יותר בשירות לתקופות ממושכות בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ;ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם ו לתשלום התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות .לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה , אולם לפרק זמן מוגבל, ולג בי חלקם נותר ההסדר שהיה לפני המלחמה. כמו כן, עוד קודם למלחמה הכירה המדינה בכך שהזכויות של משרת המילואים בעבודה עלולות להיפגע עקב שירות המילואים וההיעדרות מהעבודה, ולכן קבעה בחוק שורה של הגנות על זכויות משרתי המילואים, שהעיקריות שבהן אוסרות על פיטוריו עקב השירות ועל הפלייתו בעבודה . במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה ל זמן מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן . בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ו של ה מעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מ .הזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא הפגיעה ברמת הו ודאות עלול ה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוק תם. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת ,מענה להם ולבני משפחותיהם מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר בשי תוף בט"ל ו ,צה"ל ייבחנו את ההסדר ים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענ ים ם שה נות נים למשרתי המילואים ולמעסיקי הם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים- תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם כפי שבאה לידי ביטוי .בהחלטות הממשלה לעניין המענקים עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו ,משרד הביטחון ומשרד האוצר ,בשיתוף בט"ל וצה"ל שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל וצה"ל, בשיתוף אגף הח ש כ"ל , ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל 81 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ- 20 מיליארד ש"ח באוקטובר2023 - יולי2024 ) המחדדים את הצורך בהידוק .הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת- בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדר ש- את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, י בנ זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי ש נפצע במהלך שירות ,המילואים שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו , וימליץ בעניין לשר העבודה כדי ;לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך וזאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי מילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון והנציבות, ימשיך להפעיל את המרכ ז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ו לצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים .לטפל בהן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר ב פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה ז על כויותי הם בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם הם גם חובה ערכית של המדינה כלפי קבוצת אוכלוסייה ;מצומצמת זו הנושאת את ביטחון המדינה על כתפיה הם נדרשים ל צורך הבטחת המשך קיומו התקין של מודל שירות המילואים , בפרט נוכח העלייה הצפויה במשך הש ירות הממוצע בשנים הבאות ; ויש להם תועלות ברמה המשקית בכך שיאפשרו את מיצוי פוטנציאל ההשתכרות של מי שמשרת במילואים. ▪ חשוון "התשפ ו ▪ נובמ בר 2025 ▪ מ ב ק ר ה מ ד י נ ה מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל 7 5 ג 85 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ביום שמחת תורה, שבעה באוקטובר2023 , תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של .)אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה .המחבלים ביצעו מעשים נוראיים וקיצוניים באכזריותם415 חיילים ואנשי כוחות הביט חון נפלו בקרבות, ו- 905 ,אזרחים ישראלים וזרים נרצחו. המחבלים גם ביצעו פשעים מחרידים בנשים, בגברים, בקשישים, בילדים בחיילות ובחיילים וגם באזרחים זרים. נוסף על כך, הם פצעו אלפי בני אדם, ביצעו בקורבנות פגיעות מיניות קשות וחטפו לרצועת עזה251 נפש- פעוטות, ילדי ם וילדות, נערים ונערות, נשים, גברים, קשישים, חיילים וחיילות וגם אזרחים זרים. הם פגעו גם ברכוש- .הרסו, שרפו והשמידו בתים ומפעלים ופגעו בציוד מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקט ובר2023 נקראו מאות אלפי אזרחים לשירות מילואים, ובהם סטודנטים רבים אשר שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות, וזאת עוד לפ ני התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר2024 והתמשכות המלחמה בשנת2025 . חוק זכויות הסטודנט, התשס"ז- 2007 , קובע שמוסד להשכלה גבוהה יקבע הוראות בדבר התאמות שיינתנו לסטודנטים המשרתים שירות מילואים וכן לסטודנטים הורים לילדים עד גיל13 ,שבני זוגם משרתים במילואים לאחר ה תייעצות עם נציגי אגודת הסטודנטים של המוסד ולפי כללים שקבעה המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג). מכוח החוק האמור קבעה המל"ג את כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים), התשע"ב- 2012 (כללי זכויות הסטודנט), ועדכנה אותם במשך השנים. בכללים אלה מפורטו ת .חובותיהם של המוסדות להשכלה גבוהה הנוגעות לביצוע התאמות לסטודנטים אלו יש חשיבות כי הסיוע הניתן מהמוסדות להשכלה גבוהה לסטודנטים משרתי מילואים, ובייחוד סטודנטים אשר גויסו לשירות מילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל, יהיה הוגן ומיטבי. סטודנטים אלה נדרשו להתגייס לתקופות ממושכות למען ביטחון המדינה ואזרחיה. על כן, על המל"ג ועל המוסדות ל השכלה גבוהה לוודא כי כלל הזכויות שהם זכאים להן והמשאבים הנדרשים יובטחו במלואם, כדי למנוע ככל הניתן כל פגיעה בהתקדמותם האקדמית, המקצועית והתעסוקתית של סטודנטים אלה. נוסף על כך, יש לוודא כי מנגנוני התמיכה יאפשרו לסטודנטים משרתי מילואים להתמסר באופן מלא לביצו ע משימותיהם הביטחוניות, תוך מתן ודאות כי המענים שיעמדו לרשותם יאפשרו להם להשלים את לימודיהם האקדמיים עם שובם לספסל .הלימודים מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תקציר 86 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל 1 הנתון אינו כולל את מספר הסטודנטים מאוניברסיטת בר- .אילן ומהאוניברסיטה הפתוחה 58 כ- 60,000 סטודנטים כ- 18% כ- 10,000 מוסדות להשכלה גבוהה פעלו בישראל בשנת הלימודים התשפ"ד (אוקטובר 2023 - ספטמבר 2024 ,) מהם33 מוסדות המתוקצבים על ידי המל"ג שירתו במילואים מתחילת המלחמה ועד יולי2024 שיעורם של סטודנטים משרתי המילואים מקרב הסטודנטים סטודנטים שירתו בחודשים ינואר- יוני 2024 בין91 ל- 182 ( יום יותר מחצי מהתקופה) נשירה של 1,423 73% 12% 195 מיליון ש"ח סטודנטים משרתי מילואים שלמדו לתואר ראשון ושני בשנת הלימודים התשפ"ד1 (לפי דיווח המוסדות למל"ג באוקטובר 2024 ,. לפי המל"ג מדובר בנתונים לא )סופיים מהסטודנטים ששירתו במילואים והשתתפו בסקר שערך מבקר המדינה ציינו שבשל אופן שירות המילואים כמעט לא התאפשר להם ללמוד במהלך שירות המילואים ממוסדות הלימוד שענו על שאלון משרד מבקר המדינה ציינו כי לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד לסטודנטים משרתי מילואים .שהפסיקו את לימודיהם 32% ממוסדות הלימוד שענו על שאלון זה השיבו כי לא נתנו החזר מלא של דמי הרשמה תקציב התמיכה במוסדות להשכלה גבוהה למתן מענה רחב למניעת נשירה וגרירת התואר ותוכנית100 פלוס לסטודנטים .המשרתים במילואים מתוכו נוצלו124 מיליון ש"ח בלבד 87 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל בחודשים דצמבר2023 עד מרץ2025 בדק משרד מבקר המדינה את המענים שנתנה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל. במסגרת הביקורת נבדקו פעולות המל"ג לסיוע לסטודנטים וכן הסיוע של המוסדות להשכלה גבוהה שניתן לסטודנטים משרתי מילואים. הביקורת נע ,שתה במל"ג. בדיקות השלמה נעשו במוסדות להשכלה גבוהה במשרד האוצר, בצה"ל (קצין מילואים ראשי- קמל"ר) ובמסגרת פגישות של צוות הביקורת עם ,)גורמים שאינם מבוקרים כמו התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות הארצית (התאחדות הסטודנטים אגודות סטודנטים במוסדות השונים ועמותות למ .ען סטודנטים משרתי מילואים ביולי2024 הפיץ משרד מבקר המדינה שאלון ל- 25 מוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי הוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת). השאלון נגע לתקופת סמסטר א' בשנת הלימודים התשפ"ד (שאלון .)המוסדות נוסף על כך, משרד מבקר המדינה ביצע ביוני2024 סקר בקרב סטודנטים משרתי מילואים באמצעות חברת ייעוץ חיצונית; הסקר הופץ באמצעות התאחדות הסטודנטים. שיטת הדגימה שבה בוצע הסקר אינה הסתברותית מלאה. על הסקר השיבו כ- 2,650 סטודנטים משרתי מילואים, שהם 4.4% מכלל הסטודנט ים ששירתו במילואים בשנת הלימודים התשפ"ד, שיעור זה דומה לשיעורי השבה מקובלים בסקרים אינטרנטיים רחבי היקף. מכיוון שהתפלגות המשיבים בסקר דומה ,)להתפלגות האוכלוסייה לפי סוג מוסד אקדמי (אוניברסיטאות מחקר, מכללות, מכללות חינוך ומאחר שניתוח הסקר בוצע ברמת המקרו ו מרווח הטעות הוא כ- 2% , ניתן להסיק מהסקר מסקנות .כלליות על כלל מערכת ההשכלה הגבוהה  שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מסיוע המוסדות להשכלה גבוהה - בסקר שעשה :משרד מבקר המדינה בקרב סטודנטים משרתי מילואים עלה כדלהלן • 41% מהמשיבים ציינו כי הם אינם שבעי רצון מהסיוע שהמוסד ות הציע ו להם בשל היעדרותם עקב שירות המילואים; 45% מהמשיבים ציינו שהמענים שהמוסדות הציעו להם בשנת הלימודים התשפ"ד לא הצליח ו לספק להם ודאות בנוגע להשלמת הלימודים . 88 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל • אין התאמה בין מרבית דרכי הסיוע האקדמי שהסטודנטים שענו על הסקר ציינו כמועילות ביותר ( )תגבורים ותרגולים, סיכומים כתובים של שיעורים, קורסים מרוכזים ושבוע השלמה , לבין השירותים שהסטודנטים ציינו כי המוסדות הציעו בפועל . למשל, סטודנטים ציינו כי המוסדות מיעטו להציע ( תגבורים ותרגולים וסיכומים כתובים של שיעורים31% ו- 8% ), בהתאמה, אף שהם היו מעוניינים בהם ( במידה רבה60% ו- 53% .), בהתאמה • 45% - 72% מהסטודנטים ציינו כי מידת שביעות רצונם מהמענים שנתפסו בעיניהם כמועילים ביותר (סיכומים כתובים, הקלטות של השיעורים, תרגולים ותגבורים והתאמה אישית של תכנית הלימודים ) הייתה בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. עוד עולה כי59% מהסטודנטים ציינו כי שביעות רצונם מהקשר השוטף עם המוסדות היא בינונית עד מועטה או .כלל לא קיימת • בדומה לכך, סקר התאחדות הסטודנטים משנת2024 העלה בין היתר כי40% מ הסטודנטים ששירתו ב מילואים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים שפורסם על ידי מוסדות הלימוד, ו סקר התאחדות הסטודנטים משנת2025 העלה ש- 22% מהסטודנטים ששירתו במילואים לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן, ו- 30% ציינו בו.כי לא קיבלו תמיכה מספיקה מהמוסדות האקדמיים  הערכת המוסדות להשכלה גבוהה את שביעות רצון הסטודנטים מהמענה שניתן להם על ידי המוסדות- משאלון המוסדות עלה כי המוסדות סבורים כי באופן כללי הסטודנטים היו שבעי רצון ,מהמענה האקדמי שניתן להם ו- 72% ( מהמוסדות18 מ- 25 מוסדות ) העריכו כי הסטודנטים היו שבעי רצון .במידה רבה או רבה מאוד עם זאת, תמונה שונה עולה מ תשובות הסטודנטים לע סקר של משרד מבקר המדינה מיוני2024, ו לפי הן 41% מהסטודנטים לא היו שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם, ו- 28% היו שבעי רצון במידה בינונית בלבד. מסקר של התאחדות הסטודנטים מפברואר2024 עלה כי40% מהסטודנטים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים, ו- 77% סברו ששירות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם.  ביצוע סקרי שביעות רצון של סטודנטים משרתי מילואים על ידי המוסדות להשכלה גבוהה - משאלון המוסדות שהפיץ משרד מבקר המדינה עלה כי רק9 מ- 25 מוסדות ביצעו סקר שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים. מוסד אחד לא ציין כיצד בחן את שביעות הרצון של הסטודנטים משרתי המילואים , ושאר ה מוסדות ציינו כי בדקו את שביעות ה רצון של משרתי המילואים באופן אחר.  החזר כספי לסטודנטים שביטלו את לימודיהם בשל שירות המילואים- בעקבות המלחמה מאות סטודנטים משרתי מילואים שנקראו להגן על המד ינה נאלצו ל בטל את הרשמתם ללימודים או ל הפסיק .את לימודיהם לאחר שהחלו אותם 89 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל משאלון המוסדות עולה כי% 12 ( ממוסדות הלימוד3 מ- 5 2 מוסדות) לא נתנו החזר מלא של שכר ה לימוד2 ו- 32% ממוסדות הלימוד לא החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות המילואים3 . ההנחיות הנוכחיות לגבי החזר כספי בגין ביטול הרשמה או הפסקת לימודים נקבעו בדוח ועדת מלץ משנת1996 ואומצו בהחלטת ממשלה4 , והן נותנות מענה ל מצב של ביטול הרשמה והפסקת לימודים בשגרה. עוד נמצא בביקורת כי המל"ג לא קבעה הנחיות למצב הייחודי שנוצר בעקבות מלחמת חרבות ב רזל, אף שקיים שוני מהותי בין סטודנט המבקש לבטל או להפסיק את לימודיו במצב רגיל לבין .סטודנט משרת מילואים הנאלץ לעשות כן עקב שירות המילואים שהוא מבצע  הפיקוח והבקרה של המל"ג על יישום כללי זכויות הסטודנט לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל- הביקורת העלתה כי במשך יותר מעשור, עד אוקטובר2023 , לא בחנה המל"ג באופן רוחבי אם המוסדות להשכלה גבוהה עומדים בכללי זכויות הסטודנט ולא אספה מידע על יישומם .של הכללים למשל, המל"ג לא ידעה אם המוסדות מינו רכז מילואים, אם נקבעו נהלים להגשת בקשה להתאמות מצד סטודנטים משרתי מילואים, ואם המוס דות מפרסמים מדי שנה, בין השאר באתר שלהם במרשתת, את הדרכים .לקבלת השירותים המיועדים למשרתי מילואים  הפיקוח והבקרה של המל"ג על המענים שהציעו המוסדות לסטודנטים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל- בביקורת עלה כי הפיקוח והבקרה של המל "ג לקראת סוף סמסטר ב' של שנת הלימודים הת שפ "ד (ב חודשים יוני-אוגוסט 2024 )על המענה בפועל לסטודנטים בהתשפ"ד , בוצע ו באופן אקראי ולא במסגרת תוכנית סדורה, ובלי שהוקצו לכך משאבים ייעודיים. עוד עלה כי המל"ג לא דנה בגיבוש תוכנית פיקוח מוסדרת מגובה במשאבים ו כוללת לוחות זמנים מתאימים נדרשים, לצורך פיקוח ובקרה על יישום המתווים ( וכללי זכויות הסטודנט בשנת הלימודים התשפ"ה אוקטובר2024 - ספטמבר2025 ). המל"ג גם לא בחנה אפשרויות שונות בנושא, לרבות האפשרות שהפיקוח והבקרה ייעשו באמצעות מיקור- חוץ או באמצעות מנגנוני אכיפה פנימיים בתוך המוסדות עצמם, ל שם בדיקת יישום ה מענים הניתנים למשרתי מילואים ואיכותם של המענים . עוד עלה כי המל "ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולבצע מעקב אחר צ ו רכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם ,בדומה לסקרי ם השנתיים ל הערכת הוראה ש המל"ג הנ חתה את המוסדות להשכלה גבוהה .לבצע  הפסקת התכנסותו של פורום החירום שהוקם על ידי המל"ג - נמצא כי פורום החירום שהוקם על ידי המל"ג לצורך דיון ו המלצה למועצה בנושאים דחופים הקשורים להשכלה ה גבוהה בעת ה מלחמה ו בנוגע ל צרכים דחופים העולים בשל מצב זה לא התכנס לאחר דצמבר2023, למעט ה תכנס ות אחת 2 להלן המוסדות שדיווחו כי החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנט ים משרת י מילואים שהפסיק ו את לימודי הם עקב שירות המילואים: אוניברסיטת תל אביב, שנקר - .הנדסה. עיצוב. אמנות והמרכז האקדמי רופין 3 להלן המוסדות שדיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה ,למשרתי מילואים: אוניברסיטת אריאל בשומרון, אוניברסיטת תל אביב אוניברסיטת בן- גוריון בנגב, האוניברסיטה העברית בירושלים, הטכניון- מכון טכנולוגי לישראל, המכללה האקדמית אשקלון, עזריאלי- .מכללה אקדמית להנדסה ירושלים והמרכז האקדמי רופין 4 החלטת ה ממשלה72 28 ( 28.1.01 .) 90 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל נוספת בספטמבר2024. מ כאן עולה כי בכל שנת הלימודים התשפ"ד לא התקיימו ישיבות של פורום ,החירום ו לא נדונו בו ההשפעות של ההתפתחות וההתמשכות של המלחמה על שנת הלימודים ועל הסטודנטים משרתי ה.מילואים  מימוש תקציבי התמיכה במוסדות במלחמת ח רבות ברזל - נמצא כי מוסדות הלימוד ניצלו פחות ( משני שלישים מהתקציב שיועד להם לצורך מתן עזרה לסטודנטים אשר שירתו במילואים124 מיליון ש"ח בלבד מתקציב של195 .)מיליון ש"ח עוד עלה כי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים- באוניברס יטאות ההבדלים מגיעים ליותר מפי שניים (כ- 3,800 השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחת לעומת כ- 1,700 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחרת), ובמכללות ההבדלים מגיעים עד כמעט פי ארבע ה (כ- 4,300 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחת לעומת כ- 1,100 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחרת.) עוד נמצא כי המל"ג והוות"ת לא בחנו ו לא ניתח ו את דיווחי המוסדות כדי ללמוד מהם על צורכי המוסדות ואם ההבדלים בניצול תקציבי התמיכה נובע ים מסיבות כגון גודל המוסד, מספר הסטודנטים משרתי מילואים הלומדים בו ותחומי הלימוד בו או מפערים באיכות ובהיק ף של המענה .שהוצע לסטודנטים  נשירת סטודנטים משרתי מילואים - מנתוני המל"ג מאוקטובר2024 עולה כי בשנת הלימודים התשפ"ד נשרו1,423 סטודנטים(לתואר ראשון ושני) משרתי מילו אים , שהם2.6% מהסטודנטים משרתי המילואים. הנתונים שניתחה ה מל"ג אינם כוללים את האוניברסיטה הפתוחה בגלל מאפיינ י ה השונים ואת אוניברסיטת בר-אילן, .שלא היה לה נתונים סופיים ה מל"ג ציינה כי מדובר בשיעור נשירה נמוך משיעור ( הנשירה בקרב כלל הסטודנטים באותה השנה5.2% ) , אולם לפי המל"ג יש קושי לבצע השוואה בין שתי קבוצות אלו מאחר שהן אינן שוות במאפייניהן . פרט לאיסוף נתונים אלו ופנייה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס) לבדיקת נתוני הנשירה של סטודנטים המשרתים במילואים, ה מל"ג לא אספה נתונים על סטודנטים ש הקפיאו את לימודי ה ם או הפחיתו את מספר הקורסים ש אליהם נרשמו. עוד עלה כי אף ש ה מל"ג ידעה כי יש שונות באופן ש בו המוסדות השונים מגדירים את המונח "נשירה" ובסיווג הנתונים שהם מבצעים בהתאם להגדרה זו, היא לא פעלה לקביעת תבחינים אחידים די כ ש ניתן יהיה לגבש מסד עובדתי מהימן ומדויק ל גבי נתוני הנשירה במוסדות השונים בדיווח שנשלח אליה, וגם לא .ביקשה מהמוסדות לבחון את מחוללי הנשירה בהיעדר התייחסות לסיבות הנשירה, אין אפשרות לפלח את הנתונים ו .להצביע על מגמות נשירה לפי מאפיינים שונים  תו כנית ארוכת טווח לסיוע לסטוד נ טים ה משרתי ם ב מילואים ו ב כוחות ה ביטחון- למרות שניתן לצפות שסטודנטים רבים ימשיכו להיקרא לשירות מילואים ממושך בשנים הבאות והצורך בגיבוש תוכנית ארוכת טווח שתתאים את המענים שיינתנו למשרתי ה מילואים למציאות החדשה שנוצרה ,נ מצא כי המל"ג לא דנה בהקמת צוות לבחינת תיקון רוחבי וארוך טווח של כללי זכויות הסטודנט , וזאת על אף המלצת .פורום החירום לעשות כן 91 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מחויבותה של מערכת ההשכלה הגבוהה לסייע למשרתי המילואים .להשלים את הלימודים שהחסירו בעקבות מלחמת חרבות ברזל  על המל"ג לקבוע מנגנוני בקרה ואיסוף נתונים כדי לוודא שהמענים הניתנים לסטודנטים ה משרתי ם ב מילואים אכן מיושמים בפועל ועונים על צורכי .הם מומלץ למל"ג, לצה"ל וללמ"ס לבצע בדיקה עיתית ורוחבית של נשירת סטודנטים משרתי מילואים ל גבי כל שנת לימודים בנפרד, תוך השוואה בין המוסדות, ולפרסם את הנתונים לציבור. כמו כן, מ כיוון שלמוסדות יש מידע המ קמל"ר מי משרת ב מילואים, על ה מל"ג לאסוף נתונים מכלל המוסדות כדי לגבש תמונת מצב רחבה בנושא, ליצור מסד נתונים מהימן ובמידת הצורך לקבוע הגדרות מתאימות כדי לוודא שמסד הנתונים שיש בידה הוא מדו יק. עליה לנתח את נתוני הנשירה מהמוסדות השונים , בדגש על מאפייני ם הנוגעים לאופי שירותם של הנושרים במילואים, לתחומי הלימוד שלהם ולמוסדות הלימוד ,שהם למדו בהם לזהות פערים ונתונים חריגים , ואם יש פערים- לבחון מה ה ן הסיבות להם . אם יתברר שיש נתוני נשירה חריגים בקרב משרתי המילואים, על המל"ג להו ביל עם הקמל"ר בדיקה מעמיקה באמצעות סקר ייעודי .כדי לזהות את מחוללי הנשירה,כמו כן על המוסדות להשכלה גבוהה לעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. לצורך כך עליהם לאסוף נתונים, לנתח את הסיבות לנשירה ולנקו ט פעולות שעשויות למנוע נשירה עתידית של סטודנטים משרתי מילואים.  על המל"ג והוות"ת למפות את הסיבות לפערים שבין התקציב שיועד למוסדות לצורך מתן מענים לסטודנטים משרתי מילואים לבין מימושו בפועל . מומלץ כי ה מל"ג ו ה וות"ת ידונו בביצועי ם התקציביים של המוסדות, כדי להפי ק לקחים ותובנות וכדי שדוחות הביצוע ישמשו לה ן כלי לקביעת דרכי הפעולה לשנים הבאות . כמו כן, מומלץ ל מוסדות להשכלה גבוהה לפעול כדי לתת למשרתי המילואים את המענה המיטבי במסגרת התקציב שיועד לכך.  מומלץ כי ה מל"ג תבחן את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להח זיר דמי הרשמה ו שכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים בעקבות מלחמת חרבות ברז ל. עד גיבוש ההנחיות מוצע שהמל"ג, המוסדות וצה"ל ינגישו את המידע על האפשרות להחזרים בגין ביטול .לימודים על ידי קרן הסיוע למשרתי מילואים 92 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מספר ימי המילואים של סטודנטים, ינואר- יוני2024  מומלץ שהמל "ג תנחה את המוסדות לבצע סקר י שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, בדומה להנחיית המל"ג לבצע סקרי הוראה, ותשים דגש בפעולותיה על שיפור המענים הניתנים לסטודנטים במוסדות שב סקר יעלה כי שביעות רצון משרתי המילואים הלומדים בהם היא .נמוכה מומלץ למוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, כדי לבדוק את מידת שביעות רצונם מהמענים שה מוסדות מציעים להם ולטייב את המעני.ם בהתאם לצרכים שעולים מהסקר  על ה מל"ג ו על שר החינוך העומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, כ די לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים ,משרתי מילואים. מוצע כי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות שיש בהן שיעור גבוה של משרתי מילואים, שי ,תופי פעולה בין המוסדות מתן תמריצים ומענקים כלכליים, סיוע במעונות ותנאי קבלה, ו תיבחן ההשפעה התקציבית של התוכנית.על מוסדות הלימוד 93 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שניתן להם, לפי סקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה 94 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון "התשפ ו ▪נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל אירועי שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיהם יצרו מצב שבו מאות אלפי אזרחים נקראו לשירות מילואים, כ- 18% (כ- 60,000 ) מהם סטודנטים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. בביקורת נמצא כי המל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, אולם בפועל שביעות רצונם של הסטודנטים מהמענים שהציעו להם המ וסדות הייתה נמוכה עד בינונית, דבר שצריך להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. עוד הועלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות לגבי החזר שכר לימוד לסטודנטים שנקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל את לימודיהם, כי נמצאו פערים בנוגע לפיקוח והבקרה של המל"ג על יישום המענים במוסדות הלימוד .השונים, וכי נכון למועד סיום הביקורת המל"ג לא דנה בגיבוש מענה ארוך טווח לסטודנטים משרתי מילואים נמצא כי המוסדות להשכלה גבוהה לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים, וכי בין ה מוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנטים משרתי מילואים. עוד נמצא כי12% ( ממוסדות הלימוד3 מ- 25 מוסדות) לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד, ו- 32% ממוסדות הלימוד לא נתנו החזר מלא של דמי הרשמה לסטודנטים משרתי מילואים שביטלו את הרשמתם ללימודים או הו .דיעו על הפסקת לימודיהם על המוסדות להשכלה גבוהה לבדוק מדוע קיים פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל. על המוסדות לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה זו .של סטודנטים משרתי מילואים כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת חרבות ברזל- על המל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר למוסדות. זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים ולוודא שהמענים הניתנים להם מאפשרים את השלמת לימודיהם באופן מיטבי. לצורך כך על המל"ג בין השאר להנחות את מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות הרצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולקבוע מנ גנוני בקרה סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים. כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים למוסדות לטובת מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים, לפעול לצמצום תופעת הנשירה של סטודנטים אלו ולבחון את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות ה לימוד להחזיר דמי הרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים וביטלו את הרשמתם או הפסיקו את לימודיהם. על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות של הסטודנטים משרתי המילואים יובטחו במלואן, וכי יוקצו לכך המשאבים הנדרשים. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינ ה למשרתי המילואים אשר הקריבו ומקריבים רבות עבור מדינת .ישראל ותושביה 95 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ביום שמחת תורה, שבעה באוקטובר2023 , תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של .)אלפי טילים, וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה המחבלים ביצעו מעשים נוראיים וקיצוניים באכזריותם . 415 ,חיילים ואנשי כוחות הביטחון נפלו בקרבות ו- 905 אזרחים ישראלים וזרים נרצחו. המחבלים גם ביצעו פשעים מחרידים בנשי ם, בגברים, בקשישים , בילדים, בחיילות ובחיילים ו גם ב אזרחים זרים. נוסף על כך הם פצעו אלפי בני אדם, ביצעו בקורבנות פגיעות מיניות קשות וחטפו לתוך רצועת עזה251 נפש- ,פעוטות, ילדים וילדות, נערים ונערות, נשים, גברים קשישים, חיילים וחיילות ו בהם גם אזרחים זרים. הם פגעו גם ברכוש- הרסו, שרפו והשמידו בתים ומפעלים ופגעו בציוד. במהלך הלחימה ביישובים נאלצו תושבים רבים להסתתר שעות רבות במרחבים המוגנים ובמקומות מסתור אחרים, תוך חשש כבד לחייהם ותוך שהם מתוודעים לזוועות הקורות לבני משפחה, לקרובים, לשכנים ולחברים, ואף רואים במו עיניהם את הדברים מתרחשים (להלן- אירועי שבעה באוקטובר); רבים אחרים ראו את האירועים המחרידים בשידור חי באמצעי התקשורת וברשתות ,החברתיות. מלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבות אירועים אלה התאפיינה בירי של אלפי רקטות לעבר ,יישובי ישראל וב עימות רב-זירתי ארוך לעומת מלחמות ישראל האחרונות ( להלן גם- .)המלחמה מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל1 . מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר2023 ועד מועד סיום הביקורת במרץ2025 (להלן- מועד סיום הביקורת) נקראו מאות אלפי אזרחים לשירות .מילואים לפי הלמ"ס למדו כ- 330,000 סטודנטים2 הב תשפ"ד (אוקטובר2023 - ספטמבר2024 ) . נכון ליוני 2024 , לקראת סוף שנת הלימודים האקדמית התשפ"ד שירתו במילואים מתחילת המלחמה כ- 60,000 סטודנטים3, שהםכ- 18% מכלל הסטודנטים בישראל. רבים מסטודנטים אלו שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט ,הכלכלי בגלל שירות המילואים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר2024 והתמשכות המלחמה בשנת2025 . על הטיפול במערך המילואים, ובכלל זה טיפול בבעיות אזרחיות, אחראי קצין המילואים הראשי בצה"ל (להלן- הקמל"ר4.) 1 דברי הסבר להצעת חוק שירות המילואים, התשס"ז- 2007 ה"ח הממשלה295 . 2 .בדו"ח זה סטודנטים לרבות סטודנטיות 3 לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי שנמסרו למשרד מבקר המדינה ביולי2024 . ראו גם דוח מבקר המדינה בנושא "ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על זכויות בעבודה ש ל משרתי המילואים", שפורסם במסגרת פרסום .זו 4 קצין מילואים ראשי הוא קצין בדרגת תת- אלוף שממונה על מערך המילואים בצה"ל ותפקידו לספק מענה מקצועי .בכלל ההיבטים הצבאיים והאזרחיים של שירות המילואים 96 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל המועצה להשכלה גבוהה (להלן- מל"ג) היא הגוף הרגולטורי האחראי למוסדות להשכלה גבוהה. המל"ג היא תאגיד חקוק (סטטוטורי) שהוקם מכוח חוק המועצה להשכלה גב והה, התשי"ח- 1958 (להלן- חוק .)המל"ג לפי חוק המל"ג, המל"ג היא המוסד הממלכתי לענ י יני השכלה גבוהה במדינה ,. לפי החלטת המל"ג תפקידה העיקרי הוא " להסדיר את פעילות המוסדות להשכלה גבוהה בישראל ולפקח עליהם, לשם קידום האינטרס הציבורי, ובכלל זאת, לשם שמירה על רמה אקד מית נאותה במוסדות אלו, כמו גם לשם שמירה על האינטרסים של ציבור הסטודנטים" 5 . לצד זאת, חוק המל"ג קובע כי מוסד אקדמי הוא בן חורין לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים במסגרת תקציבו6. לפי החוק האמור, יו"ר המל"ג הוא שר החינוך ו במהלך תקופת הביקורת הוא היה חה"כ.יואב קיש המל"ג פועלת באמצעות תשעה אגפים מקצועיים, ובהם האגף האקדמי שאמון בין היתר על אכיפה, בקרה ( ורישוי של המוסדות האקדמיים להלן- האגף האקדמי); אגף התקצוב שאמון על תכנון התקציב והצעת .מסגרת התקציב למערכת ההשכלה הגבוהה; הלשכה המשפטית; אגף דוברות והסברה הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן- ות"ת) היא ועדת משנה של המל"ג, והיא אחראית על נושאי התקצוב והתכנון של מערכת ההשכלה הגבוהה7 . בשנת הלימודים התשפ"ד פעלו בישראל58 מוסדות להשכלה גבוהה8: אוניברסיטאות המתוקצבות על ידי ות"ת, מכללות מתוקצבות, מוסדות ל השכלה גבוהה פ רטיים שאינם מתוקצבים ומכללות אקדמיות לחינוך שחלקן מתוקצבות על ידי ות"ת וחלקן מתוקצבות על ידי משרד החינוך9 (להלן- המוסדות או המוסדות להשכלה גבוהה) - מהם33 .מוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת לצד המוסדות להשכלה גבוהה פועלים ,פורומים של ראשי המוסדות השונים אשר מ קדמים את הטיפול בנושאים הקשורים למוסדות שהם מייצגים, מגבשים ומתאמים מדיניות ועקרונות משותפים למוסדות אלו ומציגים את עניינם המשותף לפני מקבלי ההחלטות השונים , בין היתר ועד ראשי האוניברסיטאות (להלן- )ור"ה10, ועד ראשי המכללות האקדמיות הציבוריות (להלן- )ור"מ11 , פורום הנשיאים והנשיאות של המכללות האקדמיות לחינוך בישראל (להלן- )רמ"א וועד ראשי המוסדות הלא מתוקצבים12 . 5 החלטה רוחבית של המל"ג, "נוהל פנימי לטיפול בחריגות של מוסדות להשכלה גבוהה מהוראות החוק, כללי המועצה ( "להשכלה גבוהה, החלטות המל"ג והוות"ת, הנחיותיהן ונהליהן13.3.18 .) 6 סעיף15 .לחוק המל"ג 7 הוות"ת ותפקידיה נקבעו על פי החלטת הממשלה666 ( 6.6.77 .) 8 לא כולל מוסדות להכשרת טכנאים והנדסאים (מה"ט). במרץ2024 התאחד המר כז האקדמי ויצו חיפה עם .אוניברסיטת חיפה 9 בשנת הלימודים התשפ"ד תוקצבו ארבע מכללות אקדמיות לחינוך על ידי ות"ת ו- 15 .על ידי משרד החינוך 10 ועד ראשי האוניברסיטאות הוא גוף התנדבותי (וולונטרי) שהקימו ראשי אוניברסיטאות המחקר בישראל. חברים בו הנשיאים, הרקטורים ו המנכ"לים של האוניברסיטאות ומטרתו היא לקדם ולייעל את הטיפול המשותף בנושאים הנוגעים לכל האוניברסיטאות, ולהציג את עניינן המשותף באופן היעיל ביותר בפני מקבלי ההחלטות השונים הנוגעים .למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. אתר ועד ראשי האוניברסיטאות 11 ועד ראשי המכללות הצ יבוריות, הוא ארגון הגג של המכללות האקדמיות הציבוריות בישראל, ובמסגרתו המכללות ,החברות בו עוסקות בגיבוש ותיאום של מדיניות ועקרונות משותפים. במסגרת זו מתקיימים דיונים מקצועיים .כלכליים ואקדמיים לקידום המוסדות האקדמיים החברים בוועד 12 ועד ראשי המוסדות הלא מתוקצבים הוא ארגון של המכללות שאינן מקבלות תקציב מהוות"ת, אבל מהבחינה .האקדמית הם כפופים למל"ג 97 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חוק זכויות הסטודנט, התשס"ז- 2007 (להלן- חוק זכויות הסטודנט), קובע שמוסד להשכלה גבוהה יקבע הוראות בדבר התאמות שיינתנו לסטודנטים המשרתים שירות מילואים וכן לסטודנטים הורים לילדים עד גיל13 ,שבני זוגם משרתים בשירות מילואים, לאחר התייעצות עם נציגי אגודת הסטודנטים של המוסד ולפי כללים שקבעה המל"ג13 . מכוח החוק האמור קבעה המל"ג את כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים), התשע"ב- 2012 (להלן- )כללי זכויות הסטודנט או הכללים , ועדכנה אותם במשך השנים (עדכון אחרון נעשה בספטמבר2023 , ,כחודש לפני פרוץ המלחמה בהמשך להחלטת הממשלה620 14 ) ,ובהם מפורטות חובותיהם של המוסדות להשכלה גבוהה הנוגעות לביצוע התאמות לסטודנטים אלו. בין השאר, הכללים קובעים כי סטודנט זכאי להיעדר משיעורים בתקופת שירות המילואים ללא הגבלה, וכי זכויותיו לא ייפגעו בשל כך, לרבות דרישות נוכחות לצורך זכאות לגשת לבחינות, אפשרות לדחיית קורסים או חזרה עליהם ללא תשלום נוסף לפי היקף ימי המילואים ששירת וכן זכאות להיבחן במועד נוסף בשל היעדרות עקב שי רות מילואים. נוסף על כך, חוק עידוד מעורבות סטודנטים בפעילות חברתית וקהילתית, התשע"ח- 2018 (להלן- )חוק עידוד מעורבות סטודנטים , קובע כי סטודנטים שלומדים לתואר ראשון במוסדות שהוכרו על ידי המל"ג או קיבלו היתר ממנה, זכאים לשתי נקודות זכות עבור שירות מילואים של עשרה ימים לפחות בשנת הלימודים15 . בשל ה ת משכותה של המלחמה ובעקבות החלטת המל"ג שאיפשרה למוסדות להשכלה גבוהה לדחות את ,פתיחת שנת הלימודים נדחתה פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד במוסדות, שתוכננה לאוקטובר2023 . בחלק מן המוסדות נפתחה שנת הלימודים התשפ"ד עד דצמבר2023, ו באחרים עד אמצע ינואר2024 . שנת הלימודים הסתיימה במרבית המוסדות ב יולי- אוגוסט2024, מועד המאוחר מהמתוכנן. להלן בתרשים נתונים על מספר ימי מילואים ששירתו סטודנטים, לפי משך תקופת המילואים, בחודשים ינואר- יוני2024 : 13 סעיף19 .א(א) לחוק 14 החלטת הממשלה620 - ( ""חיזוק והוקרת משרתי מערך המילואים11.6.23 .) 15 פעם אחת במהלך התואר, וזאת לפי .חוק עידוד מעורבות סטודנטים 98 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים1 :מספר ימי המילואים המצטברים ששירתו סטודנטים, ינואר- יוני2024 .על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה שבחודשים ינואר- יוני2024 , אשר היו חלק עיקרי משנת הלימודים התשפ"ד (שישה מתוך כשמונה חודשי לימוד), בתקופה של כ- 180 ימי לימודים, כ- 18,000 סטודנטים שירתו במילואי ם יותר משליש מהתקופה (חודשיים ומעלה ); כ- 10,000 סטודנטים שירתו במילואים יותר מחצי מהתקופה (שלושה חודשים ומעלה ;) 3,600 .סטודנטים היו בשירות מילואים כמעט כל התקופה האמורה להשכלה הגבוהה חשיבות רבה הן לחברה והן לפרט. מבחינת החברה, השכלה גבוהה היא בסיס למחקר ו היא מבטיחה קדמה. כמו כן, יש לה תפקיד מרכזי בשימור היתרון היחסי של מדינת ישראל לעומת מדינות ,העולם. ההשכלה הגבוהה משמשת כלי לצמצום פערים חברתיים ולהכשרת כוח אדם מיומן לשוק העבודה ובכך היא תורמת לתהליכי פיתוח וצמיחה במשק. מבחינת הפרט, השכלה גבוהה היא מפתח לה שתלבות בשוק העבודה ולרכישת מעמד והשפעה בתחום החברתי והכלכלי16 . יש חשיבות כי הסיוע הניתן מהמוסדות להשכלה גבוהה לסטודנטים משרתי מילואים, ובייחוד סטודנטים אשר גויסו לשירות מילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל, יהיה הוגן ומיטבי. סטודנטים אלה ,נדרשו להתגייס לתקופות ממושכות למען ביטחון המדינה ואזרחיה; על כן על המל"ג ועל המוסדות 16 ,מבקר המדינה דוח שנתי59ג ( 2009 ), "מערכת ההשכלה הגבוהה- 'מבוא", עמ3 ,; מבקר המדינה דוח שנתי72ג ( 2022 "), "היבטים כספיים בפעילות המוסדות להשכלה גבוהה, 'עמ1933 . 99 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל להשכלה גבוהה לוודא כי כלל הזכויות שהם זכאים להן והמשאבים הנדרשים יובטחו במלואם כדי למנוע ככל הניתן כל פגיעה בהתקדמותם האקדמית, המקצועית והתעסוקתית. נוסף על כך, יש לוודא כי מנגנוני ,התמיכה יאפשרו לסטודנטים משרתי מילואים להתמסר באופן מלא לביצוע משימותיהם הביטחוניות תוך מתן ודאות כי המענים שיעמדו לרשותם י אפשרו להם להשלים את לימודיהם האקדמיים עם שובם .לספסל הלימודים ממצאי הדוח רלוונטיים ביותר גם לעת הזו ש בה נוכח המצב הביטחוני ניתן לצפות שסטודנטים רבים ימשיכו להיקרא לשירות מילואים ממושך גם בשנים הקרובות. פעולות הביקורת בחודשים דצמבר2023 עד מרץ2025 בדק משרד מבקר המדינה את המענים שניתנו לסטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל. במסגרת הביקורת נבדקו פעולות המל"ג לסיוע לסטודנטים וכן הסיוע של המוסדות להשכלה גבוהה שניתן לסטודנטים משרתי מילואים. הביקורת נעשתה במל"ג. בדיקות השלמה נעשו ,במוסדות להשכלה גבוהה במ שרד האוצר , )בצה"ל (קמל"ר ובמסגרת פגישות של צוות הביקורת עם גורמים שאינם מבוקרים כמו התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות הארצית (להלן- התאחדות )הסטודנטים , אגודות סטודנטים במוסדות השונים ועמותות למען סטודנטים משרתי מילואים. ביולי2024 הפיץ משרד מבקר המדינה שאלון ל- 25 מוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי ות"ת17 (להלן- שאלון ה מוסדות). השאלון נגע לתקופת סמסטר א' בשנת הלימודים התשפ"ד18 . במסגרת ביקורת זו נערך סקר בקרב סטודנטים משרתי מילואים כדי ללמוד על נקודות המבט שלהם במהלך שנת הלימודים התשפ"ד בתקופת מלחמת חרבות ברזל (להלן- סקר הסטודנטים). את הסקר הכינה וניתחה חברת ייעוץ חיצונית, והוא הופץ ב יוני 2024 באמצעות התאחדות הסטודנטים הארצית לכלל ציבור )הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה (בסמסטר ב' של שנת הלימודים התשפ"ד , על ידי שליחת קישור ( במסרוןSMS ) .שיטת הדגימה שבה בוצע הסקר אינה הסתברותית מלאה19 .על הסקר השיבו כ- 2,650 סטודנטים משרתי מילואים, שהם4.4% מכלל הסטודנטים ששירתו במילואים בשנת הלימודים התשפ"ד. שיעור זה דומה לשיעורי השבה מקובלים בסקרים אינטרנטיים רחבי היקף. מכיוון שהתפלגות המשיבים בסקר דומה להתפלגות האוכלוסייה לפי סוג מוסד אקדמי (אוניברסיטאות מחקר, מכללות, מכללות )חינוך, ומאחר ש ניתוח הסקר בוצע ברמת המקרו ומרווח הטעות הוא כ- 2% , ניתן להסיק מהסקר מסקנות כלליות על כלל מערכת ההשכלה הגבוהה. :להלן בתרשים מאפייני המשיבים על סקר הסטודנטים 17 רשימת המוסדות כללה אוניברסיטאות ומכללות מאזורים שונים בארץ- צפון, מרכז, ירושלים ודרום- ובהן ניתן .ללמוד לתואר ראשון 18 .תקופה זו משתנה מעט בין המוסדות משום שלכל מוסד נתון החופש לפתוח את שנת הלימודים בתאריך שבו יבחר 19 סקר הופץ באופן אקראי בקרב כלל הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה. עם זאת, לא מדובר בדגימה הסתברותית .מלאה שבה לכל נבדק באוכלוסייה יש הסתברות ידועה מראש להיכלל במדגם 100 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים 2 :המשיבים על סקר הסטודנטים, לפ י קטגוריות שונות על פי נתוני סקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי ( מרבית המשיבים73% )ציינו ש בשל אופן שירות המילואים כמעט לא התאפשר להם .ללמוד במהלך שירות המילואים 71% ;מהמשיבים היו גברים88% היו סטודנטים לתואר ראשון , ו- 62% למדו באוניברסיטאות. 101 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל סיוע המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל מלחמת חרבות ברזל פרצה בשבעה באוקטובר, זמן קצר לפני המועד שבו תוכננה להיפתח שנת הלימודים באקדמיה. המציאות החדשה שנוצרה הצריכה התארגנות מחודשת של המוסדות להשכלה גבוהה והיערכות למצב שבו.מספר רב של סטודנטים ייקראו לשירות מילואים ויימנע מהם ללמוד באופן סדיר כללי זכויות הסטודנט קובעים כאמור את המענים העיקריים לסטודנטים משרתי מילואים, והם המענה המינימלי שכל מוסד חייב לפעול לפיו. כללי זכויות הסטודנט מותאמים בעיקר למשרתי מילואים בימי שגרה, והם אינם נותנים מענה מלא לפערים הנובעים משירות מילואים ממושך של מספר סטודנ טים רב . בלוח שלהלן מוצגים המענים העיקריים שנקבעו בכללי זכויות הסטודנט, נכון למועד פרוץ מלחמת חרבות :וברזל לוח1 :מענים עיקריים לסטודנט שנעדר בשל שירות מילואים, לפי כללי זכויות הסטודנט שקבעה המל"ג מספר הסעיף הנושא התוכן 2 רכז מילואים ,המוסד ימנה רכז מילואים שיהיה אחראי לקביעת התאמות המוסד למעקב אחר ביצוען ולטיפול ולתיאום בין המוסד לצה"ל. המוסד יפרסם .את שם רכז המילואים ואת פרטי ההתקשרות עימו לשם פנייה אליו 4 היעדרות משיעורים ודחיית לימודים א. סטודנט זכאי להיעדר משיעורים בתקופת המילואים , ללא הגבלה .וללא פגיעה בזכויותיו ב. המוסד יאפשר לסטודנט ששירת מעל עשרה ימים במצטבר בסמסטר .לדחות קורס ולחזור עליו, ללא תשלום נוסף ובתנאי שעדיין לא נבחן 5 מטלות א. אם סטודנט נעדר, יידחה מועד הגשת מטלה לפחות במספר הימים .שבהם שירת במילואים ב. המוסד יקבע כללים להסדרת זכויותיו של סטודנט שהחמיץ עקב שירות מילואים של14 ימים ומעלה את מועד הגשתן של יותר .משמונה עבודות 6 הכשרה מעשית המוסד יאפשר לסטודנט שנעדר מקורסים מעשיים להשלים את שהחסיר או יפטור אותו מהם, או יאפשר את השתתפותו בהם במועד מאוחר יותר .ללא תשלום נוסף 7 בחינה .היעדרות מבחינה בשל שירות מילואים מזכה במועד נוסף 8 בחינה או עבודה כדרישה מוקדמת סטודנט שנעדר מבחינה של קורס שהוא דרישה מוקדמת או לא הגיש מטלה בקורס, זכאי ללמוד "על תנאי" בקורס או בשנה המתקדמת עד .השלמת הבחינה או המטלה 9 השלמת לימודים, רישום לקורסים ונוכחות א. ,המוסד יסייע לסטודנט בהשלמת חומר הלימוד באמצעות הדרכה .חונכות, שיעורי עזר וחומרי עזר, או בכל דרך שיקבע המוסד 102 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מספר הסעיף הנושא התוכן ב. סטודנט זכאי20 ,לקבלת אפשרות לאחד מאלה, לפי בחירת המוסד :למעט עבור שיעורי הכשרה מעשית, מעבדה, התנסות או תרגול 1. האזנה לשיעורים או צפייה בשיעורים שנעדר מהם או קבלת .סיכומים כתובים מהמוסד 2. שעות תגבור פרטניות לשיעורים שנעדר מהם ולא כחלק משעות .הקבלה של המרצה ג. סטודנט שנעדר וצפוי להיעדר בשל מילואים בעת הרשמה לקורסים .זכאי לרישום מוקדם 10 הארכת לימודים סטודנט ששירת במצטבר150 ימים לפחות יהיה זכאי להאריך את לימודיו בשני סמסטרים, בלי שיחויב בשכר לימוד או בכל תשלום נוסף .בשל הארכה זו על פי כללי זכויות הסטודנט, בעיבוד משרד מ.בקר המדינה עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל גויסו סטודנטים לתקופות ארוכות, פעמים רבות אף בלי שצוין תאריך סיום שירות המילואים, ועל כן עלה הצורך לייצר מענים נוספים על אלה שהמוסדות נדרשים לתת למשרתי .מילואים לפי כללי זכויות הסטודנט לאחר השבעה באוקטובר נקטה המל"ג מספר צעדים במטרה לסייע :לסטודנטים משרתי מילואים. להלן פירוט הצעדים פעולות המל"ג לצור ך סיוע לסטודנטים במהלך החודשיים שלאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל 1. :ד ח י י ת ש נ ת ה ל י מ ו ד י ם ו ק י צ ו ר ה ס מ ס ט ר בנובמבר2023 קבעה המל"ג כי נוכח מצב החירום בארץ עקב המלחמה, דרישתה לסמסטר באורך של לפחות13 שבועות21 תבוטל ולא יהיה רף מינימלי לאורך סמסטר, זאת לצד קביעה לפיה על המוסדות להבטיח כי לא תהיה פגיעה ברמה האקדמית הנאותה של הלימודים . עוד קבעה המל"ג כי למוסדות נתון החופש להחליט על מועד פתיחת שנת הלימודים ולעדכן בכך את הסטודנטים לפחות שבועיים מראש22 . צעד זה נועד לאפשר לכלל אוכלוסיית הסטודנטים להסתגל למציאות החדשה שנוצרה ולהי מנע מפתיחת שנת הלימודים בד בבד .עם פרוץ המלחמה 2. פ נ י י ה ל מ ו ס ד ו ת ל ה ש כ ל ה ג ב ו ה ה ל צ ו ר ך ג י ב ו ש מ ת ו ו י ח ז ר ה ל ל י מ ו ד י ם :ו ת מ י כ ה ב ס ט ו ד נ ט י ם מ ש ר ת י מ י ל ו א י ם במקביל להחלטה לאפשר את דחיית מועד פתיחת שנת הלימודים דרשה המל"ג מהמוסדות להשכלה גבוהה להעביר לה עדכון ראשוני על ההשל מות וההתאמות המתוכננות לגבי כלל הסטודנטים, וכן על המענים שיוצעו לסטודנטים המשרתים במילואים. בנובמבר2023 , שבוע לאחר ההחלטה בדבר דחיית פתיחת שנת הלימודים 20 תוספת לכללי זכויות הסטודנט משנת2023 . 21 דרישה הקבועה בהחלטת מל"ג מ- 19.3.19 . 22 החלטת המל"ג2/14 55 5.11.23 . 103 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל .התשפ"ד התכנסה המל"ג לדון במתווי חזרה ללימודים ובתמיכה בסטודנטים המשרתים במילואים בהחלטה שקיבלה באותו מ עמד ציינה המל"ג את החשיבות שהיא רואה בהבטחת זכותם של הסטודנטים משרתי מילואים להשלים את לימודיהם האקדמיים. היא דרשה שוב כי המוסדות להשכלה גבוהה יעבירו באופן מיידי את התייחסותם בדבר ההשלמות וההתאמות המתוכננות על ידם לכלל הסטודנטים, ובפרט המענים שיוצעו לסטודנ טים המשרתים במילואים ובני/בנות זוגם, כך שיובטח כי תינתן להם האפשרות לסיים את הלימודים ביחד עם שאר הסטודנטים במוסד. עוד ציינה המל"ג כי בשנת הלימודים התשפ"ד היא תאפשר למוסדות גמישות מְ רַ בִּ ית לביצוע ההתאמות בתוכנית הלימודים. היא הבהירה כי חוק עידוד מעורבות ס טודנטים קובע חובה להעניק שתי נקודות זכות, אבל המוסד רשאי, בפרט בתקופה זו, להעניק יותר מכך .ובכפוף להבטחת רמה אקדמית נאותה המל"ג ציינה כי היא מצפה מהמוסדות לעדכן וליידע את הסטודנטים משרתי מילואים בנוגע להתאמות והמענים שיוענקו להם לשם שמירה על זכויותיהם23 . בהמשך לדרישת המל"ג לגיבוש מתווים הציעו המוסדות התאמות שונות ודרכי סיוע לסטודנטים משרתי מילואים, מעבר למענים שהם מחויבים לתת לפי כללי זכויות הסטודנט. להלן בתרשים דוגמאות למענים שהעניקו המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים נוסף על המענים הקבועים :בכללים תרשים3 : דוגמאות למענים נוספים שהעניקו המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים ושאינם קבועים בכללי זכויות הסטודנט מתוך פגישות שערך צוות הביקורת עם המוסדות. .* חזרה על אותו קורס בסמסטר עוקב 23 החלטת המל"ג554/14 14.11.23 . 104 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל 3. :פ ו ר ו ם ח י ר ו ם באוקטובר2023 , לאחר פרוץ המלחמה, החליטה המל"ג על הרחבת "פורום יושבי ,"הראש של המועצה לצורך דיון והמלצה למועצה בנושאים דחופים הקשורים להשכלה ה גבוהה בעת ה מלחמה ובנוגע לצרכים דחופים העולים בשל מצב זה (להלן- )פורום החירום . פורום החירום מורכב משבעה חברי המל"ג (אחד מחברי הפורום הוא נציג של התאחדות הסטודנטים הארצית , וחבר פורום )אחר חבר גם בוות"ת , ויו"ר הפורום הוא ראש הוות"ת. הוחלט כי במסגרת דיוניו ישמע הפורום את נציגי המוסדות ויתייעץ עם חברי המל"ג לפי הצורך והנושאים שיועלו לדיון24 . במפגשים אלו נדונו נושאים שונים הרלוונטיים לסיוע לסטודנטים משרתי מילואים, וגובשו המלצות למל"ג שאת חלקן ,היא אף אימצה; למשל הרחבת היקף הקורסים הדיגיטליים בכל מוסד; מתן חופש למוסדות להחליט על מועד פתיחת שנת הלימודים בתיאום ביניהם עד כמה שניתן; פנייה של המל"ג למוסדות לגבי .המענים המתוכננים לסטודנטים 4. ה ר ח ב ת ה מ ע נ ה ש ל:ה מ ו ק ד ה ט ל פ ו נ י בעקבות פרוץ המ לחמה הרחיבה המל"ג את המענה של המוקד הטלפוני לפניות הציבור, שפעל כבר לפני המלחמה . זאת במטרה לרכז את המענים ולהנגישם לסטודנטים הזקוקים לכך . היא תגברה את המוקד באנשי צוות נוספים והרחיבה את שעות פעילותו כדי לתת מענה לסטודנטים הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה ומבקש .ים סיוע בשל המצב כמו כן, בד בבד עם הרחבת המוקד פתחה המל"ג אפיקי פניות נוספים, כגון רשתות חברתיות ודואר .אלקטרוני, וכן פרסמה והעלתה קמפיינים בערוצי המדיה השונים כדי לעודד סטודנטים לפנות אליה 5. :א י ש ו ר ת ו כ נ י ו ת ת ק צ י ב י ו ת בדצמבר2023 אישרה הוות"ת תוכניות תקציביו ת בהיקף של כ- 520 מיליון ש"ח25 ( 400 מיליון ש"ח ממקורות עצמאיים של הוות"ת ו- 120 מיליון ש"ח ממשרד האוצר), המיועדות לתמוך במוסדות המתוקצבים. מטרת תוכניות אלה הייתה להבטיח את המשך איתנותם הפיננסית של המוסדות הפועלים באזורי לחימה ובקווי העימות בדרום ובצפון (המכלל ה האקדמית ספיר ו המכללה האקדמית תל חי) וכן תקצוב פעולות שיאפשר יישום מיטבי של הכללים בנוגע לסטודנטים משרתי מילואים, ויישום המתווים שקבעו המוסדות. מתוך הסכום האמור יועדו 320 מיליון ש"ח להבטחת איתנותם הפיננסית של המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי- 80 מיליון ש"ח למתן מלגות בגובה שכר לימוד מלא לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד ו- 240 ;מיליון ש"ח רשת ביטחון לירידה במספרי הסטודנטים140 מיליון ש"ח נועדו לסייע לכלל המוסדות להקים מערך הוראה ראוי להשלמות עבור סטודנטים משרתי מילואים או בני/בנות זוגם. כמו כן, יכול היה המוסד לנצל כספים אלה גם עבור סיוע נפשי ופסיכולוגי שהוא יעמיד לרשות משרתי המילואים (להלן- ;)תוכנית התמיכה למתן מענה למניעת נשירה וגרירת תואר60 מיליון ש"ח נועדו להגדלת קרן הסיוע עבור סטודנטים המשרתים שירות משמעותי במילואים26 (להלן- )מערך התמיכה במוסדות . בינואר2024 החליטה הוות"ת כי תוכנית התמיכה למתן מענה למניעת נשירה וגרירת תואר ת חול גם .על סטודנטים המשרתים בכוחות הביטחון אשר נעדרו מהלימודים עקב המלחמה נוסף על כך, ב מרץ 2024 החליטה הוות"ת על הקצאת נתח תקציבי נוסף למוסדות בסך של כ- 55 ( מיליון ש"ח50 מיליון ש"ח ממשרד האוצר ו-5 מיליון ש"ח ממקורות עצמאיים של הוות"ת) עבור שכפול קורסים (העברת 24 החלטת המל"ג548/14 17.10.23 . 25 החלטת ה ו ,ות"ת4.12.23 . 26 תקציב זה ניתן עבור הענקת6,000 מלגות בסך5,000 ,ש"ח לשנה, כל אחת למשך שנתיים לסטודנטים משרתי מילואים ברמת נזקקות גבוהה, שלא נמצאו זכאים בהקצאה.המקורית 105 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל אותו קורס בסמסטר עוקב) כדי לתת מענה רחב בדבר מניעת נשירה וגרירת התואר לסטודנטים המשרתים מעל100 ימי מילוא ים (להלן- תוכנית100 .)פלוס 6. :פ ע ו ל ו ת נ ו ס פ ו ת ל ס י ו ע ל ס ט ו ד נ ט י ם מ ש ר ת י מ י ל ו א י ם האגף האקדמי המקצועי במל"ג פעל בכמה דרכים נוספות כדי לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, ובהן העלאת המודעות לחיילי המילואים בנוגע לזכויותיהם באמצעות קמפיינים ברשתות החברתיות וברדיו; הנגשת המידע באתר המל"ג במרשתת (אינטרנט) באמצעות פרסום רשימת רכזי המילואים בכל המוסדות להשכלה "גבוהה בארץ (הרשימה הועלתה לאתר בשבוע הראשון של המלחמה) והעלאת "שאלות ותשובות לסטודנטים (הדבר נעשה בחודש הראשון למלחמה); ריענון המידע על זכויות חיילי המילואים ובני/בנות זוגם באמצעות שליחת מכתב למוסדות באוקטובר2023 ; קיום מפגשי ריענון לצוותים מהמוסדות, בשיתוף הקמל"ר שבהם נכחו יותר מ- 200 .אנשי צוות מהמוסדות קביעת הוראת שעה לתיקון כללי זכויות הסטודנט עם התמשכות המלחמה, ועל אף הפעולות השונות שנקטה המל"ג, עלה הצורך ליצור מע נה רוחבי ומקיף יותר מזה המעוגן בכללי זכויות הסטודנט, כאשר בו זמנית נוצר מצב שבו מוסדות הלימוד הציעו מתווים שונים לסטודנטים משרתי מילואים, הכוללים התאמות לימודיות, מלגות ומענקים. כפועל יוצא קיבלו סטודנטים אשר שירתו כתף אל כתף סיוע שונה כתלות במוסד הלימודים שאליו השתייכו. עם פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד החלו להישמע תלונות רבות מצד סטודנטים ומצד עמותות הפועלות למען משרתי המילואים, בנוגע לחוסר האחידות בין המתווים ולפערים בין המענים שהוצעו לבין הצרכים בפועל של .הסטודנטים על רקע ה ת משכות המלחמה, ובין היתר בעקבות יו זמות משפטיות ואחרות מצד סטודנטים, גיבשה המל"ג הצעה לתקן בהוראת שעה למלחמת חרבות ברזל את כללי זכויות הסטודנט27. ביו ני2024 פורסמו כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים)(הוראת שעה), התשפ"ד- 2024 (להלן - )הוראת השעה ובהתאם לכללים אלו פעלו המוסדות. הוראת השעה הרחיבה את המענים שהמוסדות מחויבים לתת למשרתי המילואים, מעבר למענים הקבועים בכללי זכויות הסטודנט. לצד ההתאמות המחייבות האמורות יצוין כי בדומה למצב הדברים שהיה נהוג קודם לכן, כל מוסד אקדמי רשאי היה להרחיב מענים אלו אם הוא מצא לנכון לעשות כן. להלן בתרשים :מוצגים המענים שהמוסדות מחויבים לתת לסטודנטים משרתי מילואים, לפי הוראת השעה 27 החלטת המל"ג: הצעה לתיקון לכללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים במילואים), תשע"ב- 2012 (הוראת שעה- .)"מלחמת "חרבות ברזל3.24 106 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים 4 :המענים העיקריים שהמוסדות להשכלה גבוהה ,מחויבים לתת לסטודנטים משרתי מילואים לפי הוראת השעה של המל"ג על פי הוראת השעה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. בתשובתו מיולי2025 מסר הקמל"ר (להלן- תשובת הקמל"ר) כי גיבוש הצעת התיקון לכללי זכויות הסטודנט נבע בין היתר מיוזמות משפטיות ואחרות ומהצורך לפשר בין עמדות המוסדות האקדמיים ובין ארגוני הסטודנטים. הקמל"ר ציין בתשובתו כי לאחר פרסום מתווה ההתאמות ירד במידה ניכרת מספר .הפניות לצוות הסטודנטים הייעודי של הקמל"ר בעניין ההתאמות שהציעו המוסדות מהאמור לעיל עולה כי לגבי שנת הלימודים התשפ"ד החליטה המל"ג על שורה של צעדים שמטרתם להעניק הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים. יצוין כי אומנם יש בהחלטות אלו כדי לשקף את מחויבות ה של המל"ג לסטודנטים משרתי מילואים, אבל כדי לתת להם מענה מיטבי אין די בקבלת החלטות וקיימת חשיבות מרובה לוודא כי החלטות אלו מיושמות בפועל. לצורך כך, נדרש לפקח על המענה הניתן בפועל לסטודנטים האמורים במוסדות השונים (בעניין זה ראו בהרחבה להלן בפרק "פיקוח של המ ל"ג על סיוע .)"המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים 107 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל החזר כספי לסטודנטים שביטלו לימודיהם בשל שירות המילואים לכל מוסד לימוד יש נהלים בנוגע להחזר כספי הניתן לסטודנט המחליט על הפסקת לימודיו או על ביטול הרשמה. ככלל, מוסדות לימוד אינם נותנים החזר במצב של ביטול הרשמה, בהתאם להמלצת ועדת מלץ משנת1996 28 , והיקף החזר שכר הלימוד נגזר ממועד ההודעה על הפסקת הלימודים, כאשר קיים מועד אשר אחריו לא יינתן עוד החזר. חוק זכויות הסטודנט קובע תקרה לדמי ה רשמה29 . לפי מל ה "ג, ועדת מלץ המליצה כי לא יינתן החזר עבור דמי הרשמה במקרה של ב יטול הרשמה וכן המליצה לקבוע את הזכאות לקבל החזר כספי בגין הפסקת הלימודים כתלות במועד הביטול ו בהתאם למועדים מוגדרים, וכי אין למל "ג דרך לשנות את המלצות ועדת מלץ , אשר עוג נו לימים בהחלטת ממשלה. עלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות המתייחסות למצב הייחודי שנוצר בעקבות מלחמת חרבות ברזל והנוגעות להחזר כספי בגין ביטול הרשמה והחזרי שכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים ונאלצו .לבטל או להפסיק את לימודיהם ה מל"ג מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביולי2025 (להלן- )תשובת המל"ג כי טיפלה בעשרות פניות בנושאים כלכליים שלא כל לו פניות בנושאי החזר שכר לימוד או החזר דמי הרשמה בשל שירות מילואים . עוד מסרה המל"ג כי בכל הקשור לפניות בנושאי תמיכה וסיוע כלכלי, המוסדות להשכלה גבוהה גילו נכונות .גבוהה לשיתוף פעולה והתגייסו למתן מענה מהיר לפי שאלון המוסדות שהפיץ משרד מבקר המדינה, בעקבות המלחמה נאלצו מאות סטודנטים שנקראו לשירות מילואים כדי להגן על המדינה לבטל את הרשמתם ללימודים או להפסיק את לימודיהם לאחר שהחלו אותם. במסגרת שאלון המוסדות, משרד מבקר המדינה בדק אם מוסדות הלימוד נתנו החזר כספי לסטודנטים משרתי מילואים אשר ביטלו את הרשמתם ללימו .דים במוסד או הודיעו על הפסקת לימודיהם להלן הממצאים מהשאלון30 . 28 דוח הוועדה הציבורית לקביעת גובה שכר הלימוד ומפעלי הסיוע לסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה לשנים תשנ"ז- תשס"א ברא שותו של שופט ביהמ"ש העליון (בדימוס) יעקב מלץ, ספטמבר1996 . יצוין כי הוועדה הציבורית להורדה הדרגתית של שכר הלימוד במוסדות להשכלה גבוהה ולבחינת הקלות אפשריות נוספות לסטודנטים בראשותו של נשיא בית המשפט המחוזי (בדימוס) ד"ר אליהו וינוגרד, אפריל2001 אימצה את המ לצות ועדת מלץ, ועוגנה בהחלטת ממשלה2872 ( 28.1.01 .) 29 סעיף10 .בחוק זכויות הסטודנט 30 .ובהתאם לתשובות המוסדות לטיוטת הדוח 108 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים5 : פילוח החזרי דמי הרשמה ושכר לימוד על ידי25 מוסדות לימוד במקרה של ביטול לימודים של סטודנטים משרתי מילואים נמצא כי32% מ- 25 מוסדות הלימוד שנבדקו (8 ) במסגרת שאלון המוסדות דיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות מילואים31 ; % 44 מהמוסדות ( 11 ) דיווחו כי החזירו דמי הרשמה ;לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות מילואים ו- 24% מה מוסדות(6) דיווחו כי לא ידעו מי מ אלו שביטלו את הרישום שמ רת במילואים ומי לא מ שרת עוד נמצא כי 12% ( מהמוסדות3) החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנטים משרת י מילואים שהפסיק ו את לימודי הם עקב שירות המילואים32 ( . שאר המוסדות88% .) דיווחו כי החזירו שכר לימוד מלא לסטודנטים כאמור הטכניון- מכון טכנולוגי לישראל (להלן- הטכניון) מ סר בתשובתו מיוני2025 (להלן- תשובת הטכניון) כי לא מקובל שדמי הרשמה יוחזרו למועמדים, שכן הם החזר מינימלי של העלויות הכרוכות בטיפול בכל תהליך הרישום והקבלה של המועמדים. הטכניון הוסיף כי דמי הרשמה נגבים ממועמדים שהתקבלו ללימודים וממועמדים שלא התקבלו ללימודים , ומכאן שהציפייה להחזר דמי הרשמה לחלקם איננה .סבירה. הטכניון ציין כי פחות מעשרה סטודנטים ביטלו את רישומם ללימודים בו עקב שירות המילואים המרכז האקדמי רופין מסר בתשובתו מיולי2025 כי בנוגע להחזר דמי הרשמה הוא פועל על פי המדיניות שהומלץ עליה במסקנות ועדת מל .ץ, אשר למיטב ידיעתו אומצו על ידי המל"ג והן בבחינת מדיניות מחייבת עוד מסר המרכז האקדמי רופין כי הוא מחויב לפעול באחריות תקציבית ומתוך זהירות רבה בכל הקשור 31 להלן המוסדות שדיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה למשרתי מילואים: אוניברסיטת אריאל בשומרון, אוניברסיטת תל אביב, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב , האוניברסיטה העברית בירושלים, הטכניון- מכון טכנולוגי לישראל, המכללה האקדמית אשקלון, עזריאלי- .מכללה אקדמית להנדסה ירושלים והמרכז האקדמי רופין 32 להלן המוסדות שדיווחו כי החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנטים משרתי מילואים שהפסיקו את לימודיהם עקב שירות המילואים : אוניברסיטת תל אביב; שנקר- .הנדסה. עיצוב. אמנות; והמרכז האקדמי רופין 109 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל בשימוש בכספי הציבור, ולפיכך לא ניתן לצפות ממנו להשיב לסטודנטים דמי הרשמה . המרכז האקדמי רופין הוסיף כי .אם המל"ג תקבע מדיניות שונה לעניין זה, הוא יפעל בהתאם למדיניות שתיקבע האוניברסיטה העברית בירושלים מסרה בתשובתה מיולי2025 כי לא הוחזרו דמי הרשמה , למעט במקרים .חריגים, מאחר שהם במהותם תשלום בעבור שירות שניתן בעת הרישום לאוניברסיטה אוניברסיטת בן- גוריון בנגב מסרה בתשובתה מיוני2025 כי לא זכורה לה פנייה בהקשר של החזרת דמי הרשמה . נוסף על כך, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב איפשרה לשמור את הקבלה של תשלום דמי ה רשמה .לאוניברסיטה לשנה העוקבת, כך שהנרשמים לא נדרשו להירשם שוב ומקומם הובטח שנקר- הנדסה. עיצוב. אמנות (להלן- שנקר) מסרה בתשובתה מיוני2025 כי סטודנטים שביקשו להפסיק ,את לימודיהם קיבלו החזר שכר לימוד בהתאם לתקנון שנקר, פרט למקדמה משום שעל פי ועדת מלץ המקדמה מוחזרת עד15 בספטמבר (כלומר, לפני שבעה באוקטובר). עם זאת, שנקר הציע למשרתי מילוא ים פתרונות שונים בנוגע להחזר שכר לימוד- העברת המקדמה ודמי ה רשמה לשנת הלימודים התשפ"ה (אוקטובר2024 - ספטמבר2025 ) ללא צורך בקבלה מחדש, החזר של מחצית המקדמה, ובמקרים של מספר .ימי מילואים חריג אף אושר החזר מלא של המקדמה יצוין כי קרן הסיוע למשרתי מילואים ש ל צה"ל, מאפשרת לפי פרסומיה, לסטודנטים לפנות בבקשה לקרן כדי לקבל סיוע כספי בגין ביטול קורס או שנת לימודים, בכפוף להצגת אישור ממוסד הלימודים על כך שהוא לא נתן החזר כספי33 . הקמל"ר הוסיף בתשובתו כי עד מועד התשובה התקבלו בקרן הסיוע למשרתי המילואים בקשות מעטות בלבד בנושא זה. הקמל"ר הוסיף כי למעט כמה פניות שהתבררו כמחלוקת טכנית על היקפי החוב והיתרה (ואשר נפתרו בסופו של דבר), צוות הקמל"ר אינו מכיר מקרים של מוסד מפוקח על ידי המל"ג שלא החזיר .כספים כאמור מומלץ כי ה מל"ג תבחן את האפשרות לקביעת הנחיות שיחייבו את מוסדו ת הלימוד להח זיר דמי הרשמה ו שכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים בעקבות מלחמת חרבות ברז ל, זאת מאחר שדוח ועדת מלץ התייחס לביטול הרשמה והפסקת לימודים במצב של שגרה ,ומאחר שקיים שוני מהותי בין סטודנט המבקש לבטל או להפסיק את לימודיו במצב רגיל ין בל סטודנט משרת מילואים הנאלץ לבטל או להפסיק את לימודיו עקב שירות המילואים. עד גיבוש ההנחיות מוצע שמל"ג, המוסדות וצה"ל ינגישו .את המידע אודות האפשרות להחזרים בגין ביטול לימודים על ידי קרן הסיוע למשרתי מילואים 33 .אתר המרשתת של קרן הסיוע של קמל"ר 110 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מסיוע המו סדות כדי לבחון אם הפעולות שהמל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה נקטו והמענים שהם הציעו לסטודנטים משרתי מילואים לאחר פרוץ מלחמת חרבות וברזל תואמים לצרכים ולרצונות של משרתי המילואים, קיימת חשיבות רבה בבדיקת שביעות הרצון של סטודנטים אלו מהסיוע שהם קיבלו. להלן בתרשים ממצאי סקר הסטודנטים שערך משרד מבקר המדינה בנוגע למידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים :מהסיוע שהמוסד הציע להם תרשים6 :שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שניתן להם , לפי סקר הסטודנטים שביצע מבקר המדינה ,על פי נתוני סקר הסטודנטים.בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי41% מהמשיבים ציינו כי הם אינם שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם בשל היעדרותם עקב שירות המילואים ו( שיעור ניכר מהמשיבים בסקר45% ) ציינו כי המתווה לשנת הלימודים התשפ"ד במוסד בו למדו לא הצליח לספק להם ודאות בנוגע להשלמת .הלימודים למוסדות התאפשר כאמור להציע מגוון של הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים, ומוסדות .שונים הציעו התאמות שונות בתרשים שלהלן מוצגת השוואה בין דרכי הסיוע האקדמי שנתפסו בעיני :הסטודנטים כמועילות לבין המענים שהסטודנטים ציינו כי ניתנו להם בפועל 111 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים7 :סוגי הסיוע הרצויים לסטודנטים לעומת המענים שהסטודנטים ציינו כי ניתנו בפועל .על פי נתוני סקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי אין התאמה בין ארבע מתוך חמש דרכי הסיוע האקדמי שהסטודנטים שענו על הסקר תפסו כמועילות ביותר (תגבורים ות רגולים , סיכומים כתובים של שיעורים, קורסים מרוכזים ושבוע השלמה) לבין השירותים שהסטודנטים ציינו כי המוסדות הציעו בפועל; למשל, סטודנטים ציינו כי ( המוסדות מיעטו להציע תגבורים ותרגולים וסיכומים כתובים של שיעורים31% ו- 8% , בהתאמה) אף שהם היו מעוניינים בהם במידה( רבה60% ו- 53% .), בהתאמה עוד בחן הסקר את מידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מכמה מענים מרכזיים שהציעו :המוסדות. הנתונים בתרשים להלן 112 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים 8 :שביעות רצון הסטודנטים משרתי מילואים ממענים מרכזיים שהציעו המוסדות, שנת הלימודים התשפ"ד על פי נתוני.סקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי45% - 72% מהסטודנטים ציינו כי מידת שביעות רצונם מהמענים שנתפסו בעיניהם )כמועילים ביותר (סיכומים כתובים, הקלטות של השיעורים, תרגולים ותגבורים והתאמה אישית הייתה בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. עוד עול ה כי59% מהסטודנטים ציינו כי שביעות רצונם מהקשר השוטף עם המוסדות גם היא בינונית עד מועטה או .כלל לא קיימת ,מניתוח הסיבות לשביעות הרצון במידה בינונית עד מועטה מהמענים שהציעו המוסדות, ציינו המשיבים מתוך רשימה סגורה, בין השאר את הסיבות האלו: כמות לא מספיקה של תגבורים וחוסר התאמתם ללוחות הזמנים של הסטודנטים; היעדר אמצעים מתאימים למוסד; היעדר נכונות של המוסד להתגמש ולהציע פתרונות מתאימים; איכות נמוכה של הסיכומים הכתובים; אי- הכללה של כל החומר הנלמד בסיכומים הכתובים והפצתם במועד מאוחר מדי; איכות ירודה של ההקלטות .של השיעורים 113 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל יצוין כי בפברואר2024 נערך סקר של התאחדות הסטודנטים הארצית34 שבחן את השפעת המלחמה על מצבם של הסטודנטים. הסקר שכלל7,350 משיבים העלה בין היתר כי40% ממשרתי המילואים לא היו ,מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים שפורסם על ידי מוסדות הלימוד77% סברו ששי רות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם ו- 40% הציפו את החשש מהיכולת לעמוד בדרישות התואר לאור .המתווה שהוצג במלל הפתוח בסקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה :ציינו הסטודנטים את הדברים האלו 34 התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות הארצית, "סקר הסטודנט/ית2024 - ."'מהדורת 'חרבות ברזל ...המרצים והמתרגלים מתקשים מאוד עם ההקלטות והשיעורים ההיברידיים, מה ,שפוגע ברמת ההקלטה, חלקים ללא קול ללא מצגת, וזה הופך את הניסיון להשלים "לקשה במיוחד ולא איכותי לא כל המרצים והמתרגלים מקליטים שיעורים בטענה שאינם מחויבים לספק יותר מהקלטה אחת לכל שיעור כשבפועל קורה מצב שחסרות הקלטות לשיעורים מסוימים "בעקבות חוסר סנכרון הפער הכי גדול שיש לתקן הוא היחס האישי והקשב עבור המילואימניקים- המוסד צריך להיות אקטיבי, להיות מעורב יותר, ליזום מהלכים ולקדם את המנהלות שלנו כי אנחנו בכלל לא מצליחים לחשוב על יהן תוך כדי "השירות ...אני מצאתי את עצמי בתוך עזה חושב המון על הפערים שיש לי ואיך אני משלים אותם כי לא כל ההקלטות עובדות כמו שצריך וכי "הכיתה רצה ולי אין זמן להשלים התחושה הכללית שלי הייתה שאני זה שצריך לרדוף אחר מוסד הלימודים ואחרי כל מרצה"כדי לקבל הקלטות 114 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל האמור לעיל מחזק גם הוא את חוסר שביעות הרצון כפי שהוא בא לידי ביטוי בסקר הסטודנטים. כדי להשלים את התמונה בדק משרד מבקר המדינה בשאלון המוסדות את המידה שבה מעריכים המוסדות :האקדמיים את מידת שביעות רצון הסטודנטים מהמענה האקדמי שהם הציעו. הנתונים בתרשים להלן תרשים9 :הערכת המוסדות את שביעות רצון הסטודנטים מהמענה האקדמי שהציעו להם35 על פי נתוני שאלון .המוסדות, בעיבוד משרד מבקר המדינה 35 המוסדות נשאלו באופן כללי "באיזו מידה אתם סבורים שהסטודנטים שבעי רצון מהעזרה האקדמית שהמוסד הציע להם כדי להתמודד עם הפערים שנוצרו אצלם בשל שירות המילואים במלחמת חרבות ברזל?". התשובות נמדדו בסולם של1 (בכלל לא) עד5 .)(במידה רבה מאוד 115 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מהתרשים עולה כי המוסדות היו סבורים כי באופן כללי הסטודנטים היו שבעי רצון מהמענה האקדמי שניתן להם, כאשר כ- 72% ( מהמוסדות18 מ- 25 ) העריכו כי הסטודנטים היו שבעי רצון במידה רבה או .רבה מאוד בביקורת עלה כי הערכת המוסדות בנוגע למידת שביעות רצון הסטודנטים מתפקוד המוסדות שונה מ העולה מתשובות הסטודנטים לסקר של משרד מבקר המדינה מיוני2024 , ולפיהן41% מהם לא היו שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם, ו- 28% מהם היו שבעי רצון במידה בינונית בלבד, וכן מהעולה בסקר של התאחדות הסטודנטים מפברואר2024 , לפיו40% מהסטודנטים לא היו מרוצים מהמ תווה למשרתי מילואים ו- 77% .סברו ששירות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם ב פברואר 2025 נערך סקר נוסף של התאחדות הסטודנטים כדי לבחון את התמורות שהתרחשו בתפיסות הסטודנטים בעקבות המלחמה36 . התוצאות הצביעו על שיפור מסוים במידת שביעות הרצון ממתווה הלימודים, כאשר57% מהסטודנטים ששירתו במילואים הביעו מידת שביעות רצון גבוהה, לעומת26% בשנת2024 . ,עם זאת הסקר שנערך על ידי התאחדות הסטודנטים בפברואר2025 העלה כי 22% מהסטודנטים ששירתו במילואים (אחד מתוך חמישה) לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן, תוך עמידה בכל החובות האקדמיות, ו- 48% ,הצליחו אומנם לעמוד בדרישות הקורסים אך חוו קשיים גדולים. כמו כן 29% מהסטודנטים ששירתו35 ימים ומעלה במצטבר בסמסטר א', או60 ימים ומעלה במהלך שלושת החודשים שלפני פתיחת הסמסטר, לא סיימו אף לא קורס אחד בסמסטר או סיימו רק חלק מהקורסי .ם זאת ועוד, כ- 33% מהסטודנטים נאלצו לקחת שיעורים פרטיים בעקבות החסרת חומר לימודי עקב שירות המילואים, ו- 30% ,ציינו כי לא קיבלו תמיכה מספיקה מהמוסדות האקדמיים. בכל הנוגע למצבם הנפשי דיווחו66% מהסטודנטים ששירתו במילואים על קשיים רגשיים עם החזרה לספסל הלימודי.ם ,סקר זה ממחיש כי גם בשנת הלימודים התשפ"ה שנפתחה יותר משנה לאחר פרוץ המלחמה, שיעור ניכר מהסטודנטים ה משרתי ם ב מילואים עדיין לא קיבלו תמיכה מיטבית מהמוסדות, אף שנרשמה מגמת שיפור לעומת שנת הלימודים התשפ"ד. לא זו אף זו, הסקר ממחיש את הפגיעה המתמשכת בלימודים האקדמיים של הסטודנטים- אחד מתוך חמישה סטודנטים ששירתו לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן. גם שנה לאחר תחילת המלחמה מערך התמיכה של המוסדות ,עדיין אינו נותן מענה מספיק וזאת משום העובדה שיש סטודנטים ששירתו במילואים ונאלצו לממן שיעורים פרטיים כדי לעמוד בחובותי.הם האקדמיות התאחדות הסטודנטים מסרה בתשובתה מיולי2025 (להלן- תשובת התאחדות הסטודנטים) כי יש צורך במענים איכותניים להשלמת החומר, ולא רק במענים טכניים (דוגמת פטור מנקודות זכות, עובר בינָרי37 36 גם סקר2025 נועד לבחון את מצבם של כלל הסטודנטים בראי המלחמה בהיבט האקדמי ואת חו סנם הנפשי, הכלכלי והחברתי, תוך דגש על אוכלוסיית משרתי המילואים והסטודנטים אשר פונו מבתיהם. גם מהדורה זו נערכה בשיטה של סקר אינטרנטי ודגמה9,500 משיבים, ומהם יותר מ- 2,800 סטודנטים משרתי מילואים. בסקר מצוין כי טעות הדגימה נאמדת כב- 1.5% ברמת ביטחון של99% ביח ס לאומדנים השונים. התאחדות הסטודנטים, סקר הסטודנט/ית 2025 - ."מהדורת "חרבות ברזל 37 .המרת ציור מספרי בקורס בציון עובר/לא עובר 116 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל .)'וכד התאחדות הסטודנטים ציינה כי יש לשפר את היצע התרגולים והשעות הפרונטליות למשרתי המילואים עם סגל ההוראה ו כן את ה איכות ו ה נגישות של החומר שצריך להשלים (סיכומים והקלטות). התאחדות הסטודנטים הוסיפה כי היא מציעה לעגן, בין במתווה מוסכם ובין בכללי זכויות הסטודנט או בהחלט ה של ה,מל"ג סטנדרטים וקריטריונים אחידים להשלמת החומר ול.איכותו המל"ג מסרה בתשובתה כי סקר שביעות רצון אינו מעיד בהכרח על איכות התוכנית והמענים שהיא מספקת. המל"ג ציינה כי התוכנית לשנת הלימודים התשפ"ד למתן סיוע לסטודנטים משרתי המילואים ולמוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת גובשה נוכח הצורך הדחוף שעלה עם תחילת המלחמה וכדי לספק מענה מהיר למוסדות ולסטודנטים הרבים שגויסו למילואים. המל"ג הוסיפה כי התוכנית נבנתה בשיתוף ור"ה, ור"מ והתאחדות הסטודנטים. כמו כן, המתווים למשרתי המילואים שהעבירו המוסדות לוות"ת כללו אישור שהם גובשו בתיאו.ם עם אגודת הסטודנטים המקומית סקר מידת שביעות רצון הוא כלי שבעזרתו המוסדות יכולים לקבל משוב מהסטודנטים, ללמוד וליישם שיפורים נדרשים. המוסדות להשכלה גבוהה נוהגים לערוך סקרי הערכת הוראה בקרב הסטודנטים כדי ללמוד על מידת שביעות הרצון שלהם ועל הפערים בתחום הה וראה במטרה לשפרה38 . סקר לבחינת שביעות ,רצון הסטודנטים מהמענים שניתנו יכול לספק למוסדות מידע על הקשיים שבהם נתקלים הסטודנטים וכפועל יוצא לשפר את המענים הנדרשים בהתאם. ביצוע סקר גם עשוי לשמש את המוסדות לבניית תוכנית עבודה סדורה והקצאת המשאבים הנדרשים לממשה בי .עילות משאלון המוסדות שערך משרד מבקר המדינה39 עלה כי רק9 מ- 5 2 מוסדות ביצעו סקר שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים . מוסד אחד לא ציין כיצד בחן את שביעות הרצון של סטודנטים משרתי המילואים, ושאר המוסדות ציינו כי בדקו את שביעות הרצון של סטודנטים אלה באופן אחר40 . נמצא כי המל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולעקוב אחר צורכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם, בדומה לסקרים .השנתיים להערכת הוראה שהמל"ג הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע לדעת משרד מבקר המדינה, קיימת חשיבות שמוסדות הלימוד יבחנו את מידת שביעות הרצון כדי לזהות אם המענים שהמוסד מציע מתממשים בפועל וכן לבדוק את איכותם ומהם הצרכים של סטודנטים .משרתי מילואים; והכול, כדי שהמוסדות יוכלו לטייב ולהתאים את המענה הניתן לסטודנטים אלו מ שרד מבקר המדינה ממליץ ל מוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, כדי לבדוק את מידת שביעות רצונם מהמענים שהמוסדות מציעים להם ולטייב את המענים בהתאם לצרכים שעולים מהסקר. זאת בדומה לסקרים שביצעו9 מהמוסדות שענו .על השאלון ביצועם של סקרים אלו חשוב בייחוד נוכח התמשכות המלחמה וה עול המצטבר ש נושאים 38 ,"החלטת המל"ג, "שיפור איכות ההוראה והבטחתה10.11.15 39 .ובהתאם לתגובות המוסדות על טיוטת הדוח 40 לדוגמה, באמצעות פגישות עם אגוד ות סטודנטים, סקר שביעות רצון בקרב הסגל, סקר שביעות רצון בקרב כלל הסטודנטים לגבי המענים לקשיים הנובעים מהמלחמה, מפגשים עם סטודנטים, תקשורת אישית וישירה עם .סטודנטים משרתי מילואים וניתוח תלונות של סטודנטים 117 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל משרתי המילואים ,וכדי לוודא כי מוסדות הלימוד עושים כל תן י שנ כדי שהסטודנטים משרתי המילואים לא י יפגעו בכל הנוגע להשכלה האקדמית שלהם. מוצע כי ה מל"ג תנחה את המוסדות לבצע סקר שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, בדומה להנחיית המל"ג לבצע סקרי הוראה, וזאת כדי לתת להם את המענים היעילים ביותר עבורם, .הן ברמה המוסדית והן ברמת הפקולטה עוד מוצע כי המל"ג תבחן באופן עצמאי את שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים או תבקש מהמוסדות את סק רי שביעות הרצון שהם ביצעו, ואם תעלה בסקר שביעות רצון נמוכה של סטודנטים משרתי מילואים- תבחן את הסיבות לכך. כמו כן מוצע כי המל"ג תשים דגש בפעולותיה על שיפור המענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים במוסדות שבסקר יעלה כי שביעות רצון משרתי המילואים הלומדים בהם.היא נמוכה ✰ קיימת חשיבות רבה לכך שסטודנטים משרתי מילואים, שחלקם נאלצו לעזוב את שגרת חייהם לתקופה ,ממושכת ולשלם מחיר משפחתי וכלכלי כבד, יחושו כי מוסדות הלימוד, כמו גם שאר מוסדות המדינה נרתמים ועושים כל שביכולתם לעמוד לצידם ולתת להם את התנאים הנדרשים כדי שיוכלו להשלים א ת לימודיהם. למערכת ההשכלה הגבוהה אחריות כפולה כלפי אוכלוסייה זו הן מתוך הכרת תודה והן מתוך החובה להבטיח שוויון הזדמנויות אמיתי. על כן מתן מענה ראוי למשרתי המילואים הוא ,חובה מוסרית שכן החברה בכללותה נהנית מתרומתם, ואין זה ראוי כי ישלמו על כך מחיר אישי או א.קדמי יתר על המידה ור"ה מסר בתשובתו מיולי2025 (להלן- תשובת ור"ה) כי האוניברסיטאות נרתמו והתגייסו לביצוע ההתאמות הנדרשות ולהתמודדות עם האתגרים שניצבו לפניהן וסיפקו מענה דינמי שהלך והשתכלל ככל שהחודשים עברו. הסיוע של האוניברסיטאות כלל מתן מלגות סיוע לסטו דנטים, סיוע נפשי באמצעות השירותים הפסיכולוגיים המוסדיים ומענה אקדמי (פטורים מקורסי בחירה, ציוני עובר בינָרי, הערכות חלופיות, מועדי בחינה מיוחדים, דחייה בהגשת עבודות, הקלטה וסיכום בכתב של הרצאות, חונכויות .)ועוד ממצאי סקרי הסטודנטים השונים (סקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה ביוני2024 וסקרי התאחדות הסטודנטים מפברואר2024 ומפברואר2025 ) מצביעים על כך שמידת שביעות הרצון של מרבית משרתי המילואים מהמענים שהמוסדות נתנו להם היא בינונית עד נמוכה . ממצאים אלו צריכים להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השו נים . יש לקחת בחשבון כי אוכלוסיית הסטודנטים משרתי מילואים נאלצו להתמודד עם מצבים קשים, ולעיתים לשלם מחיר משפחתי וכלכלי כבד ,. משכך עולה הציפייה מ המוסדות לטייב את המענים ככל שניתן על פי הצרכים שהעלו הסטודנטים. הכול, כדי לאפשר למשרתי המילואים לחזור לשגרת חייהם וכדי להעביר מסר ערכי בדבר החשיבות של שירות .מילואים כתרומה לחברה ולביטחון המדינה 118 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ה פיקוח של המל"ג על הסיוע של המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים המל"ג כאמור היא הגוף המאסדר האחראי על המוסדות להשכלה גבוהה. בין היתר, תפקידה להסדיר את פעילות המוסדות להשכלה גבוהה ולפקח עליהם לשם קידום ושמירה על אינטרסים ציבוריים, ובהם גם האינטרסים של ציבור הסטודנטים,. החלטות המל"ג מחייבות את כלל המוסדות הנמצאים בפיקוחה ועליה לאכוף את החלטו תיה. לצור ך ביצוע אכיפה ובקרה האגף האקדמי במל"ג מבצע מדי שנה בקרות .רוחב במוסדות להשכלה גבוהה בנושאים שונים בקרה על ביצוע משימות או תוכניות מתוכננות מחזקת את הקשר בין הגוף המפקח לגוף המפוקח ומשפרת את יעילות הביצוע41 . הבקרה משמשת כלי להבטחת יישום יעדים ומטרות של גוף או של מוסד. תהליך הבקרה כולל השוואה בין הביצוע לבין התכנון, ניתוח הפערים העולים מההשוואה, הפקת לקחים והכנסת .שינויים במטרה להקטין פערים בלתי רצויים על פי סעיף19א לחוק זכויות הסטודנט קבעה המל"ג את כללי ז כויות הסטודנט, ומתוקף כך, וגם מתוקף סמכויותיה הכלליות כגוף המאסדר של ההשכלה הגבוהה במדינה, היא אחראית לפיקוח על יישום הכללים שקבעה. בהתאם לכך, ראוי כי היא תבצע בחינה ובקרה על המענים שקיבלו הסטודנטים בפועל במהלך שנת הלימודים התשפ"ד, על פי המתווים השונים, וע.ל איכות מענים אלו היעדר מנגנוני פיקוח סדורים על המענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים כדי לוודא שהחלטות המל"ג מיושמות בפועל וכי סטודנטים משרתי מילואים מקבלים את המענים השונים שהם זכאים להם, נדרשה המל"ג לקדם תוכנית פיקוח ובקרה שתכלול בין היתר הקצאת משאב ים וכוח אדם הן במל"ג והן במוסדות האקדמיים. הביקורת בחנה את פעילות המל"ג בנוגע לפיקוח והבקרה .שקיימה בנושא פיקוח ובקרה על יישום כללי זכויות הסטודנט לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל כללי זכויות הסטודנט נקבעו כאמור בשנת2012. הביקורת העלתה כי במשך יותר מעשור, עד אוקטובר 2023 , לא בחנה המל"ג באופן רוחבי אם המוסדות להשכלה גבוהה עומדים בכללי זכויות הסטודנט ולא אספה מידע על יישומם; למשל, המל"ג לא ידעה אם המוסדות מינו רכז מילואים, אם נקבעו נהלים ,להגשת בקשה להתאמות מצד סטודנטים משרתי מילואים ואם המוסדות מפרסמים מדי שנה בין השאר .באתר שלהם במרשתת, את הדרכים לקבלת השירותים המיועדים למשרתי מילואים כחודש לאחר תחילת המלחמה, בנובמבר2023, החל לראשונה האגף האקדמי במל"ג , באמצעות אגף אכיפה, לבדוק את מידת עמידתם של המוסדות בכללי זכויות הסטודנט ואת יישומן של החלטות המל"ג בנוגע ל טיפול בסטודנטים משרתי מילואים. הבדיקה כללה בחינה של אתרי המוסדות במרשתת ושל .התקנונים שלהם 41 ( מדריך התכנון הממשלתי2010 '), עמ76 . 119 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ,בדיקת האגף האקדמי לגבי מידת עמידת המוסדות בכללי זכויות הסטודנט ויישום החלטות המל"ג שבוצעה לראשונה רק לאחר פרוץ המלחמה, העלתה כי חלק מהמוסדות כלל אינם עומדים בכללי זכויות .הסטודנט. יצוין כי האגף האקדמי מסר לצוות הביקורת כי לאחר פנייתו בנושא תוקנו הליקויים פיקוח ובקרה על המענים שהציעו המוסדות בשנת הלימודים התשפ"ד בקרה באמצעות מדידת הביצוע בפועל מאפשרת הערכה מושכלת של תוכניות לצורך ביצוע שינויים42 . מדידת הביצוע מאפשר ת בחינה שיטתית של גורמים להצלחה ולאי- הצלחה, שבעקבותיה ניתן לקיים תהליך הפקת לקחים והסקת מסקנות בדבר התאמת המענים לצרכים, וזאת לצורך טיובם בהמשך, אם יידרש43 . בחודשים יוני-אוגוסט 2024 , לקראת סוף סמסטר ב' של שנת הלימודים התשפ"ד, החל האגף האקדמי לבדוק את ה מענה בפועל לסטודנטים משרתי מילואים ו את הקשיים האקדמיים והמינהליים במתן המענה .כאמור נציגי האגף האקדמי קיימו פגישות עם מנהלים, אנשי סגל, צוותי מינהלה וסטודנטים ב- 20 מוסדות ברחבי הארץ. התובנות שעלו בבדיקה זו הוצגו ל פני פורום החירום וכן בישיבת המל"ג שהתקיימה בספטמ בר2024 . ,הבדיקה האמורה העלתה כי המוסדות הרחיבו אומנם את המענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים ,מעבר למענים הקבועים בכללים, אולם נמצאו פערים בנוגע להתנהלות השוטפת של המוסדות. בין השאר עלה כי סטודנטים משרתי מילואים הלומדים בשנה א' לתואר הראשון שנעדרו מתחי לת הלימודים, פספסו מידע מינהלי חשוב והרגישו מנותקים מהבחינה החברתית וכי רק חלק מהמוסדות הבינו את הבעיה והעניקו לסטודנט החוזר מהמילואים את הידע המינהלי הנדרש. נוסף על כך, נמצא כי מוסדות הלימוד השונים לא שיתפו ביניהם מידע, ולעיתים גם בתוך אותו מוסד לא היה שי תוף מידע לצורך פתרון קשיים ובעיות. לצד הפערים בהתנהלות השוטפת העלתה הבדיקה גם כי כללי זכויות הסטודנט הקיימים אינם ,נותנים מענה במצב שבו תקופת המילואים הארוכה צפויה עוד להימשך, כפי שניתן לצפות בשנים הקרובות ויש לתקן כללים אלו כך שיתנו מענה על קשיים שמשרתי ה מילואים מתמודדים עימם וצפויים להתמודד .עימם ביתר שאת גם בעתיד בביקורת עלה כי הפיקוח והבקרה של ה מל"ג על המענה בפועל לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד בוצע ו באופן אקראי ולא במסגרת תוכנית סדורה, ובלי שהוקצו לכך משאבים ייעודיים. המל"ג גם לא בחנה אפשרויות שונות ב נושא, לרבות האפשרות שהפיקוח והבקרה ייעשו באמצעות מיקור חוץ, או באמצעות מנגנוני אכיפה פנימיים בתוך המוסדות עצמם לבדיקת יישום המענים הניתנים למשרתי .מילואים ואיכותם פורום החירום הוקם כאמור באוקטובר2023 , בסמוך לפרוץ המלחמה, ותפקידו הוא להמליץ למל"ג בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת המלחמה ולהציג לפניה צרכים דחופים העולים בשל מצב זה . בחודש וחצי הראשונים לפעילותו ועד פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד (בדצמבר2023 ) קיים .הפורום שישה מפגשים 42 מדריך( התכנון הממשלתי2010 '), עמ58 . 43 ( מדריך התכנון הממשלתי2010 '), עמ76 . 120 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל פורום החירום שמל "ג ייסד באוקטובר2023 ושה ורכב משבעה חברי המל"ג ונציג של התאחדות הסטודנטים הארצית , ושב ראש ו עמד יו"ר הוות"ת, הפסיק להתכנס בדצמבר2023 . הוא התכנס פעם נוספת בספטמבר2024 - לאחר תום שנת הלימודים התשפ"ד. מכאן עולה כי במהלך כל שנת הלימודים התשפ"ד לא התקיימו ישיבות של פורום החירום, לא נדונו בו ההשפעות של ההתפתחות וההת משכות .של המלחמה על שנת הלימודים ועל הסטודנטים משרתי מילואים המל"ג מסרה בתשובתה כי חלק מהנושאים נידונו ישירות בפורום מל"ג וייתרו את הדיון המקדים בפורום החירום. יו"ר הוות"ת מסר בתשובתו מיולי2025 כי המל"ג לא הסמיכה את פורום החירום לדון בהשפעות של ההתפתחות .וההתמשכות של המלחמה על שנת הלימודים ועל הסטודנטים משרתי המילואים משראתה המל"ג לנכון להקים פורום מצומצם כגוף ממליץ בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת המלחמה, ראוי היה, בעיקר בשל ההתפתחות וההתמשכות של המלחמה וההשפעה הקשה של מצב ,זה על ההשכלה הגבוהה ונוכח תשובתה של ה מל"ג כי רק חלק מהנושאים נידונו ישירות בפורום מל "ג , כי פורום החירום ימשיך לפעול ולזהות צרכים שעולים מן השטח, לבדוק כיצד הם מקבלים מענה בפועל ולהמליץ למל"ג בנושאים דחופים הקשורים למלחמה ושיכולים להביא למתן מענה מועיל לסטודנטים .משרתי מילואים עיגון המתווה שהציעו המוסדות בשנת הלימודים התשפ"ה בכללים באוקטובר2024 .דנה המל"ג במענים שיינתנו לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ה בדיון הוצגו ההסכמות בין ו עד ראשי האוניברסיטאות , ו עד ראשי המכללות האקדמיות הציבוריות , פורום הנשיאים והנשיאות של המכללות האקדמיות לחינוך בישראל והקמל"ר הנוגעות למענים שהם יציעו למשרתי מילואים בשנת הלימודים התשפ"ה. לפי ההסכמות, המענים שיוצעו בשנת הלימודים האמורה דומים במהותם למענים שהוצעו בשנת הלימודים התשפ"ד והם יינתנו גם לסטודנטים שנעדרו בשל שירות קבע "ייעודי קדמי" או עקב פ ציעה במלחמה במהלך השירות. כמו כן, לפי ההסכמות, המוסדות יאפשרו גם לסטודנטים מאוכלוסיות נוספות שאינן משרתות במילואים ונתקלו בקשיים עקב המלחמה לפנות בבקשות לקבלת ההתאמות והמענים בדומה לאלו שניתנו למשרתי המילואים, ובכלל זה סטודנטים המשרתים בשירות קבע ובמערכת ה ביטחון, נפגעי השבעה באוקטובר, ומשרתי כוחות ההצלה והרפואה (להלן- מתווה התשפ"ה). לפי מתווה התשפ"ה, המוסדות מחויבים לעמוד בתנאיו, ובסוף כל סמסטר יגישו דיווח למל"ג .על עמידתם בתנאי המתווה, אם יידרשו לכך על ידי אגף האכיפה של המל"ג יצוין כי להבדיל מהמענה שנית ן לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד, שבא לידי ביטוי בהוראת שעה מחייבת לכללי זכויות הסטודנט, המענה שנדון בנוגע לשנת הלימודים התשפ"ה היה מענה במסגרת מתווה ,הסכמי של המוסדות והקמל"ר, כאשר לפי עמדת הייעוץ המשפטי של המל"ג, כפי שהובעה בישיבת המל"ג הוא אינו מחייב ול א ניתן לאוכפו אם יימצא כי המוסדות אינם עומדים במתווה האמור. על רקע ההסכמות בין המוסדות להשכלה גבוהה והקמל"ר לפיהן המוסדות להשכלה גבוהה יתנו מענים לסטודנטים משרתי מילואים הדומים לאלו שהוצעו בשנת הלימודים התשפ )"ד (במסגרת הוראת השעה ואף ירחיבו מענים אלו גם לאוכלוסיות נוספות, החליטה המל"ג שלא לעגן את המתווה שסוכם במסגרת 121 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חוקית באמצעות הארכת הוראת השעה אלא רק להכין נוסח לתיקון הכללים ולאשרו על- ידי משרד המשפטים כדי ש במידה ש היא תראה שהמוסדות אינם פועלים על פי מתווה ה תשפ"ה היא תוכל לתקן את הכללים באופן מיידי ולפרס ם הוראת שעה שתעגן .את ההסכמות משרד המשפטים מסר בתשובתו מיולי2025 כי באוקטובר2024 התקבלה החלטת המל״ג ו לפיה המל"ג סומכת את ידה על המתווה שהושג , וזאת במקום תיקון כללי זכויות הסטודנט. בהמשך להחלטת ה מל״ג האמורה, ונוכח העדפת המוסדות להשכלה גבוהה לפעול לפי המתווה המוסכם בין המוסדות להשכלה גבוהה ו בין ,הקמל"ר ה מל״ג עדכנה כי בשלב זה אין בכוונת ה לקדם את תיקון.כללי זכויות הסטודנט עקב כך לא היה נדרש להשלים את העבודה על נוסח התיקון של הכללים, והעבודה בנושא .נעצרה המל"ג מסרה בתשובתה כי המתווה ש קבע בין ה קמל"ר לבין המוסדות האקדמיים והובא פל ה י מל"ג בישיבותיה בספטמבר ואוקטובר2024 , הוא מסמך המחייב את המוסדות בפעולתם מול הסטוד טים, אף שאי .ו חלק מכללי המועצה המל"ג הוסיפה כי קיימה דיון מקיף ורציני בנושא המתווה לשנת הלימודים התשפ"ה, סמכה את ידה על המתווה שגובש בין המוסד ות לקמל"ר ובד בבד גיבשה נוסח כמעט סופי לכללים לשימוש במידת הצורך. מיום קבלת ההחלטה ועד למועד מסירת התשובה לא התקבלו תלונות אשר בגינן היה צורך לעגן את המתווה בכללים. עוד מסרה המל"ג כי כמאסדרת (רגולטורית) היא צריכה ,להפעיל את סמכויותיה במקום שבו יש צורך בלבד זאת בין היתר לאור החלטות ממשלה בעניין אסדרה חכמה והפחתת העומס האסדרתי. על כן כאשר המוסדות הגיעו למתווה מוסכם על כולם, ואשר גם יושם באופן ראוי על ידם, לא היה מקום או צורך להתערב ולקבוע כללים במקומו. לפיכך בדיון בראשות ממלא מקום מנכ"ל המל"ג שהתקיים במרץ2025 הוחלט כי בשלב זה ניתן לעכב את המשך קידום נוסח הכללים .עד קבלת הנחיה אחרת מהמל"ג ,ור"ה מסר בתשובתו כי בנסיבות החירום שמולן הוא ניצב יש הצדקה למתן התאמות למשרתי המילואים "והמוסדות כולם, ללא יוצא מן הכלל, הבינו את החשיבות שבדבר ונרתמו לעניין באופן מלא. ור ה ציין כי עיגון קבוע ונוקשה של הקלות הוא בלתי רצוי, ויש להימנע מהסדרים שאינם רגישים לצרכים משתנים. יש להותיר את קביעת הסדרי הסיוע בידי המוסדות, כפי שנעשה, באופן שיאפשר בקרה, הפקת לקחים והתאמה לצרכים המשתנים. ור"מ מסר בתשובתו מיולי2025 כי לעמדתו, היעדר עיג ון המתווה בחקיקה לא פגע במחויבות המכללות ליישום המתווה ובזכויות הסטודנטים. נוסף על כך, נקבע שוור"מ ּוור"ה .יתחייבו לסייע בקיום מלא של המתווה ,הקמל"ר מסר בתשובתו כי ברוב המוחלט של המקרים שבהם הובאה לידיעתו טענה בעניין מימוש המתווה נעשו פעולות ממשיות מטעם הארגונים היציגים ור"ה (ועד ראשי האוניברסיטאות) ּוור"מ (ועד ראשי .המכללות האקדמיות הציבוריות) לאכיפת המתווה בביקורת עלה עוד שגם בנוגע לשנת הלימ ,ודים התשפ"ה לא דנה המל"ג בגיבוש תוכנית פיקוח מוסדרת מגובה במשאבים ולוחות זמנים מתאימים נדרשים, על יישום המתווים ועל כללי זכויות הסטודנט, אם .באמצעות האגף האקדמי שאחראי על האכיפה ואם באמצעות מיקור חוץ משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי היה עליה לקבוע תוכנית ב קרה סדורה לפיקוח על המענים שהוצעו בשנת הלימודים התשפ"ד ועל מתווה התשפ"ה. כמו כן, היה עליה להנחות את המוסדות להקים מנגנוני 122 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל בקרה פנימיים. הכול, כדי לוודא כי סטודנטים משרתי מילואים מקבלים את מלוא הזכויות שהם זכאים .להן לצורך השלמת לימודיהם באופן מיטבי במסגר ת הפיקוח והבקרה של המל"ג על יה לקבוע מנגנוני בקרה ואיסוף נתונים, כדי לוודא שהמענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים אכן מיושמים בפועל ועונים על צורכי הם. כן יש להמשיך לקיים בקרה ופיקוח שוטפים אחר יישום כללי זכויות הסטודנט במוסדות הלימוד השונים . בקרה זו חשובה בפרט מאחר ש המענים הניתנים, נכון למועד סיום הביקורת, הם במסגרת הסכמית בלבד ו לא עוגנו בחקיקה. ובשים לב להחלטת ה מל"ג כי אם יימצאו פערים ביישום המתווה ההסכמי, י עוגנו הכללים שנקבעו במתווה .בחקיקה נוכח התמשכות המלחמה והיקפם הגדול של סטודנטים משרתי המילואים מוצע כי המל"ג תפעל לכינוסו של פורום החירום מידי תקופה, לצורך העלאת צרכים, טיוב המענים .הניתנים למשרתי המילואים והסרת חסמים ככל שישנם למתן מענה מיטבי היעדר בקרה על מימוש תקציבי התמיכה במוסדות במלחמת חרבות ברזל כאמור, במהלך שנת הלימודים התשפ"ד אישרה ות"ת שתי ת וכניות תמיכה בתקציבים של520 מיליון ש"ח עבור מערך התמיכה במוסדות ו- 55 מיליון ש"ח עבור תוכנית100 פלוס44 . להלן בלוח נתוני תקצוב מול :ביצוע של תוכניות התמיכה במוסדות לוח2 :ביצוע מול ת קצוב של תוכנית מערך התמיכה במוסדות ותוכנית100 )פלוס (במיליוני ש"ח התוכנית התקציב הביצוע הפער מלגה בגובה שכר לימוד מלא במכללה האקדמית ספיר ובמכללה האקדמית תל חי 80 88.9 8.9 + רשת ביטחון למכללה האקדמית ספיר ולמכללה האקדמית תל חי 240 0 240 - תוכנית התמיכה במוסדות למתן מענה רחב למניעת נשירה וגרירת התואר 140 83 57 - הגדלת קרן הסיוע עבור סטודנטים משרתי מילואים לשנת הלימודים התשפ"ד 30 14.9 15.1 - תוכנית100 פלוס 55 41 14 - .על פי נתוני המל"ג, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי המוסדות לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לצורך סיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים. כך, מתקציב של195 מיליון ש"ח (תוכנית התמיכה למתן מענה רחב למניעת נשירה וגרירת התואר ותוכנית100 פלוס) ניצלו המוסדות124 מיליון ש"ח בלבד - .פחות משני שלישים מהתקציב שיועד למטרה זו עוד עולה כי המוסדות הפועלים באזורי הלחימה ובקווי ה עימות בדרום ובצפון (המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי) לא נזקקו להפעיל את רשת הביטחון שהוקצתה להם בסך של כ- 240 מיליון ש"ח . 44 מענים המיועדים למשרתי מילואים מעל100 .יום 123 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל המל"ג מסרה בתשובתה כי ה מוסדות אי נ ם יכולים לחזות מראש כמה סט ודנ טים אכן יגויסו בפועל, מה יהיה זמן שירותם, ומ ה הם המ ענ ים המדוי קים שיידרשו בפועל לאורך זמן. לפיכך הביצוע החלקי נבע בעיקרו מהעובדה כי האומדן התבסס על תו ים גבוהים מה תו ים בפועל. כמו כן, דיווחי המוסדות א ינם יכולים להצביע על צ ו ,רכי המוסדות והתוכנית נבנתה בתיאום עם התאחדות הסטודנטים הארצית ואמורה להיות מאושרת באגודה המקומית של כל מוסד, שכן אלה הגורמים שמכירים באופן הטוב ביותר את צ ו רכי הסטודנטים. לגבי רשת הביטחון למכללה האקדמית ספיר ולמכללה האקדמית תל חי מסרה המל"ג בתשובתה כי רשת הביטחון נועדה להיכנס לפעולה במקרה של ירידה במספר הלומדי ם במוסדות הפועלים .באזורי לחימה ובקווי העימות. בפועל, לא היה צורך בהפעלת רשת הביטחון ב פברואר2025 דנה הוות"ת במערך התמיכה במוסדות ובסטודנטים בצל מלחמת חרבות ברזל לשנות הלימודים התשפ"ה- התשפ"ז (אוקטובר2024 - ספטמבר2027 ) (להלן- מערך תמיכה במוסדות לשנות הל ימודים התשפ"ה- .)התשפ"ז נוכח התפתחות המצב הביטחוני, ובמטרה להבטיח את שילובם של הסטודנטים המשרתים במילואים באופן מוצלח, החליטה הוות"ת בין היתר על תוכנית תמיכה במוסדות , כדי לאפשר להם לתת מענה רחב לסטודנטים ולמנוע נשירה וגרירת התואר. התוכנית מכסה את עלות השלמת קורסים ל סטודנטים באמצעות האוניברסיטה הפתוחה , מאפשרת ביטול תשלום קנס בגין גרירת קורסים בשל שירות מילואים ל גבי שנת הלימודים ה תשפ"ה ויוצרת רשת ביטחון במקרה של ירידה במספרי ה סטודנטים עבור שנות הלימודים התשפ"ו- התשפ"ז (אוקטובר2025 - ספטמבר2027 .) נמצא כי המל"ג והוות"ת לא בחנו במסגרת הכנת מערך תמיכה במוסדות לשנה"ל התשפ"ה- ,התשפ"ז או בכל דרך אחרת, את הסיבות בגינן מוסדות הלימוד ניצלו פחות משני שלישים מהתקציב שיועד להם לשנת הלימודים התשפ"ד( 124 מיליון ש"ח בלבד מתוך תקציב של195 מיליון ש"ח) לצורך מתן עזרה לסטודנ טים אשר שירתו במילואים , ולא בחנו אם הניצול החסר נובע מחסמים שלא אפשרו ניצול יעיל של התקציבים, מקשיים אחרים שמנעו מהמוסדות לנצל את התקציב ביעילות או מכך ש ה הערכה הראשונית של המל"ג בנוגע לצורכי המוסדות הייתה גבוהה מהצורך . עוד נמצא כי המל"ג והוות"ת לא דנו בניצ ול התקציבי לגבי שנת הלימודים התשפ"ד ולא בחנו בהתאם לכך את צורכי המוסדות, ולא לקחו זאת בחשבון בדיון על התמיכה התקציבית למוסדות בשנת הלימודים התשפ"ה. תשובת מל"ג לעיל שלפיה התקציב התבסס על אומדנים מחזקת את חשיבות הבחינה של הסיבות לניצול החסר של התקציב שיועד.למענה לסטודנטים משרתי מילואים על המל"ג ועל הוות"ת למפות את הסיבות לפערים שבין התקציב שיועד למוסדות לצורך מתן מענים לסטודנטים משרתי מילואים לבין מימושו בפועל, ולהחליט לגבי תוכנית תמיכה עתידית. עלה כי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת ב סטודנ ט משרת מילואים- באוניברסיטאות ההבדל ים מגיעים ליותר מ פי שניים (כ- 3,800 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחת לעומת כ- 1,700 ,)ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחרת ו במכללות ההבדל ים מגיע ים עד כמעט פי ארבע ה (כ- 4,300 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מ ילואים במכללה אחת לעומת כ- 1,100 .)ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחרת 124 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ואולם נמצא כי המל"ג לא בחנה את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות השונים בהשקעה הממוצעת ב סטודנט משרת מילואים. המל"ג לא ניתחה את דיווחי המוסדות כדי ללמוד מהם על צורכי המוסדות, ואם הה בדלים בניצול תקציבי התמיכה נובע ים מסיבות כגון גודל המוסד, מספר הסטודנטים משרתי ה מילואים בו ותחומי הלימוד בו או מפערים באיכות של המענה שהוצע לסטודנטים ובהיק,פו דבר שיש בו כדי להצביע על השקעה כספית ו מענה לא מיטבי ים .בחלק מהמוסדות מומלץ למל"ג ולוות"ת לדון בביצועי המוסדות כפי שמשתקף בדוחות הביצוע כדי להפיק לקחים ותובנות וכדי שדוחות הביצוע ישמשו לה כלי לקביעת דרכי הפעולה לשנים הבאות. במסגרת זו מוצע להן בין השאר לבחון את הביצועים התקציביים ואת התאמת מתווה התמיכה לצ ו רכי המוסדות בהתאם לגודל המוסד, תחומי הלי מוד ו מספר הסטודנטים משרתי מילואים ולהתחשב בקריטריונים אלו בקביעת גובה .התקצוב מומלץ ל מוסדות להשכלה גבוהה לבחון את ה פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל ,ולפעול על מנת לתת למשרתי המילואים את המענה המיטבי במסגרת .התקציב שיועד לכך על מוסדות הלימוד שלא ניצלו את מלוא התקציב לוודא כי המענה שהם הציעו היה מיטבי על אף שהם לא ניצלו את מלוא התקציב .שיועד לשם כך נשירת סטודנטים משרתי מילואים היעדרות ממושכת מהלימודים בעקבות שירות מילואים, לצד המתח הנפשי הנלווה לשירות זה, עלולים להביא להארכת תקופת הלימודים, לדחיית קורסים משנה לשנה, ולעיתים אף להפסקת הלימודים באופן מלא- נשירה. כמו כן, ייתכנו מצבים שבהם סטודנטים משרתי מילואים שבים אל ספסל הלימודים, נוכחים בשיעורים ונותרים רשומים במוסד האקדמי, אך הם אינם משתתפים בא ופן פעיל בתהליך הלמידה. מצב זה עשוי לבוא לידי ביטוי באי- הגשת מטלות, בהימנעות מהשתתפות בדיונים אקדמיים ובניתוק חברתי מהסטודנטים האחרים ומהקהילה האקדמית45 .. תופעה זו מתוארת במקרים מסוימים כנשירה סמויה איסוף נתונים שיטתי הוא אחת מהדרכים לוודא כי סטודנטים משר תי מילואים לא ייפגעו מהבחינה .האקדמית עקב שירותם במילואים, לא יפסיקו את לימודיהם ולא יימצאו במצב של נשירה סמויה קיימת חשיבות יתרה לאיסוף נתונים מסטודנטים משרתי מילואים אשר הפסיקו את לימודיהם, ולבחון את הגורמים שהובילו לנשירה. מידע זה עשוי לספק תמונה מלאה ו מעמיקה על האתגרים בשטח, ובכך לאפשר .למקבלי ההחלטות לגבש מדיניות מושכלת ומבוססת צרכים ב נובמבר2024 ד נה מל"ג ב נשירה של סטודנטים ב .עקבות שירות מילואים בדיון הוצגו נתוני הנשירה שמל"ג אספה ממוסדות הלימוד, תוך ציון הסתייגות לפיה הנתונים ש נאספו אינם סופיים, וכן כי קיימות שונות בהגדרה של "נשירה" בין המוסדות ומשכך סביר כי קיימת חוסר אחידות בדיווחי המוסדות בנושא. 45 Tinto, V. (1993). Leaving College: Rethinking the Causes and Cures of Student Attrition. University of Chicago Press ; Yorke, M. (2004). Retention, persistence and success in on‐campus higher education, and their enhancement. Studies in Higher Education, 29(3), p. 335-352. 125 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מה נתוני ם שאספה המל"ג מהמוסדות באוקטובר2024 עולה כי בשנת הלימודים התשפ"ד נשרו1,423 סטודנטים(לתואר ראשון ושני) משרתי מילואים , שהם2.6% מהסטודנטים משרתי המילואים. נתונים אלו אינם כוללים את האוניברסיטה הפתוחה בגלל מאפייניה השונים ואת אוניברסיטת בר- אילן, שלא היו לה .נתונים סופיים המל"ג ציינה כי מדובר ב שיעור נשירה נמוך משיעור הנשירה בקרב כלל הסטודנטים באותה ( השנה5.2% ,) אולם לפי המל"ג יש קושי לבצע השוואה בין שתי קבוצות אלו מאחר שהן אינן שוות במאפייניהן . אוניברסיטת בר- אילן מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביולי2025 כי בשנת הלימודים התשפ"ד נשרו302 .משרתי מילואים שלמדו בה המל"ג מסרה בתשובתה כי הנתונים  אספו ישירות מן המוסדות להשכלה גבוהה ועל בסיסם ידעו ה מל"ג והו ות"ת מה הוא היקף ה ושרים הראשוני נכון .למועד האיסוף המל"ג ציינה כי בשל מגבלת תו ים זו , התשתית המתודולוגית הבעייתית של האיסוף וחלקיות ה תו ים ובהי תן העובדה של תה משכות המלחמה , היא פנתה ללשכה המרכז ית לסטטיסטיקה (להלן- הלמ"ס) בבקשה לבדוק את נתוני הנשירה של .סטודנטים המשרתים במילואים בספטמבר2025, לאחר סיום הביקורת, פרסמה הלמ"ס46 נתונים על נשירה של סטודנטים משרתי מילואים שהתחילו ללמוד בשנת התשפ"ג (אוקטובר 2022 - ספטמבר2023) ולא היו רשומים בשנת הלימו דים ,התשפ"ד (שנת המלחמה). לפי הסקר של הלמ"ס שיעור הסטודנטים משרתי ה מילואים שלמדו בשנת התשפ"ג לתואר ראשון והפסיקו את לימודיהם לאחר שנה ,(דהיינו לא התחילו את שנת הלימודים התשפ"ד )שנת הלימודים השנייה שלהם הוא כחצי משיעור הסטודנטים כאמור ,שלא שירתו4.7% לעומת8.5% , בהתאמה. הקמל"ר מסר בתשובתו כי איסוף סדור ושיטתי של מידע על סטודנטים משרתי מילואים עשוי להועיל לזיהוי סטודנטים בסכנת נשירה ולאיתור מגמות ולסייע בהתאמת פתרונות. עם זאת, המגבלות הקיימות כיום על שיתוף המידע בין צה"ל לבין המל"ג מכוח חוקי הגנת הפרטיות והפרדת הסמכויות מה ,ווים אתגר והקמל"ר פועל לתת לו מענה. הקמל"ר ציין כי נראה שבכל תרחיש יידרש סיוע של המחוקק ושל גורמי .הגנת הפרטיות במשרדי הממשלה השונים כדי לתת מענה כאמור בביקורת עלה כי פרט לאיסוף המידע בדבר נתוני הנשירה שהתבצע באוקטובר2024 וכלל נתונים שאינם סופיים ואינם נשענים על הגדרות אחידות, ופנייה כאמור ללמ"ס, ה מל "ג לא אספה מהמוסדות נתונים על סטודנטים ש הקפיאו את לימודי ה ם או הפחיתו את מספר הקורסים ש .אליהם נרשמו עוד עלה כי אף שמל"ג ידעה כי קיימת שונות באופן בו המוסדות השונים מגדירים את המונח ""נשירה ובסיווג הנתונים שהם מבצעים בהתאם להגדרה זו , היא לא פעלה לקביעת תבחינים אחידים, כדי שיהיה ניתן לגבש מסד עובדתי מהימן ומדויק ל גבי נתוני הנשירה במוסדות השונים בדיווח שנשלח אליה. 46 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "השפעת שירות המילואים במלחמת 'חרבות ברזל' על המשרתים/ות ועל בני/בנות זוגם/ן מבחינת תעסוקה, לימודים ומצב כלכלי- ,ממצאים מתוך סקר משפחות משרתי מילואים2025 ." 126 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל עוד עלה בביקורת כי המל"ג לא ביקשה מהמוסדות לבחון את מחוללי הנשירה וכי נתוני הנשירה שביקשה הם על מספ ר הנושרים בלבד וללא התייחסות לסיבות לנשירה . הדבר אינו מאפשר גם לפלח את הנתונים, למשל לפי פקולטות או שנת הלימודים של הסטודנט, שיכולים אף הם להצביע על מגמות .נשירה לפי מאפיינים שונים ניתוח הסיבות חשוב מכמה נימוקים: ראשית, כדי לוודא שסטודנט משרת מילואים, אש ר נשא בנטל הלאומי, שילם מחיר משפחתי וכלכלי כבד, וראוי לכל הערכה על פועלו למען המדינה- לא ייאלץ להפסיק את לימודיו בשל סיבה הנובעת משירות מילואים, אשר ניתן היה לתת עליה מענה במסגרת המוסד האקדמי. שנית, כדי למנוע פגיעה עתידית במוטיבציה של סטודנטים משרתי מילוא ים לשוב ולשרת כאשר יידרשו לכך. שלישית, בראייה צופה פני עתיד, בשים לב להתמשכות המצב המלחמתי והצורך לוודא כי המענים שהמוסדות להשכלה גבוהה נותנים מותאמים לצ ו רכיהם הייחודיים של סטודנטים משרתי מילואים. מטרת מענים אלו היא למנוע מצב שבו סטודנטים נאלצים להפסיק את לימודיהם בגלל שירותם ,החשוב, דבר שעלולות להיות לו השלכות מרחיקות לכת כמו הפסקת הלימודים כאמור עיכוב ברכישת מקצוע ובהתפתחות המקצועית וירידה ביכולת ההשתכרות שלהם בעתיד . משרד מבקר המדינה העיר למל"ג, בדוח על פעולות המדינה להגדלת מספר העובדים בתעשיית ההיי-טק47 , כי הוות"ת לא ביקשה מהאוניברסיטאות לבחון את הסיבות לנשירת הסטודנטים, ובכלל זה לא עמדה על כך שכדי להתמקד בבעיית הנשירה נדרש שיהיו בידיה נתונים על מאפייני הנושרים: מגדר, מגזר ותנאי ,קבלה (כמו ציון הבגרות וציון הבחינה הפסיכומטרית). לכן, אם נמסר המידע לוות"ת היה המידע תוצאתי ולא נסיבתי, ועל כן הוא אינו מאפשר התמודדות תכליתית עם מחוללי הנשירה. בהיעדר מידע איכותי זה .נפגמת היכולת של הוות"ת ושל המוסדות האקדמיים לגבש תוכנית לצמצום תופעת הנשירה המל"ג מסרה בתשובתה שהנתונים שהיא מקבל ת מהלמ"ס הם נתונים מינהליים , ואם יש עניין בממצאים איכותניים נב ושא מסוים, כגון ניתוח סיבות ל נ שירה, יש לערוך סקר מקיף , דבר הדורש משאבים ייעודיים וזמן רב יותר עד לקבלת תשובות לשאלות שעל הפרק . לדברי המל"ג, על פי ממצאים ראשוניים שהתקבלו מהלמ"ס והצביעו על שיעורי נשירה נמוכים, אין הצדקה לע רוך סקר ייעודי על נשירה של סטודנטים משרתי .מילואים משרד מבקר המדינה מעיר כי סקר הלמ"ס שפורסם הוא התחלה חשובה, אך הוא לא בדק נושאים חשובים בנוגע להשפעת המלחמה על שיעורי הנשירה, כגון נשירה מהלימודים בין שנת הלימודים התשפ"ד לשנת הלימודים התשפ"ה (בדגש על סטודנטים שהתשפ"ד הייתה שנת הלימודים הראשונה שלהם) והשפעת מאפייני השירות (שירות קרבי או לא קרבי )על הנשירה . מומלץ למל"ג, לצה"ל וללמ"ס לבצע בדיקה עיתית ורוחבית של נשירת סטודנטים משרתי מילואים לגבי כל שנת לימודים בנפרד, תוך השוואה בין המוסדות, ולפרסם את הנתונים לציבור. כמו כן, מכיוון שלמוסדות יש מידע מהקמל"ר מי משרת במילואים, על המל"ג לאסוף נתונים מכלל המוסדות כדי לגבש תמונת מצב רחבה בנושא, ליצור מסד נתונים מהימן ובמידת הצורך לקבוע הגדרות מתאימות כדי לוודא שמסד הנתונים שיש בידה הוא מדויק. עליה לנתח את נתוני הנשירה מהמוסדות השונים, בדגש על 47 ,מבקר המדינה דוח שנתי71ב ( 2021 '), "המוכנות לשוק העבודה המשתנה", עמ60 . 127 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מאפייני ם הנוגעים לאופי ש ירותם במילואים של הנושרים , לתחומי הלימוד שלהם ולמוסדות הלימוד שהם למדו בהם, לזהות פערים ונתונים חריגים, ואם יש פערים- לבחון מה הן הסיבות להם .אם יתברר שיש נתוני נשירה חריגים בקרב משרתי המילואים, על המל"ג להו ביל עם הקמל"ר בדיקה מעמיקה באמצעות סקר ייעודי .כדי לזהות את מחוללי הנשירה למ"ס מסרה בתשובתה מאוקטובר2025 כי היא מקבלת את המלצת המבקר להעמיק את הניתוח הסטטיסטי על ציבור משרתי המילואים, הן מבחינת מאפיינים נוספים בתקופת זמן נתונה והן מבחינת .המעקב העיתי, במידת האפשר למ"ס ציינה כי פעילות בנושא זה היא ב התאם לצרכים המוגדרים על ידי .מקבלי ההחלטות ובהתאם למסדי הנתונים העומדים לרשותה ככל שמדובר בשימוש בנתונים מנהליים (ובכפוף לסוגיות של ביטחון מידע), אכן קיימת אפשרות להעמיק את הניתוח הסטטיסטי, בשיתוף פעולה .עם צה"ל, כפי שנעשה עד כה על המוסדות להשכלה גבוהה לע .שות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים לצורך כך עליהם גם לאסוף נתונים, לנתח את הסיבות לנשירה ולנקוט פעולות שעשויות למנוע נשירה .עתידית של סטודנטים משרתי מילואים מומלץ גם שהמל"ג והקמל"ר יפעלו באופן סדור ושיטתי לאיסוף מידע מסטודנטים משרת י מילואים כדי לזהות סטודנטים בסכנת נשירה ולנקוט בפעולות שעשויות לסייע להם במטרה לצמצם את הסיכוי שינשרו. מוצע להשתמש בסקרים ובהליכי שיתוף ציבור, או בכל דרך אחרת מקובלת, באמצעות אגף אכיפה או באמצעות מומחים חיצוניים, וכן לפגוש באופן שיטתי גם סטודנטים ביחידות השדה במהלך .שירותם הפעיל ✰ ממצאי פרק זה מלמדים כי אף שבמועד סיום הביקורת חלפו יותר משנה וחצי מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, לא גיבשה המל"ג תוכנית פיקוח מסודרת, מגובה במשאבים מתאימים נדרשים, כדי לוודא כי סטודנטים משרתי מילואים מקבלים את מלוא הזכויות שהם זכאים לק בל מהמוסדות כדי שיוכלו להשלים את לימודיהם באופן מיטבי. פערים בפיקוח של המל"ג על המענים שהמוסדות נתנו לסטודנטים .עולים גם בכל הנוגע לבקרה התקציבית של ניצול המוסדות את תקציבי התמיכה שהועמדו לרשותם נמצא כי המוסדות לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לצורך סיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים ו כי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים. המל"ג לא בחנה את הסיבות בגינן מוסדות הלימוד ניצלו פחות משני שלישים מה תקציב שיועד להם, לא ניתחה את סעיפי הניצול השונים כדי להב ין את צורכי המוסדות, ואלו לא עמדו בפניה בדיון על התמיכה במוסדות בשנת הלימודים התשפ"ה. עוד נמצא כי המל"ג לא בחנה את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות השונים בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים ולא ביקשה מהמוסדות לבחון את מחוללי הנשירה של סטודנטים משרתי מילואים . מומלץ כי המל"ג תקבע מנגנוני בקרה ואיסוף נתונים סדורים כדי לוודא שהמענים הניתנים לסטודנטים אכן מיושמים בפועל, והם עונים על צורכי משרתי המילואים. כמו כן, על המל"ג למפות את הפערים בין התקציב שיועד למוסדות לצורך מתן מענים לסטודנטים משרתי מילואים לבין מימושו בפועל, וכן למפות 128 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ,את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות השונים בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים. כמו כן על המל"ג לאתר את הסיבות לנשירה של סטודנטים משרתי מילואים , לגבש מס ד נתונים מהימן ולנקוט בפעולות שעשויות לסייע לצמצם את הסיכוי שינשרו. מוצע כי מוסדות הלימוד יב חנו את ה פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל ,על ו מוסדות הלימוד שלא ניצלו את מלוא התקציב לוודא כי המענה שהם הציעו היה מיטבי לע אף שהם לא ניצלו את מלוא התקציב .שיועד לשם כך על המוסדות להשכלה גבוהה לעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. לצורך כך עליהם לאסוף נתונים, לנתח .את הסיבות לנשירה ולנקוט בפעולות שעשויות למנוע נשירה עתידית של סטודנטים משרתי מילואים סיוע תקציבי למכללות אקדמאיות לחינוך בשנת הלימוד התשפ"ד מרבית ה מכללות ה אקדמיות לחינוך( 15 מ- 19 )מכללות אקדמיות תוקצבו על ידי ,משרד החינוך ומיעוטן בידי הוות"ת. במכללות האקדמיות לחינוך לומדים כ- 20,000 סטודנטים, מהם כ- 2,000 סטודנטים משרתי מילואים או סטודנטים שהם בני או בנות זוג של משרתי מילואים שלהם ילדים עד גיל13 . יו"ר רמ"א מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2025 כי במאי2024 ,הוא פנה במכתב לשר החינוך עם העתק למנכ"ל משרד החינוך, בבקשה לקבל תקציב לתמיכה במשרתי המילואים לפי הקריטריונים שמקבלים המוסדות המתוק" :צבים על ידי הוות"ת. במכתבו לשר החינוך הוא ציין כשהעלינו את בקשתנו נאמר לנו כי היא מוצדקת, אלא שעל אף שחלפה כמעט חצי שנה הנושא עדיין לא הוסדר. ככל .ששאלנו נאמר לנו שהנושא בטיפול, אך עד כה לא קרה דבר מבקשים לקדם את התקציב באופן מיידי כדי שנוכל לסייע למשרתו ת ומשרתי מילואים ובני/בנות זוגם הלומדים במכללות לחינוך". עד יוני2025 משרד החינוך לא נענה לבקשתו48 . מוצע למשרד החינוך לבחון דרכים שבהן המכללות לחינוך יוכלו לסייע לסטודנטים המשרתים במילואים לקבל מענה שוויוני מהמוסד שבו הם לומדים, בהתאם לסיוע שמקבלים סטודנטים הלומדים במכללות .המתוקצבות על ידי הוות"ת משרד החינוך מסר בתשובתו מספטמבר2025 כי המכללות האקדמיות לחינוך עשו ככל יכולתן לסייע לסטודנטים, הן בפן האקדמי, שאליו נרתמו גם אנשי הסגל האקדמי והמינהלי, והן בפן הכלכלי ככל שאיפשר תקציבן. עוד מסר משרד החינוך כי בימים אלו הוא בוחן דרכים להגיע להסדר עם משרד ה אוצר במטרה להשוות את תנאי הסיוע לסטודנטים במכללות האקדמיות לחינוך לתנאים הנהוגים במוסדות .המתוקצבים על ידי הוות"ת 48 יצוין בהקשר זה שבסיכום דיון ועדת החינוך, התרבות והספורט שהתקיים ב- 24.6.25 בנ ושא הצורך בקידום מתווה אחיד להשכלה הגבוהה בתקופת החירום, דרשה הוועדה לכלול במתווה הסיוע לסטודנטים במילואים גם את .המכללות להכשרת מורים, שאינן מקבלות תקציבים למימון הסיוע 129 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תוכנית ארוכת טווח לסיוע לסטודנטים משרתי מילואים וכוחות הביטחון ,לאורך כל שנות קיומה פקדו את מדינת ישראל אירועי חירום משמעותיים ומלחמות קשות ששיבשו את שגרת החיים של אזרחיה ותושביה. אירועי שבעה באוקטובר היו חריגים בעוצמתם ובהיקפם, ובעקבותיהם נאלצו המוסדות להתמודד עם גיוס מילואים של סטודנטים בהיקף נרחב ולתקופה ארוכה. כללי זכויות הסטודנט נועדו לתת מענה לסטודנטים המשרתים במילואים, אולם כפי שהתברר עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל, הם אינם מספקים מענה הולם במצבים שבהם סטודנטים נדרשים לשירות מילואים ממושך, או במצבים שבהם אחוז ניכר מהסטודנטים מגויסים בו זמנית, ולדבר יש השלכות ישירות על תקציב המוסדות והתנהלותם. כדי לתת מענה מיידי במצב המלחמתי המתמשך ביצעה המל"ג כמפורט לעיל כמה פעולות שמטרתן הייתה להציע מענים מיידיים, ובין השאר הנחתה את המוסדות לגבש מתווים שיתנו מענה למשרתי מילואים. עם זאת, מענים אלו גובשו תוך פרק זמן קצר ולטווח זמן קצוב שהתארך מפעם לפעם נוכח ה ת משכות המלחמה, ולא נתנו מענה ארוך טווח המספק ודאות למ שרתי המילואים ולמוסדות בדבר .ההטבות והמענים שהסטודנטים זכאים להם נכון למועד סיום הביקורת, ונוכח המצב הביטחוני, ניתן לצפות שסטודנטים רבים ימשיכו להיקרא לשירות מילואים ממושך גם בשנים הקרובות. כל אלו, יחד עם החשיבות שביצירת סביבה תומכת לאותם משרתי מילואים ה משלמים מחירים כבדים בגלל שירותם זה, והעברת מסר שלפיו ניתן לשלב שירות מילואים משמעותי עם השכלה אקדמית, מחדדים את הצורך בגיבוש תוכנית ארוכת טווח שתתאים את המענים שיינתנו למשרתי מילואים למציאות החדשה שנוצרה, כך שיתאפשר להעניק לאותם משרתי מילואים את הוודאות שי.צליחו לשלב את ההשכלה האקדמית האיכותית הנדרשת עם שירות מילואים הביקורת העלתה כי במהלך המלחמה עלה הצורך לעדכן את כללי זכויות הסטודנט ולהתאימם למצב החדש שנוצר. כמו כן, האגף האקדמי במל"ג ציין בפני פורום החירום כי "הכללים הנוכחיים לא נותנים מענה מלא למצב בו מ ,שך המילואים הארוך יימשך כפי שמתוכנן להיות בשנים הקרובות". בהמשך לכך המליץ פורום החירום למל"ג בספטמבר2024 ,להקים צוות שבו ישתתפו נציגי המוסדות האקדמיים נציגי הסטודנטים, נציגי הקמל"ר ונציגי המל"ג והו ו ת"ת, וזאת במטרה להציע תיקון לכללי זכויות סטודנטים משרתי .מילואים שייתן מענה הנוגע למצב שנוצר נמצא כי על אף המלצות פורום החירום, נכון למועד סיום הביקורת טרם דנה המל"ג בהקמת צוות לבחינת תיקון רוחבי וארוך טווח לכללי זכויות הסטודנט. האגף האקדמי לא העלה המלצה זו לדיון במל"ג בטענה "כי הדיון שהתקיים בין המוסדות לקמל .ר בנוגע למתווה התשפ"ה עונה על צורך זה עוד נמצא כי גם המענה התקציבי שגיבשה כאמור הוות"ת במסגרת מערך התמיכה למוסדות לשנה"ל התשפ"ה- התשפ"ז אינו פועל יוצא של ניתוח נתוני הביצוע של שנת הלימודים התשפ"ד, והוא אינו נבנה מתוך דיון על הפערים שעלו בין המוסדות הנוגעים .לניצול תקציב שנת הלימודים התשפ"ד, כפי שהוצגו בדוח זה התאחדות הסטודנטים מסרה בתגובתה כי הייתה שותפה למהלך של מתווה התשפ"ה .באופן עקיף בלבד התאחדות הסטודנטים ציינה כי ,היא הארגון היציג של הסטודנטים בישראל והיא מקיימת שיח שוטף עם אגודות הסטודנטים ברחבי הא רץ ומחזיקה במידע המבוסס ביותר על צ ו רכי הסטודנטים בשטח. התאחדות הסטודנטים הוסיפה כי על המערכת בכללותה להיערך כבר כעת לשגרה חדשה ש בה סטודנטים ייקראו 130 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל לעשרות ימי מילואים בשנה, ולא להניח כי ניתן להמשיך להסתמך על כללי זכויות הסטודנט, שנוסחו במציאות ש בה עומס המיל ואים הממוצע הסתכם בימים מעטים .בלבד בשנה על המל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה , בחלוף כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת חרבות ברזל, לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר להם. הכול, כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילו אים, ולוודא שהמענים הניתנים להם מאפשרים את השלמת ,לימודיהם באופן מיטבי. מוצע כי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות עם שיעור גבוה של משרתי מילואים, שיתופי פעול .ה בין המוסדות, תמריצים ומענקים כלכליים, סיוע במעונות ותנאי קבלה כמו כן, תיבחן ההשפעה התקציבית של ה תוכנית .על מוסדות הלימוד יצוין כי לא רק משרתי מילואים לקחו חלק פעיל במלחמת חרבות ברזל. לצידם פעלו גם אנשי כוחות הביטחון (לדוגמה, משטרת ישראל ושב"כ) ומשרתי סדיר וקבע. כמו כן, קיימות קבוצות נוספות שהושפעו באופן ישיר מהמצב, ובהן סטודנטים משרתי מילואים שנפצעו במהלך שירותם49 . קבוצות אלו .אינן מנויות בחוק זכויות הסטודנט וכללי זכויות הסטודנט אינם חלים עליהם לאור ההשפעות הישירות של המצב הביטחוני ושל שירות המילואים ג ם על קבוצות אוכלוסייה שאינן מנויות בחוק זכויות הסטודנט, מוצע כי במסגרת גיבוש פתרון ארוך טווח יקדם שר החינוך, המשמש גם יו"ר המל"ג, מתן מענה גם לקבוצות אוכלוסייה נוספות המושפעות באופן ישיר ממצבי חירום ובמידת הצורך ירחיב את קבוצות האוכלוסייה המנויות בחוק זכוי .ות הסטודנט סיכום אירועי שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיהם יצרו מצב שבו מאות אלפי אזרחים נקראו לשירות מילואים, וכ- 18% (כ- 60,000 )מ הם סטודנטים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. הביקורת העלתה כי מתוקף תפקידה כמאסדרת של ההשכלה הגבוהה, החליטה המל"ג על שורה של צעדים, בסמוך לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, שמטרתם להעניק הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים. לאחר כמה חודשים החליטה לתקן את כללי זכויות הסטודנט שהיו נהוגים עד אותו מועד ולהוסיף להם הוראת שעה ,שהרחיבה את המענים שמוסדות הלימוד מחויבים לתת למשרתי המילואים בשנת הלימודים התשפ"ד כמו כן, המוסדות האקדמיים פעלו רבות בניסיון להשרות יציבות ובהירות ויזמו מהלכים שנועדו לתת לסטודנטים משרתי מילואים את המ עטפת המיטבית כדי שיוכלו לשרת במילואים בידיעה שהמוסד .יעמוד לצידם עם שובם לספסל הלימודים 49 משרתי מילואים שנפצעו מסיימים את שירות המילואים שלהם ועוברים לחסות משרד הביטחון. צו וי המילואים שלהם אינם כוללים את תקופת האשפוז והשיקום, ולכן מניין ימים אלו אינו נספר לצורך חישוב ההטבות המגיעות .להם לפי כללי הסטודנט 131 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל בביקורת נמצא כי המל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים .ואולם ,לצד פעולות אלה, בביקורת נמצא כי בעוד מוסדות הלימוד היו סבורים כי הסטודנטים משרתי מילואים היו שבעי רצון מהמענה האקדמי ש,הם הציעו בפועל שביעות רצונם של משרתי המילואים הייתה נמוכה עד בינונית דבר שצריך להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. בסקר שביצע משרד מבקר המדינה ביוני 2024 עלה כי41% מהסטודנ טים משרתי המילואים אינם שבעי רצון מהסיוע שמוסד הלימוד הצי ע וכי לא היתה התאמה בין דרכי הסיוע האקדמי שה ם תפסו כמועילות ביותר ,(תגבורים ותרגולים, סיכומים כתובים של שיעורים הקלטות של ,שיעורים קורסים מרוכזים ושבוע השלמה), לבין ה מענים ם שה ציינו כי המוסדות הציעו להם בפועל . כך גם בסקרים שביצעה התאחדות הסטודנטים בפברואר2024 ובפברואר2025 ; לדוגמה בסקר מפברואר 2025 עלה כי עדיין אחד מתוך חמישה סטודנטים לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן וכחצי מתוכם חוו קשיים גדולים ו- 30% מהסטודנטים משרתי מילואים עדיין לא קיבלו תמיכה מי טבית מהמוסדות. נמצא כי מל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולבצע מעקב אחר צרכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם ובשאלון המוסדות שערך משרד מבקר המדינה עלה ש- 16 מ- 25 מוסדות( לימוד64% ) לא ביצעו סקר שביעות רצון .כאמור עוד נמצא כי מל"ג לא קבעה הנחיות לגבי החזר שכר לימוד לסטודנטים שנקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל את לימודיהם וכי12% ממוסדות הלימוד שענו על שאלון המוסדות השיבו כי לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד לסטודנטים משרתי מילואים שהפסיקו לימודיהם ו- 32% השיבו כי לא נתנו החזר מלא של דמי ה רשמה. נמצא כי המוסדות להשכלה גבוהה לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים וכי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנט ים משרת י .מילואים נמ צאו פערים בנוגע לפיקוח ובקרה של המל"ג על יישום המענים בפועל במוסדות הלימוד השונים: המל"ג לא גיבשה תוכנית פיקוח מסודרת, מגובה במשאבים ולוחות זמנים מתאימים נדרשים, כדי לוודא כי המענים שהמוסדות נותנים .אכן מיושמים באופן מלא ואיכותי נמצא כי המל"ג לא בחנה את הס יבות לניצול החסר של המוסדות בנוגע לתקציבים שיועדו להם לצורך תמיכה במשרתי מילואים; לא בחנה את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים ; לא אספה נתונים על סטודנטים משרתי מילואים שהקפיאו את לימודיהם או הפחיתו את מספר הקורסים שאליהם נ רשמו; ו לא ביקשה מהמוסדות לבחון את .הסיבות לנשירה של סטודנטים משרתי מילואים נכון למועד סיום הביקורת לא ,דנה המל"ג על מענה ארוך הטווח לסטודנטים משרתי מילואים ועל הצורך בגיבוש תוכנית אסטרטגית בשים לב למציאות החדשה שנוצרה, אם במסגרת התיקון לכללי זכויות הסטודנט .אם בכל דרך אחרת ,כתוצאה מכך המענה הקיים הוא מתווה פרטני הנקבע מדי שנה, והוא אינו נותן ודאות לא למוסדות שנדרשים לתכנון רב שנתי ארוך של תקציבם ולא לסטודנטים משרתי מילואים שצריכים לתכנן את .עתידם שנים קדימה על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות ש ל הסטודנטים משרתי המילואים זכאים להן יובטחו במלואם כדי למנוע ככל הניתן כל פגיעה בהתקדמותם האקדמית, המקצועית והתעסוקתית, ולבדוק מדוע קיים פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל ו לוודא כי המענה שהם הציעו היה מיטבי על אף שהם לא ניצלו את מלוא התקציב .שיועד לשם כך בנוסף על יהם 132 מבקר המדינה | דוח מיוחד חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ו לעשות כל שביכולתם .כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים על המל"ג לוודא שהסטודנטים משרתי מילואים מקבלים את מלוא הסיוע והתמיכה לצורך השלמת לימודיהם האקדמיים, וזאת גם כדי להעביר מסר ערכי בדבר החשיבות של שירות מילואים כתרומה לחברה ולביטחון המדינה. לצורך כך נדרש להפיק לקחים משנות הלימודים התשפ"ד והתשפ"ה, למפות את צורכי הסטודנטים משרתי מילואים ולייצר מענים מיטביים עבור הסטודנטים משרתי מילוא ים בראייה ארוכת טווח ותוך מתן ודאות לשנים הקרובות בדבר המענים שהם צפויים לקבל. על המל"ג ל הנחות את מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות הרצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים , ולקבוע מנגנוני בקרה סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים. כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים למוסדות לטובת מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים ולהנחות את המוסדות האקדמיים לנתח את הסיבות לנשירה של סטודנטים משרתי מילואים ולפעול .לצמצום תופעת הנשירה כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת חרבות ברזל - על המל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים, הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר ל מוסדות .זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי ה מילואים, ולוודא שהמענים הנ יתנים להם מאפשרים את השלמת ,לימודיהם באופן מיטבי. מוצע כי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות עם שיעור גבוה של משרתי מילואים, שיתופי פעולה בין המוסדות, תמריצים ומענקים כלכליים, סיוע במעונות ותנאי ה קבלה ו תיבחן ההשפעה התקציבית של התוכנית .על מוסדות הלימוד צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים אשר הקריבו ומקריבים רבות עבו.ר מדינת ישראל ותושביה Jerusalem, November 2025 Matanyahu Englman State Comptroller and Ombudsman transferred to the institutions for the purpose of providing support to student reservists, work to reduce dropout among these students, and examine the possibility of setting directives that obligate educational institutions to reimburse registration and tuition fees to students who have been called up for reserve service and have cancelled their registration or suspended their studies. The institutions of higher education should ensure that the rights of student reservists are fully safeguarded and that the necessary resources are allocated accordingly. These measures will reflect the state's obligation toward reservists, who have made and continue to make many sacrifices to defend the State of Israel and its residents. Civilians who perform reserve service often become disconnected from their everyday lives and dedicate themselves to military service. This can have a negative impact, among other things, on their employability and livelihood, as well as that of their family members, and on their studies in the higher education system. Providing fair compensation for reserve service, in particular compensating for the loss of wages or income from a business, and ensuring that the rights of employed reservists at work and in educational institutions are not impaired, are a basic condition for the continued existence of the reserve service model, especially given the expected need to increase the scope of reserve service in the coming years. Therefore, it is the moral obligation of the state toward those carrying the burden of security on their soldiers to safeguard the rights of reservists at work and in their studies. These rights are also needed to ensure the continued existence of the reserve service model. The report was prepared by the Social and Welfare Division with the help of the Staff Division of the Office of the State Comptroller. The employees in these divisions worked on it with the utmost professionalism, thoroughness, fairness, and meticulousness, and they are fulfilling their public role out of a real sense of mission. They have my gratitude. We will continue to pray and hope for the victory of the IDF and the defense forces, for the return and proper burial of all of the deceased hostages, for the recovery of the injured, and for quieter, more peaceful times. Foreword VI-VII Report of the State Comptroller of Israel | Aspects of Support for Reservists of the school year, about 60,000 students served in the reserves – approximately 18% of all students in Israel. Many of these students served for prolonged periods, paying a heavy price in terms of their families and economically due to their reserve service. The number of reservists called up was larger and the duration of the service was longer than anything seen for many years in Israel, even before the intensification of the fighting in Lebanon in September 2024 and the continuation of the war in 2025. The findings of various student surveys (the student survey conducted by the Office of the State Comptroller in June 2024 and National Union of Israeli Students' surveys in February 2024 and February 2025) show that most reservists' level of satisfaction with the support the institutions gave them was medium to low. The audit found that while the Council for Higher Education (CHE) and the institutions of higher education took many actions aimed at helping student reservists, in practice, students' level of satisfaction with the support offered to them by the institutions was low to medium. This should raise a red flag for the CHE and the various educational institutions. It also found that the CHE did not set guidelines regarding reimbursement of tuition fees to students who were called up for reserve service and were forced to cancel their studies; deficiencies were found regarding the CHE's supervision and monitoring of the implementation of support measures at the various educational institutions; and it was found that as of the audit end date, the CHE had not discussed the development of long-term support measures for student reservists. It was found that institutions of higher education did not fully utilize the funding allocated to them to help set up a supplementary teaching system for student reservists, and that there is considerable variation among the institutions in their average investment for student reservists. It was also found that 12% of the educational institutions (3 out of the 25 institutions) did not fully reimburse tuition fees, and 32% of the institutions did not fully reimburse registration fees to student reservists who cancelled their registration or decided to suspend their studies. The institutions of higher education should examine the reasons for the gap between the funding allocated to them to provide support for reservists and its actual utilization. The institutions should collect dropout data on student reservists, analyze the reasons for dropout, and do everything they can to reduce it. After almost two years of academic studies in the shadow of the Swords of Iron War, the CHE and the Minister of Education, who heads it, should conduct a thorough examination of the future needs of the institutions and of students, while analyzing the utilization of the funding transferred to these institutions. This is in order to develop a long-term plan regarding the support that will be provided to student reservists and to ensure that the support provided enables them to complete their studies optimally. To this end, the CHE should, among other things, instruct the educational institutions to conduct periodic student satisfaction surveys among reservists and establish regular mechanisms to monitor the implementation of the rules and the provision of support measures at the various institutions. In addition, the CHE should track the utilization of the funding IV-V Foreword limited time. This led to uncertainty among reservists, their spouses, and the other parents, as well as among employers, regarding how long the employment rights of the former and the obligations of the latter would be in place. This uncertainty is liable to create a disincentive for employers to hire candidates who are reservists, their spouses, and the other parents of their children, and could negatively affect their employment. Given the expected expansion of reserve service in the coming years and the increased burden on reservists, and in order to support them and their family members, it is recommended that the Ministry of Defense and the Ministry of Finance, in cooperation with the NII and the IDF, examine the arrangements for the payment of reserve service benefit and grants related to reservists and the support they give reservists and their employers. This should include taking into consideration their role in reserve service, while enshrining in legislation the distinction between reservists in combat roles and those who are not, as reflected in the government's decisions on grants. It is further recommended that, where necessary, they advance legislative changes and tailor the calculation of the benefit to the situation whereby reserve service has increased. Furthermore, it is recommended that the NII and the IDF, in cooperation with the Accountant General in the Ministry of Finance, institute joint interfaces to monitor the payment of reserve service benefit, using IDF data on periods of service and NII data on reservists' income. This should be done in light of the prolonged periods of reserve service and the high public spending on reserve service benefits (about NIS 20 billion from October 2023 to July 2024), which highlight the need to improve oversight of this spending, alongside cooperation between the NII and the IDF. It is further recommended that the Ministry of Labor comprehensively examine – in collaboration with the Ministry of Justice, the Ministry of Finance, the Ministry of Economy and Industry, the Ministry of Defense, the IDF, and the relevant employers' and workers' organizations and other organizations as necessary – the scope of the employment rights and protections that should be granted to reservists, their spouses, and the other parents of their children, as well as to those injured during their reserve service and released from service in order to receive medical or rehabilitative treatment, and because of the injury are unable to return to their jobs during this period. The Ministry of Labor should subsequently make recommendations on this issue to the Minister of Labor to promote the establishment of such protections, if necessary, given the needs that have arisen in this respect during the Swords of Iron War and the expected increase in the number of reservists and the number of days they will be serving in 2025 – 2026 and in the following years. It is further recommended that the IDF, in cooperation with the Ministry of Labor, the Ministry of Defense, and the Equal Employment Opportunities Commission, continue to operate the General Staff center to make information on this matter accessible and to coordinate inquiries from reservists and their families and direct them to the bodies authorized to address them. The Higher Education System's Support for Students in Reserve Service during the Swords of Iron War According to Central Bureau of Statistics data, about 330,000 students attended institutions of higher education in the 2023–2024 academic year. From the beginning of the year until June 2024, toward the end Foreword Since Israel's establishment, the reserve forces have been a central component of the IDF's strength and of the State of Israel's resilience. From the outbreak of the Swords of Iron War in October 2023 until the end of this audit, hundreds of thousands of civilians were called up for reserve service. The number of reservists called up and the amount of time they served were the highest Israel has seen in many years. During the first ten months of the war, about 318,000 citizens were called up for reserve service. The service rate of reservists ages 23 to 47 during this period among residents of Israel who do not belong to the Arab community was only 11%. This low percentage highlights the need to expand the ranks of those serving in the IDF. National Insurance Institute (NII) figures indicate the profile of those who serve – about half are age 30 and under, and almost a fifth (about 60,000) are students. The benefit paid to a third of the reservists was equivalent to the minimum compensation – approximately NIS 311 per day (about NIS 9,300 per month), and about 30% of the reservists who received the minimum benefit were students. The demographic profile of the reservists reveals that more than half – about 55% – were single, and the majority – about 63% – did not have children. The total number of children (18 and under) of reservists was approximately 290,000. In peripheral regions (the Golan, Safed, Akko, Be'er Sheva, Kinneret, and Yizre'el districts) and in the Ramla, Hadera, and Judea and Samaria districts, the service rate among individuals aged 23 to 47 was approximately 12% - 28%, which is higher than the said national rate of only 11%. I see great importance in the Reserve System and feel responsible for those who carry the burden of security on their shoulders, so I have decided to prepare a special report on the reservists. Below is an overview of the report's sections: Arrangements for Payment of Reserve Service Benefit and Protection of Employment Rights of Reservists From the outbreak of the Swords of Iron War, the NII, in cooperation with the IDF and the Ministry of Finance, undertook to pay reserve service benefit during the service itself and to improve public information on reserve service benefit and the accessibility and exercise of the right to the benefit, including streamlining and simplifying the bureaucratic process for receiving it. However, the audit found deficiencies in the normative arrangement of payment of reserve service benefit that are more significant for prolonged periods of service, including with respect to the minimum benefit amount; compensating employers for the social expenses they paid for their employees; and the payment of compensation to self- employed people whose income was affected during their service. Regarding some of the deficiencies, legislative changes were made during the war, but only for a limited period. For others, the arrangements in place before the war persisted. In addition, during the war, the state expanded the protection of employment rights of reservists, their spouses, and the other parents of their children, as well as the eased work conditions provided to them. This was done in a series of measures throughout the war, some in legislation without a time limit, some in legislation in force for a limited time, and some in the framework of an extension order [expanding provisions of a collective agreement to an entire sector] that is also in force for a Report of the State Comptroller of Israel | Aspects of Support for Reservists The October 7th Terror Attack and the Iron Swords War STATE COMPTROLLER REPORT November 2025 Special Report Aspects of Support for Reservists OFFICE OF THE STATE COMPTROLLER AND OMBUDSMAN OF ISRAEL STATE OF ISRAEL