חומר רקע
כתיבה: מתן שחק וד"ר נורית יכימוביץ-
כהן
:אישור אורלי אלמגור לוטן, ראש צוות
י"ח בחשוון
"תשפ
ו ,
9 בנובמבר
2025
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
רקע לדיון
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה שיעסוק בהיערכות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה, להלן יוצגו
,כמה סוגיות בהיערכות לאירוע בדגש על היבטים הנוגעים.לרשויות המקומיות
המסמך מסתמך על מידע
זמין, ובין היתר על
מסמכים
קודמים של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוחות מבקר המדינה והחלטות
.ממשלה,יודגש כי חלק מהמידע אינו עדכני, והוא אינו
ממצה את כלל הסוגיות הנוגעות לטיפול ברעידות
אדמה. המידע שכבר פורסם בעבר יוצג בת מציתיות (עם הפניות למקורות) ומידע עדכני יותר, או מידע שטרם
פורסם, יוצג ב
יתר פירוט . עוד במסמך–
.הצעות לשאלות בדיון
1.
מבוא
רעידת אדמה חזקה מתרחשת בישראל בממוצע בכל100-80
שנים וב פעם האחרונה הייתה רעידת אדמה חזקה בשנת1927
.
תרחיש
ה ייחוס לרעידת אדמה חזקה כולל אלפי הרוגים, עשרות
אלפי פצועים, אלפי לכודים, נפגעי חרדה במספר לא ידוע ,
מאות אלפי חסרי קורת גג בעקבות נזק כבד לעשרות אלפי בתי
מגורים ונזק קל עד בינוני למאות אלפי בתי מגורים. כמו כן
צפויה פגיעה בתשתיות לרבות כביש ,ים, מסילות רכבת, חשמל
מים, ביוב, תקשורת, מאגר דלק, מאגרי גז, חומרים מסוכנים
וחומרים דליקים. פגיעה בתשתיות התחבורה צפויה לפגוע
בהגעת כוחות הצלה ובקושי באספקה. פגיעה בתשתיות
תקשורת עשויה לפגוע בהעברת המידע על ממדי ההרס
והפגיעות בנפש. צפויים קשיים בזיהוי חלל ים וקבורת קבע
ונפגעים רבים עשויים לגדוש את בתי החולים עד כדי היעדר
תפוסה פנויה . עוד עשויים להיות אירועי משנה עקב רעידת
,אדמה חזקה, ובין היתר פיזור חומרים מסוכנים, הצפות
שריפות, התפשטות מחלות זיהומים עקב זיהום מים או מזון
ומגורים במתקנים זמניים עם תנאי היגי ינה ירודים. עוד עשויה להיות פגיעה במדינות שכנות וביהודה ושומרון
מפה 1 –
אזורים של המקדם הסיסמי לת"י13
4
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
–
ולכך יש היבטים ביטחוניים, מדיניים והומניטריים, וכן השפעה על כוח אדם ושרשרות אספקה על ענפי
.)תעשייה ישראלים (למשל בניה, חקלאות, תיירות1
הסיכוי לפגיעה מרעידת אדמה והיקף הנזק שעלול להיגרם בתרחי ,ש כזה משתנים בין אזורים שונים של הארץ
בהתאם למידת פגיעותם לרעידות אדמה: יישובים הנמצאים קרוב לשבר הסורי אפריקאי–
כלומר, לאורך
הערבה, בקעת ים המלח, בקעת כינרת, עמק יזרעאל ואצבע הגליל–
נמצאים בסכנה גדולה יותר מאשר
אזורי החוף והשפלה הפנימית, כמוצג במפה 1 לעיל.
.היערכות לרעידות אדמה הוא נושא גדול ומורכב, וקצרה היריעה לדון בכלל היבטיו במסגרת מסמך זה הסוגיות
העיקריות
בהן התמקדנו
הן ריבוי הגורמים ותחומי אחריותם (בדגש על פערים בהסדרה), היערכות לשיקום אחרי
.רעידת אדמה, וכן מצב המוכנות של מבנים בישראל: תוכניות לחיזוק מבני מגורים ויישומן
2
.
הסדרת
ההיערכות
לרעידות אדמה ו הפיקוד והשליטה באירוע– ריבוי גורמים והוראות
בהתמודדות עם רעידות אדמה מעורבים
גופים רבים–
ממשלתיים ולא ממשלתי ים–
ובהם משרדי
,ממשלה, יחידות סמך ממשלתיות ,רשויות מקומיות.ארגוני הצלה וארגונים במגזר הפרטי
במה שנוגע
לגופים ממשלתיים נציין שכמעט לכל משרדי הממשלה יש תפקיד בכל שלבי האירוע–
החל משלבי ההיערכות
והמניעה, דרך ההתמודדות בעת האירוע וכלה בשיקום ארוך-
טווח. במסמך זה לא נעסוק בכלל הגופים, אלא
.רק בגופים המרכזיים ובאלו שיש להם קשר לסוגיות המוצגות
בעניין ה :גופים ואחריותם, נדגיש שניים מעיקרי הדברים
ריבוי גופים וריבוי הוראות –
,ריבוי הגופים האמור מלווה בריבוי הוראות (חקיקה
,חקיקת משנה
החלטות
ממשלה, הסדרה פנימית). אלו עשויים לגרום לקשיים בהיערכות לרעידת אדמה, בפיקוד ושליטה בעת האירוע
ובשלבי השיקום–
בכל גוף.בנפרד וגם בממשקים בין הגופים2
היעדר גוף בעל אחריות כוללת –
לאחרונה פרסם מבקר המדינה דוח שעסק בניהול הממשלתי את התחום
האזרחי
במלחמת חרבות ברזל. בדוח הדגיש המבקר את החסר החמור במינוי גוף ממשלתי בעל סמכות
ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף. הדוח אמנם
נכתב בה קשר למלחמה, אך מצב זה נכון גם לגבי מצבי
.חירום אזרחיים3
בפרק זה נעסוק בהסדרה של כמה היבטים בהיערכות לרעידת אדמה: ננסה להשיב על השאלות: מי אחראי
על ההיערכות? מי אחראי על הפיקוד והשליטה באירוע? מי אחראי על תרגול ועל בקרה? מי מנחה את הרשויות
המקומיות באשר להי?ערכות
1
,משרד ראש הממשלה מסגרת
היערכות בראיית הממשלה וועדת ההיגוי ,
10
בספטמבר2023
.
2 ריבוי הגופים וריבוי ההוראות נסקר במסמך קודם: נורית יכימוביץ-
,כהן
היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה , מרכז המחקר
, והמידע של הכנסת3
במאי2017
.
3 מבקר המדינה, מתקפת הטר ור בשבעה באוקטובר2023
,ומלחמת חרבות ברזל הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך מלחמת
חרבות ברזל , ספטמבר2025
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
רשות החירום הלאומית
)(להלן: רח"ל
היא רשות ממשלתית שתפקידה לסייע
ל שר הביטחון
לממש את
אחריותו,לכלל מצבי החירום במרחב האזרחי באמצעות תכנון, תיאום, הנחי
י ה, הכוונה ובקרה של כלל
המשרדים, הגופים הייעודיים, המערכות הלאומיות והרשויות המקומיות העוסקות במוכנו ת של המרחב
האזרחי. מטה משק לשעת חירום ארצי (מל"ח) הוא חלק מרח"ל
, ושניהם יחד
פועלים כגוף מטה אחוד ליד
.שר הביטחון4
,כאמור
רח"ל היא גוף מטה ו .לא גוף ביצוע
לא עומדים לרשותה תקציבים ייעודיים
למימוש פרויקטים
עתירי תקציב כמו
חיזוק מבנים ותשתיות
, או פ
ינוי וקליטה של
תושבים.חסרי קורת גג
מעמדה של רח"ל
.אינו מוסדר בחקיקה אלא בהחלטות ממשלה, ומאז הקמתה מעמדה וסמכויותיה שנויים במחלוקת5
לרח"ל
יש כמה עשרות תפקידים , המשתנים בעת
שיגרה, ב שעת חירום ובהיותה מטח מל"ח ארצי
(לפירוט התפקידים–
ראו נספח1
). בשנים האחרונות תקציב רח"ל וכוח האדם שלה
צומצמו
במידה
:ניכרת בשנת2018
עמד לרשותה תקציב של182.1
.מיליון ש"ח, ובשנה שלאחר מכן קטן התקציב לכמחצית
בשנים שלאחר מכן קטן התקציב עוד, וב-
2023
שבה החלה המלחמה הוא הגיע ל-
80
מיליון ש"ח. גם כוח
האדם
ברח"ל קטן לכשני שלישים ממה שהיה בשנת2018
.
6
,לאור הקיטון האמור בתקציב רח"ל ובכוח האדם שלה ולאור ריבוי המשימות שלה
נשאלת השאלה
אם עומדים
.לרשותה די משאבים למימוש כל תפקידיה
פיקוד
:העורף (להלן
פקע"ר) הוא חלק מצה"ל. הוא הוקם ב-
1992
כחלק מלקחי מלחמת המ
פ ,רץ הראשונה
והוא מעורב בטיפול במצבי חירום שונים בעורף
, הן מצבים ביטחוניים כמו ירי טילים ורקטות, ו
הן אירועים
אזרחיים כמו
רעידת אדמה, שיטפונות ושריפות.
בעבר מבקר המדינה מתח ביקורת על
כך שלפ קע"ר יש שני
כובעים. מצד אחד מדובר בגוף
צבאי שכפוף לרמטכ"ל בנושאי הצבא ,ומצד שני י ש לו תפקיד בנושאי
התגוננות
אזרחית –
.ובתפקיד זה הוא כפוף לשר הביטחון7
פקע "ר הוא
הגוף שמנחה את הרשויות המקומיות
בעניין המוכנות שלהן
לרעידות אדמה. הדבר מתבסס
על הסדרה פנימית שנעשתה בשנת
2016
בין רח "ל
לפקע
"ר, שקבעה כי רח "ל
תנחה את משרדי
ממשלה ותפקח על יישום ההנחיות ,ופקע "ר
ינחה את הרשויות המקומיות ויפקח עליהן.
8 במסמך
קודם
של מרכז המחקר והמידע עלתה שאלה לגבי סמכותו של פיקוד העורף לעשות כן, היות שסמכותו לפעול מול
4 אתר רח"ל :, כניסה3
בנובמבר2025
.
5 בעניין זה ראו למשל ,: רוני בלנק גורמים העוסקים בתכלול ההתמודדות עם התפרצות מגפות מדבקות בדרום קוריאה, בניו זילנד
ובסינגפור
, מרכז המחקר והמידע
,של הכנסת11
במאי2021
.
6
מבקר המדינה, מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023
,ומלחמת חרבות ברזל הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך מלחמת
חרבות ברזל , ספטמבר2025
, לוח2.
7 נורית יכימוביץ-
,כהן
היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה , , מרכז המחקר והמידע של הכנסת3
במאי2017
.
8
.שם
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הרשויות המקומיות
מעוגנת בחוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א-
1951, שעוסק רק באירועים בעלי א ופי
יב.טחוני9
בשנת2018
נכתב
דוח ועדת מזרחי –
שביקש להסדיר את תחומי האחריות, הסמכויות ויחסי הגומלין בין
רח"ל לפקע"ר.
10
מדובר בדוח מסווג
ש
הוא אינו נמצא בידינו
, ואיננו יודעים מה ההמלצות שנכללו בו , וכמובן
–
.האם יושמו
אשר לאופי ה
ביקורות שפקע"ר עורך ברשויות המקומיות לקביעת מוכנותן לחירום:
לפי המסמך
שכתבנו ב שנת
2017
ביקורות אלו נערכות לפי קריטריונים
מלחמתיים
)(למשל מיגון ומקלוט
ולא לפי קריטריונים של מצבי
חירום
אזרחיים ,כדוגמת קריטריונים למוכנות ל.רעידת אדמה11
נ
שאלת השאלה אם כיום
הביקורות של פקע"ר
ברשו יות המקומיות עדיין נערכות רק לפי קריטריונים
מלחמתיים, או שבינתיים
הקריטריונים
הותאמו גם
למצבי חירום אזרחיים
)(ובהם רעידת אדמה.
בישראל פועלת
ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה. בוועדה יש כ-
40
נציגים של משרדי
.ממשלה, גופי חירום, מכוני מחקר וארגונים אזרחיים12
לפי אתר ועדת ההיגוי היא עוסקת בתחומים:אלו
בנייה
ותשתיות
;)(ובפרט קידום צעדים להגדלת מספר המבנים העמידים לרעידות אדמה13
מיפוי סיכוני רעידות
אדמה,
14
היערכות למענה לרעידת אדמה
ולצ
ונאמי,
15 ו
הסברה לציבור.
16
בדוח מבקר המדינה
שפורסם
בשנת
2024
עלו כמה נקודות חולשה בעבודת ועדת ההיגוי:
לוועדת ההיגוי אין כל סמכות לחייב את משרדי הממשלה ואת יתר הגופים הרלוונטים לפעול
.בהתאם להנחיותיה ולהחלטות הממשלה בנושא היערכות לרעידות אדמה
בשנים2021-2019
מנהל
9 נורית יכימוביץ-
,כהן
היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה , , מרכז המחקר והמידע של הכנסת3
במאי2017
.
10
,מבקר המדינה
היערכות הרשויות המקומיות לרעידת אדמה , מרץ2023
.
11 אירועי חירום אזרחיים נוספים יכולים להיות סופות שלגים, מגיפות, אירועי חומרים מסוכנים, או
.שיטפונות
12
,המרכז למיפוי ישראל
פעילות ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה :, פרסום14
באפריל2021
.
13
תפקידי ועדת ההיגו י בתחום הבנייה והתשתיות כוללים פיתוח ועדכון תקני בנייה לשיפור עמידות המבנים (מבני מגורים ומבני ציבור
ותשתיות), ייזום ותמיכה במחקרים העוסקים בפיתוח כלים הנדסיים לבנייה עמידה יותר, שותפות בגיבוש מדיניות ממשלתית לעידוד
שיפור עמידות מבנים כדוגמת תמ"א38
. ועדת.ההיגוי גם יזמה תוכנית ממשלתית מתוקצבת לחיזוק מבני ציבור בבעלות ממשלתית
אתר ועדת ההיגוי להתמודדות עם רעידות אדמה
, כניסה :
3
בנובמבר2025
.
14
:בתחום מיפוי סיכוני רעידות אדמה תפקידי ועדת ההיגוי הם פעילות
להגדלת בסיס הידע ולמיפוי סיכוני רעידות אדמה, ייזום ותקצוב
מחקרים למיפוי העתקים פעילים, סכנות לגלישת מדרון, התנזלות, הגברת תאוצות קרקע ואזורים בסיכון לצונאמי. ועדת ההיגוי מובילה
את מיזם ההתרעה הארצי (מערכת תרועה ומערכות התרעה מקומיות המותקנות במוסדות ציבור).
.שם
15
ועדת ההיגוי היא גורם מקצועי מייעץ בעניין ההיערכות. לפי אתר ועדת ההיגוי הוועדה מובילה את ההיערכות לצונמי ומקדמת יצירת יכולת
לאומי
ת
.)לתמיכה ברשויות המקומיות, למשל באמצעות אתרי סיוע לאוכלוסייה (אס"לים
ועדת ההיגוי מפעילה מרכז מומחים ליצירת
תמונת מצב.והערכת מצב מהירה מיד לאחר רעידת אדמה
.שם
16
ההסברה לציבור כוללת קידום מודעות של
הציבור הרחב לסיכוני רעידות אדמה
, ו .הקניית ידע בנושאי התגוננות והיערכות אישית וארגונית
בין היתר מדובר בפעילות בבתי ספר, ארגונים, מקומות עבודה במגזר הפרטי ובמגזר הציבורי, ובקרב מ .מוני ביטחון במערכות השונות
הסברה לציבור הרחב ניתנת לציבור באמצעות טלוויזיה, רדיו, אינטרנט ומידע שמופץ באמצעות רשויות מקומיות. המידע לציבור מוצג
גם
.באתר ועדת ההיגוי. שם
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ועדת ההיגוי פנה לרח"ל בבקשה לקדם הצעת מחליטים שתקנה סמכות לוועדת ההיגוי, אך הנושא לא
קודם.עד מועד סיום הכנת דוח מבקר המדינה האמור
בעת הכנת דוח המבקר כוח האדם שלה מנה שלושה עובדים קבועים בלבד; ף כך
ועדת ההיגוי לא ביצעה
חלק ממשימותיה ומ.שימות אחרות בוצעו באופן חלקי17
בשנים2022-2016
תקציב ועדת ההיגוי קטן בכ-
60%
(ירידה מ-
15
מיליון ש"ח ל-
6
,)מיליון ש"ח בשנה
וכך קוצץ סך מצטבר של כ-
39
.מיליון ש"ח עד סיום הכנת דוח מבקר המדינה18
בעת הכנת דוח מבקר המדינה ,בגלל כוח האדם המצומצם ובגלל מחסור בעובדים מומחים, ועדת ההיגוי לא
ביצעה חלק מהמשימות שתחת אחריותה : הגדרה ובקרה על תקני בנייה; אכיפת תקני הבנייה; קביעת דרכי
טיפול במבנים ובמתקנים בסיכון; ריכוז נתונים, דירוג מבנים לפי תבחינים;
,קידום חיזוק המבנים וכן פיקוח
על הביצוע, דיווח על הביצוע והגשת המלצות לשי .נוי
נוכח
,זאת
יש
מקום לשאול
מה היקף התקציב וכוח האדם של ועדת ההיגוי כיום? והאם
הוא מאפשר לוועדת
ההיגוי למלא את כלל משימותיה?
אחד מ
תפקידי ועדת ההיגוי הוא לפעול ל
הגדלת בסיס הידע . על רקע ההתמודדות עם קיצוץ במשאבי ועדת
ההיגוי
, יש לבחון את הידע שנמצא בידי
ה , ובין היתר אם יש
לה נתונים
על
חיזוק
מבני מגורים ועל חיזוק
מבני ציבור
ברמת הרשויות המקומיות .
,בפרט כמה מהם חוזקו, כמה עדיין לא חוזקו ומה היקף המשאבים
?הנדרשים לכך ,כמו כן האם ועדת ההיגוי מודעת
ל חסמים
עימם מתמודדות הרשויות המקומיות השונות?
בין תפקידי ועדת ההיגוי–
לקדם את
מערכות ההתרעה הארציות ואת ההיערכות לצונאמי
. על רק
ע
הקיצוץ
במשאביה, יש לבחון אם ועדת ההיגוי בודקת את
יעילות מערכת ההתרעה הארצית בפועל (שכן
לפי אתר
המכון הגיאולוגי, מערכת תרועה להתרעה מפני רעידות אדמה
מבצעית החל משנת2022
)
19
את ו יעילות
מערכות ההתרעה המקומיות שפועלות בבתי ספר ,ו בפרט
את הצורך בהן כעת, משהוקמה מערכת תרועה
הארצית.
על רקע זה יש לבחון אם לוועדת ההיגוי יש די משאבים כדי לקדם את מערכת ההתרעה מפני צונאמי
(מערכת "מים אדירים") שאמורה הייתה להיות
פעילה
בשנת2015
(בהתאם להחל טת ממשלה משנת
2012
.)
20
לפי פקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א-
1971
ככלל,
האחריות על הפיקוד והשליטה בעת רעידת אדמה
נתונה בידי
משטרת ישראל , אך ניתן להחליט על העברתה לצה"ל, לבקשת השר לביטחון לאומי או בהוראה
של ראש הממשלה. מכאן, שגם משטרת ישראל וגם צה"ל צריכים להיערך לפיקוד ושליטה על האירוע, ולשם
17
עוד על ה בדוח
כי הוועדה מבצעת חמש קבוצות של מטלות במלואן וארבע קבוצות של מטלות
באופן
חלקי ,. מבקר המדינה מוכנות
המדינה לרעידת אדמה–
תשתיות לאומיות ומבנים– ביקורת מעקב מורחבת , ינואר2024
'. עמ364
-
363
.
18
'שם, עמ364
.
19
,המכון הגיאולוגי לישראל
מעבדת מחקר סיכונים סיסמיים והתרעה מוקדמת :, פרסום9
בפברואר2025
.
20
החלטת ממשלה4738
,
הקמת מערכת)"התרעה קצרת מועד ארצית לרעידות אדמה וצונאמי (מערכת "תרועה" ומערכת "מים אדירים ,
:פרסום7
ביוני2012
:, עדכון18
בספטמבר2017
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
כך על שני הגופים לערוך תרגילים. לצורך זה ניתנו למשטרה סמכויות כלפי גופי הצלה (הכוללים בין היתר
רשו
יות מקומיות). כאמור, פקע"ר
הוא הגורם המקצועי שמנחה את הרשויות המקומיות בהיערכות לרעידת
אדמה.
נוכח האמור לעיל נשאלת ה שאלה אם הגוף האחראי על ניהול האירוע בזמן שהוא קורה לא צריך להיות
?הגוף שמנחה את הרשויות המקומיות
ובהינתן ההסדרה הקיימת- האם המשטרה עורכת תר גילים שבהם היא נערכת לפיקוד ושליטה באירוע רעידת
אדמה ?
משרד הפנים
הוא הרגולטור של הרשויות המקומיות. עם זאת, הוא
אינו
משמש סמכות מקצועית להנחיית
הרשויות המקומיות להיערכות לרעידות אדמה או לבקרה על פעילותן בהקשר זה.
משרד הפנים פועל לשיפור המוכנות של הרשויות
המקומיות לרעידות אדמה בשני תחומים:
21
מינהל הביטחון והחירום
של משרד הפנים מסייע לרשויות מקומיות בהצטיידות לצורך הקמת מרכזי
.הפעלה ומוקדים ובציוד נוסף כמו גנרטורים, מיכלי מים, ערכות תאורה וציוד כיבוי
רשות פס"ח (פינוי, סעד, חללים
) היא רשות ייעודית במשרד הפני ם, המופקדת על ארגון ותכנון מקומות
לקליטת אוכלוסייה מפונה, קליטת האוכלוסייה וטיפול בה וכן טיפול בחללים. רשות פס"ח מסייעת לרשויות
.מקומיות בהיבטי הצטיידות ובהדרכת עובדי הרשות לפעולה בשעת חירום
3
.
?האם הרשויות המקומיות מוכנות לרעידת אדמה
על פי התפיסה הלאומית לה
יערכות ולמענה לרעידות אדמה שנכתבה ברח"ל ב-
2012
,
הרשות המקומית
.היא "לבנת היסוד" בטיפול באירוע רעידת אדמה
פירוש הדבר כי הרשויות המקומיות הן היחידה המנהלית
הנמוכה ביותר ברמה הלאומית המסוגלת להתקיים באופן אוטונומי. בתוך כך,
הרשויות המקומיות אחראיות
על מתן פתר.ון מקומי מיידי לחסרי קורת גג22
,לפי נתונים שנמסרו בעבר ממשרד הביטחון למרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנת2015
:
רמת המוכנות של הרשויות המקומיות ל
רעידות אדמה הייתה בינונית-נמוכה ול
צונאמי –
נמוכה. מדובר
.ברמת המוכנות הכללית, ולא נמסרו נתונים על רשויות מקומיות מסוימות
באשר למצב מוכנות הרשויות המקומיות לחירום (
,כאמור על סמך קריטריונים שבהם יש דגש מצב חירום
)מלחמתי73%
מהרשויות המקומיות (ובהן כ-
46%
מתושבי המדינה) הוגדרו "מתקשות" או "עלולות
להתק שות", כלומר היו במצב שאינו ערוך לחירום. רק27%
."מהרשויות המקומיות הוגדרו "מתמודדות
,המידע בדבר מוכנות רשויות מקומיות לחירום בכלל ולרעידת אדמה בפרט אינו מפורסם לציבור ולכן אין
בידינו נתונים עדכניים יותר על מוכנות הרשויות המקומיות
לרעידות אדמ
ה ולצונאמי .
21 נורית יכימוביץ-
,כהן
היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה , , מרכז המחקר והמידע של הכנסת3
במאי2017
.
22
שם.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מב סמך
ה
קודם
(משנת2017
) עלו כמה פערים בהיערכות הרשויות המקומיות לרעידת אדמה
. בין הממצאים:
שונות גדולה בין רשויות מקומיות במובנים שונים,
בין היתר ברמת המיפוי שלהן לגבי חיזוק מבנים, ובסוג
הגופים האחראים על הביטחון ברשות (החל בקב"ט וכלה במחלקות לטיפול בחירום–
מאפיין זה מושפע
.)מגודל הרשות ומיכולותיה הכלכליות23
לצורך היערכות לרעידת אדמה, ב החלטת ממשלה1623
(
/רעד2)
"פעולות ומטלות למשרדי הממשלה
וליחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות אדמה" משנת2010
, נקבעו משימות לכל אחד ואחד
ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך(
.)שהיו קיימים במועד ההחלטה
החלטה זו היא
,מפורטת אך מעצם
היותה החלטת ממשלה היא לא התייחסה
לתפקידי הרשויות המקומיות
(שהן כאמור נחשבות "לבנת
היס)וד" האירוע רעידת אדמה או הטילה עליהן משימות.
24
כאמור לעיל, הגורם המקצועי המנחה את הרשויות המקומיות הוא פקע"ר, אף ש אין לו סמכות
אכיפה מול
רשות מקומית שאינה נערכת בהתאם להנחיותיו).
25
במסמך משנת2017
.מצאנו שלא כל הרשויות המקומיות יודעות לאן לפנות את תושביהן האם הדבר
השתנה מאז, ובפרט בעקבות לקחי המלחמה האחרונה?
4
.
תקן
עמידות מבנים בפני רעידת אדמה
התקן הישראלי לעמידות מבנים בפני רעידת אדמה, ת"י413, נכנס לת
ו קף בשנת1975. ה תקן קובע הוראות
בניה לפיהן יש לבנות כל בניין בישראל, על מנת שהבניין יוכל לעמוד בפני רעידות אד
מה
, ו
מאז כנ
י סת
התקן
לתוקף הוא עודכן
כמה פעמים.
26 בתוך
,כך
ב-1
בינואר1980
נקבעה בתקנה5.06
(א) לתקנות התכנון והבנייה
החובה לתכנן א
ת
שלד הבניין לפי תקן413
.
27
לכן, מבנים שנבנו לפני שנת1980
נחשבים למבנים שלא נבנו
,לפי תקן זה
ואילו אלו שנבנו לאחר מכן כן נחשבים
עמידים, בשל בני
י.תם לפי התקן28
,ככל הידוע לנו אין כיום בידי גורמי הממשלה מיפוי מסודר ומקיף של המבנים שנבנו ללא תקן עמידות
בפני רעידת אדמה; היעדרו של מיפוי מסודר מקשה על קבלת הערכה מבוססת בדבר מספר המבנים
שאינם עומדים בתקן
. כך לדוגמה, לפי הערכות משרד הבינוי
והשיכון יש בישראל
כ-
80
אלף מבני מגורים
בני שלוש קומות ומעלה
שנבנו לפני החלת תקן בניה לעמידות מבנים מפני רעידת אדמה (ת"י413
) הטעונים
23
נורית יכימוביץ-
,כהן
היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה , , מרכז המחקר והמידע של הכנסת3
במאי2017
.
24
החלטת ממשלה1623
,
פעולות ומטלות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך
בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות אדמה
/(רעד2
,)
29
באפריל2010
.
25
.שם
26
,מכון התקנים הישראלי ת"י413
– תכן עמידות מבנים בפני רעידת אדמה :, כניסה4
בנובמבר2025
.
27
תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-
1970
, סעיף5.06
.)(א
28
נציין כי האומדנים לגבי מספר המבנים שאינם מחוזקים מבוססים על אומדן מספר המבנים שנבנו לפני שנת1985
, וזאת בשל אופן חיתוך
.נתוני הבניה על ידי הלמ"ס
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
חיזוק, ובהם כ-
810
.אלף דירות29
,עם זאת
היות ש שנת הבניה ידועה כיום רק לגבי כשני שליש מהמבנים
בישראל,
30 בפועל
.מדובר בהערכות בלבד
כפי שניתן לראות
במפה 1 לעיל , הסיכון להיפגעות ברעידת אדמה מושפע מהמיקום הגיאוגרפי. ככל שיישוב
קרוב יותר לשבר הסורי אפריקאי, קרי, הערבה ובקעת הירדן, כך מידת הסיכון להיפגעות מרעידת אדמה
גדלה. לפיכך, לחיזוק מבנים באזורים אלו יש חשיבות יתיר.ה
נציין כי דוחות מבקר המדינה מתריעים לאורך השנים כי הטיפול בה
י ערכות לרעידת אדמה הוא חלקי
וחסר, ו בפרט
בתחום חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה.
למרות שעברו שנים רבות מאז החלה הממשלה
.לטפל בנושא זה, הדבר לא מתקדם באופן מספק ולא מוקצים לכך המשאבים והפעולות הנדרשים31
בינואר2024
פורסם דוח המבקר האחרון בנושא, המציג את ממצאי ביקורת המעקב אחר הליקויים שעלו
.בביקורות קודמות32
.מהדוח עולה כי ליקויים רבים בתחום זה לא תוקנו כלל
תקן העמידות בפני רעידת אדמה נקבע בשנת1975
, וההנחה היא שמבנים שנבנו אחרי שנת1980
נבנו לפי
.התקן. עם זאת, מבקר המדינה העיר כמה פעמים בעבר כי לא היה פיקוח ובקרה על העמידה בתקנים אלו
5
.
תוכניות חיזוק מבנים
ותוצאותיהן
5.1
תמ"א38
לאור הצורך בחיזוק מבנים מפני רעידות
,אדמה, וכחלק מפעולות הממשלה בתחום זה במאי2005
אישרה
הממשלה
למתן תוקף
את תכנית המתאר הארצית מספר38
:לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידת אדמה (להלן
התכנית, או תמ"א38
).
33
התכנית קובעת מסלול מהיר לקידום מיגון וחיזוק מבנים קיימים ש
אינם עומדים
בתקן רעידות
,אדמה
בא
מצעות הנפקת היתר בניה בלבד, ללא
צורך בהליך תכנון סטטוטורי ובאישור
תכנית בינוי מפורטת
, ומציעה הקלות רגולטוריות והטבות מס שונות .
תמ"א38
מבוססת על השתת עבודות החיזוק של מבני המגורים (ביצוע ומימון) על יזמים ועל השוק הפרטי ,
באמצעות מתן זכויות בניה נוספות למגרש, הקלות רגולטוריות ותכנוניות שונות והטבות או פטורים ממיסים
שונים (ובהם
פטור מלא מהיטל השבחה ופטור ממס שבח.)
34
הקלות והטבות אלו נועדו בכדי לתמרץ יזמים
29
:ראו
,משרד השיכון דוח מסכם: "קביעת עקרונות למדרוג תוספת זכויות בנייה כתמריץ לחיזוק מבנים בפני רעיד ות אדמה-
,"תמונת מצב
נובמבר2011
;
,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
', עמ98
.
30
המרכ
ז למיפוי ישראל
)(מפ"י מרכז את נתוני הנדל"ן הממשלתיים במסגרת/החלטת ממשלה דר10
374
בנושא שיפור מסד הנתונים
אודות שוק הנדל"ן , מיום12
ביוני2013
. לפי נתוני מפ"י, נכון לסוף2021
היו בישראל
1,069,508
,מבני מגורים לגבי שני שליש מהם בלבד
( ידועה שנת הבניה718,720
,מבנים). מאלה ששנת בנייתם ידועה47,892
מבנים הם
מבני מגורים בני שלוש קומות או יותר שנבנו לפני
1975
,. ראו: מתן שחק תוכניות חיזוק מבנים בפני רעידת אדמה– רקע ונתונים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12
בפברואר2023
.
31 ראו למשל: מבקר
,המדינה
היערכות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה ,
מרץ2023
;
,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה-
תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
;
,מבקר המדינה עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה- תמונת מצב , מרץ2011
.
32
מבקר המדינה ,מוכנות המדי נה לרעידת אדמה-
תשתיות לאומיות ומבנים- ביקורת מעקב מורחב
ת , ינואר2024
.
33
תמ"א38
- תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה.
34
חוק התכנון והבנייה (תיקון96), התשע"א-
2011
;חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח–
2008
קובע הוראות מקל
ות לעניין הרוב הדרוש בבית משותף לקבלת החלטה על ביצוע עבודות חיזוק ברכוש משותף ;
חוק מיסוי מקרקעין (שבח
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
.ובעלי דירות לחזק את המבנה בפני רעידת אדמה35
,לפיכך
ה
מאפיי
ן
המרכזי של תמ"א38
הוא
התבססותה על הכדאיות הכלכלית שבמימושה, הנקבעת לפי ערך הקרקע.
לפי דוח מבקר המדינה משנת2018
,
כבר עם גיבושה של תמ"א38
היה ידוע
כי אין בה די להבטחת חיזוקם
של מבנים, וכי
בד בבד עם יישומה יש לפעול לגיבושם של הסדרים כלכליים משלימים, לרבות הסדרי מימון
לחיזוק מבנים באזורי פריפריה בהם התמ"א לא ישימה
בשל ערכי קרקע נמוכים והיעדר ביקוש,
וחיזוק מבני
מגורים בבעלות חברות משכנות של הדיור הציבורי.
36
,כאמור
מטרת
ה המקורית של
תמ"א38
הייתה ל
יצור מסלול מהיר ל
חיזו
ק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה
(ותוספת ממ"דים למיגון ב,פני טילים) בעיקר באזורים המועדים לסיכונים אלו. אך למעשה ככלי סטטוטורי-
ממשלתי ,
התמ"א
שימשה בעיקר כמסלול
"ל
התחדשות עירונית", כלומר ציפוף המרקם העירוני הוותיק ,
מפני שהיא מציעה הליך מקוצר ומהיר לתוספת של די
תור בעיר ובפרט באזורי הביקוש
בהם ערכי הקרקע
גבוהים.
,כלומר
הממשלה ייחסה לתמ"א שני תפקידים שונים שלעיתים לא עלו בקנה אחד,
ובכל אחד
מהם התגלו כשלים,
.כפי שיפורט בהמשך37
להלן התוצאות העיקריות של התוכנית, לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית:
38
בשנים2005-2024
חוזקו מתוקף התמ"א
ואוכלסו בפועל כ-
3,900
מבנים (בין אם
באמצעות עיבוי וחיזוק ובין אם באמצעות
)הריסה ובניה מחדש.
לפי אומדן משרד
הבינוי והשיכון למספר המבנים הלא
מחוזקים שהוצג לעיל מדובר
בכ-
5%
מהמבנים המצריכים חיזוק
בכל הארץ
; כ-
6,300
מבנים נוספים,
שהם כ-
8%
,מהמבנים הנדרשים לכך קיבלו
היתר
לביצוע תמ"א38; וכ-
11,300
מבנים,
שהם
כ-
14%
,מהמבנים הנדרשים לכך הגישו
,ורכישה
תיקון62
-הוראת שעה), התשס"ח–
2008
מעניק פטור מתשלום מס שבח ומס
רכישה במכירה שתמו
רתה מושפעת מזכויות ב ניה
לפי תמ"א38, פטור ממס שבח ו מס רכישה במכירת זכות במקרקעין שהיא רכוש משותף במבנה שלגביו נתנו זכויות בניה לפי תמ"א38
.
35
מימוש התמ"א מבוסס
על שיתוף פעולה בין בעלי דירות ובין יזמים במסגרת "עסקת קומבינציה", במסגרתה בעלי הדירות במתחם
מעבי רים ליזם את זכויות הבניה הנוספות הנתונות למגרש בבעלותם (או את זכויותיהם במקרקעין בתוספת הזכויות הנוספות למגרש
במסלול הריסה ובניה מחדש) בתמורה לדירה גדולה יותר, ממוגנת ומחוזקת (או דירה חדשה וגדולה יותר שתבנה בעתיד במסלול הריסה
ובניה מחדש). בתמורה, היזם מבצע
.את חיזוק ומיגון הבניין (או הריסה ובניה מחדש), ונהנה מהרווח ממכירת הדירות הנוספות בבניין
36
,מבקר המדינה
מוכנות המדינה לרעיד ות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
', עמ98
.
37
,להרחבה בנושא התחדשות עירונית, ראו: מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית
בישראל- לקראת דיון ברפורמה בהתחדשות עירונית ,
,מרכז המחקר והמידע של הכנסת12
באוקטובר2021
.
38
,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התחדשות עירונית2024
', עמ96
.
11,274
6,301
3,906
14.1%
7.9%
4.9%
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
בקשות
היתרים
אכלוס
תרשים1
:בניינים בהליכי תמ"
א38לסוגיה ,
לפי
שלב,ושיעורם בכלל המבנים הדורשים חיזוק ,
2005-
2024
מתוך סך
הבקשות
וההיתרים
מתוך סך
הבקשות
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בקשה להיתר לתמ"א, (תרשים1
.) יודגש,
כי סך הבקשות להיתר כוללות את ההיתרים שניתנו, וסך ההיתרים
.שניתנו כולל את הפרויקטים שהסתיימו ואוכלסו
רובם המכריע של המבנים שחוזקו מתוקף התמ"א
הם במחוזות תל אביב ומרכז, בהם ערכי הקרקע גבוהים
וקיימת היתכנות כלכלית למודל השוק עליו מבוססת תמ"א38
. לעומת זאת, שיעור המבנים שחוזקו במחוזות
צפון ודרום באמצעות התמ"א הוא
.קטן39
נציין כי גם באזורי הביקוש, שיעור מבני המגורים שחוזקו מתוקפה
של התוכנית
מסך המבנ
ים הדורשים חיזוק הוא
.נמוך40
בשנת2019
הוחלט על סיום תמ"א38
עד2022
(למעט
כמה ערים שבהן התמ"א תמשיך),
41
בשל כמה
:סיבות מרכזיות
כישלון התמ"א בקידום חיזוק ומיגון מבנים בהיקף הנדרש בעשרים שנות פעילותה .
אי ישימות התמ"א ביישובי הפריפריה
, בהם חיזוק ומיגון המבני.ם נדרש במיוחד
42
כישלון התכנית ככלי לציפוף איכותי של
המרקם הבנוי
("התחדשות עירונית"), בין היתר בשל היעדר
תכנון ובתוך כך, היעדר מענה לצרכי התשתיות ומבני הציבור הנדרשים לתוספת הדירות הנובעת
.מיישומה
ספקות שעלו לגבי מידת עמידות המבנים
ברעידות אדמה מבחינה הנדסית לאחר החיזוק, כפי
שנעשה בפועל במסגרת התמ"א, בשל טכניקת החיזוק הקבועה בה.
5.2
תכנית חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה, תיקון139
)"לחוק התו"ב ("חלופת שקד
ב-
29
ביוני2022
אושרה תכנית חלופית לתמ"א38
לחיזוק מבנים מפני רעידת:אדמה
חוק התכנון והבנייה
'(תיקון מס139), התשפ"ב-
2022
.התוכנית
החדשה
מיועדת גם היא לחיזו
ק מבנה בודד,
אך להבדיל מתמ"א
38
-
הדבר יעשה באמצעות תכנית מפורטת (תב"ע) בסמכות הוועדות המקומיות לתכנון ובניה, תוך תוספת
זכויות בניה משמעותית (יותר ממה שאפשרה תמ"א38), וכן עירוב שימושים והקצאה לצרכי ציבור. בנוסף,
התכנית מציעה הליך רישוי מקוצר המשלב כחלק מהליך התכנון הסטטוטורי, כלומר שעם ה חלטת הוועדה
המקומית על אישור התכנית, יינתן גם היתר בניה, כפי
שנקבע בתקנות.
43
39
,ראו: מתן שחק תוכניות חיזוק מבנים בפני רעידת אדמה– רקע ונתונים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12
בפברואר2023
; מתן
,שחק תיאור וניתוח תמ"א38
והתכנית המוצעת להחלפתה
, מרכז המחק ,ר והמידע של הכנסת30
בינואר2022
.
40
,ראו: מתן שחק תיאור וניתוח תמ"א38
והתכנית המוצעת להחלפתה
, מרכז המחקר והמ ,ידע של הכנסת30
בינואר2022
.
41
לפי ההחלטה, ועדה מקומית שתחליט להאריך את תוקף יישום התמ"א בשטחה, ותגיש תכנית מתאר כוללת להתחדשות עירונית או תכנית
ליישום תמ"א38
לפי סעיף23
לתמ"א לכל העיר או לחלק ממנה, עד1
במאי2022, תוכל להמשיך את יישום התמ"א עד ה-
18
במא י
2025
.
עם זאת, הוראות התמ"א ימשיכו לחול בערים ירושלים, אשדוד, רמלה, נהריה, קרית ביאליק, יבנה (רק בתחום תכנית404-
1063874
) רעננה, חיפה וטירת הכרמל, באר שבע, אשקלון, פתח תקווה, כפר סבא, ראשון לציון, רמת גן, בית שמש, גבעתיים וחדרה (לב
העיר). מאחר שבערים אלה קוימו התנאים להארכת תמ"א38
בתחומן, תמ"א38
תמשיך לחול :. ראו הרשות הממשלתית להתחדשות
,עירונית מהי תמ"א38
:, כניסה4
בנובמבר2025
.
42
,המועצה הארצית לתכנון ובניה ישיבה634
, תמ"א38
: תכנית מתאר
ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה ,
5
בנובמבר2019
.
43
תקנות התכנון והבנייה (תכנית לרישוי מהיר), התשפ"ד-
2023
.
התקנות פורסמו ברשומות ביום20.11.2023
והן נכנסו לתוקף חודשיים
לאחר מועד זה.
,ראו: מנהל התכנון
תכנית רישוי מהיר.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
11
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
יודגש כי גם תכנית זו מבוססת על המודל הכלכלי
הרווח בארץ, וכבר בזמן הדיונים בהצעת החוק בוועדת
,הפנים והגנת הסביבה של הכנסת נציגי מנהל התכנון אמרו כי גם תכנית זו תהיה ישימה בעיקר בא זורי
הביקוש,
ולא בפריפריה- בה חיזוק המבנים בפני רעידת אדמה נדרש ביותר.
44
לפיכך, תכנית זו אינה
מציעה פתרון לחיזוק מבנים בפני רעידת אדמה באזורים
שבסיכון גבוה לה
י
פגעות מרעידת אדמה .
נציין כי
עוד בזמן דיוני הוועדה, העלה יו"ר הוועדה דאז
, חה"כ ווליד טאהא, את השאל ה האם מדובר בתכנית לחיזוק
.מבנים בפריפריה או תכנית להתחדשות עירונית באזורי הביקוש45
אין בידינו נתונים על הגשת תכניות כאלו בפועל או על אישורן, ונתונים כאלו לא פורסמו בדוח ההתחדשות
העירונית של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לשנת2024
.
המעורבות הממשלתית בקידו
ם חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה
מצומצמת ביותר, ומדיניותה בעשרים
השנים האחרונות בנושא זה היתה בעיקרה ,"מבוססת שוק". מדיניות זו כשלה שוב ושוב להשיג את מטרותיה
ועם זאת , גם התכנית החדשה."מבוססת על אותו "מודל שוק
בחלוף כשלוש שנים מאישור התוכנית
החדשה, נשאלת השאל ה כמה תוכניות הוגשו מתוכה ומה הסטטוס היישום שלהן? והאם מתקיימת בממשלה
חשיבה על אפיק אחר ושונה לקידום חיזוק מבנים בכלל,
?ובאזורי הסיכון בפרט
6
. חיזוק מבני מגורים מפני רעידת אדמה באזורי הסיכון בפריפריה
לפי הערכות
ועדת ההיגוי,
נכון לשנת2016
סך המבנים לחיזוק
ב עשר ערים הנמצאות באזורים המועדים
להיפגע מרעידת אדמה
(ראו נספח2)
46 ו בע צמה חזקה יותר (בסמיכות לשבר הסורי אפריקאי–
,בגליל העליון
)בבקעה ובערבה
הוא1,871
,מבנים
וב הם36,758
דירות, הדורשים חיזוק מפני רעידת אדמה וכן מיגון
מפני טילים
)(ממ"ד. מבנים אלו מהווים את הרוב ה.מכריע של המבנים בערים שנסקרו
,לפי דוח הוועדה
מצב המבנים בעשרת יישובי הפריפריה שנבדקו גרוע בהרבה ביחס לכלל המדינה, ושיעור המבנים
שיינזק
ו קשה בעת רעידת אדמה גבוה מיתר המדינה (
54%
בעשרת יישובים אלו, לעומת35%
בכלל
המדינה). עלות חיזוק ומיגון מבנים אלו נאמדה אז, בשנת2016, בכ-
3.9
מיליארד ש"ח. ביישובים אלו אין
כדאיות כלכלית לביצוע חיזוק מבנים באמצעות( תכניות החיזוק תמ"א38
והתכנית שהחליפה אותה), ולכן
,לדברי הוועדה
ללא התערבות ממש .לתית בתקצוב החיזוק והמיגון, לא יימצא למבנים אלו פתרון
,לפיכך
חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה בפריפריה מצריך השקעה ותכנון ממשלתיים , והוא אינו ניתן
,לביצוע על ידי "מנגנון השוק" הנהוג בהתחדשות עירונית ובחיזוק ומיגון מבנים בישראל. עם זאת עד כה
מנגנוני המימון שיו עדו לקידום התחדשות עירונית או חיזוק מבנים בפריפריה לא קמו ולא מילאו את
ייעודם, ואין בתקציבים שהממשלה מקצה כדי לקדם את הנושא באופן משמעותי
, כפי שיוצג להלן . כמו
44
ועדת
,הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דיון בנושא
היערכות המדינה מפני רעידות אדמה ו הצעת חוק התכנון 'והבנייה (תיקון מס136
) ,
1
בפברואר2022
.
45
.שם
46
בית שאן, טבריה, צפת, קצרין, קריי
ת שמונה, חצור הגלילית, ראש פינה, עפולה, מגדל העמק
.ואילת ערים אלו נבחרו
מפני ש הן נמצאות
באזורים
בהם צפויות תאוצות קרקע גבוהות במקרה של רעידת אדמה , קרי, תזוזת קרקע גדולה יחסית בעת רעידת אדמה, ולכן סיכון
.גבוה יותר
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
12
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
כן, אין כיום מנגנון קבוע לתמיכה וקידום חיזוק מבנים באזורים בהם הדבר
נדרש אך אינו כלכלי ליזמים, בי ן
.אם בפריפריה או באזורים מוזנחים באזורי הביקוש47
התחדשות עירונית וחיזוק מבנים בפריפריה
האפיק הקיים כיום
לסבסוד חיזוק מבנים בפריפריה בכלל ובאזורי סיכון בפרט, מתקיים במסגרת פרויקט
."שיקום שכונות" של משרד הבינוי השיכון
,כפי שעלה במסמך קודם בנושא
בשנים2014
–
2020
סבסד
משרד הבינוי והשיכון חיזוק של133
מבנים שבהם2,883
דירות, כחלק מפרויקט שיקום שכונות,
48
רובם
המכריע בערים באזורי הסיכון לרעידת אדמה, בתקציב של כ-
233
מיליון ש"ח .כ-
68
מיליון ש"ח נוספים
הוקצו לנושא לשנים2021-2022, חלק מתקציב זה מקורו ביתרות משנים קוד
מות (כ-
39
מיליון ש"ח), וחלק
מתקצוב חדש (כ-
29
.)מיליון ש"ח49
לפי דוח מבקר המדינה מינואר2024
,משרד השיכון
תכנן לחזק126
מבנים נוספים בשנים2023
-
2028
בתקציב כולל של460
מיליון .ש"ח
ה מבקר ציין כי לפי קצב המימון והביצוע
,בשנים האחרונות
השלמת חיזוקם של כלל המב
נים בעשרת היישובים עלולה להסתיים רק בעוד כ-
48
,שנה
כל זאת כשמטרת התוכנית לחיזוק מבנים היא לרכז מאמץ לחזק כמה שיותר מבנים, בעיקר באזורים הקרובים
לאזורי הסיכון, בטרם תתרחש רעידת אדמה.
בדצמבר2021
החליטה הממשלה להקצות כ-
70
מיליון ש"ח בשנת2022
לקידום התחדשות
עירונית
,(כלומר
תכניות להריסה ובניה מחדש לפי עיקרון הכלכליות היזמית, "פינוי-
)"בינוי בפריפריה מה תקציבים שהיו
,אמורים להיות בקרן להתחדשות עירונית50 וכ-
40
.מיליון ש"ח נוספים מתקציב הרשות להתחדשות עירונית51
במאי2022
פרסמה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית קול קור א לרשויות מקומיות לקבלת תמיכות
בפרויקטים להתחדשות עירונית בפריפריה. הרשות הקצתה לנושא110
מיליון ש"ח, וצפ
ת ה השתתפות של
משרד הביטחון בכ-
30
.מיליון ש"ח נוספים, במסגרת תכנית למיגון מבנים בקרבת גבול הצפון52
,להבנתנו
תקציב
זה
מספיק
לקידום
פרויקטים ספורים בלבד.
53
,יתר על כן
תקציבים אלו מיועדים לפריפריה באופן
.כללי, אך לא בהכרח לאזורים בסיכון גבוה לרעידת אדמה
47
,להרחבה בנושא ראו: מתן שחק תיאור וניתוח תמ"א38
והתכנית המוצעת להחלפתה
, מרכז המחקר והמידע
,של הכנסת25
בינואר
2022
;
,מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית-
לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית
הכלכלית, מרכז המחקר וה ,מידע של הכנסת12
באוקטובר2021
, פרק8.
48
פרויקטים אלו נעשו בדרך כלל במסגרת הרגולטורית של תמ"א38
., ללא תוספת זכויות בניה
49
,מתן שחק תוכניות חיזוק מבנים בפני רעידת אדמה– רקע ונתונים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12
בפברואר2023
', עמ8.
50 הקרן לה תחדשות עירונית היא קרן שאמורה הייתה לקום לפי החלטת ממשלה, במטרה לממן התחדשות עירונית בפריפריה. הקרן מעולם
לא קמה, ולא הוקצו לה הכספים שיועדו לה. בשנת2021
:הקרן בוטלה במסגרת הרפורמה בהתחדשות עירונית. ראו ,מתן שחק סוגיות
בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית , מרכז המחקר
וה ,מידע של הכנסת12
באוקטובר2021
.
51 הממשלה ה-
36
, החלטה875
/(דר5
)
בנושא
קידום התחדשות עירונית בפריפריה ,
30
בדצמבר2021
.
52
,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
הרשות הממשלתית להתחדשו ת עירונית תקדם פרויקטים של התחדשות עירונית בפריפריה
בתקציב של כ-
140
מיליון ש"ח .
31
במאי2022
.
53
בפרסום הקול-קורא של הרשות נאמר כי יינתנ
ו
תמיכות של עד35
מיליון שקלים לפרויקט, ובהתחשב בהיקף תקציב התמיכות (כ-
140
.מיליון שקלים בסך הכול) מדובר בפרויקטים בודדים
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
13
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
במהלך חודש פברואר2022
מינה שר הבינוי והשיכון צוות בין-משרדי ל בחינת הצעדים הנדרשים לקידום
מסיבי של התחדשות עירונית בערי הפריפריה , בהתאם להחלטת ממשלה875
.
54
לפי דוח הצוות, עלות
ההשלמה הכלכלית לדירה בפינוי בינוי בפריפריה–
כלומר ההפרש בין העלות לבין הכדאיות הכלכלית, שעליו
המדינה עשויה לגשר– היא כ-
200
:אלף ש"ח לדירה במצב היוצא (כלומר, בחישוב סך הדירות שיבנו בפרויקט
.)הדירות שנהרסו ונבנו מחדש והדירות שנוספו עליהן55 להערכת הצוות
, באותו מועד היו
בנגב ובגליל
כ-
96
אלף דירות ב-
6,700
מבנים בבניה רוויה ביישובים עירוניים
שנבנו שלא לפי תקן עמידות מבנים בפני
רעידות אדמה .
נציין כי אומדן זה גבוה במידה רבה מאומדן ועדת ההיגוי לגבי מבנים לא מחוזקים בעשר
( ערים בפריפריה, שהוצג לעיל1,871
מבנים בעשר הערים), מפני שהוא כולל גם יישובים
פריפריאליי
ם
.שאינם באזורי הסיכון לרעידת אדמה
,לפי הדוח
סיבסוד ממשלתי לביצוע התחדשות עירונית באמצעות פינוי בינוי ביישובי הפריפרי
ה
העירוניים עשוי לעלות כ-
57
מיליארד ש"ח
(לפי מכפיל3 –
בניית3
דירות על כל דירה שנהרסת, וסיבסוד
בגובה200
.)אלף שקל לדירה56
עד פברואר2023, הועברו לעניין זה כ-
110
מיליון שקלים, שהם כ-
0.2%
,מהסכום הנדרש לכך לפי הדוח וגם תקציבים אלו
לא בהכרח הוקצו לערים שבסיכון גבוה
להיפגעות
מרעידת אדמה.
,הדוח לא כלל מקורות תקציב ונכון לשנת2023
לא הייתה
התחייבויות לתקצוב הנושא או
.אף תכנית למימוש ההמלצות57
במרץ2023
פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא מוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה. הדוח
התמקד בחמש רשויות מקומיות לאורך קו השבר הסורי-אפריקני הנמצאות בסי כון גבוה להיפגעות מרעידת
אדמה
: טבריה, צפת, חצור הגלילית, בית שאן וקריית שמונה.
מהדוח עולה כי
שיעור גבוה מאוד
של מבני
המגורים (
93%
)
( ושל בתי הספר70%
)ברשויות אלו אינן עמידות בפני רעידת אדמה
וכי אין לרשויות אלו
.תוכניות או תקציבים לחיזוק המבנים58
בפברואר 5
202
פרסם משרד הבינוי והשיכון את תכניתו לשיקום וצמיחה דמוגרפית בצפון.
59
זוהי תכנית
חומש לשנים2029-2025
, המיועדת לשיקום נזקי המלחמה ופיתוח יישובי הצפון הנמצאים עד9
ק"מ מגבול
לבנון, בתקציב של כ-
6.6
מיליארד שקלים. במסגרת התכנית קבע המשרד תכנית לסבסוד התחדשות עירונית
ותכנית לחיזוק מבנים לבניה רוויה שאינם מיועדים להתחדשות עירונית. לפי התכנית, התחדשות עירונית ה יא
מרכיב מרכזי בתכנית השיקום והצמיחה הדמוגרפית בערי הצפון–
קריית שמונה, מעלות תרשיחא, ושלומי–
,בהן יש מבנים ישנים רבים שאינם מחוזקים ואינם ממוגנים. נוסף על נזקי המלחמה בערים אלו מיקומן בסמיכות
54
הממשלה ה-
36
, החלטה875
/(דר5
) בנושא
קידום התחדשות עירונית בפריפריה ,
30
בדצמבר2021
, סעיף2.
55
אומדן זה מבוסס על ההנחה כי המכפיל האופטימלי במצבים אלו הוא1:3
, כלומר בניה של שלוש דירות חדשות על כל דירה שקיימת
.במתחם במצב הקיים
56
הדוח מציין כי
ההשקעה הכספית הנדרשת מצד הממשלה בקידום מתחמי פינוי בינוי
עבור כל דירה בפרויקט
א הי נמוכה יותר מזו הנדרשת
לטובת פעילות מצומצמת יותר ,של חיזוק ומיגון בלבד (כ-
230
אלף ש"ח
לכל
דירה קיימת). ראו: שם 'עמ18
. לפי הדוח, בבניה רוויה
חדשה על קרקע פנויה בפריפריה משתתפת הממשלה בסיבסוד הפיתוח בעלות של כ-
325
'אלף ש"ח לדירה. שם עמ20
.
57
,מתן שחק תוכניות חיזוק מבנים בפני רעידת אדמה– רקע ונתונים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12
בפברואר2023
.
58
,מבקר המדינה
היערכות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה ,
מרץ2023
.
59
,משרד הבינוי והשיכון
תכנית משרד הבינוי והשיכון לשיקום ולצמיחה דמוגרפית בצפון , פברואר2025
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
14
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לקו השבר הגיאולוגי מחדד את הצורך בחיזוק המבנים הקיימים ובבניי ת מבנים חדשים העומדים בתקני
עמידות לרעידות אדמה . בשל מחירי הקרקע הנמוכים באזור הגבול, התכנית מציעה סבסוד של תכניות פינוי
בינוי להשלמת הכלכליות היזמית, בהיקף של
כשני מיליארד
,שקלים לחמש שנים, ומהם141
מיליון שקלים
לשנת2025
.לפי הערכת הרשות הממשלתית להתחדש ות עירונית, מתוך
כ-
5,260
יחידות הדיור הרלוונטיות
להתחדשות עירונית בטווח של0-9
ק"מ מהגבול, בחמש השנים הקרובות ניתן להתחיל במהלכי התחדשות
עירונית ב
כ-
4,000
יחידות דיור, שהן כ-
76%
מהפוטנציאל. כדי להניע תהליכים אלו ולהפוך את הפרויקטים
לרווחיים עבור היזמים, התכ נית כוללת סבסוד בסך של500,000
ש"ח ליחידת דיור.
60
נציין כי סכום זה גבוה פי
שניים וחצי מאומדן הצוות
.הבינמשרדי להתחדשות עירונית בפריפריה שהוצג לעיל
מכיוון שתוכניות התחדשות עירונית כמו פינוי-
,בינוי מתאימות רק לחלק מהמבנים
ו נדרש פתרון נפרד לחיזוק
מבנים שאינם מ
תאימים להתחדשות עירונית, המשרד קבע גם תכנית ל חיזוק מבנים לבנייה רוויה שאינה
מיועדת להתחדשות עירונית . לשם כך הקצה המשרד200
,מיליון שקלים לחמש שנים, ומהם20
מיליון בשנת
2025
.לצורך חישוב התקציב בוצעה הערכה של מספר יחידות הדיור בבנייה רוויה הדורשות חיזוק ואי נן
מתאימות להתחדשות עירונית –
635
דירות בקריית שמונה ו-
400
דירו
ת בשלומי
. עלות החיזוק הוערכה ב-
200,000
שקלים ליחידת דיור.
61
בסיור של הוועדה לביטחון לאומי של הכנסת בעיריית קריית שמונה שנערך ב-6
בנובמבר2025
ציין
ראש
העירייה אביחי שטרן ,
כי התוכנית
ל סבסוד
ו מיגון וחיזוק בתי מגורים
לא מתקדמת בקצב בו ה
י
יתה יכולה
להתקדם ,
,נוכח צוואר בקבוק בכוח האדם בעירייה שנדרש לטפל בכך. לפי ראש העירייה
יש
רק מהנדסת עירייה
אחת, והיא לא מצליחה
לטפל בנושא לבדה בין יתר משימותיה.
,לדברי ראש העיר
רק עכשיו יקצו
לכך
אדם
נוסף מחוץ לעיר
ייה, ממ
נהלת אופק צפוני.
בעיה
נוספת שהעלה ראש העיר נוגעת ל היעדר אוריינות דיגיטלית
בקרב
,התושבים דבר שמקשה עליהם להגיש את הטפסים בצורה
מקוונת
, כפי שזה נדרש כיום. ל,דבריו
יש
לקדם דרך נוספת להגיע לציבור זה, ולסייע בידו למלא ולהגיש את הטפסים פנים-אל-פנים. גם פת רון זה מצריך
וכ.ח אדם
מודל
,השוק לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה בפרט ול"התחדשות עירונית" בכלל, אינו ישים באזורים רבים
ובהם אזורי הפריפריה שמועדים להיפגע קשה יותר במקרה של רעידת אדמה. הממשלה
הצהירה בעבר
על
כוונתה
לקבוע
מסלולים ותקציבים יעודיים לקידום הנושא. אך עד היום, במשך שנים רבות,
הדבר נעשה
.בתקציבים מועטים וללא תכנית סדורה המלצות הצוות הבין-
משרדי לקידום התחדשות עירונית כפתרון
לסוגיית החיזוק
בפריפריה אינן מציעות מודל
חלופי שאינו מבוסס שוק . בהמלצות מוצע כי המדינה תסבסד
את הפעילות של היזמים
,לחיזוק מבנים או להריסתם ובנייתם מחדש, וזאת
בשונה מסבסוד ה
חיזוק עצמו ,
כפי שעושה
משרד הבינוי והשיכון בשנים האחרונות בתקציב
ים מוגבלים, כפי שפורט לעיל .
לעניין זה נשאלת
השאלה בדבר גיבוש
( מודלים אחרים לקידום חיזוק מבנים בפריפריה
כגון
, קרן הלוואות ממשלתית לאזרח ים
60
,משרד הבינוי והשיכון
תכנית משרד הבינוי והשיכון לשיקום ולצמיחה דמוגרפית בצפון , פברואר2025
.
', עמ29
.
61
'שם, עמ34
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
15
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שמעוניינים לקדם חיזוק; סבסוד חיזוק ומיגון, או הריסה ובניה מחדש בצורה ישיר ה ללא סבסוד רווח יזמי כחלק
מכך; תכניות בינוי-פינוי-
,בינוי במסגרת מכרזי קרקע ממשלתיים בערים שבסיכון גבוה
ועוד)?
במסגרת התוכנית לשיקום הצפון נכלל מסלול סבסוד חיזוק ללא פינוי-בינוי, ה נוגע לבניינים באזורים
שאינם מתאימים ל"התחדשות עירונית". לעניין זה נשאלת השאלה האם אותו רציונל–
מתן מענים
שאינם בהכרח במסגרת התחדשות עירונית-
יתרחב גם לאזורים אחרים בפריפריה, ובפרט באזורי
?הסיכון לרעידות אדמה
לא מן הנמנע, כי טענותיו של ראש עיריית קריית שמ ונה בדבר החסמים ליישום התוכנית בעירו נוגעות
גם לאזורים אחרים בפריפריה. הדבר מעלה את מדגיש את הצורך להנגיש את התוכניות ואת המנגנונים
ליישומן לאוכלוסייה החי
ה ביישובים הרלוונטיים. כמו כן, נ שאלת השאלה בעניין סטאטוס התקדמות
המסלול לסבסוד חיזוק ללא פינוי שנכלל ב מסגרת התוכנית, בכלל היישובים לגביהם הוחלט במסגרת
?יישום תכנית השיקום והצמיחה ביישובי הצפון
7
.
חיזוק
תשתיות ו
מבני ציבור מפני רעידות אדמה
לחיזוק מבני הציבור יש חשיבות כפולה בעת רעידת אדמה-
לא רק שהחיזוק נועד למנוע קריסת מבנים שבהם
שוהים חולים, ילדים, ואוכלוסיו ת מתקשות, כמו גם תחנות משטרה ובתי סוהר, אלא שלחלק ממבנים אלו יש
תפקיד גם בעת האירוע: בתי ספר אמורים לשמש כמחסה זמני לחסרי קורת גג, בתי החולים אמורים לטפל
במספר גדול של פצועים שצפויים בעקבות רעידת אדמה והמשטרה אמורה לפקד על האירוע. בהחלטת
ממשלה1624
/(רעד3)
משנת2010
נקבע תקציב רב-
שנתי לחיזוק מבני ציבור, על סך3.5
מיליארד ש"ח
בפריסה ל-
25
( שנים140
.)מיליון ש"ח בכל שנה62
התקציב ניתן בשיטת המצ'ינג–
70
מיליון ממשרד האוצר
ו-
70
מיליון ממשרדי הממשלה הרלוונטים (למשל– משרד הבריאות,
.)אם מדובר בחיזוק מבנה של בית חולים
מפאת קוצר היריעה, לא נרחיב על הנושא במסגרת מסמך זה. רק נציין כי בינואר2024
פרסם מבקר המדינה
דוח ביקורת מעקב מורחבת בנושא מוכנות המדינה לרעידת אדמה–
.תשתיות לאומיות ומבנים63
בין היתר
נכתב בדוח ,
כי
שיעור ניצול התקציב לח
יזוק מבנים
נגד רעידות אדמה
היה כ-
4%
בלבד מהתקציב שהוקצה
למיגון מבנים וחיזוקם(7 מיליון ש"ח מתוך
סך של186
מיליון ש"ח); נכון לשנת2022, כ-
60%
מבתי החולים
( אינם עמידים מפני רעידות אדמה או שלא ידועה רמת עמידותם לרעידות אדמה28
מתוך38
); נכון
לאוקטובר
2022כ , ב-
5%
מ מוסדות
ה
חינוך עבודות החיזוק הסתיימו או היו מצויות בשלבי ביצוע (
87
מ-
1,600
מוסדות החינוך).
מהדוח עולה תמונה עגומה של מצב החיזוק החלקי של תשתיות לאומיות ומבנים, כאשר רוב הממצאים עלו
כבר בביקורות קודמות ולא תוקנו. לעניין זה נשאלת השאלה האם כעת יש לממשלה תכנית להתגבר על
.החסמים שהקשו על החיזוק עד עתה
62
החלטת ממשלה1624
/(רעד3
,)תקצוב חיזוק מבני ציבור ,
29
באפריל2010
.
63
,מבקר המדינה
מוכנות המדינה לרעידת א דמה–
תשתיות לאומיות ומבנים– ביקורת מעקב מורחבת , ינואר2024
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
16
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
8
.
החלטות ממשלה חדשות בדבר
שיקום ארוך-
טווח לאחר
רעידת אדמה
משרד ראש הממשלה
מחלק את
ההתמודדות עם רעידת אדמה לארבעה שלבים:
64
מזעור נזקים, היערכות ואיפחות –
65
בין היתר על ידי חיזוק מבנים ופיתוח תשתיות, שיפור כושר
.ההתמודדות בחירום, הכנת מערכות, תרגול, הכנת מערכים ונהלים, הכשרת אנשים לחירום
מענה מיידי וראשונ
י (
10-7
)ימים לאחר רעידת האדמה–
מענה מיידי בשטח, התארגנות כוחות סיוע
.לאומיים ובינלאומיים, הערכת מצב
שיקום אוכלוסין ראשוני –
3-2
חודשים לאחר רעידת האדמה–
הפעלת תוכניות חירום, ייצוג האדם
והקהילה, מעבר מתלות לעצמאות, טיפול רפואי, שיכון זמני, שיקום כלכלי ופ .יתוח תשתיות ראשוני נציין
שלא ברור אילו פעולות נקבעו לתקופה שבין שלב המענה המיידי (עד עשרה ימים) לשלב השיקום
.)הראשוני (חודשיים לאחר האירוע
שיקום ארוך טווח –
,בנייה מחדש של אזורי מגורים, שיקום תשתיות ושירותים חיוניים, פינוי הריסות
שיקום נפשי ובריאותי, שיקו .ם כלכלה ותעסוקה זאת תוך ניצול חלון הזדמנויות
לגישה ה" מכונהBuild
back better
".
66
לצורך זה נדרשת תוכנית שיקום כוללנית, בנוסף על תוכניות ההיערכות להפחתת
.נזקי רעידת האדמה
במשך שנים רבות
הה יערכות הממשלתית לרעידות אדמה לא התמקדה.בשלב השיקום
בשנים
:האחרונות התקבלו שתי החלטות ממשלה בעניין זה
החלטת ממשלה1523
ממאי2022
–
.תוכנית לשיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה67
במסגרת זו הוטל על
מנכ"ל משרד ראש הממשלה בשיתוף רח"ל לגבש תוכנית לשיקום ארוך טווח ולהיערכות ממשלתית להובלתה
וליישומה, ולהציגה לפני המ משלה בתוך18
,חודשים. בתוך כך הוחלט להקים צוות מנכ"לים בין משרדי
;וחמישה צוותי משנה: שיקום אדם וקהילה; כלכלה פיננסית וריאלית; בינוי עירוני; סביבה ותשתיות לאומיות
ביטחון. כחודש לאחר החלטה זו התקבלה בכנסת הצעת החוק להתפזרות הכנסת ובחירות נערכו כעבור כמה
חודש.ים
64
,משרד ראש הממשלה
שלבי ההתמודדות עם רעידת אדמה כללית ,
10
בספטמבר2023
.
יצוין כי החלוקה הזו לארבעה שלבים שונה
מהחלוקה
שנקבעה ב החלטת הממשלה המרכזית להיערכות לרעידות
אדמה
משנת2010
", שבה השלב הראשון חולק ל"מניעה
."ול"היערכות ואיפחות
החלטת ממשלה1623
,
פעולות ומטלות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות
אדמ
ה
/(רעד2
,)
29
באפריל2010
.
65
.איפחות הוא מזעור נזקים
66
גישת"
Build back better
"
היא גישה שמטרתה לשקם קהילות אחרי אסונות, כך שיהיו עמידות יותר בפני אסונות עתידיים. מדובר
בשיקום פיזי, חברתי, סביבתי וכלכלי של הקהילה, שייצור קהילה חזקה יותר מזו שהייתה לפני האס
ון.
67
החלטת ממשלה1523
של הממשלה ה-
36
,תוכנית לשיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה ,
29
במאי2022
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
17
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
החלטת ממשלה1710
מאפריל2024
–
אימוץ עיקרי דוח לשיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה והקמת
.תשתית ארגונית לשיקום ארוך טווח אחרי אסונות68
החלטת ממשלה זו מסתמכת על תהליכים שהחלו עם
( קבלת החלטת הממשלה הקודמת1523
), בשינויים מסוימים. במסגרת זו פעלו חמישה צוותים (כמו בהחלטה
1523
פעלו צוותי אדם וקהילה, כלכלה, בינוי, סביבה ותשתיות לאומיות; אך צוות ביטחון הוחלף בצוות תשתית
ארגונית). להלן מידע ראשוני על יישום החלטת ממשלה1710
כפי שעולה ממערכת המעקב אחר יישום
.החלטות ממשלה שבאתר משרד ראש הממשלה יצוין כי הדיווח במערכת ז ו מבוסס על
דיווח עצמי
של
.הגורמים האחראים על היישום
:)משימות שכבר בוצעו (ככל שדווח במערכת המעקב של משרד ראש הממשלה69
לבחון את המענים, ככל שהם נדרשים, בהיבטי רכש והתקשרויות כמפורט בדו"ח, בהתאמה לצורכי
המשרדים–
.באחריות החשב הכללי
לגבש תפיסת הפעלה ומנגנוני עבודה אשר יאפשרו רציפות במענים ומניעת כפילויות בין מעני החירום
הראשוניים והמידיים לבין מענים ארוכי טווח, במקרי אסון, זאת בתוך6
חודשים ממועד קבלת ההחלטה
–
.באחריות מנכ"ל משרד ראש הממשלה
משימות שעדיין
לא בוצע ו (נכון למועד הדיווח– 3
אוגוסט2025
:)
70
לבחון מנג
נוני תקנון וגיוס מהירים לשירות בעת חירום לטובת מתן מענה לתרחישי חירום ושיקום,
בתוך
180
ימים ממועד קבלת החלטה זו–
באחריות נציב שירות המדינה. בעניין זה דווח במערכת הממוחשבת
כי "הואיל והמטה לשיקום ארוך טווח במשרד ראש הממשלה לא הוקם במלואו ובפועל מטפל בעיקר
ב שיקום הצפון, טרם בוצעה עבודה סדורה בנושא. נציבות שירות המדינה ממתינה לכניסתו של מנהל
."קבוע למטה לשיקום ארוך טווח על מנת להקים במשותף צוותי עבודה ייעודיים לקידום הנושא
לבחון מנגנון להשאלת עובדים בין רשויות מקומיות לצורך מתן מענה לתרחישי חירום ושיקום, לרבות
בחינת תיקוני החקיקה הנדרשים, בתוך180
יום ממועד קבלת החלטה זו–
.באחריות משרד הפנים
בעניין זה דווח
במערכת הממוחשבת
.כי הנושא נמצא בבחינה מקצועית על ידי גורמי המקצוע
למפות ולאפיין את תשתיות המידע בתהליכי שגרה וחירום הנדרשות לשיקום ארוך טווח, תוך התייחסות
ל כלים הקיימים, לצורך בפיתוח כלים עתידיים ותוך התייחסות למאגרי מידע, ממשקים רלוונטיים
ומערכות רלוונטיות בפיתוח–
באחריות מערך הדיגיטל הלאומי. בעניין זה דווח
במערכת הממוחשבת
כי
העבודה במערך הושלמה, ותועבר לצוות הליבה כאשר יוקם
להתייחסויות ואישור התוצר.
נראה כי
" משימה זו נמצאת בסטטוס
לא בוצע ." בשל היעדר גורם שיאשר אותה
68
החלטת ממשלה1710
של הממשלה ה-
37
,
אימוץ עיקרי דוח לשיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה והקמת תשתית ארגונית לשיקום
ארוך טווח אחרי אסונות ,
14
באפריל2024
.
69
מערכת משימות החלטות ממשלה, החלטת ממשלה1710
,בדיקה שנערכה ב-
3
בנובמבר2025
.
70
.שם :מועד הדיווח על סטטוס היישום3
באוגוסט2025
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
18
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לבחון במידת הנדרש קידום חקיקה ייעודית לשיקום ארוך טווח–
באחריות מנכ"ל משרד הפנים. בעניין
זה דוו
ח במערכת הממוחשבת
.כי הנושא נמצא בבחינה
כמו כן יש בהחלטת הממשלה ארבע משימות שלגביהן לא מעודכן דיווח על סטטוס הביצוע –
כולן
באחריות מנכ"ל משרד ראש הממשלה–
71
להקים צוות שידון בחסמים העומדים בפני יישום החלטה זו והמלצות הדו"ח ויפעל לפתרונם וזאת מבלי
לגרוע מסמכויות הממונה על השכר והסכמי עבודה ;
לגבש בתוך90
,ימים ממועד קבלת החלטה זו המלצות
להקמת
גוף ליבה שיפעל בימי שגרה ויהווה גרעין
קיים לניהול השיקום ארוך הטווח לאחר אסונות בכלל, ובכללם רעידת אדמה, לרבות מבנה ארגוני, תקינה
ותקצוב ;
לגבש המלצות לתפיסת פתרון בנושא דיור זמני במקרה של אסון, תוך בחינת הצרכים החברתיים
והכלכליים הנדרשים לפתרונות אלו, בת וך12
חודשים ממועד קבלת החלטה זו;
לעדכן את הממשלה, אחת לשנה ועל בסיס דיווחים שיועברו אליו ממשרדי הממשלה הרלוונטיים, על
אודות ההתקדמות ביישום המלצות הדו"ח.
71
מערכת משימות החלטות ממשלה, החלטת ממשלה1710, בדיקה שנערכה ב-
3 בנובמ בר2025
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
19
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נספח1
): תפקידי רשות החירום הלאומית (רח"ל
:להלן תפקידי רח"ל כפי שפורטו באתר האינטרנט שלה
תפקידי:רח"ל בשגרה72
לפעול לקידום היערכות גופי החירום, ספקי החירום והמשק החיוני לחירום. לשמש מנחה מקצועי בתחום
.ההיערכות לחירום. לפעול במצב חירום במשק כדי לסייע לשר הביטחון, לגופי החירום ולספקי החירום
להכין ולהציג לאישורה של הממשלה, באמצעות שר הביטחון, את איום הי יחוס ותרחיש הייחוס המצרפי
.)(ניתוח האיומים וסך כל השפעתם על המרחב האזרחי
לאשר את תרחישי הייחוס המשרדיים, וכן לאשר את רמות השירות של הגופים הממונים בהתאם לרמות
.השירות שנקבעו בתוכנית האב הלאומית
.להכין ולהציג לאישורה של הממשלה תוכנית אב לאומית
הכנת דוח שנתי
.על מוכנות הגופים הממונים וגופים נוספים לחירום, שיוצג לממשלה
.להנחות את גופי החירום בכל הקשור להיערכות ולחירום
.קביעת אמות מידה למוכנות גופי החירום לתרחישי הייחוס השונים
קביעת כללים ואמות מידה באשר להחזקת מלאי אסטרטגי על ידי גופי החירום ועל ידי ספקי החירום וקיום
.בקרה על רמות המלאי האסטרטגי
.עריכת תרגילי היערכות לחירום והוראה על עריכתם על ידי גופי החירום
.קביעת כללים לעניין הכשרתם והסמכתם של בעלי תפקידים בתחום ההיערכות והמענה לחירום
.עריכת הכשרות לבעלי תפקידים העוסקים בהיערכות לחירום
תיאום ההסברה לציב.ור בתחום היערכות לחירום
.ייזום ותיאום פעולות של מחקר ופיתוח בתחום ההיערכות לחירום וכן ריכוז מידע בתחום זה
קידום שיתוף פעולה עם גופים וארגונים בינלאומיים, לשם היערכות לחירום ולהגשת סיוע בעת מצבי
.חירום
קיום בקרה ומעקב אחר ביצוע תוכנית האב הלאומית ותכניות ה.עבודה של הגופים הממונים
קביעת הנחיות על ידי ראש רח"ל, להכנת תוכניות עבודה של גופי החירום. רשאי הוא לקבוע הנחיות בעניין
מסירת מידע, עריכת תרגילי חירום, אופן תיאום התוכניות והתפקוד של גופי חירום וספקי חירום, עריכת
ביקורות במפעלים חיוניים לפי כל דין, ובעניינ.ים נוספים שייקבעו בתקנות
72
אתר רח"ל :, כניסה3
בנובמבר2025
.
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
20
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
:תפקידי רח"ל בחירום73
1
.. להפעיל את חדר המצב במשרד הביטחון, לטיפול במצבי החירום בעורף
2
.. להכין ולהציג לשר הביטחון את תמונת מצב העורף הלאומית
3. לרכז את עבודת המטה ולסייע לשר הביטחון לקבל החלטות לגבי העורף אשר בסמכותו ולבצע בקרה אח ר
.ביצוען
4
.. לרכז את עבודת המטה לשר הביטחון לצורך גיבוש הצעות החלטה לממשלה בענייני העורף
5
,. להמליץ לשר הביטחון על תוכניות פעולה אינטגרטיביות הנדרשות למימוש הנחיותיו או הנחיות הממשלה
. בתחום הטיפול בעורף וכן לפקח על ביצוען
6. להמליץ לשר הביטחון בקביעת סדר.י עדיפות להפעלת המאמצים בעורף ברמה הלאומית
7
.. לתאם את פעילות ההסברה והמידע לצורך הנחייה והדרכת הציבור במצב החירום בעורף
8
.). להעביר תמונת מצב עורף לאומית למרכז לניהול משברים במשרד ראש הממשלה (מנ"ל
תפקידי רח"ל כמטה מל"ח ארצי74
1.
להנחות ולתאם פעולות מערך מל"ח
והרשויות הייעודיות על פי המדיניות הנקבעת על ידי ועדת המל"ח
.העליונה, לרבות הנחיות לצורך הכנת תוכניות עבודה רב שנתיות ולעקוב אחר ביצוען
2
. להנחות את מערך מל"ח והרשויות הייעודיות בהכנת נוהלי פעולה, נהלים ארגוניים, דיווח ברגיעה ובתקופת
.הפעלת מערך מל"ח
3
.
.הפעלת ועדות מל"ח פיקודיות ומקומיות, על פי החלטות ועדת מל"ח עליונה
4
.. קישור ותיאום עם המטה הכללי של צה"ל בכל הקשור לעיבוד תוכניות לחלוקת המשאבים הלאומיים
5
. הכנת תוכניות לחלוקת המשאבים הלאומיים בשיתוף עם משרד האוצר ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר
והבאתן לאישור
.ועדת המל"ח העליונה
6
,. לרכז נתונים, לעבד אותם, להכין הצעות לסדר היום. גיבוש הצעות החלטה לדיוני ועדת המל"ח העליונה
להפיצם בטרם הדיונים ולערוך מעקב אחר ביצוע ההחלטות.
73
אתר רח"ל :, כניסה3
בנובמבר2025
.
74
.שם
סוגיות בהיערכות לרעידת אדמה בישראל
|
21
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נספח2 : מפת ערים באזורי סיכון לרעידת אדמה