חומר רקע - גורמים חיצוניים
דפנה הולץ-לכנר, משרד עורכי דין
DAFNA HOLZ – LECHNER, Law Offices
מגדל המוזיאון
'רח
'ברקוביץ4 ,
תל אביב יפו
6423806
Tel Aviv 6423806
Berkovitch st.
4
:'טל
077-2040881
Tel:
:'פקס
077-2040882
Fax:
דוא"ל :
E-mail: [email protected]
דפנה הולץ-
,לכנר משרד עורכי די
ן ', רח 'ברקוביץ4,
תל אביב יפו6423806
DAFNA HOLZ-LECHNER, Law Offices, 4 Berkovitch St., Tel Aviv 6423806
:'טל077-2040881
:
Tel
:'פקס077-2040882
Fax:
E-mail: [email protected]
15
באפריל2026
לכבוד
ח "כ
מיכל
מרים וולדיגר
יו "ר
ועדת העבודה והרווחה
הכנסת
באמצעות דוא"ל
,ג.נ
הנדון:
חוות דעת משפטית-
חובת המחוקק לקביעת הסדרים ראשוניים בחקיקה
ראשית
לקראת הדיון הקבוע ליום16.4.26
,בוועדת העבודה והרווחה ב הצעת חוק הגבלת שכר טרחה (תביעות
)לתגמולים של נכי צבא הגנה לישראל, כוחות הביטחון ונפגעי איבה, התשפ"ו-
2026
" :, (להלן
ה צעת
ה
חוק "), על פי ה נוס
ח המסומן כ
נספח מס' מ-
1736
'/א ,
" :(להלן הנוסח העדכני ,)"
הרינו מתכבדים בשם
לשכת עורכי הדין
:להגיש את חוות הדעת המשפטית כדלקמן
:בפתח הדברים
1.
הנוסח העדכני להצעת החוק מכיל תיקונים ושינויים המעבירים את הסמכות לקביעת הסדרים
ראשוניים באשר לאמות המידה המהותיות הגלומות בחוק, אותם מחויב המחוקק על פי דין
לקבוע בחקיקה ראשית, לידי שר המשפטי
ם .
כפי ש יתואר ו
י
פורט
להלן, כל סוגיה נפיצה, אשר במהלך החקיקה הציפה מחלוקת עמוקה
ומהותית סביב שולחן הדיונים, באופן שחייב קיומו של דיון מורכב ומקיף,
כיאה וכנדרש
ב מסגרת
עבודת הרשות המחוקקת, הועבר
ה
ב
הצעת החוק, ב
מחי יד, ל הכרעת שר המשפטים
(הוא "השר" כהגדרתו בסעיף1
)להצעת החוק ,
תוך ריקון מוחלט
מסמכויותיו ומחובותיו
של
המחוקק הראשי .
בכך נגועה הצעת החוק בפגם מהותי היורד לשורשו של עניין, שכן הצעת החוק אינה מקיימת
את
חובת המחוקק, להכריע ב
חקיקה ראשית ב סוגיות מהותיות, הקובעות מדיניות ציבורית
כללית ,אמות מידה ברורות ועקרונות מנחים , בשקיפות המתחייבת על פי דין ותוך הפעלת
שיקול דעת שלטוני מצד הרשות המחוקקת . תחת זאת מעביר המחוקק את ההכרעה בקביעת
ההסדרים הראשוניים לידי מחוקק המשנה,
קרי - לידי הרשות המבצעת ,
דבר העומד בסתירה
מהותית לעקרון הפרדת הרשויות, שלטון החוק והדמוקרטיה הייצוגית .
דפנה הולץ-לכנר, משרד עורכי דין
DAFNA HOLZ – LECHNER, Law Offices
'עמ2
מתוך5
2.
כך, לכל אורכה של הצעת החוק
מועברת כחוט השני סמכות ההכרעה לידי השר, כמפורט
בסעיפים5
,)(ג7
,
10
,)(ה11
,)(ב22(א1
,)
22
(א2
,)
22(ב1) ו-
22(ג) להצע.ת החוק
עיון בכל אחד
מסעיפים אלו מלמד בבירור על התפרקותה של הרשות המחוקקת ממהות תפקידה בקביעת
ההסדרים הראשוניים בחקיקה ראשית
, ומכאן על הפגם הקשה בו נגועה הצעת החוק.
פירוט הסעיפים הפגומים:
3.
סעיף5
)(ג להצעת החוק
מקנה לשר המשפטים את
הסמכות הבלעדית
לקבוע מהן הנסיבות
,"שייחשבו ל"הכרה מורכבת". לצד זאת נמחקה הגדרת "פגימה מובהקת אשר בנוסח הקודם
להצעת החוק פורטה בתוספת להצעת החוק .
,המדובר בנושא נפיץ ביותר ,במסגרתו נדרש לקבוע מהו מקרה מורכב של נכות רצינית ביותר
אשר בשל ההנחה לפיה ניתן ביתר קלות להוכיח במסגרתה את הנכות, אפשרי להפחית משכר
.עורכי הדין נושא זה
מצוי במחלוקת עמוקה בהליך החקיקה, ו
הוא לא נדון
ולא הוגדר
בחקיקה עד כה מעולם .
ברי כי עצם רגישותה ומורכבותה של הגדרת "הכרה מורכבת", אינה מקנה סמכות למחוקק
הראשי להתפרק מחובתו ולהעביר את מלוא ההכרעה, ההגדרה והשלכותיה של סוגיה זו לידי
השר.
עוד
יודגש
כי לפי סעיף22
(ב1
") להצעת החוק, תקנות השר לעניין "הכרה מורכבת ,
יקבעו בתוך
.שלושים יום מיום פרסומו של החוק
4.
מכאן כי הותרת נושא כה מהותי לשיקול דעת השר, ללא כל הסדרה ושקיפות
כמתחיי ב
באמצעות
הגדרתה מראש ובכתב בחוק, הינה בגדר הסמכה כללית וגורפת, המותירה חוסר
וודאות משפטי הפוגע
בעקרונות הדין, שכן על החקיקה הראשית לכלול רמת פירוט גבוהה
לשם מניעת אי בהירות באשר לגבולות ההסמכה בחקיקת המשנה. בהעדר רמת פירוט זו
,בחקיקה הראשית
דין החקיקה להיפסל על ידי בית המשפט . בענייננו, השר הופך בפועל
,למחוקק ראשי הקובע נורמות מהותיות
כרצונו ו זאת ,ללא כל הגבלות ללא קריטריונים
שקופים ו ללא
אמות מידה ברורות מ
טעם המחוקק הראשי ,
דבר הפוגע קשות בעקרון שלטון
.החוק
(ראו :
בג"ץ3267/97
,רובינשטיין נ' שר הביטחון(, נב5
)
481
;
בג"ץ4491/13
,
המרכז האקדמי
למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל(, סז1
)
177
; בג"ץ244/00
,
עמותת שיח חדש למען השיח
הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות (, נו6
)
25
.)
5.
בענייננו אין בהצעת החוק כל הוראה ברורה ומפורשת המנחה את השר באשר ליעדים, לסדרי
העדיפויות, לכללים ולעקרונות על
פיהם רשאי יהיה להפעיל את סמכויותיו
,הרחבות והגורפות
אותן השיל מעצמו המחוקק הראשי . משכך-
המדובר בהתנערות מוחלטת של הרשות
המחוקקת ממלאכת החקיקה והעברתה באופן גורף וללא כל סייג לידי הרשות המבצעת.
דפנה הולץ-לכנר, משרד עורכי דין
DAFNA HOLZ – LECHNER, Law Offices
'עמ3
מתוך5
6.
יובהר כי אי
החוקיות
במקרה שלפנינו
מקבלת משנה תוקף, בהינתן הפגיעה ה קשה
ה גלומה
ב סעיפים אלו
בזכויות היסוד הקבועות בחו
ק-יסוד: חופש העיסוק.
(ראו :בג "ץ7803/06
,ח'אלד אבו ערפה נ
' שר הפנים (
13.09.2017
)
; בג"ץ9411/00
,
ארקו
תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון( ,
19.10.2009
).)
7.
סעיף7
להצעת החוק
קובע כי אדם לא יידרש לשלם תשלום כלשהו בעד טיפול בתביעה
לתגמול חודשי שאינו תגמול עיקרי או בבקשה לזכאות אחרת, אלא אם כן יקבע ה שר תשלום
מירבי .בעניינים אלו , ובהתאם לתנאים שיקבע ובכלל זה לעניין סוג הטיפול
סמכויות גורפות אלו הועברו לשר מבלי שנקבע על ידי המחוקק הראשי מה יהיו הקריטריונים
לקביעת השר באשר לתשלום המירבי, באילו מצבים ועל פי אילו תנאים
יהיה
מוסמך לעשות
.כן
בכך פוגע הסעיף בעקרון הוודאות ובעקרון השקיפות המתחייב
בחקיקה . אי הבהירות באשר
למקרים בהם יקבע או לא יקבע השר את התשלום המירבי, באופן שיאפשר קבלת תשלום בעד
.טיפול בתביעה, פוגעת בעקרונות היסוד בהם מחויבת לעמוד החקיקה הראשית
8.
סעיף10
)(ג
להצעת החוק
מפרט
בהרחבה את ה תנאים לגבי הליך ערעור, אשר בהתקיימם
רשאי
עורך הדין לגבות שכר טרחה בעד הייצוג
.וכן את גובה התשלום המותר באותו ההליך
והנה, לאחר הפירוט המקיף בסעיף קטן
זה, המתייחס
או ב
פן פרט
ני ובהרחבה
לשבעה מצבים
שונים, מגיע לפתע
סעיף10(ה) להצעת החוק וטורף את כל הקלפים .כך ,
)סעיף קטן (ה
מקנה
לשר את הסמכות לקבוע כל דבר אחר "על אף האמור בסעיף זה ". בכלל זה מוסמך השר לקבוע
הליכים נוספים להגדרת "הליך ערעור"
, לקבוע סכומי תשלום מירבי שאינם מנויים בסעיף קטן
(ג), וכן לקבוע סכומי תשלום מירבי אחרים לכל הליך ערעור, לשנותם ולעשות כל שברצונו
.ביחס אליהם
במילים אחרות, בין אם יקבע המחוקק הראשי את ההסדרים העקרוניים בסעיף10
(ג) להצעת
החוק ובין אם לא, מוסמך השר בסעיף10
(ה) להצעת החוק לקבוע כל דבר אחר
ובכך להפוך את
הקערה על פיה .
ב
דרך זו
מאיין ומרוקן סעיף10
(ה) להצעת החוק את כל הוראות סעיף10
שקדמו לו. במצב
.דברים זה ברי כי מתבטלת כל משמעותה ונפקותה של החקיקה הראשית
9.
סעיף11(ב) להצעת החוק
פועל באופן דומה. גם כאן מקנה הסעיף לשר סמכות גורפת לקבוע
סכומים מרביים בניגוד לכללים שקבע המחוקק הראשי בסעיפים11(א) ו-
11(א1
) להצעת החוק
,וכן להטיל הגבלות על אופן התשלום או על מועדי גבייתו, הכל כרצונו וללא כל הנחיה
קריטריון או מסגרת פעולה המוכתב
ים
לו מטעם המחוקק הראשי. כך סתם, התפרקות
.מסמכות המחוקק והעברתה לידי הרשות המבצעת
10
.
הוראות אלו בהצעת החוק מ
חייבות מענה על שאל
ה פשוטה: לשם מה ולמה לטרוח
ולהטריח
את הציבור ואת חברי הכנסת ל,יטול חלק בהליך החקיקה
אם בסו פו של
יום ובסופו של סעיף
,מועברת הסמכות, באופן גורף וללא כל סייגים, אמות מידה או הגבלות לידי השר כדי שיחליט
.ככל העולה ברוחו על אף האמור בסעיפים הקודמים
דפנה הולץ-לכנר, משרד עורכי דין
DAFNA HOLZ – LECHNER, Law Offices
'עמ4
מתוך5
11
.
סעיפים22
(א1) ו-
)(א2 להצעת החוק
לוקים באותו פגם מהותי מובהק. סעיפים אלו מקנים
לשר (פעם באישור הוועדה ופעם ללא צורך באישור הוועדה-
מרכיב הלוקה גם הוא
בשרירותיות וברשלנות חקיקתית מובהקת ), סמכות לשנות בצו "את הסכומים והשיעורים
המפורטים בחוק זה", הפחתת הסכום המירבי אותו ניתן לגבות בעד טיפול בתביעה לתגמול
עיקרי ועוד. משמע, שוב לפנינו ביטול במחי יד של כל הסכומים והשיעורים שנקבעו על ידי
המחוקק הראשי.בהצעת החוק
:סיכום המצב המשפטי
12
.
פירוט הסעיפים דלעיל
מלמד בבירור על הפגמים המהותיים בהם נגועה הצעת.החוק
הצעת
החוק אינ ה
מקיי
מת
את החובה היסודית הנוגעת לכלל ההסדרים הראשוניים, לפי ה ב כל
,עניין בעל חשיבות עקרונית, המעגן מדיניות כללית ואמות מידה מהותיות
מתחייב על פי דין
כי
הדברים ייקבעו בחקיקה ראשית של הכנסת ולא בחקיקת משנה על ידי השר .סמכות
השר על
פי
דין
יכול שתה יה אך ורק באשר להסדרים המשניים, היינו דרכי ביצוע החוק ואופן יישום
,המדיניות .ותו לא
(ו
ראו גם :י' זמיר
, הסמכות המינהלית ', כרך ה–
( עילות הביקורת המשפטית2020), פרק
85
:
הסדרים ראשוניים; י'
,דותן ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מינהלי, כרך א (
2022
,)
'עמ
401-
399
.)
13
.
כך
סוכמו הדברים על ידי כ
' המשנה לנשיא מ
' חשין ז"ל,
בבג"ץ11163/03
,
ועדת המעקב
העלי
ונה לענייני הע
רבים ב י שראל נ' ראש
ממשל
ת ישראל( ,
27.02.2006
)
:, לאמור
"בלשון אנשי המשפ
ט
:ייאמר הכנסת היא המוסמכת לקבוע, בחוקים, "הסדרים
"ראשוניים -
הסדרים הקובעים את הנורמות העיקריות ואת אמות-המידה להפעלתן -
בעוד אשר הממשלה מוסמכת, על דרך העיקרון, לקבוע - בתקנות למיניהן ובמעשים -
"הסדרים
"מישניים בלבד . ובלשון אחר: אין הממשלה ובנותיה מוסמכות לקבוע "הסדרים
ראשוניים" אלא על-פי המחוקק, מכוחו של חוק הכנסת
. תפישת-
יסוד זו, ששורשיה בעקרון
שילטון החוק (במובנו המהותי), זכה לביסוס ולביאור בהלכה ובד ,ברי חכמים. כך, למשל
לימדנו לפני שנים רבות מורנו הדגול למשפט מינהלי, פרופ' יצחק הנס קלינגהופר, במאמרו
,""שלטון החוק וחקיקת מישנה הד המשפט (תשי"ז-
1957
,)
202
,
203
:
...
,כל אקט מינהלי, בין אם הוא דבר חקיקת משנה ובין אם הוא אקט אינדיבידואלי
צריך להיקבע, מבחינת תוכנו על כל חלקיו העיקריים, על ידי נורמה שצורתה צורה
של חוק. במובן זה אפשר לומר כי במדינה בה שורר שלטון החוק, הסמכות לקביעת
הסדרים ראשוניים (פרימאריים) מסורה למחוקק, בעוד שאורגני המינהל רשאים
.לקבוע הסדרים משניים (סקונדאריים) בלבד, במסגרת החוק
דפנה הולץ-לכנר, משרד עורכי דין
DAFNA HOLZ – LECHNER, Law Offices
'עמ5
מתוך5
עקרון יסוד זה נשתרש בהלכה, ובתי המשפט חזרו והבהירו שוב ושוב כי הכנסת היא בית
היוצר לחקיקתם של "הסדרים ראשוניים" הקובעים את אורח החיים במדינה, וכי הרשות
המבצעת-
הממשלה ובנותיה- סמכותה היא לקבוע הסדרים מ
שניים בלבד ".
14
.
ברוח זו ,ובסוגיה דומה לענייננו
פסק בית המשפט העליו ,ן, פה אחד בבג"ץ7922/19
,
עמותת
צדק פיננסי נ' ראש המטה הכללי ,
(
15.09.2025
), אשר עסק בעניין איסור העברת הסמכות
לקביעת
שיעור קצבת הפרישה לה יהיה זכאי איש קבע שפרש מצה"ל ,
(
אשר זכתה לכינוי
"הגדלות הרמ
טכ"ל,)"
לפי חוק שירות הקבע בצ
בא-
הגנה לישראל (גמ )לאות
,][נוסח משולב
התשמ"ה-
1985
.
בפסק
דין ה
נקבע כי
המדובר בהסדר ראשוני המחייב חקיקה ראשית של הכנסת
ולא הסדרה
:באמצעות נורמות מינהליות על ידי מחוקק משנה או הוראות מינהל. לאמור
"
כלל
ההסדרים
הראשוניים
מורה
כי
העקרונות
המנחים
ואמות
המידה
הנוגע י ם
להסדרת
פעולה
שלטונית
בעניינים
עקרוניים ,
נדרשים
להיקבע
בחקיקה
ראשית
של
הכנסת
ולא
על
ידי
נורמות
מינהליות
נחותות
שנקבעו
על
ידי
רשויות
המינהל (
כלל
ההסדרים הראשוניים אף קובע חזקה פרשנית שלפיה "
הסמכת המינהל לחקיקת משנה
או להוראות מינהל, היא הסמכה לקביעתם של הסדרים משניים בלב...ד
,ככלל, אם כן
אין להעניק למחוקק המשנה או לגורם מינהלי אחר (חשוב ככל שיהיה), סמכות
לקבוע הסדרים ראשוניים בלא שהכנסת נתנה דעתה לכך ."
לאור האמור
מתחייבת המסקנה לפיה סעיפי
,הצעת החוק
כ
מפור
ט בסע יף2
לחוות
ה
דעת
, אינם עו לים
בקנה אחד עם
דרישות הדין ו הם
מחייבים עיון וליבון מעמיק על ידי המחוקק הראשי
לצורך קביעת
ההסדרים,בחקיקה ראשית
בטרם כל קידום
נוסף של הליך החקיקה .
ע ל החתום
ב ,כבוד רב
דפנה הולץ לכנר, עו"ד
:העתקים
ראש לשכת עורכי הדין,
עו"ד עמית
ב כר
עו"ד
ורד זייטמן, מ"מ מנכ"ל
לשכת עו"ד
עו"ד דניאל איזנברג צדיקים, מנהלת מח' ועדות מקצועיות
עו"ד רוית טוכמן, ממונה בכירה ועדת נכים, תגמולים ושיקום
יו"ר ארגון נכי צה"ל, עו"ד עידן קלינמן
יו"ר ארגון נפגעי איבה גב' רותי פרמינגר
חברי ועדת העבודה והרווחה
גב' ענת כהן שמואל מנהלת וועדת העבודה והרווחה