חומר רקע

▪ ניסן "התשפ ו ▪ אפריל 2026 ▪ מ ב ק ר ה מ ד י נ ה היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום 2 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום מבוא לתחבורה האווירית יש חשיבות רבה ל רווחת אזרחיה כחלק ממערכת כלכלית גלובלית , והיא משמשת אותם לצורכי תיירות, עבודה, בריאות ועוד. כמו כן התחבורה האווירית תורמת לשמירת הכלכלה ולפיתוחה- שירותי התעופה חיוניים לענף התיירות ,, המספק תעסוקה לעובדים רבים בתחומי המלונאות .למורי הדרך ולעוסקים במסחר נוסף על כך, לתעופה האזרחית תפקיד נוסף כאמצעי משלים ליבוא ו ל יצוא של סחורות , בעיקר של מוצרים קלי-משקל ויקרי- ערך כגון מוצרי אלקטרוניקה קטנים; תרופות וציוד .רפואי הזקוקים להובלה מהירה; מוצרי אופנה וטקסטיל; מוצרי מזון טריים ועוד ללא שירותי תעופה סדירים ייתכנו השפעות מרחיקות לכת על הכלכלה ו על.המחיה בארץ ישראל מוגדרת כמדינת אי משום שהיא מוקפת מדינות עוינות ו בשל הקושי לצאת ממנה דר ך יבש ה ה . התנועה הבין-לאומית של נוסעים לישראל וממנה מתרחבת בהתמדה זה שנים רבות ורוב ה מתבצעת מנמל התעופה בן גוריון (להלן- נתב"ג). עקב כך עולה הצורך לקדם ת ו כנית ל הקמה של שדה משלים ותחליפי לנתב"ג. יתר על כן, אופייה וצרכיה של מדינ ת ישראל מחייבים תכנון ותיאום הדוקים של התעופה האזרחית עם התעופה הצבאית, בין היתר עם משרד הביטחון, עם חיל האוויר ועם המטה לביטחון לאומי (להלן- .)מל"ל פעילות התעופה האזרחית היא באחריותו של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן- משרד התחבורה). במשרד פועלות שת י רשויות שהוקמו על פי החוק, המסדירות ומפעילות את התחום: (א) רשות התעופה האזרחית (להלן- רת"א), שהיא הגוף המאסדר של ענף התעופה במדינת ישראל, לרבות קביעת מדיניות; ייזום חקיקה ותיקוני חקיקה בענף התעופה; רישוי כלי טיס , פיקוח עליהם ואכיפ ת החוק בכל הקשור ל אביזרי תעופ ה ,ל ,מפעילים אוויריים ל ,מכוני בדק ל ,עובדי טיס ל תשתיות ה תעופ ה וכיו"ב. כמו כן רת"א אחראית ל הבטח ת בטיחותה של התעופה האזרחית , ו עליה ל חתור ל ,יעילותה ל פיתוחה ו ל שגשוגה ל מען ,כלל המשתמשים כל זאת על פי התקנים הא ו מנות הבי ן-לאומיות שמדינת ישראל התחייבה לה ;ם )(ב רשות שדות התעופה (להלן- רש"ת), ש היא תאגיד סטטוטורי ציבורי שהוקם בשנת1977 מכוח חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז- 1977 (להלן- חוק רש"ת). רש"ת נתונה מכוח החוק לפיקוח כללי של שר התחבורה, והיא ,אחראית לניהול ל פיתוח ו ל תפעול של שדות התעופה האזרחיים המרכזיים בישראל המנויים בתוספת לחוק וכן לניהול מעברי הגבול בגבולות היבשתיים של ישראל עם ה מדינות ה שכנות . בהתאם להוראות החוק, רש"ת אינה מתוקצבת מתקציב המדינה והיא מממנת את פעילותה בהתבסס על .הכנסותיה ב מדינ ות רבות בעולם קיים מסמך שקובע את ה מדיניות התעופתית של ה .מדינה בישראל פעילות התעופה מתבססת על אמנת שיקגו ונספחיה1 וכן על חוקים ותקנות שמטרתם להבטיח את בטיחות הנוסעים ואת .זכויותיהם:להלן פירוט החוקים העיקריים וההסכמים המסדירים את הענף 1 אמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית שנחתמה בשיקגו ב- .12.1944 7. 3 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום ,ח ו ק ר ש ו ת ה ת ע ו פ ה ה א ז ר ח י ת ה ת ש ס " ה- 2 0 0 5 : חוק זה קובע כי רשות התעופה האזרחית היא יחידת ס מך של משרד התחבורה. ה חוק מפרט את תפקידי רת"א , ובראשם שמירה על בטיחות התעופה , על יעילותה ו על.סדירותה ח ו ק ה ט י ס , ה ת ש ע " א- 2 0 1 1 : החוק מסדיר את בטיחות התעופה האזרחית ואת יעילות ה וסדירות ה של .התעבורה האווירית על פי החוק הותקנו תקנות רבות בנושא כמו בטיחות בשדות ה ,תעופה .הובלת חומרים מסוכנים, חקירת תאונות ותקריות ועוד , )ח ו ק ש י ר ו ת י ת ע ו פ ה ( פ י צ ו י ו ס י ו ע ב ש ל ב י ט ו ל ט י ס ה א ו ש י נ ו י ב ת נ א י ה ה ת ש ע " ב- 2 0 1 2 (להלן- )חוק שירותי תעופה: חוק זה מסדיר את זכויות הנוסעים ב עת ,ביטול טיסה עיכוב טיסה או שינוי בתנאיה. הוא מחייב את חברות התע ופה להעניק לנוסעים פיצויים אם חל איחור ,בטיסה אם הטיסה בוטלה ואם חל .שינוי בתנאיה :ה ס כ ם ש מ י י ם פ ת ו ח י ם בשנת2010 ,נחתם הסכם "שמיים פתוחים" בין ישראל לבין ארה"ב ובשנת2013 נחתם הסכם דומה בין ישראל לבין האיחוד האירופי. על פי ההסכמים הוסרו מגבלת התדירות ומגבלת הקיבולת על הטיסות לישראל וממנה. בזכות זאת גדל היצע הטיסות, וכפועל יוצא מכך ירדו המחירים של כרטיסי הט.יסה והתרחבה תנועת הנוסעים שוק התעופה העולמי מושפע מ כמה גורמים בולטים, ובין היתר מה מצב הכלכלי עול ב ,ם מהמצב הביטחוני , מהמצב הפוליטי ומאירועים מיוחדים כגון משברים מדיניים, אירועי טרור, התפרצות מגפות ואסונות טבע בעולם בכלל ובאזורים מסוימים בפרט ו כן מ אירועים חריגים דוגמת משבר הקורונה. ענף התעופה העולמי מוסדר על ידי גורמים בין- לאומיים שונים. עמידה בדרישות האסדרה והקפדה על צורכי הבטיחות ועל הדרישות הכלכליות של חברות התעופה ושל העוסקים בתחום חיוניות לקיומה של מערכת הטיסות בעולם הן ב עת שלום ו הן ב עת לחימה . אי-עמיד ה בדרישות או בצרכים של אחד מהם עלולה לפגוע בתפקוד המערכת ולגרום לביטולי טיסות. לכל אחת מהדרישות הללו, יחד או לחוד, השפעה רבה על תפקודה של מערכת הטיסות הבין- .לאומית ועל היכולת לקיים אף טיסה יחידה להלן ה גורמים ה עיקריים :המשפיעים על תפקודה של התעופה האזרחית 1. הנחיות והמלצות של המאסדרים והרב- לאומיים- IACAO 2 , EC / EASA 3; 2. מאסדרי תעופ ה לאומיים (רת"אות במדינות השונות); 3. גורמים מדינתיים (לא תעופתיים) המפרסמים אזהרות מסע למדינות או לאזורים שיש בהם סיכונים ;לתעופה האזרחית 4. ;מפעילי שדות תעופה 2 הארגון הבין- לאומי לתעופה אזרחית- International Civil Aviation Organization . 3 הסוכנות האירופית לבטיחות תעופה- European Union Aviation Safety Agency - אינה מאסדרת בין- לאומית .מחייבת, אך ההנחיות שלה מחייבות את מדינות האיחוד האירופי 4 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום 5. חברות התעופה- ,בעלים;דירקטוריון, הנהלה, גורמי בטיחות, צוות הטייסים והדיילים 6. ;בעלי מטוסים וחלקיהם ומחכירי מטוסים 7. ;חברות ביטוח המבטחות את המטוסים 8. ;המשתמשים בשירותי תעופה 9. חברות ייעוץ המייעצות לחברות תעופה על ה סיכוני ם הנשקפים להן עקב עימותים צבאי ים - Osprey, DragonFly, MedAire ; 10 . איגודי ם מקצועיים של טייסים ואנשי צוות כדוגמת IFALPA 4; 11 . ארגונים בין-לאומיים כגון IATA 5. נוסף על מגוון המאסדרים והשחקנים בענף, גורם נוסף המשפיע רבות על היכולת לייצר מערכת טיסה "גמישה הוא גורם הזמן: תכנון כל טיסה נעשה שבועות וחודשים מראש, הן עקב הצורך לקבוע "סלוטים )(חלונות זמן .להמראה ונחיתה בשדות התעופה והן בשל הצורך בזמינות של אנשי צוות האוויר והמטוסים חשוב לציין כי חברות התעופה מתמודדות עם מחסור במטוסים ו בכוח אדם מיומן (כולל צוותי הקרקע ,) ומחסור זה מעורר קשיים בתפעול הטיסות ובמתן ה שירות. ביום שמחת תורה התשפ"ד, שבעה באוקטובר2023 , תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל בירי של אלפי טילים ו ב חדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל ו ליישובים בנגב המערבי6 .ב מלחמת חרבות ברזל (להלן גם- המלחמה) שפרצה בעקבות אירועים אלה נורו ,אלפי רקטות לעבר יישובי ישראל והתעורר חשש מעימות רב- זירתי ארוך לעומת .מלחמות ישראל האחרות עקב אירועי שבעה באוקטובר הפסיקו רוב חברות התעופה הבין-לאומיות את טיסותיהן לישראל וממנה לפרקי זמן ארוכים במשך המלחמה . בתקופת המלחמה.נתב"ג לא נסגר באופן מוחלט, אך פעילותו הוגבלה לטיסות נוסעים פעמים אחדות לכמה שעות ביוני2025 .פתחה ישראל במבצע עם כלביא, ובתגובה שיגרה איראן טילים לעבר ישראל במהלך המבצע נסגר המרחב האווירי האזרחי של ישראל לתקופה קצרה (מ- 13.6.25 עד24.6.25 ) ,ו צי המטוסים הלאומי פונה לנמלי תעופה בחו"ל. הפעילות האווירית חודשה ב- 24.6.25 בהיקף מצומצם בהתאם לר ,מת האיום ל הנחיות פיקוד העורף ו ל יכולות התפעוליות והמבצעיות. רק לאחר כשבוע הותרה נחיתה של טיסות להחזרת תושבי ישראל שנתקעו בחו"ל (להלן- טיסות חילוץ) 7 בלבד ונבחנו דרכים נוספות להשבת אזרחי .ישראל, בין היתר באמצעות הקמת מרכזי תעופה במדינות השכנות 4 International Federation of Air Line Pilots' Associations 5 International Air Transport Association - איגוד חברות התעופה הבין- .לאומי 6 יישובים במרחק של עד7 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה ויישובים נוספים באזור שנקבעו בהחלטת הממשלה950 מיום12.10.23 ובהחלטת הממשלה988 מיום23.10.23 , והמוגדרים יישובי קו עימות (הרשימה מופיעה באתר המרשתת של רשות המיסי.)ם בישראל 7 במסגרת פעילות משרד התחבורה להשבת ישראלים שהיו תקועים בחו"ל. החילוץ התבצע על ידי חברות התעופה .הישראליות 5 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום המצב הביטחוני המתוח העמיד אתגר של ממש ל פני ענף התעופה האזרחית וגרם ל חוסר ודאות לגבי מועדי הטיסות בשל ביטולים ועיכובים תכופים . הירידה במספר הנוסעים יצרה לחץ כלכלי רב ,על חברות התעופה על שדות התעופה ו על ספקי ה שירותים ה.נוספים משרד התחבורה מסר כי בתקופה זו פע ל להשגת שלוש מטרות עיקריות: שמירה על שרידות צי המטוסים הישראלי ; היערכות לחזרה מדורגת של הפעילות )"האזרחית (מבצע "חזרה בטוחה ;תמיכה מבצעית במערכת הביטחון. צוות ל ניהול משברי תעופה (להלן- )צלמ"ת8 קבע כי כדי למזער את הסיכונים ו ל צמצם את הסתברות הפגיעה בכלי ה טיס על הקרקע (פגיעה ישירה או פגיעה מ רסיסים ,) יש לקצר את זמן ה שהי י ה של כלי ם אלה על הקרקע בכל זמן נתון. נוסף על כך, נקבעה כמות מקסימלית של נוסעים בטרמינל בכל זמן נתון, ונקבעו נוהלי תעבורה אווירית בתיאום עם חיל האוויר ועם רש"ת לשם הפחתת הסיכונים למטוסים באווי ,ר .בהתאם לתרחישי האיום ולמתארי ההגנה האווירית של צה"ל על פי מסמכי רת"א , ההחלטה של חברות התעופה הבין- לאומיות להפסיק את טיסותיהן לישראל בעקבות :מלחמת חרבות ברזל נבעה מכמה סיבות עיקריות, בין היתר 1. פחד מפגיעה במטוסים ובביטחון האישי מסיבות שונות כגון זיהוי שגוי של טיל, נוכחות של כלי טיס בלתי מאוישים, פגיעה משברי יירוט, תעבורה אווירית צבאית, חסימותGPS . 2. ייקור תעריפי הביטוח או ביטולי פוליסות הביטוח מצד חברות הביטוח המבטחות את חברות התעופה. 3. חוק שירותי תעופה9 , המחייב את חברות התעופה לשלם לנוסעים פיצוי בשל ביטול טיסות. על פי משרד התחבורה ורת"א, חוק שירותי תעופה נחקק בנוגע למצבי שגרה שבהם ביטולי טיסות הם דבר חריג יחסית. בעקבות המציאות שנוצרה בישראל משבעה באוקטובר, חברות התעופה הזרות מעדיפות שלא להתמודד עם .הסיכון של תשלום פיצוי לנוסע בשל ביטול טיסה 4. התייקרות הטיסות בחברותlow cost בין- .לאומיות 5. .התנגדות של אנשי צוות בחברות התעופה הזרות לטוס לישראל 6. בשל הרצון לניצול מיטבי של המטוסים וחוסר הוודאות בנוגע לפעילות בישראל בעת הזו, מתכנני הטיסות בחברות השונות העדיפו יעדים יציבים יותר. בעניין זה יצוין שתכנון הפעילות נעשה זמן רב .מראש, והגמישות בו מוגבלת חשוב לציין שעל פי גורמי המקצוע, בהם רת"א, משרד האוצר ורש"ת, שיקולי החזרה של חברות התעופה הזרות לישראל תלויים בעיקר בהתפתחויות גיאופוליטיות ובהפגת תנאי אי-הוודאו ת, ולאו דווקא בתנאים 8 הצוות הוקם בשנת2010 והוא פועל על פי נוהל "ניהול משברי תעופה". החברים העיקריים בו הם בעלי תפקידים ברת"א, נציג חיל האוויר ונציג רש"ת (סמ נכ"ל מבצעים). בעת הפעלת הנוהל יש ליידע על כך גורמים בארץ וגורמים .מחו"ל הקשורים לתחום התעופה 9 .החוק מוכר גם כחוק טיבי 6 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום כלכליים. התרשימי ם שלהלן מציגים את הקשר בין ירי של טילים לעבר ישראל לבין הירידה במספר .הטיסות תרשים 1 :התרעות ירי רקטות וטילים של פיקוד העורף, אוקטובר2023 עד תחילת יוני2025 המקור : המכון למחקרי ביטחון לאומיINSS . 7 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום תרשים 2 : מספרי הנוסעים בחודש, מאוקטובר2023 עד סוף דצמבר2024 על פי הדוח השנתי של רש ,"ת בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשימים שלעיל עולה כי יש קשר הדוק בין הירי לעבר ישראל לבין הירידה במספר הטיסות מישראל .ואליה למשל ,חודש לאחר הירי באוקטובר 2023 ירד מספר הטיסות מישראל ואליה. פרוץ המלחמה והפסקת פעילותן של מרבית חברות התעופה הזרות הקשו על הישראלים ששהו מחוץ למדינה לחזור לישראל וגם פגעו ביכולתם של השוהים בישראל לנסוע לחו"ל. בעקבות עודף הביקוש לטיסות התאימו חברות ה תעופה ה ישראליות את פעילותן למצב החדש ו החלו להציע יעדים חלופיים ודרכי טיסה שונות במקום הטיסות של החברות שביטלו את הגעת ן לישראל. יש לציין כי בשל עודף הביקוש נמכרו כרטיסי הטיסה במחירים גבוהים יותר מהמחירים בתקופה המקבילה בשנה הקודמת. תרשימים3 ו-4 להלן מציגים את מספר הנוסעים ואת מספר הטיסות בנתב"ג בשנים2019 - 2024 . 8 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום תרשים 3 :מספר הנוסעים הבין- ,לאומיים בשנה2019 - 2024 תרשים 4 : ,מספר הטיסות בשנה2019 - 2024 על פי הדוח השנתי של רש ,"ת בעיבוד משרד מבקר המדינה. 9 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום מהתרשימי ם 3 ו-4 עולה כי בשנה שבה פרצה והתפשטה מגפת הקורונה- 2020 - .חל משבר בענף התעופה בשנת2019 עברו בנתב"ג כ- 24 מיליון נוסעים ב- 159,000 טיסות. לעומת זאת, בתקופת הקורונה, בשנת 2020, הצטמצם הענף וכ- 4.5 מיליון נוסעים טסו בכ- 49,000 טיסות. הענף החל להתאושש בסוף שנת2021 עד אוקטובר2023 (פרוץ מלחמת חרבות ברזל). בתשעת החודשים הראשונים של שנת2023 טסו כ- 21.1 מיליון נוסעים בכ- 144,600 טיסות, ובשנת2024 פחת מספר הנוסעים לכ- 13.9 מיליון נוסעים בכ- 102,186 .טיסות בתרשימי ם 6 ו-5 מוצגות התפלגות מספר הנוסעים בנתב"ג בחלוקה לחודשי ם והמגמות בענף בשנים2022 - 2024 . תרשים 5 : ,מספר הנוסעים בנתב"ג לפי חודשים2022 - 2024 .על פי הדוח השנתי של רש"ת, בעיבוד משרד מבקר המדינה 10 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום תרשים 6 : מספר ,הנוסעים בנתב"ג לפי חודשים2022 - 2024 .על פי הדוח השנתי של רש"ת, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשימים5 ו-6 עולה כי החל משנת2022 החל ענף התעופה להתאושש מהמשבר שחל בתקופת הקורונה ( 2020 ). בשנת2023 ( ניכרת עלייה חדה במספר הנוסעים לעומת השנה הקודמת2022 )- באוגוסט2023 טסו מעל2.8 מיליון נוסעים לעומת כ- 420,000 נוסעים בתקופת השפל בינואר2022 (תחילתה של התאוששות הענף). בנובמבר2023, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, חלה ירידה ניכרת מכ- 1.17 מיליון נוסעים לכ- 380,000 בלבד. אילולא הירידה בתנועה, מספר הנוסעים השנתי היה צפוי להיות כ- 25 .מיליון לאחר מועד סיום ביקורת זו נפתח בחודש פברואר2026 מבצע "שאגת הארי" נגד איראן. הליקויים המפורטים בדוח זה, שכאמור נכונים לתקופה שלפני פרוץ "שאגת הארי", ממחישים את חשיבות .הביקורת ואת הרלוונטיות שלה גם בתקופה שלאחר סיומה פעולות הביקורת בחודשים דצמבר2024 עד מרץ2025 (להלן- )מועד סיום הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות ש נקטו משרדי ממשלה וגופים נוספים בנושא שמירת רציפות התעופה בעת חירום. נבדקו בין היתר הנושאים האלה: המוכנות וההיערכות של המדינה לקיום שירותי תעופה בעיתות חירום; כיסוי ביטוחי ;לחברות התעופה הישראליות; פעולות רת"א מול חברות התעופה הזרות לחידוש טיסותיהן לישראל 11 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום ת הליך קבלת ההחלטות בדבר סגירת טרמינל1 בנתב"ג; פיקוח על מחירי הטיסות; תיקון חוק שירותי תעופה- פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או בשל שינוי בתנאיה . הביקורת נעשתה בגופים האלה: משרד התחבורה; רת"א, רש"ת, רשות התחרות, הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (להלן- הרשות להגנת ,)הצרכן משרד המשפטים10 ומשרד האוצר11 . בדיקות משלימות נעשו במשרד העבודה (להלן- ,)משרד העבודה ברשות חירום לאומית (להלן- רח"ל), בחברת אל על נתיבי אוויר לישראל בע"מ (להלן- ,)חברת אל על במשרד החוץ12 " , בחברת ענבל חברה לביטוח בע"מ" (להלן- חברת ענבל), ב ארגון התא גידים של סוכני המכס והמשלחים הבי ן-לאומיים (להלן- איגוד המכס), באיגוד הארצי לטייסי נתיבי האוויר בישראל (להלן - איגוד הטייסים) ובארגון אמון הציבור לקידום הגינות בעסקים (להלן- .)ארגון אמון הציבור תרחישי ייחוס למלחמה ארוכת טווח מדינת ישראל למודת מלחמות ומבצעים צבאיים ,ופעילות התעופ ה האזרחית ב עת חירום מנוהלת על פי נוהל שהכינה רת"א- "ניהול משברי תעופה". מטרת נוהל זה היא לקבוע את דרך פעולתה של רשות התעופה האזרחית בעת משבר בשטחה של מדינת ישראל או מחוץ לשטחה , אשר משפיע במידה רבה על התעופה האזרחית, וכן לפרט א ת תהליכי העבודה והממשקים בתוך רת"א ומול גופים חיצוניים, ישראלי י ,ם וזרים הרלוונטיים לטיפול במשבר. הנוהל הוא בהתאם לנוהל של הארגון הבין-לאומי לתעופה אזרחית13, ה מגדיר 17 תרחישים אפשריים למשברי ם בתחום ה תעופה ; נוסף על כך הוא מגדיר את התרחישים הרלוונטיים למדינת ישראל14 .הנוהל מ פרט איך יש לפעול בעת מלחמה ו עם אילו גופים רלוונטיים יש לקיים דיון לע תפעול התעופה. רח"ל ,הכפופה למשרד הביטחון , היא הגוף המרכזי בישראל ה אחראי לגיבוש ה ול הובלת ה של תפיסת הייחוס הלאומית ל גבי מצבי חירום במרחב האזרחי, כולל מצב מלחמה. תפקידה של רח"ל כולל קביעת מדיניות לאומית להיערכות לאירועי חירום; הנחיה של כלל הגופים והארגונים הרלוונטיים ותיאום ;עימם .בניית תרחישי הייחוס עצמם בשנת2022 אישרה ועדת השרים למוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום את תרחיש הייחוס למלחמה שגיבשה רח"ל לשנים2021 - 2025. לאח ר פרוץ מלחמת חרבות ברזל עדכנה רח"ל את תרחיש המלחמה לעורף בהתאם. מלחמות ומבצעים בעבר נמשכו ימים אחדים, ולעיתים שבועות .אחדים, אולם מלחמת חרבות ברזל נמשכה יותר משנה וחצי, ובמועד סיום הביקורת היא טרם הסתיימה ב תרחישי הייחוס של רח"ל ב תחום ה תחבורה מופיעה רשימה ש ,ל אירועים נקודתיים העלולים להתרחש בין היתר שיבושים ביבוא עקב פגיעה פיזית בתשתיות ועקב רתיעה של חברות הספנות והתעופה מפני .התקרבות לישראל בשל החשש להיפגע הביקורת העלתה כי בתרחישי הייחוס של רח"ל אין תרחיש של מלחמה ארוכת- טווח דוגמת מלחמת חרבות ברזל, וממילא צה"ל, משרד התחבורה ורת"א לא גיבשו תוכנית להתמודדות מול תרחיש כזה. גם 10 .המחלקה למשפט כלכלי 11 .באגף התקציבים ובחשב הכללי 12 .באגף הכלכלה ובמחלקה לישראלים בחו"ל 13 ation (ICAO) The International Civil Aviation Organiz 14 כינוס צוות ניהול משברי תעופה ופעולות לפי רשימת תיוג ישימה. 12 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום בנוהל משברי התעופה של רת"א אין תרחיש של מלחמה ארוכת- טווח, אלא ציון נקודתי של הפעולות .הטכניות שיש לבצע בעת מלחמה וקביעת הגופים הרלוונטיים שאיתם רת"א אמורה לקיים דיונים עוד העלתה הביקורת כ י גם לאחר פרוץ המלחמה ועד תום מועד הביקורת טרם עודכן תרחיש הייחו ס למלחמה ארוכת- .טווח רח"ל ציינה בתשובתה מספטמבר2025 (להלן- )תשובת רח"ל כי תרחיש הייחוס שהיא כותבת מתייחס למלחמה עצימה ולא למלחמה ארוכת- טווח ש בה המשק החיוני נדרש לפעול במתכונת חירום. סוגיית מש ך המלחמה נגזרת מקביעת הגורמים המוסמכים , ש בתרחישי מלחמה הוא צה"ל. עוד ציינה רח"ל כי על כל משרדי הממשלה , הרשויות הייעודיות וגורמים נוספים ב"מרחב האזרחי" לנתח את תרחיש הייחוס שלהן , לגזור משמעויות להיערכות ולהכין ת ו כניות מענה על ה.פערים בהתאם לתחום אחריותם צה"ל מסר בתשובתו השנייה למשרד מבקר המדינה מפברואר2026 (להלן- התשובה השנייה של צה"ל) כי .תרחיש הייחוס הצה"לי עודכן לאחר פרוץ המלחמה גם בהיבט מספר ימי לחימה צפויים רש"ת ציינה בתשובתה מספטמבר2025 (להלן- )תשובת רש"ת כי המלחמה נמשכת יותר מ שנתיים , וכי אין גוף שיכול להיערך מראש לפרק זמן כזה. מלחמת חרבות ברזל המחישה את הצורך להיערך גם למלחמה ארוכת- טווח. על רח"ל, על משרד התחבורה ועל רת"א לעדכן את התרחישים ואת הנהלים כדי להתמודד עם הסיכונים שעלו ממלחמת .חרבות ברזל משרד התחבורה כתב בתשובתו מספטמבר2025 (להלן- תשובת משרד התחבורה) כי ההמלצה מקובלת .עליו, וכי לאחר עדכון התרחיש על ידי רח"ל, משרד התחבורה ורת"א יעדכנו את תרחישי הייחוס בהתאם משרד התחבורה הוסיף, כי כחלק מהפקת לקחים הוא יזם עם רח"ל ועם המל"ל הקמה של ועדת היגוי אשר תגבש תפיסת הפעלה לאומית להפעלת מערך ה.תעופה בשעת חירום פעולות רת"א מול גורמי תעופה זרים בתקופת מלחמת חרבות ברזל על פי מסמכי רת"א, תפקידה העיקרי הוא שמירה על בטיחות התעופה האזרחית בישראל, ולכן היא לא תאפשר פעילות של תעופה אזרחית אם נשקף סיכון לנוסעים, לצוות הטיסה ולמטוסים . במצב חירום תוסט התעופה האזרחית מהאזורים הנתונים בסיכון ,והם ייסגרו לכל פרק הזמן הנדרש עד חלוף הסיכון. על פי קביעתה, בעת מצבי חירום רת"א אינה משכנעת חברות תעופה זרות שהפסיקו את טיסותיהן לחזור לטוס ואף אינה ממליצה לטוס לישראל. עיקר פעילותה מול החברות הזרות היא לשתף מידע אמין המוצג באופן מאוזן. :במהלך מלחמת חרבות ברזל נקטה רת"א כמה פעולות להסדרת התחום, ובעיקר ה ק מ ת צ ל מ " ת: צלמ"ת הוקם בשנת2010 כדי לקבוע את האופן ש בו רשות התעופה האזרחית תפעל כאשר מתרחש אירוע של משבר תעופתי בשטחה של מדינת ישראל או כאשר מתרחש ו איר ע כאמור מחוץ לשטחה אשר יש לו השפעה ניכרת על התעופה האזרחית. כמו כן הוטל על צלמ"ת לפרט את תהליכי העבודה והממשקים בתוך רת"א ומול גופים חיצוניים, ישראל ים י וזרים, הרלוונטיים לטיפול במשבר . החברים 13 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום העיקריים בצלמ"ת הם נציגי רת"א ,נציג חיל האו ו יר ונציגי רש"ת (לחלופין- )מנהל נתב"ג . הצוות פועל על פי נוהל משברי תעופה , ו תפק ודי לדון במצב התעופה בע י .תות חירום עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל הקימה רת"א צלמ"ת לצורך מציאת הפתרונות הנדרשים , ומפרוץ המלחמה ועד סיום הביקורת נערכו מעל ל- 100 ישיבות ו בהן ן נדו ה מצב הקיים . הצלמ"ת פע ל למציאת דרכי התמודדות עם ה סיכונים המשתנים. ע ד כ ו ן ש ו ט ף ש ל ה מ א ס ד ר י ם ה ש ו נ י ם: במכתבו של נציג רת"א למשרד מבקר המדינה מאפריל 2025 צוין כי עם פתיחת המתקפה ב- 7.10.23 שלחה רת"א ל מאסדר ים הזרים הודעת דוא"ל ראשו נה ה וב עדכון על פתיחת המתקפה. בעדכון הועברו פרטים ראשוניים על המתרחש, על ההש פע ה על התעופה האזרחית ועל הפעלת נ ו הלי רת"א לשעת חירום ,כגון התכנסויות צוות לניהול משברי תעופה. מאות ה עת ולאורך כל תקופה הלחימה נעשו העברת המידע ושמירת הקשר עם העולם באופנים אלה : )(א עדכו נים כתובים לקבוצת בעלי העניין הזרים ה עיקריים הנוגעים להפעלת הטיסות של החברות הזרות בנ תב"ג . העדכונים עלו לאתר המרשתת של רת"א והיו זמינים לגורמים השונים ; )(ב עדכונים מקוונים לגורמים רבים מרובי- משתתפים ובהם חברות ה ;תעופה )(ג עדכונים מקוונים של גופים בי ן-לאומי ים ;אחרים )(ד נוכחות במפגש ו ב כנס בי ן-לאומי ; )(ה קיום שיחות וידאו פרטניות רבות לשם עדכונים יומיים או שבועיים של ארגוני תעופה שונים ו של רוב חברות ה תעופה); (ו קיום פורומים רחבים של כלל ה טייסי ם וה דייל ים ; )(ז הזמנה של בעלי עניין זרים ל ישראל ואירוחם, בין השאר ביקורי ם של ;קציני ביטחון זרים )(ח מתן פתרון אד-הוק לצרכים של חברות ישראליות ו של חברות זרות באמצעות מכתבים ייעודיים או שיחות וידאו ;ייעודיות )(ט מפגשים בנתב"ג עם אחראי ה ביטחון ו עם ;טייסים זרים בכירים )(י "מפגשים בחו"ל "בשולי ;נסיעות שונות )(יא מענה טלפוני לאורך כל שעות היממה ;לכלל חברות התעופה הזרות )(יב ע הופ ה וייצוג ב אמצעי ה תקשורת הזרים - כתבות וידאו וכתבות מודפסות . חלק ניכר מהפעילות נעשה בהשתתפות ו ה אישית של מנהל רת"א כדי להדגיש ל פני כלל בעלי העניין את החשיבות שישראל מייחסת ל נושא ואת האחריות הכוללת שמנהל ר .ת"א מקבל על עצמו לבטיחות של כלל התעופה האזרחית, הישראלית והזרה חלק אחר נעשה בידי גורמים מהמשרד אשר להם הידע ו הכישורים המתאימ ים למשימה- ידע בניהול סיכונים בתעופה אזרחית ו ידע לגבי ה עימות הצבאי ו לגבי.הסיכונים הנובעים ממנו יצוין כי במקביל לפעילות רת"א, גם ר.שות שדות התעופה קיימה שיח ודיונים שוטפים עם חברות התעופה ושותפי הפעילות משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות רת"א בניהול התעופה במלחמה, בין היתר בהקמת הצוות לניהול משברים, בעדכון שוטף של המאסדרים בארץ ובעולם ובמתן מענה טלפוני לכלל חברות התעופה הזרות .לאורך כל שעות היממה לפעילות ב ערוצים דיפלומטי י ם מול שרי התחבורה וגורמי התעופה במדינות שונות במקביל ל דיונים ה שוטפים עם חברות התעופה עשויה להיות השפעה על תהליך קבלת ההחלטות של חברות התעופה. עם זאת, נמצא כי משרד התחבורה לא פעל דיו באמצעים המשלבים הסברה ודיפ לומטיה מול ממשלות ומול גורמים בעלי השפעה בענף התעופה בעולם כדי להבטיח את רציפות התפקוד במרחב האוויר י ואת יכולתה .של ישראל לשמור על קשר עם מדינות העולם 14 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום משרד התחבורה מסר בתשובתו כי שרת התחבורה מקדמת באופן תדיר - ב עת שגרה וביתר שאת ב שעת חירום - פעילות ב ערוצי ם דיפלומטי י ם מול שרי התחבורה וגורמי התעופה במדינות שונות15 . ,כדי לקיים שירותי תעופה סדירים שיאפשרו לחבר את המדינה עם מדינות העולם מומלץ כי משרד התחבורה - י בת אום עם משרד החוץ - י פעל להגברת פעילותו גם באמצעים דיפלומטיים מול גורמים מדיניים ומקבלי החלטות בעולם ולא רק למול גורמי .המקצוע רציפות התפקוד של התנועה האווירית- יחידות בקרה מערך הבקרה האווירית של חיל האוויר אחראי ל בניית התמונה האווירית של כל כלי הטיס הנמצאים במרחב האווירי של מדינת ישראל ו ב סביבתה. המערך ממונה על בקרת התנועה האווירית הצבאית ו מחולק ליחידות בקרה אזוריות (להלן- .)יב"א ,נוסף על כך מרכז המידע לתעופה של משרד התחבורה מספק מידע .על תנועות של טיסות אזרחיות המגיעות למדינת ישראל נוהלי רש"ת כוללים נוהל להבטחת רציפות התפקוד של התעופה וכ ולל בין היתר את דרכי הפעולה הנדרשות .לביצוע. נושא זה מתורגל ומבוקר על ידי המאסדר מפעם לפעם רש"ת מסרה בתשובתה כי היתירות שאפשרה המשך תפעול במצב חירום נבנתה לתרחישי ייחוס קצרים משמעותית לעומת מה שהיה בפועל בתקופת מלחמת חרבות ברזל, ותוכנן לנהל היקף תנועה נמ וך יותר ובזמני התאוששות מהירים יותר. רש"ת ציינה כי כאשר הבינה שהמלחמה נמשכת, היא פעלה לשיפור .המענה המבצעי בתשוב ה שמסר צה"ל בדצמבר2025 (להלן- תשובת צה"ל) הוא ציין כי בוצע תיאום בין היחידות ל שם מתן מענה לאנשי התעופה האזרחית בתקופת הזמן המדוברת ל שם שמירה על היחידה ואנשיה. במסגרת זו חיל האוויר ביקש מהקבלן לעמוד בדרישות החיל וכך היה. רש"ת הוסיפה בתשובתה כי במבצע עם כלביא פעלה יחידת הבקרה האווירית האזרחית מנתב"ג באישור חריג מרת"א, באמצעות מערכת חדשה הנמצאת בשלבי קליטה ובהליכי רישוי. רש"ת הוסיפה כי המערכת מספ.קת יתירות נוספת לאירועי חירום הקמת יחידת בקרה מרכזית על פי רש"ת, ליחידות הבקרה האזרחיות יש וצ רכי בקרה השונים מהותית מצ ו רכי .התעופה הצבאית בעקבות מיזם ארוך- טווח של ח יל האוויר הוחלפ ו מערכ ו ת ביחידות הבקרה , אך צ ו רכי התעבורה האזרחית שולבו ב מיזם באופן שולי בלבד . בעקבות כך התגבשה ברש"ת ההבנה שה מערכות של ח יל האוויר ן אינ מתאי מות ,לצרכים האזרחיים וכי המשמעויות ביחס ל תנועה האווירית האזרחית הן חמורות בשל בעיות 15 משרד מבקר המדינה מציין כי למרות בקשותיו במהלך הביקורת לקבלת מסמכים המעידים על פעילות זו, משרד .התחבורה לא הציג מסמכים בנושא 15 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום ב איכות ה של תמונת האוויר בו.אמינותה על פי מסמכי רש"ת מספטמבר2019 , היא קיבלה החלטה אסטרטגית על בניית יחידת בקרה מרכזית בהשקעה ני כרת כחלק מהתוכנית האסטרטגית ומתוך הבנה שללא בניית יחידה זו "לא תהיה למדינת ישראל יכולת לתת מענה לניהול התעבורה האווירית". עד מועד .סיום הביקורת לא הוקמה יחידת הבקרה המרכזית במצגת של רש"ת משנת2023 צוין כי הקמת יחידת בקרה ראשית אזרחית (להלן- יב"ר) א הי צורך מבצעי מובהק ומתחייב , ו אין דרך אחרת לקדם את התעופה האזרחית בישראל . במצגת צוין כי ללא הקמת יחידה כזו ייבלם כל ניסיון להרחיב את התנועה בלי שהדבר יבוא על חשבון הבטיחות" ,. נוסף על כך ,ללא יב"ר הפער הטכנולוגי והמקצו.עי לעומת המקובל בעולם, יתרחב משמעותית חלקים טכנולוגיים מסוימים אף עלולים לקרוס ולהשאיר אותנו מול שוקת שבורה." במצגת נוספת של רש"ת מדצמבר2023 צוין כי אתגר נוסף בטווח הבינ יים הוא התמודדות עם בעיות ב תמונה האווירית . עוד צוין במצגת כי יחידות הבקרה האזרחיות סובלות בשנים האחרונות מכשלים חוזרים ונשנים בתמונ ה האווירית עקב אילוצים טכניים הנובעים מישיב תן ביחידות צבאיות . בטווח הארוך עתיד התעופה תלוי בהקמת יחידת בקרה אזרחית מאוחדת ובאימוץ טכנולוגיות אזרחיות מתקדמות לניהול ה תעבורה ה אווירית. הפ ערים בנושא תקינות הציוד של מערכות הבקרה האזרחיות עלה גם הוא בדוח מבקר המדינה "בטיחות "התעופה האזרחית16 מנובמבר2022 " , ובו נאמר כי ניהול התעבורה האווירית האזרחית בישראל המתבצע בדרך המשלבת מערכות בקרה צבאית ואזרחית לוקה בתחומים רבים. הפער הטכנולוגי מהמקובל בע ;ולם חוסר גמישות, חוסר יעילות וחוסר חדשנות; מערכות טכנולוגיות שאינן מקושרות ליצירת תמונה אווירית אחידה; מערכות טכנולוגיות שאין להן רישוי בניגוד לסטנדרט הבין- ;לאומי; היעדר מערך שליטה כולל חוסר יכולת ליצור ממשק בין יחידות נת"א בישראל ומחוצה לה- כל אלה מצביע ים על פגיעה ניכרת בבטיחות התעופה האזרחית ותנועת המטוסים הפועלים בישראל, בהיקף הקיבולת של התנועה האווירית ובניהול היעיל שלה ." עוד עלה בדוח כי לא קודמה הקמת ה של יחידת בקרה ראשית אזרחית(יב"ר ,)שעל יה הוחלט בוועדת האסטרטגיה של מועצת רש"ת בדצמבר2017 בעלות של כ- 500 מיליון ש"ח; שהקמתה צפויה לה י משך שש שנים, ולמעשה היא הוקפאה תקציבית עקב מגפת הקורונה ורק לאחרונה (במועד )כתיבת הדוח החל ה רש"ת לפעול למימוש ה. ב מועד סיום הביקורת הקודמת לא הושלם תיאום הקמתה עם חיל האוויר . מבקר המדינה ה מליץ לרש"ת ,למשרד התחבורה ,לחיל האוו יר ולמשרד הביטחון לפעול במשותף לקידום הקמת יב"ר אזרחית לניהול התעבורה האווירית, שתיתן פתרון ראוי לכלל הליקויים. עוד עלה בדוח מבקר המדינה בנושא בטיחות בתעופה כי נושאים קריטיים , הנוגעים לניהול התעבורה האווירית, שיש בהם סיכון לבטיחות התעופה האזרחית וליעילות ו של ניהול התעבורה האווירית ו :המחייבים שיתוף פעולה בין רש"ת לחיל האוויר, אינם באים על פתרונם עקב מחלוקות בסוגיות שונות מתן שירותים הדדיים; שיפור איכות התמונה האווירית ואמינותה; תנאים פיזיים ביחידות הבקרה שיאפשרו להגדיל את מצבת כוח האדם ב כל משמרת עקב הגידול בתנועה האווירית במרחב האווירי של ישראל. עוד עלה כי תוקף ההסכם בין חיל האוויר ל בין רש"ת פג ב- 31.12.19 ,בו מועד סיום הביקורת הוא 16 ,מבקר המדינה דוח מבקר המדינה- נובמבר2022 , " רשות שדות התעופה: בטיחות התעופה האזרחית." 16 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום עדיין לא חודש . משרד מבקר המדינה ציין, כי שיתוף פעולה יעיל ויציב בין רש"ת לבין חיל האוויר ישפר את רמת בטיחות ה של התעופה האזרחית ואת ניהול התעבורה במרחב האווירי של ישראל. משרד מבקר המדינה ה מליץ למשרד התחבורה, למשרד הביטחון, לרש"ת ולחיל האוויר לקיים דיונים במכלול הסוגיות שהועלו , לפעול לגיבוש נהלים ודרכי עבודה מוסכמים ולפעול למציאת פתרונות שיאפשרו לאמץ ט כנולוגיה חדשנית המקובלת בתחום התעופה האזרחית . עוד המליץ משרד המבקר למצוא פתרונות למגבלות הפיזיות ב עבודת הפקחים ,להגיע להסכמה בנושאי ם נוספים השנויים ב מחלוקת ולחתום על הסכם שירותים מעודכן בין חיל האוויר ל בין רש"ת. צה "ל מסר בתשובתו כי מערכת התמונה האוויר תי והמכ"ם המשמש ים את יחידות הבקרה של חיל האוויר נועדו לתת מענה לע וצ רכי ה ביטחון של מדינת ישראל וככאלה הן אינן עומדות בתקן התעופה האזרחי ICAO . בשנת2024 חתמו רש"ת ומשרד הביטחו ן על חוזה למתן שירותים הדדיים בין הצדדים. נספח ג' בהסכם מסדיר את שיתוף הפעולה בין הצדדים בנושא התמונה האווירית. בנספח נקבע כי "רשות שדות התעופה ."מובילה פרויקט להקמת מערך תמונה אווירית אזרחית ולאיחוד יחידות הבקרה צפון ודרום בנתב"ג רש"ת מסרה בתשובתה כי בשנת 2024 נחתם הסכם עם חיל האוויר באופן שייתן מענה על סוגיות שהועלו גם בדוח מבקר המדינה משנת2022 , בין היתר, לנושא היב"ר וסוגיות נגזרות לקידומו בין הצדדים. הרשות הוסיפה כי בניית יחידת בקרה ה יא פרויקט מורכב מאוד וכי התכנון המפורט של הפרויקט הסתיים . פרויקט היב"ר מקודם במלוא המרץ; בשנת2025 תקציבו עומד על860 מיליון ש"ח וקידומו אינו תלוי בהסכמות חיל האוויר. עד להשלמת פרויקט היב"ר מקודמים פתרונות ביניים לבעיות התמונה האווירית כגון התאמת מערכת אוטומציה למכ"מים אזרחיים ורכש מכ"ם נייד שצפויים להסתיים בתחילת שנת 2026 ו הם יתנו מענה מספק בשלב הביניים. פתרונות אלה הם מעין הקמת "יב"ר קטן" בנתב"ג, כך שניתן .יהיה לפעול בו לפני הקמת היב"ר המרכזי הצפי לסיום הקמת ה י ב"ר והפיכתו למבצעי הוא שנת 2031 . צה"ל כתב בתשובתו כי הוא "מתנגד להקמת יחידת בקרה אזרחית נפרדת מהבקרה הצבאית ושלא כ חלק מהיחידה המבצעית הצבאית". הוא הוסיף כי יתמוך "בהקמת יחידה אזרחית כל עוד היא תהיה צמודה לבקרה הצבאית והן יהיו בסמוך ליחידה המבצעית הרלוונטית. במידה ויוחלט על הקמת סביבה ייעודית ."לבקרה אזרחית, צה"ל יבצע את כל הפעולות הנדרשות על מנת לצמצם את הפגיעה עוד מסר צה"ל כי יחידות הבקרה הצבאיות ה ן יחידות גיבוי ה אחת של ה אחרת בעת הצורך . יחידת הבקרה הדרומית גדולה יותר ולכן הייתה ערוכה במידה מספקת לקליטת היחידה הצפונית. נוסף ,על כך על פי תשובת צה"ל , טרם מלחמת חרבות ברזל בוצעו תרגול ו ת להעברת היב "א הצפונית לדרומית והוצ ע לרש" ת להצטרף לתרגולים , אך היא לא השתתפה ב הם. ,רת"א מסרה בתשובתה מספטמבר כי ברש"ת מתנהלים שורה של פרויקטי רכש ותשתית לסגירת פערים .וכן נעשה רכש של כל המערכות הנדרשות. רת"א ציינה כי היא מפקחת על פרויקטי רכש אלה נמצא כי אף שכבר בשנת2019 קי בלה רש"ת החלטה אסטרטגית על בני י ת יחידת בקרה מרכזית שתיתן מענה על הפערים הקיימים ב ניהול התעבורה האווירית האזרחית, ב מועד סיום הביקורת , שש שנים 17 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום ,לאחר מועד קבלת ההחלטה טרם .הושלמה הקמת היחידה ועם ,זאת הסתיים שלב התכנון המפורט ולדברי רש "ת הצפי לסיום הקמת הפרויקט הוא 2031 . קידום התעופה האזרחית בישראל תלוי בהקמת ה של יחידת בקרה אזרחית מאוחדת ובאימוץ טכנולוגיות אזרחיות מתקדמות לניהול ה תעבורה ה אווירית . משרד מבקר המדינה ממליץ לרש"ת להחיש את הקמת היב"ר בתיאום עם צה"ל ולוודא שבכל עת יהיה מנגנון גיבוי זמין ליב"אות שיבטיח את רציפות ה תפקוד .בעת חירום צו אינטרסים חיוניים- ומניית הזהב ישראל מוגדרת כמדינת אי משום שהיא מוקפת מדינות עוינות ו בשל הקושי לצאת ממנה דר ך יבש ה ה . התעופה האזרחית היא הדרך העיקרית והכמעט יחידה ליציאה מהמדינה ולכניסה אל.יה יצוין כי רציפות התפקוד של התנועה האווירית נפגעה לא פעם בזמן אירועים ביטחוניים עוד קודם למלחמת חרבות ברזל . למשל ,במבצע עופרת יצוקה , מ- 27.12.08 עד18.1.09 , מרבית חברות התעופה הזרות הפסיקו את טיסות יהן לישראל , והתעופה הישראלית נותרה הקישור היחיד אל העולם( . במבצע צוק איתן שנמשך חודש ו- 20 ימים בשנת2014 )יותר מ- 40 חברות תעופה זרות הפסיקו את טיסותיהן לישראל, אך חברות התעופה הישראליות .המשיכו לפעול יש לציין כי למרות החיוניות והחשיבות של התעופה האזרחית לביטחון המדינה, למסחר ולרווחת ,התושבים מדיניות הממשלה הנוגעת לפעילות חברות התעופה האזרחיות מאופיינת בהפחתת מעורבותה ,בתחום, בהיעדר מדיניות תעופתית כוללת ובפועל הענף מתנהל בעיקר על פי השיקולים הכלכליים של חברות התעופה ה פרטיות - .חברות הפועלות ללא מחויבות לשיקולים חברתיים או לאומיים .ענף התעופה האזרחית הוא ענף תחרותי המציע מגוון של כרטיסי טיסה במחירים שונים ההחלטה לה ניח את התנהלות הענף ב ידי חברות פרטיות נובעת מה רצון לשפר את השירותים ול עודד תחרות שתוביל לירידת מחירים ולשיפור שירותי התעופה. פעילות הממשלה והשפעתה על היצע הטיסות (מספרן, י )עדיהן ומחיריהן מתבטא ת באופן עקיף באמצעות אסדרה- חקיק ת חוקים , התקנת תקנות ו חתימה על הסכמים בי ן- לאומיים. ידוע כי חברות פרטיות נוטות לאמץ טכנולוגיות חד י שות ולשפר את יעילות התפעול שלהן , ולרוב הן פועלות על פי שיקולים.עסקיים מלחמ ת חרבות ברזל הדגישה את התלות ה רבה ,של ישראל בתעופה האזרחית כאשר השיבושים בטיסות הציבו קשיים רבים ל פני ה תושבים ו ל פני ה תיירים. במשך שנים רבות הייתה חברת אל על חברה ממשלתית ועל כן יכלה הממשלה לכוון את פעילותה לפי צרכיה. בשנת2004 17 הופרטה החברה והיא פועלת כחברה עסקית לכל דבר. כדי לשמור על האינטרסים של המדינה, יש בידי הממשלה כלים משפטיים המאפשרים לה לכוון במידה מסוימת את הפעילות של חברות ,מופרטות :בהם צו אינטרסים חיוניים ומניית זהב, כמפורט להלן 17 החלטת הממשלה4045, "הפרטת אל- ( "על94 24.10. .) 18 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום צ ו א י נ ט ר ס י ם ח י ו נ י י ם: כלי מאסדר המאפשר למדינה להגדיר אינטרסים חיוניים בחברה מופרטת. הצו מחייב את החברה לעמוד בדרישות מסוימות המצוינות בצו , כמו אספקת שירותים חיוניים או שמירה על תשתיות חיונ יות, ו המדינה רשאית לש נותו ל או עדכ נו בהתאם לצרכים המשתנים. צו אינטרסים חיוניים מתמקד בהגדרת חובות יה של החברה כלפי המדינה. צו החברות הממשלתיות (הכ רזה על אינטרס חיוני למדינה באל- ,)על נתיבי אוויר לישראל בע"מ ה תשס"ה- 2004 , כולל הוראות בדבר הכרזה על אינטרס חיוני: "למדינה אינטרס חיוני בקשר לאל- על, לאפשר שימוש אפקטיבי בנכסים חיוניים בשעת חירום או לצורכי ביטחון להבטחת המשך קיומן של פעילויות שהן חיוניות לביט חון המדינה ;" העסקת אנשי צוות ישראלים - "אל- על תעסיק, בכל עת, אנשי צוות אוויר ישראלים, ובישראל אנשי צוות קרקע ישראלים, שהם בעלי הכשרה ורישוי כנדרש להפעלת הנכסים החיוניים, והכל במספר שלא יפחת מהנדרש להפעלה רציפה ובו זמנית של כל הנכסים החיוניים בשעת חירום או צורך ביטחוני." מ נ י י ת ז ה ב ב ח ב ר ת א ל ע ל: במסגרת ה מדיניות של ,המדינה החותרת לשמר את ה יכולת לקיים תעופה סדירה לאחר הפרטת חברת אל על, יש למדינה מניית זהב בחברה- מניה מיוחדת ה מעניקה למדינה זכויות מסוימות, כמו זכות וטו על החלטות קריטיות, למשל מכירת נכסים אסטרטגיים או שינוי של מבנה הבעלות (להלן- "מניית זהב"). סעיף8 בתקנון חברת אל על מגדיר את הזכויות הנלוות למני ה .המיוחדת בין היתר המניה מקנה למדינה זכויות אלה: (א) שמירה על קיום החברה כחברה ישראלית; (ב) שמירת האפשרות להבטיח כי כושר התפעול ויכולת ההטסה של נוסעים ומטען בחברה לא יקטנו מתחת לקיבולת המפורטת, כדי לאפשר למדינה שימוש אפקטיבי בנכסים חיוניים בשעת חירום או לצ ו רכי ב י טחון כפי שי יקבע מ פעם ל פעם על ידי הגורמים המוסמכים לכך; (ג) מ ניעה מגורמים עוינים למדינת ישראל, העלולים )לפגוע במדינה, להיות בעלי עניין בחברה; (ד הקפדה על ה הוראות ו על סידורי הביטחון; (ה) זכות וטו על .החלטות קריטיות, למשל מכירת נכסים אסטרטגיים או שינוי מבנה הבעלות יצוין כי בין מדינת ישראל לבין חברות תעופה ישראליות אחרות אין הסדרים רשמיים המסד י רים את יחסי הגומלין בין המדינה ל בינן בעת חירום . עלה כי לא נעשה ניסיון מצד המדינה להפעיל את צו האינטרסים במהלך המלחמה בקשר להפעלת טיסות. כמו כן הכללים שנקבעו ב מניית ה זהב של חברת אל על שבידי המדי נה, ש נועד ו להבטיח ש אל על תמשיך לפעול בהתאם לאינטרסים הלאומיים גם לאחר ההפרטה , אינם מקנים ל מדינה יכולת ממשית להשפיע על תפקוד החברה הן בימי שגרה והן במצבי חירום. בין היתר מניית הזהב אינה מאפשרת למדינה להורות לאל על להפעיל טיסות נוספות בעת חירום ולהגדיל את היצע הטיסות, לקבוע לאילו יעדים תטוס החברה, להתערב בקביעת מחירי הטיסות לצרכן ו להפעיל טיסות בשבת . רשות החברות מסר ה בתשובתה מאוקטובר2025 כי העניינים החיוניים של המדינה בחברת אל על, כפי שנקבעו על ידי הממשלה במניית המדינה המיוחדת , לא נועדו מלכתחילה לחייב את החברה להפעיל טיסות נוספות או לקבוע את מחיר כרטיסי הטיסה, אלא נועדו בין היתר לשמש אמצעי משלים , להבטיח כי בשעת )חירום תהיה בידי המדינה היכולת לעשות שימוש בנכסים החיוניים של החברה (בעיקר מטוסי החברה באמצעות הח וקים ה קיימ ים (או ח וקים שייקבעו)בתקופת חירום בעתיד . עניינים חיוניים של המדינה שעוגנו במניית המדינה המיוחדת נקבעו לבקשת משרדי ה ממשלה הרלוונטיים ובאישורם, בהתחשב .באמצעים נורמטיביים אחרים ונוספים העומדים לרשותם של גורמים אלה 19 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום משרד התחבורה מסר בתשובתו כי צו האינטרסים של המדינה לא היה רלוונטי ליישום במסגרת ה מלחמה הנוכחית., וכי סמכויות הממשלה בשעת חירום מוסדרות בחקיקה מתאימה רת"א מסרה בתשובתה כי מניית הזהב אינה רלוונטית לעניין , ואין יכולת, צורך או אינטרס ציבורי להרחיבה , שכן הדבר ירע את מצבה של הפעלת טיסות החברה בזמן מלחמה. זאת מאחר ש חברות התעופה יודעות לנהל את שוק הטיסות גם ב שעת חירום טוב יותר מהממשלה. עוד ציינה רת"א כי חברות התעופה הן חברות פרטיות שמטרתן עסקית, ואין לממשלה כל אפשרות להכתיב להן לאן לטוס , כמה טיסות להפעיל ובאי לו תנאים. יתרה מכך , מטוסי חברות התעופה משועבדים או שייכים לגורמי הון זרים , והם לא יאפ שרו למדינה או לחברה לעשות ככל העולה על רוח ן. עוד ציינה רת"א כי סיוע המדינה לכלל המגזרים במשק לא " נעשה כנגד הבטחת תמורה " מהמגזר העסק י בעד הסיוע, אלא מתוך הבנה כי נדרש סיוע כספי מהמדינה עקב מצב משברי. אל על מסרה בתשובתה מנובמבר2025 כי המדינה מחזיקה בסמכוי ות שונות ל גבי פעילותה מכוח מקורות דין שונים , ו כי עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל אל על התגייסה לביצוע משימות לאומיות ו ל המשך שירותי .התעופה לישראל וממנה עוד ציינה אל על כי הפעילה מאות טיסות ואף הוסיפה בימים הראשונים של המלחמה כ- 100 טיסות חילוץ מיוחדות והשיבה ארצה כ- 80,000 נוסעים. כמו כן הפעילה החברה טיסות .חילוץ גם בשבת עקב החשיבות של חברות התעופה הישראליות בעת חירום, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי התחבורה והאוצר לבחון את כלל ההיבטים הנכללים בצו האינטרסים, במניית הזהב ובחוקים הקיימים בתחום ו לפעול לקיומה של הסדרה בסיסית שתוודא ככל הניתן ש בשעת חירום תתנהל הפעילות בתחום ה תעופה האווירית באופן המתיישב עם ה אינטרסים הלאומיים .הבסיסיים של מדינת ישראל יתר על כן, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי התחבורה והאוצר להכין מבעוד מועד ת ו כנית פעילות מול החברות הישראליות, לרבות בכל הנוגע לתמיכה ייעודית י בע תות משבר כדי לעודד המשך פעילות תקינה ומתן שירותים ,לציבור ומבלי שהעלות העודפת הגלומה בהפעלת שירותים אלה בעת חירום תושת על ציבור הלקוחות . הת ו כנית תמנע בין היתר הפקעת מחירים ו תסייע לשמור על מחירים הוגנים (ראו בהמשך18 ,)וזאת כדי להפחית את התלות בשירותי החברות הזרות, בעיקר בעיתות .חירום הפגיעה הכלכלית ברשות שדות התעופה בעקבות מלחמת חרבות ברזל רשות שדות התעופה בישראל היא תאגיד סטטוטורי ציבורי שהוקם בשנת1977 מכוח חוק רשות שדות ,התעופה התשל"ז- 1977 . בין יתר תפקידיה המנויים בסעיף5 לחוק זה, רש"ת אחראית להפעיל, לפתח .ולנהל את שדות התעופה המפורטים בתוספת לחוק ולנקוט אמצעים לביטחונם של שדות תעופה אלה בהתאם לסעיף2 לחוק רשות שדות התעופה (הוראת שעה), התש"ם- 1980 , רש"ת אחראית בין היתר להחזיק, להפ עיל, לפתח ולנהל את מסופי המעבר היבשתיים המפורטים בתוספת להוראת השעה ולנקוט .אמצעים לביטחונם של מסופים אלה 18 .ראו בפרק טיפול הממשלה בנוסעים ועליית מחיריהם של כרטיסי הטיסה 20 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום בהתאם לתוספת7 לחוק, רש"ת פועלת כגוף כלכלי עצמאי שאינו מתוקצב בתקציב המדינה , והיא מממנת את פעילותה באמצעות הכנסותיה . הכנסות רש"ת נובעות מ כמה מקורות עיקריים: אגרות ושירותים .לנוסעים, השכרת שטחים מסחריים, פרסום ושירותים נוספים, בין היתר שירותי חניונים על פי הדוח השנתי של רש"ת לשנת2023 , הכנסות הרשות לשנת2023 הסתכמו בכ- 3,892 :מיליון ש"ח הכנסות מאגרות ומשירותים למטוסים ולנוסעים בסך2,328 מיליון ש"ח והכנ סות ממקורות מסחריים בסך1,564 מיליון ש"ח. רש"ת רשמה בדוח תמלוגים למדינה בסכום של כ- 164 מיליון ש"ח מתוך הכנסותיה לפי סעיף40א1 לחוק רש"ת. בשנת2024 הסתכמו הכנסות רש"ת בכ- 2,868 מיליון ש"ח, ירידה של36% ביחס לשנת2023 . במקביל לירידה בהכנסות, רש"ת פעלה לצמצום הוצאותיה- בשנת2024 היו ההוצאות בדוח רווח והפסד של רש"ת3,176 מיליון ש"ח לעומת3,486 בשנת2023, ירידה של כ- 9% . יתרת קרנות רש"ת, המבטאות את ההון העצמי שלה, ירדה בשנת2024 ב- 29 .מיליון ש"ח בתרשים7 ניתן לראות את ההכנסות של רשות שדות התעופה2024 מאגרות ושיר ותים למטוסים ולנוסעים בשנים2022 - 2024 . תרשים 7 : ,הכנסות רש"ת מאגרות ושירותים לנוסעים ולמטוסים2022 - 2024, במיליוני ש"ח המקור: הדוח הכספי של רשות שדות התעופה לשנת2024 . מתרשים7 עולה כי הכנסות רשות שדות התעופה מאגרות ו מ שירותים ל נוסעים ו ל מטוסים פחתו בשל מלחמת חרבות ברזל. בשנת2024 הירידה בסך ההכנסה לעומת שנת2023 הייתה כ- 782 .מיליון ש"ח 21 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום על פי הדוח הכספי של רש"ת לשנת2024 ,בשנ ה זו עברו בנתב"ג כ- 13.9 מיליון נוסעים ממדינות זרות , ירידה בשיעור של כ- 34% ביחס לשנת2023 וירידה בשיעור של כ- 44% .ביחס לתחזית ערב המלחמה עוד עולה מהדוח כי רש"ת נאלצה לבצע התאמות בחוזים המסחריים(בתחומי הקמעונאות וההסעדה) בשל הירידה בפעילות של ה חנויות למוצרים הפטורים ממכס ו של הזכיינים האחרים. התאמות אלה כוללות ביטול תשלום דמי ההרש אה הבסיסיים הקבועים בחוזים ומעבר למנגנון תשלום של שיעור מפדיון המכירות ברוטו בהתאם לשיעור הנקוב בחוזים. בעקבות קשיים אלה פנתה רש"ת כמה פעמים לשרת התחבורה בבקשה להתערבותה כדי להבטיח את איתנותה הפיננסית. לדוגמה, במאי2024 פנתה רש"ת לשרת התחבורה ולשר האוצר בבקשה להפעיל את סמכותם הקבועה בחוק הרשות ולהורות על פטור מתשלום התמלוגים למדינה בגין שנת2023 , זאת במטרה להבטיח כי רש"ת תוכל להמשיך ולממש את י י עודה על פי החוק, בדגש על התחזוקה, ה ,הפעלה ה פיתוח הו ניהול של התעופה האזרחית של מדינת ישראל, ו כדי שלא י י פגע חוסנה ה כלכלי. בחודש נובמבר2024 התקבלה תשוב ה שלילית מ משרד האוצר. במכתבו למנכ"ל משרד התחבורה במרץ2024 ציין ממלא מקום מנכ"ל רש"ת דאז כי הפגיעה הכלכלית ברשות מתחילת מלחמת חרבות ברזל ועד פברואר2024 נאמדת בסך של כמיליארד ש"ח. בישיבת ההנהלה של רש"ת באוקטובר2024 " ציין ממלא מקום מנכ"ל רש"ת דאז כי הוא מבקש מכל אחד לקחת אחריות אישית ולהעביר את המסר לעובדים שמצב רש"ת לא טוב. מבקש לנסות לחסוך ולקצץ בהוצאות איפה שאפשר ". גם בישיבת ההנהלה של רש"ת בנובמבר2024 " :סיכם מנכ"ל רש"ת שנכנס לתפקידו מדגיש כי הנושא הדחוף ביותר לטיפ ול כעת הינו האירוע הפיננסי בו נמצאת רש"ת . מבהיר כי רש"ת תידרש להתמודדות במצב מאתגר בו יידרשו צעדים לטיפול ובניית תכנית שתכלול רבדים פנימיים וחיצוניים )הפחתת הוצאות ובחינת היבטי כוח אדם, צעדי התייעלות לחיסכון תקציבים והיבט החיצוני - היערכות ליציאה לגיוס חוב לפיתוח ושוטף.") ,רש"ת ציינה בתשובתה כי במקביל לדברים אלו היא גם נקטה צעדים לצורך שמירה על איתנותה הפיננסית לרבות צמצום בהוצאות השוטפות, ייעול תהליכים תפעוליים כולל בכוח האדם והשהיית תקציבי פיתוח שאינם הכרחיים. עוד מסרה רש"ת כי יש לה תוכנית להיערכות לשעת חירום, וכי היא פעלה בהתאם להפקת הלקחים ממשבר הקורונה והשתמשה במנגנוני איזון, כגון צמצום הוצאות, הקפאה של פרויקטים ושמירה על כריות ביטחון בסכום הנקוב. כל זאת נוסף על פנייה לשרי האוצר והתחבורה בבקשה לביטול .תשלום תמלוגים ולמתווה לגיוס חוב חיצוני עוד מסרה רש "ת בתשובתה כי במסגרת ניהול המשבר הוצגו חלופות ותרחישים שונים; לא הייתה פגיעה בהיבטים תפעוליים בשל מצוקה פיננסית, והיא נתנה מענה מבצעי בגיבוי התקציבי הנדרש. רש"ת הוסיפה כי התקציב השוטף שלה כולל מנגנוני גידול וצמצום כמענה על שינויים בפעילות, ומנגנונים אלו הו פעלו .במשך כל תקופת המלחמה משרד התחבורה ציין בתשובת ו כי נושא האיתנו ת הפיננסית של רש"ת נמצא במשך כל תקופת המלחמה בבחינה שוטפת. עוד ציין המשרד כי ננקטו צעדים נוספים כגון אפשרות של גיוס כספים באמצעות איגרות 22 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום חוב על ידי רש"ת, ובוצעו התאמות תקציב ומתן אפשרות לג ייס כספים באמצעות איגרות חוב לתמיכה .בתוכניות הפיתוח העתידיות רשות שדות התעופה מתנהלת על פי שיקולים כלכליים ו מנהלת את תקציבה באופן עצמאי . מלחמת ;חרבות ברזל צמצמה במידה רבה את פעילות נתב"ג ופגעה בהכנסות רש"ת בשנת 2024 ירדו הכנסות רש "ת ב- 782 מיליון ש"ח , כ- 18% ביחס לשנת2023 ,הוצאותיה ירדו בכ- 310 מיליון ש( "ח כ- 9% ) וקרנות רש"ת ירדו ב- 29 מיליון ש "ח (כ- 0.5% .) משרד האוצר לא אישר לרש"ת לדחות את העברת התמלוגים למדינה של שנת2023 . מציאות זאת השפיעה על .הכנסות רש"ת ועל תזרים המזומנים שלה משרד מבקר המדינה ממליץ לרש"ת לבנות תוכנית היערכות פיננסית לשעת חירום בתיאום עם משרד התחבורה ועם משרד האוצר ולכלול בה תוכנית תקציבית בחלופות שונות. זאת כדי לאפשר לרש"ת למקד את פעילות ההנהלה בעת חירום בהיבטי התפעול לשם הפעלת נמלי התעופה ושדות התעופה באופן רציף ובטיחותי למען תושבי.המדינה מחסור בכוח אדם על פי רת"א, רבים מעובדי ענף התעופה האזרחית בישראל משרתים במילואים , וזאת בשיעור גבוה יותר מ שיעורם:בענפים אחרים פקחי הטיסה של רש"ת, מאבטחים בשדות התעופה ו אל ב על, טייסים בחברות התעופה וגם עובדים ברת"א. במהלך המלחמה היו תקופות שבה ן באגף מסוים ברת"א וגם בין הפקחים ברש"ת גויסו יותר מ מחצית ה עובדים בצו8 (להלן- צו8) . בהתכתבות בין רת"א לבין משרד מבקר המדינה מפברואר2025 צוין כי המנגנון הקיים של ריתוק משקי למקום עבודה חיוני מחייב הפסק ה של שירות ה מילואים , ו על העובד להחליט אם לשרת ב מילואי ם או להמשיך בעבודתו ב מפעל מועדף. רוב העובדים ינם א רוצים להחליט על כך מסיבות ערכיות וגם ב ש ל התרומה ההדדית בין.שתי המסגרות ,לדעת רת"א נדרש לקבוע ,מנגנון איזון המתחשב וצב רכי שתי המערכות- צה"ל (בד רך כלל חיל האוויר) והתעופה האזרחית, ו ה מאפשר לשתי המסגרות לפעול ב אופן סביר בעת מלחמה א בל להגיע ל שיבוש מוחלט של אחת מהן ובל א תלות ברצונם הטוב של אנשי המילואים או של מפקדי ה.ם עוד צוין בהתכתבות כי במהלך המלחמה הוצגה הבעיה ל ראש להק אוויר בחיל האוויר, אבל למרות הבטחותיו לא שונה דבר מסיבות .שונות ,על פי איגוד הטייסים רבים מהטייסים הם משרתים פעילים במילואים, ובשעת חירום זמינותם מצטמצמת עוד יותר. ב ,ה בעת טייסים ותיקים, בריאים וכשירים מאולצים לפרוש מהמערכת אך ורק בשל גילם( 65 ). שימוש מושכל בטייסים אלו לצד הרחבת היצע כוח האדם בענף ה ם תנאי ם הכרחי ים לשמירה על רציפות ה תפקוד ו על ה ביטחון ה .לאומי ,כאמור טייסים ישראלים רבים הם משרתים פעילים במילואים בחיל האוויר, לעיתים במקביל לעבודתם האזרחית. במצבי חירום, כאשר טייסים נקראים לשירות מילואים מי י די, הם עלולים לטוס שעות רבות במסגרת הצבאית ולאחר מכן לשוב ולהפעיל טיסות אזרחיות , ו נוצר מצב שבו אותם טייסים נדרשים לטוס שוב ושוב, לעיתים קרובות עד קרוב לגבול המותר. דבר זה מטיל עליהם עומס פיזי ומנטלי מצטבר , שוחק את רעננותם ו פוגע ישירות במעטפת הבטיחות של הטיסות. יתרה מכך, במצבי חירום ,כאשר הביקוש לטיסות חילוץ או להובלת ציוד חיוני גדל , הלחץ על מספ ר מצומצם של טייסים עלול לגרום לעומס יתר ולפגיעה ברמת הבטיחות. 23 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום המחסור בכוח אדם השפיע גם על חברות התעופה. למשל, בדוח הרבעון השלישי של חברת ישראייר צוין כי על פי הנתונים ב יום פרסום הדוח , כ- 15% מטייסי החברה מגויסים למילואים בצווי8 או בהסדר דומה , ו כי מתחילת השנה ועד לסוף הרבעון השלישי שירתו עובדי החברה במילואים כ- 5,292 ימי ם ,השווים ל- 27 משרות מלאות (כ- 6% מעובדי ישראייר ). מוקד השירות של החברה בעיר שדרות, ש בימי שגרה מועסקים בו 24 עובדים, פונה בהוראת הגורמים המוסמכים בעיר עם פרוץ המלחמה. בתחילת חודש מר ץ 2024 חידשה החברה את פעילות ו של מוקד זה. בישיבת ההנהלה של רש"ת מאוקטובר2024 ציין סמנכ"ל מבצעים כי ניכרת שחיקה של העובדים בבקרת דרום , וכי 60% מכוח האדם.מגויסים עוד עולה מישיבת ההנהלה של הרשות כי טרמינל1 נסגר בשל היעדר מספר מספק של טיסות, וסיבה נוספת לסגי רתו היא המחסור במאבטחים. למשל, באותה ישיבה ציין מנהל נתב"ג כי בראש השנה נסגר טרמינל1 בשל מחסור במאבטחים, ונבחנת האפשרות לבטל את הטיסות הבין- לאומיות עד סוף תקופת החגים. עוד ציין מנהל נתב"ג כי המחסור במאבטחים חריף, וכי תיבחן האפשרות להפעיל מטרמינל1 רק טיסו ת פנים- .ארציות על פי מסמכים של רת"א ושל רש"ת, ענף התעופה חווה משברים לעיתים קרובות. כל משבר כזה מחייב התייעלות ארגונית, ולכן הצעד הראשון הוא לפטר את עובדי הכפיים ואת העובדים הזמניים. הניסיון מתקופת הקורונה הציב אתגר חדש בעת חידוש הפעילות- עובדים רבים העדיפו שלא לחזור לע בודתם .ברש"ת ולכן נפגע תפקודה רש"ת מסרה בתשובתה כי בעקבות הפקת הלקחים ממשבר הקורונה היא פעלה במשך כל תקופת מלחמת חרבות ברזל לשימור כוח האדם בתפקידים וביחידות שבהם נדרשת הכשרה ארוכה (יחידת הביטחון), כדי לשמור על רציפות התפקוד במתקני רש"ת. הרשות הוסיפה שהי א רואה ערך משמעותי בכך ש עובדיה משרתים במילואים בתפקידים חיוניים ללחימה ו שהיא אינה מתעלמת.מהצורך הלאומי בזמן מלחמה בדוח הכספי של רש"ת לשנת2024 צוין כי מאז פרצה מלחמת חרבות ברזל, גויסו עובדים רבים למילואים בצו8 ,וב מועד של אישור הדוחות הכספיים מחודש מרץ2025 עדיין נמצאים כ- 300 עובדי רש"ת בשירות מילואים. נוסף על כך ,עקב השלכות המלחמה על תוצאות הפעילות, הוציאה רש"ת לחל"ת כ- 540 עובדים עונתיים בתחילת שנה זו. במהלך השנה שבו חלק מהעובדים העונתיים הללו לעבודה והעסקתם של היתר .הופסקה ב מועד אישור הדוחות הכספיים .אין עובדים עונתיים בחל"ת במענה על שאלתו של משרד מבקר המדינה ממאי2025 בדבר הצעדים שנקטה רש"ת כדי להגדיל את כמות כוח האדם, מסרה רש"ת שהצעדים שנעשו כדי להתגבר על ה מחסור בכוח האדם כללו בין היתר תגבור באמצעות עובדים קבועים במקצועות האבטחה החמושה ו בא מצעות בודקים ב י טחוניים ; תגבור באמצעות עובדים קבועים מ חטיבת התפעול; פנייה לצה"ל ל שם קבלת סיוע של פלוגת פיקוד העורף אשר תגברה את המקום בתחילת המלחמה במשך כמה חודשים; גיוס עובדי ביטחון לשעבר שפרשו לגמלאות וצירופם לחטיבת הביטחון; סיוע של גמלאי רש"ת ב התנדבות במ ו קצ עות השירות לנוסע ;י פנ יה ל מחלקת ההסדרה במשרד העבודה ל שם קבלת היתרים מיוחדים לעבודה במתכונת של 24 - 48 שעות , פנייה שנענתה בחיוב עד היום (מאי2025 ;)הוצאת בקשה לשחרור משירות מילואים מיוחד לת (ו"ם) ל בעלי תפקידים חיוניים 24 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום ושחרורם ממילואים ועבודה במתכונת משולבת של מילואים ועבודה ; קיצור שעות הפעילות והתאמות בשל המחסור ו בכ ח אדם במסופי ה גבול ו ב שדות תעופה קטנים פנים- ארציים(שתפ"א). רש"ת מסרה בתשובתה כי כדי להתמודד עם המחסור בבעלי מקצועות מבצעיים ייחודיים (כגון כבאים ועובדי מחלקות מכ"ם ניווט) הוגשו בקשות לוולת"ם ולר יתוק משקי, והתאפשרה עבודה במתכונת משולבת .של מילואים ועבודה רש"ת ציינה כי פעלה מול צה"ל, מול משרד הביטחון ומול משרד התחבורה כדי .לשחרר חיילי מילואים הנחוצים להפעלת מערך הבקרה האווירית האזרחית, שדות התעופה ומסופי הגבול ,כמו כן מתחילת המלחמה היא פעלה מול משר ד התחבורה ו מול פיקוד העורף בניסיון להקים יחידת אבטחה במילואים ל תגבור נמלי ה תעופה בתקופת המלחמה במצב שבו היקף המגויסים הוא.נרחב רש"ת ציינה כי פנתה למשרד העבודה כדי לקבל אישור לעבודה מועדפת לחיילים משוחררים. ב פגישה משותפת בין המנכ"לים י צי ן מנכ"ל משרד העבוד ה כי השכר ברשות ,שנקבע בהסכם העבודה החדש (נחתם השנה) גבוה , ולכן לא ניתן לסווג את העבודה ב.מקום כעבודה מועדפת משרד העבודה מסר בתשובתו מספטמבר2025 כי הסוגיה של עבודה מועדפת או נדרשת מוסדרת בסעיף 174 [ לחוק הביטוח הלאומי ,]נוסח משולב ה תשנ"ה- 1995 (להלן חוק הביטוח לאומי), שבו הוגדרו התנאים לתשלום מענק חד- פעמי לחיילים משוחררים ולמסיימי שירות לאומי בגין עבודה באחד ממקומות העבודה .או סוגי העבודות שהוגדרו בחוק משרד העבודה ,ציין כי אם נדרש תיקון של רשימת העבודות המועדפות החוק קובע כי שר העבודה, בהסכמת ש ר האוצר ובאישור ועדת העבודה והרווחה, רשאי לשנותה. גורמי ,המקצוע במשרד העבודה שבחנו את הצורך בהגדרת המאבטחים ברש"ת כעובדים בעבודה מועדפת המליצו שלא לעשות כן. לעניין ניתוח צורכי כוח האדם בעת חירום ציין משרד העבודה כי הגיע אליו מידע על מחסור במקצועות חיוניים רבים, והוא פעל בכמה אפיקים כדי להתמודד עם המחסור, ובין היתר העביר מידע לחמ"ל תעסוקה שהוקם במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן- משרד הכלכלה) בשיתוף משרדי ממשלה .נוספים, ובהם משרד העבודה, במטרה לסייע לאייש משרות חיוניות במשק, ובכלל זה משרות מאבטחים מחסור בכוח אדם- טייסים, מאבטחים ונותני שירותי אחרים- ,פוגע בהתנהלות ענף התעופה האזרחית .הן בפעילות המאסדרים (רת"א ורש"ת) והן בפעילותן של חברות התעופה המסחריות למרות זאת ל א נקבע מנגנון איזון ,בין המערכת הצבאית, רת"א ורש"ת המתחשב בצורכי שתי המערכות- צה"ל (חיל האוויר) וה תעופה האזרחית - והמאפשר לשתי הן לפעול בעת מלחמה. במהלך המלחמה הוצגה הבעיה על ידי רת ,"א לראש להק אוויר בחיל האוויר אך עד מועד סיום הביקורת .הנושא לא קודם צה"ל מסר בתשובתו השנייה מפברואר2026 כי הטייסים הינם טייסי מילואים שהוכשרו בעת שירותם בחיל האווי ר וכאשר רש"ת פנתה לחיל האוויר במהלך המלחמה בבקשה לשחרר בעלי תפקידים מצו8 , .בקשתה נענתה בחיוב משרד מבקר המדינה ממליץ לרש"ת- בשיתוף צה"ל, רת"א ומשרד העבודה- להמשיך לנתח את צורכי כוח האדם בעת חירום על פי לקחי המלחמה ולבחון דרכים נוספות כדי לשמר מצבת כוח הא דם בעת .חירום 25 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום הצעה להעלאת הגיל המרבי של הטייסים ל- 67 תקנה21א לתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א- 1981 (להלן- התקנות העיקריות), שעניינה "גיל מרבי לטייס בתובלה אווירית מסחרית", קובעת מגבלות לעניין גילו של אדם היכול לשמש כטייס בתובלה אווירית מסחרית בכלי טיס המופעל על ידי טייס אחד (גיל מרבי של60 שנה לטייס) ובכלי טיס המופעל על ידי שני טייסים (גיל מרבי של65 .)שנה לטייס על פי מסמכי רת"א, "הגבלת גיל טייסים העוסקים בתובלה אווירית מסחרית מהווה חסם ל המשך העסקת טייסים החל מהגיל הנקוב בתקנה ומונעת מהם להמשיך ולעסוק בתובלה אווירית מסחרית לאחר הגעה לגיל הנקוב ובכך היא למעשה פוגעת בחופש העיסוק שהינו זכות יסוד". על פי נתוני רת"א, במאי2024 היו כ- 130 טייסים פעילים המשתייכים לקבוצת הגיל60 - 65 . עוד עולה מהמסמכים של רת"א כי הניסיון הנצבר בעולם ובישראל מרא ה שרמת הבטיחות נשמרת גם בהעסקת טייסים מעבר למגבלה הנוכחי. לפיכך החליטה רת"א לבחון את האפשרות להסיר את חסם הגיל האמור, ובכך להקל הן על ציבור הטייסים .העוסקים בתובלה אווירית מסחרית והן על המפעילים האוויריים המעסיקים אותם על פי מסמכי רת"א ממאי2024 , היא בחנה חלופות להעלאת גיל הטייסים בתובלה אווירית מסחרית עבור הפעלה פנים- ,ארצית שעבורה ניתן לחרוג מהתקנים הבין- לאומיים. על פי ההצעה, ניתן להגדיל את הגיל המותר של טייסים בטיסות תובלה פנים-ארצית ל- 65 שנה לטייס יחיד. רת"א הכינה הצעה לתיקון החוק והיא פורסמה לציבור בנוב מבר2023 . בדברי ההסבר לתיקון התקנה צוין כי לאחר בחינה מחודשת של מדיניותה בתחום , החליטה רת"א כי יש מקום לשנות את מדיניותה ולאפשר גם למי שמלאו לו65 שנים, וכל עוד לא מלאו לו67 ,שנים לשמש בתפקיד טייס . כדי להתמודד עם המחסור בטייסים ו כדי לאפשר חופש עיסוק ,הח ליטה רת "א לבחון את החלופות להעלאת גיל ה טייסים בתובלה אווירית מסחרית פנים- ארצית בלבד לגיל67 .וקידמה תקנות בנושא ב מועד סיום הביקורת התקנות לא הותקנו. רת"א ציינה בתשובתה כי תהליך קידום התקנות לא נפסק. רת"א הוסיפה כי ב- 18.8.25 , לאחר מועד תום הביקורת, הועבר ללשכת שר הבריאות מכתב של שרת התחבורה לקבלת אישור על קיום התייעצות (בטרם .)העברתן לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת להגבלת גיל הטייסים יש הנמקות הנוגעות לבריאות ולתפעול. מנגד, המחסור בכוח אדם פוגע בהתנהלות של ענף התעופה האזרחית. לכן העלאת גיל הטייסים לצורך תובלה פנים- ארצית עשויה לסייע להקטין את המחסור בכוח אדם. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה ולרת"א להשלים בהקדם את בחינת הצורך בקידום התיקון בתקנה זו, כפוף לשמירת על כללי הבטיחות והבריאות, ולפעול בהתאם .לתוצאות של בחינה זו ה תמיכה ה ממשלתית בחברות התעופה בעת מלחמת חרבות ברזל ומבצע עם כלביא הפסיקו החברות הזרות את ,טיסותיהן לישראל ואילו חברות התעופה הישראליות סיפקו .שירותי תעופה מלאים כדי להבטיח את חוסנה של התעופה האזרחית , ממשלת 26 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום ישראל נרתמת לסייע לחברות התעופה הישראליות בעיתות משבר. כמו כן הממשלה משתתפת בהוצאות שונות של חברות התעופה באופנים שונים, למשל באמצעות מתן רשת ביטחון. בלוח שלהלן מצוינות דוגמאות להחלטות הממשלה שהתקבלו מתקופת הקורונה ועד מרץ2025 . לוח 1 : החלטות הממשלה בנושא השתתפות בהוצאות וסיוע לחברות התעופה הישראליות מתקופת הקורונה ועד מרץ2025 מספר ההח לטה התאריך שבו התקבלה ההחלטה כותרת ההחלטה מהות ההחלטה סיוע כלכלי לתקופת משבר הקורונה 375 13.9.20 מתן סיוע לחברת אל על נתיבי אוויר לישראל בע"מ משרד האוצר העניק לחברת אל על סיוע בסך כ של- 1.4 מיליארד ש "ח , בין היתר באופן של הצעה לרכישת מניות של החברה במסגרת הנפקת מניות לציבור שתבצע החברה בסכום של264.2 מיליון ש"ח , ולאחר מכן העמדת ערבות מדינה ל הלוואה שהחברה תיקח בסך שלא יעלה על כ- 875 מיליון .ש"ח 989 16.1.22 מתן סיוע לחברות התעופה הי שראליות עקב התארכות משבר הקורונה ותיקון החלטות ה ממשלה ההיקף הכולל של סיוע המדינה לכל חברות התעופה הישראליות לא יעלה במצטבר על85 מיליון דולר ארה"ב , והוא יועמד בדרך של אי גרות חוב. השתתפות בהוצאות ביטחון 676 21.11.21 השתתפות בהוצאות הביטחון של חברות התעופה הישראליות- תיקון החלטות ה ממשלה ומתן סיוע נוסף לחברות התעופה הישראליות הודעת שר האוצר בדבר כוונת משרד האוצר להעמיד סיוע נוסף לחברות התעופה הישראליות ש לא יעלה במצטבר על44 מיליון דולר ארה"ב ו יועמד בדרך של א י גרות חוב. 1208 31.12.23 השתתפות בהוצאות ה ביטחון של חברות התעופה הישראליות- תיקון החלטת ה ממשלה משרד האוצר מקיים שיח עם ח ברות התעופה הישראליות בדבר עקרונות לסיוע תזרימי לחברות התעופה הישראליות בשל מלחמת חרבות ברזל , אשר יעוגן בהסכם עם החברות .אשר יהיו מעוניינות בסיוע התזרימי 2821 2.3.25 השתתפות בהוצאות הביטחון של חברות התעופה הישראליות ותיקון החלטות ה ממשלה כ-8 מיליארד ש"ח לש נים2025 - 2031 . השתתפות בהוצאות להפעלת טיסות לצפון אמריקה 2709 26.1.25 השתתפות בהוצאות להפעלת טיסות לצפון אמריקה הגדל ת היצע הטיסות לארצות הברית ולקנדה והגבר ת התחרות בקווים אלה ל מען עידוד ה המשך של הפעילות העסקית במשק ל נוכח התמשכות מלחמת חרבות ברזל ו עקב היעדר 27 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום מספר ההח לטה התאריך שבו התקבלה ההחלטה כותרת ההחלטה מהות ההחלטה טיסות של חברות התעופה הזרות למדינות אלה. סיוע בהשתתפות המדינה ב- 50% המ תשלומים ששילמה אותה חברת תעופה לנוסעים לשם פיצוי כספי , עד15 מיליון שקלים בתקציב המדינה לשנת2025 . 2216 30.9.24 הארכת תקופת התמיכה בחברות התעופה ל שם הטסת תושבים המ יישובים שפונו לאילת וממנה- חרבות ברזל 2.7 מיליון ש"ח 2260 31.10.24 הארכת תקופת התמיכה בחברות התעופה ל שם הטסת תושבים המ יישובים שפונו לאילת וממנה- חרבות ברזל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים יקצה1.4 מיליון ש״ח מתוך תקציבו בשנת2024 . על פי אתר המרשתת של מזכירות הממשלה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . רת"א הסבירה בתשובתה כי השתתפות המדינה בהוצאות הביטחון של חברות התעופה הישראליות אינה סיוע משום שמדובר בהוצאות עודפות ש אינן .מושתות כלל על חברות התעופה הזרות רת"א ציינה כי בשל ה אינטרס ה ציבורי להגדיל את התחרות בקו לארצות הב ,רית בעיקר על רקע הפסקת הטיסות של החברות האמריקאיות , ניתנה רשת ביטחו.ן לחברות התעופה הישראליות עוד הוסיפה רת"א כי התמיכה בחברות התעופה ל שם הטסת תושבים מ ה יישובים שפונו לאילת וממנה בזמן חרבות ברזל ניתן כסבסוד לתושבי אילת כחלק מהאינטרס הממשלתי ולא כתמיכה לחברות. עוד הוסיפה רת"א כי כדי שחברה ישראלית תפעיל טיסות ליעד מסוים, אין די בקביעת סלוט (חלון זמן) ובציוד מתאים כמו שנעשה לגבי חברות התעופה הזרות, אלא יש לספק משאבי אבטחה ולקבל את ההסכמה של מדינות ז רות לאפשר פעולות אבטחה פולשניות בשטחן. דבר זה מגביל- ולעיתים אף מבטל לחלוטין- את חופש הפעולה של החברות .הישראליות לפעול בהתאם לאינטרס המסחרי שלהן ,על פי איגוד הטייסים .התחרות בין החברות הישראליות לחברות הזרות אינה תחרות חופשית אמיתית החברות הישראליות נ ושאות על גבן נטל ביטחוני וכלכלי עצום- ,אבטחה מחמירה, ביטוחי מלחמה יקרים מיסוי מלא בישראל והעסקת עובדים ישראלים בתנאים מלאים- ואילו החברות הזרות נהנות מיתרון מבני :מובהק אסדרה י מק לה במדינות האם, היעדר עלויות ביטחון חריגות, יתרון מיסויי ועלויות עבודה נמוכו ת. המשמעות של הפער הזה אינ ה רק פגיעה בכללי השוק החופשי, אלא סכנה ל קיומ ו של ענף התעופה הישראלי. אם לא יוסדרו כללי תחרות שווים, החברות הישראליות עלולות לקרוס וישראל תאבד את עצמאותה התעופתית. 28 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום חברות התעופה הישראליות- אל על, ארקיע וישראייר כתבו בתשובותיהן למש רד מבקר המדינה19 כי חברות התעופה הישראליות סובלות במשך שנים רבות מאפליה לרעה לעומת חברות התעופה הזרות, וזאת עקב דרישות הביטחון המחמירות המוטלות עליהן, הגבלת נתיבי טיסה הגורמות להארכת הטיסות .ומגבלות נוספות, וכי אפליה זו משפיעה על הפעילות ועל התחרות בשוק התעופה נוסף על כ ך, חברות התעופה הישראליות הדגישו בתשובותיהן את חשיבותה ומרכזיותה של התעופה הישראלית לביטחון הלאומי בשגרה ובעיקר בעתות חירום, עתות בהן החברות הישראליות ממשיכות לטוס ולספק שירותי תעופה לכל תושבי המדינה. לטענתן, חסמים תחרותיים ופגיעה כלכלית בהן בשגרה עלולה לה ביא לפגיעה בתפקודן התקין וכך לפגוע בפעילות הסדירה שלהן בעת חירום- בעניין זה, חברת ארקיע הדגישה את הסיכונים לתעופה הישראלית אם תתממש תכנית להקמת בסיס פעילות בישראל לחברות זרות. לטענת חברות התעופה הישראליות שמירה על תעופה ישראלית עצמאית, זמינה ובטוחה היא אי.נטרס לאומי מובהק חברת ישראייר הוסיפה בתשובתה כי נדרשת הסדרה בשגרה ולא פתרונות נקודתיים, תגובתיים או זמניים בעיצומו של מצב חירום. החברה הוסיפה כי נדרשת הסדרה לאומית מלאה, כוללת וארוכת טווח שתאפשר לתעופה הישראלית לתפקד באופן רציף, בטוח ותחרותי הן בשגרה והן בעת חירום. הסדרה זו חייבת לכלול בין היתר: קביעת מדיניות תעופה לאומית לשגרה ולחירום, הסדרה ותקצוב של מערך ביטחון התעופה הישראלית, הבטחת שוויון בתנאי התחרות בין החברות הישראליות לחברות הזרות וסוגיות נוספות בהיבטים המשפטיים והכלכליים. חברת ארקיע הוסיפה כי טי פול בפערים התחרותיים היא תנאי מרכזי .לגיבוש תכנית לאומית שתבטיח רציפות תפקודית בשעת חירום יצוין כי הממשל בארצות הברית הקים קרן ייעודית לתמיכה בענף התעופה - CRAF ( Civil Reserve Air Fleet .) מדובר ב תוכנית ייחודית שמנוהלת על ידי משרד ההגנה של ארה"ב ועל ידי ח.ברות תעופה אזרחיות ההשתתפות בCRAF- היא וולונטרית ,אך מבוססת על הסכמים מחייבים בין המדינה לחברות .התעופה נמצא כי מתקופת משבר הקורונה בשנת2020 ועד תום מבצע עם כלביא סייעה המדינה לחברות התעופה הישראליות הן סיוע כספי ישיר בתקופת הקורונה והן סיוע כספי עקיף כגון העמדת רשת ביטחון להגדלת התחרות בטיסות לארצות הברית והשתתפות בכ- 95% מהוצאות הביטחון. עם זאת, המדינה לא הסדירה את יחסי הגומלין בינה לבין החברות, ובכלל זה את היכולת לכוון את פעילותן או להורות להן לבצע פעולות .מסוימות בעת חירום לראיה ,כשפרצה מלחמ ת חרבות ברזל ואזרחים רבים נתקעו בחו"ל, חברות התעופה הישראליות פעלו באופן עצמאי ללא מעורבות וללא הכוונה של המדינה. בה יעדר הסכמים והסדרה כאמור בין המדינה לבין חברות התעופה הישראליות ובהיעדר הסדרה של יחסי הגומלין ביניהן, לא היו למדינה כלים שבאמצעותם היא הייתה יכולה להשפיע על פעילות חברות התעופה בעיתות חירום תמורת הסיוע הישיר והעקיף שקיבלו במהלך השנים. משרד מבקר המדינה ממל יץ כי בעת מתן סיוע לחברות תעופה ישראליות תשקול הממשלה לחתום על הסכמים שיסדירו את יחסי הגומלין בינה לבין חברות אלה, וזאת כדי להסדיר את פעילותן, בייחוד 19 תשובת חברת אל על מנובמבר2025 ותשובת חברת ארקיע וישראייר מפברואר2026 . 29 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום .בעיתות חירום עוד ממליץ משרד מבקר המדינה נוכח התייחסות חברות התעופה הישראליות, כי משרד התחבורה יבחן את הצו רך ב הסדרה בראיה אסטרטגית וארוכת טווח , של ענף התעופה הישראלי שתכלול בין היתר: קביעת מדיניות ה תעופה לשגרה ,ולחירום, הסדרה של מערך ביטחון התעופה וטיפול ב סוגיות נוספות בהיבטים המשפטיים והכלכליים והתחרותיים. כדי להבטיח את פעילות התעופה ולצמצם את הסיכונים לחברות התעופה הפרטיות לאחר פרוץ מלחמת :חרבות ברזל, החליטה הממשלה לפעול בדרכים שונות, כמפורט להלן תיקון חוק שירותי תעופה חוק שירותי תעופה(פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה ), התשע"ב- 2012 (להלן- חוק שירותי )תעופה נועד להגן על זכויות הנוסעים בטיסות ב עת ביטולי טיסות ועיכובי טיסות , ולהבטיח כי הם יקבלו .פיצוי הולם ושירותים מספקים חוק צרכני זה נועד להגן על זכויות הנוסעים ולהרתיע חברות תעופה .מביטולים ומשינויים שרירותיים הצעת החוק מחילה את הכללים שקבע הפרלמנט האירופי בגין פיצוי וסיוע לנוסעים בהתרחש עיכוב טיסה, ביטול טיסה והרשמת יתר לטיסה - אירועים המתרחשים לעיתים .קרובות החוק מקנה פיצויים כספיים.ניכרים, בין היתר על עוגמת הנפש ועל שיבוש תוכניות הנוסע שירותי ה סיוע כוללים בין היתר מזון ולינה ו כן החזר עלות הכרטיס במקרים מסוימים , למשל נוסע שהונפק לו כרט יס טיסה וטיסתו נדחתה בשמונה שעות, זכאי לשירותי סיוע כגון מזון ומשקאות ואירוח בבתי מלון .אם נדרשת לינה חברה שלא תעמוד בפיצויים אלה עשויה לשלם קנס בסך של מעל10,000 ש"ח. החוק גם חייב את החברות בהשבת תמורה או במתן כרטיס טיסה חלופי ובפיצוי כספי הנע בין1,300 ש "ח ל- 3,130 .ש"ח בהתאם למרחק הטיסה בעת חירום חברות התעופה האזרחיות חוששות לספק שירותי תעופה לישראל, בין השאר עקב הסיכון .לשלם פיצויים לנוסעים בעקבות עיכובים וביטולי טיסות עקב התנודות בביקוש והשינויים בלוחות זמן קצרים, התפלגות ההזמנות והביטולים שונה מאוד מזו שבימי שגרה, וחלק ניכר מההזמנות ומהביטולים נעשים "מהרגע להרגע", קרי בטווח זמן קצר לפני מועד הטיסה המתוכנן. בשל השינוי בתבנית הביקושים במלחמת חרבות ברזל, אין בידי חברות ה תעופה נתונים מספקים14 ימים לפני מועד הטיסה המתוכנן אם ניתן לקיים את הטיסה, והדבר חל באופן רוחבי על כלל הטיסות. כדי שחברות התעופה יעשו כל מאמץ לשמר את הטיסות מישראל ואליה למען ציבור הנוסעים ויתאפשר להן לבטלן קרוב ככל האפשר למועד ,הטיסה זאת לאחר שכבר מוצתה האפשרות להוציא את הטיסה בלי ש היא תהיה הפסדית , בנובמבר2023 .החלה רת"א לקדם את שינוי חוק שירותי תעופה ה ה ל י ך ש ל ת י ק ו ן ה ח ו ק באפריל2020 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה( )הוראת שעה - ,)נגיף הקורונה החדש התש"ף- 2020 . מטרת השינוי הייתה ל צמצם את הנזקים שנגרמים לחברות התעופה מדחיית טיסות ומביטולי טיסות, והוצע לשנות בהוראת שעה את ההטבות שהצרכנים זכאים להן. שינוי החוק אושר כעבור שלושה חודשים, ביולי2020 . 30 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום לאחר תחילתה של מלחמת חרבות ברזל העבירה רת"א ב- 22.11.23 את תזכיר חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה) (חרבות ברזל - הוראת שעה- תיקון) ללשכה המשפטית של משרד התחבורה בבקשה לקבל את אישור השרה להפצת התזכיר . בהודעת דואר אלקטרוני ששלחה נציגת המחלקה למשפט אזרחי במשרד המשפטים ליועצת המשפטית של רת "א בדצמבר2023 נכתב, כי יש שוני בין האתגרים של התקופה הנוכחית ל בין ה אתגרי ם של הקורונה , וכי יש צורך להתאמות ב תחומים.שונים השוני בין שתי התקופות רלוונטי לענ י ין ביטול הפיצוי והחובה לעמוד בהתחייבות של חברת התעופה כלפי הנוסעים. מגפת הקורונה השפיעה על כלל מדינו ת העולם ואופיינה בתנודתיות תכופה בהנחיות לגבי יציאה מישראל וכניסה אליה ולמדינות השונות, וכן התאפיינה בשונות במגבלות שהטילה כל מדינה על הכניסה אליה ועל .היציאה ממנה בשל כך שרר .חוסר ודאות מוחלט שהתפרס על פני תקופה ממושכת ,לעומת זאת מאז פרוץ מלחמת חרבות ברזל , למיטב ידיעת ו של משרד המשפטים לא ה י יתה ב שום שלב הנחיה שאסרה או הגבילה את הכניסה לישראל ואת היציאה מ מנה וב עניין זה שוררת יציבו ת. במענה על הודעת הדואר " :האלקטרוני כתבה היועצת המשפטית של רת"א נראה כי אינכם מבינים את המשמעות הבטיחותית של טיסות למרחב אווירי שיש אליו ירי רקטי (ויירוטים של ירי זה). אין אפשרות לאלץ חברת תעופה להפעיל .טיסות במרחב אווירי שמבוצע אליו ירי רקטי כאשר לפי הערכת הסיכון שמבצעת חברת התעופה על בסיס המידע שבידה, לא ניתן לקיים את הטיסה בבטחה .בשל הירי הרקטי, הרי שמדובר בכוח עליון בוודאות אין צורך באיסור רגולטורי על ביצוע טיסות כדי שהפסקתן בנסיבות אלה תיחשב כוח עליון." בפברואר2025 תוקן חוק שירותי תעופה והוסף סעיף9 א לחוק, הנותן לשרת התחבורה סמכות לצמצום .ההטבות לנוסעים בעת חירום ב- 22.11.23 ה עבירה רת "א את תזכיר חוק שירותי תעופה ללשכה המשפטית במשרד התחבורה. למרות החשיבות שייחסה רת "א לחקיקת החוק, הקריאה הראשונה אושרה במאי2024 , והקריאה השנייה והשלישית בפברואר2025 .ב- 11.2.25 פורסם החוק ברשומות .יוצא אפוא כי הליך תיקון החוק ארך כשנה ו שלושה חודשים. נמצא כי נוסף על החשש של החברות לספק שירותי תעופה לישראל ו להפעיל טיסות במרחב אווירי ש נורו אליו רקט ות, היה חשש מתשלומי פיצויים לנוסעים בעקבות עיכובים של טיסות או ביטוליהן עקב המצב הביטחוני. היות ש אין אפשרות לאלץ את חבר ו ת ה תעופה להפעיל שירותי תעופה לישראל, וכדי להפיג את החשש מעלויות נוספות ולהחזיר את החברות הזרות לישראל למרות המצב הביטחוני המורכב, החלה רת"א בהליך לתיקון החוק בנובמבר2023 . למרות המשמעות שעשויה להיות לתיקון החוק לגבי השבת החברות לטוס לישראל, הליך תיקון החוק ארך כשנה וארבעה חודשים (כשישה חודשים, מנובמבר2023 ועד מאי2024 , נדון העניין אצל .גורמי המקצוע, בין היתר במשרד התחבורה, ברת"א ובמשרד המשפטים במשך כשמונה חודשים נוספים, מחודש מאי2024 ועד אישורו בפברואר2025 , נערכו דיונים בוועדת .)הכלכלה כן נמצא כי למרות שמשרד התחבורה ורת"א יזמו שינויים בחוק בתקופת הקורונה בנושא פיצויים לחברות, למרות הס יכונים התדירים שמולם ניצבת המדינה הם לא קיבעו את החקיקה לטווח .ארוך למצבי חירום עתידיים יצוין כי ה הליך ,של שינוי החוק בתקופת הקורונה ארך רק שלושה חודשים .פער של למעלה משנה בין שני ההליכים 31 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום משרד התחבורה ורת"א ציינו בתשובתם כי התיקונים בתקופת הקורונה ובתקופת מלחמת חרבות ברזל אינם זהים בהכרח, וכי בתקופת הקורונה בוצעו תיקוני הוראת שעה בלבד על בסיס ההנחה שמדובר בפתרון נקודתי למגפה. כמו כן ציינו משרד התחבורה ורת"א כי בעקבות מלחמת חרבות ברזל הם הגיעו למסקנה שנדרש תיקון קבוע שיאפשר שינוי של משטר ההטבות בתקופות חירו.ם משרד התחבורה ורת"א הוסיפו ה כי מנגנון שהוגדר ב תיקון בהוספת סעיף9 'א לחוק שירותי תעופה , הנותן לשרת התחבורה סמכות לצמצום ההטבות לנוסעים בעת חירום , .לא הופעל במבצע עם כלביא אל על ציינה בתשובתה כי היא מוצאת את עצמה בנסיבות ביטחוניות מורכבות בעלות השפעה ניכרת על פעילותה השוטפת , ו הוראות החוק הרלוונטיות אינן מותאמות לנסיבות ייחודיות.אלה זאת על אף ה סמכות ה ברורה שניתנה למדינה בחוק לפעול למזעור נזקי הן של .חברות התעופה הישראליות חוק שירותי התעופה חשוב להגנה על הנוסעים ועל זכויותיהם מול חברות התעופה. מנגד, לנ וכח החשיבות של שירותיהן של חברות התעופה הזרות בעת חירום, מומלץ לבחון את האפשרות להפעיל מנגנון שיאפשר לצמצם את הסיכונים של חברות התעופה בעת חירום בשל אי- הוודאות הכרוכה בפעילות .בתקופה כזו, וזאת לתקופה מוגבלת מבקר המדינה ממליץ כי לנוכח השינויים הגיאופוליטיי ם בישראל ולנוכח תדירות המלחמות י וא רועי הלחימה והיקפן, משרד התחבורה ורת"א יבחנו אילו תיקוני חקיקה או הסדרות אחרות מומלץ לקדם מבעוד מועד ולא ב לחץ של מצב חירום , כדי לאפשר את המשך פעילותה של התעופה בעת חירום, וכך .להימנע משינויים בחוק תחת לחץ כיסוי ביטוח חברות ביטוח המבטחות את חברות התעופה הודיעו ביום7 באוקטובר2023 , עם פרוץ מלחמת חרבות ,ברזל .כי על פי תנאי הפוליסות הן רשאיות לבטל את הפוליסות שבתוקף בתוך שבעה ימים מיום ההודעה למשל, בישיבה של צלמ"ת ב-8 באוקטובר2023 מסר מנהל רת"א כי חברות התעופה הישראליות שרויות ב מצוק ה עקב בעיית ה ביטוח של מחכירי המטוסים . כדי להבטיח את רציפות הפעילות של חברות התעופה הישראליות, אישר החשב הכללי ב- 12.10.23 להעמיד ערבות על סך של6 מיליארד דולר לחברת ענבל. חברת ענבל הנפיקה פוליסת ביטוח נגד סיכונים אלה לבקשת חברות התעופה ולאחר ת יאום עם אגף החשכ"ל במשרד האוצר, במקום הפוליסות שהנפיקו חברות הביטוח הפרטיות. מתן הערבות קיבל אישור מוועדת הכספים בכנסת. עד דצמבר2023 הונפקו פוליסות ביטוח בהיקף של5.4 מיליארד דולר. לדעת החשב הכללי, היקף החשיפה היה כ-8 מיליארד דולר, כך שגם המכסה שאושרה אינ.ה מכסה את מלוא החשיפה חברת ענבל ציינה בתשובתה מספטמבר2025 כי היקף החשיפה בפועל היה כ-4 מיליארד דולר, וכי היקף החשיפה הוא דינמי ומשתנה בהתאם לשינויים אצל המבטחים המסחריים של חברות התעופה (בהתאם .)לניהול הסיכונים שלהן חברת ענבל הוסיפה כי היא ניהלה ומנהלת מעקב, בקרה וניטור שוטפים בשיתוף .החשכ"ל לגבי היקף החשיפה בפועל, כדי לוודא שאין חריגה מהיקף הערבות 32 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום עוד ציינה חברת ענבל כי יש לה ניסיון קודם בהנפקת פוליסה לסיכוני מלחמה בשעת חירום, זאת עוד מאסון התאומים בשנת2001 וכן לאחר פרוץ מלחמת רוסיה-אוקראינה עבור טיסו ת חברת אל על לרוסיה, וכי יש נוהל פנימי המסדיר את תהליכי העבודה- החל מפנייה של חברת הביטוח לקבלת כיסוי, אישור ועדת .הכספים וקבלת ערבות מדינה, וכלה בהנפקת הפוליסה לחברת התעופה מפרוץ המלחמה ועד דצמבר2023 פנו שתי חברות זרות לחשב הכללי ל שם קבלת פוליסת ביטוח נגד סיכוני .מלחמה על פי הערכותיו של החשב הכללי, כיסוי ביטוח לחברות התעופה הזרות משמעו חשיפה של המדינה ל- 90 מיליארד דולר לפחות. לדעתו, מדובר בתקדים מסוכן בעל השלכות רבות על הענף, הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך. עוד ציין החשב הכללי בין היתר כי לאחר התייעצות עם רת"א אין להתערב בשוק מעבר .לערבות שניתנה לחברות התעופה הישראליות רת"א וחברת ענבל ציינו בתשובתן כי חברות התעופה הזרות בחרו משיקולי ניהול הסיכונים שלהן להפסיק .את טיסותיהן למדינת ישראל וממנה, והביטוח לא היה המרכיב הקריטי שמנע את חזרת החברות נושא הכיסוי הביטוחי עשוי להיות מרכיב בהחלטות של החברות לטוס לישראל הן בעיתות חירום והן .בימי שגרה ,לאחר תחילת המלחמה ב- 12.10.23 , לבקשת החשכ"ל אישרה ועדת הכספים של הכנסת מתן ערבות מדינה של6 מיליארד דולר לחברות התעופה הישראליות ,לאחר שהן התריעו על מצוק ת ביטוח עקב התנגדות .החברות הפרטיות לבטח את הטיסות לישראל עם זאת, מפרוץ המלחמה ועד דצמבר2023 פנו שתי חברות זרות לחשב הכללי לקבלת פוליסת ביטוח נגד סיכוני מלחמה , והנושא לא קודם בעקבות גובה החשיפה למדינה (להערכת החשכ"ל מדובר לכל הפחות בכ- 90 מיליארד דולר לחברות התעופה הז .)רות כולן חברת ישראייר כתבה בתשובתה כי להבנתה חובה לעגן בחקיקה מנגנון ביטוחי קבוע לתעופה הישראלית אשר יכנס לתוקף באופן אוטומטי בעת אירוע ביטחוני, ולא יתבסס על החלטות אד הוק או פתרונות תגובתיים, כולל ביטוחים גם למטוסים המופעלים בחכירה רטובה20 . משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר ולחברת ענבל להפיק לקחים ממלחמת חרבות ברזל, ובכלל זה מהתמשכותה ומהשפעתה על פעילות התעופה האזרחית, ולבחון את ההשלכות על עלות הביטוח של חברות התעופה עקב התנגדות חברות הביטוח הפרטיות לבטח את הטיסות לישראל .וממנה לע משרד האוצר וחברת ענ בל להגדיר דרכי פעולה לעתיד בנושא הכיסוי הביטוחי לסיכוני מלחמה של חברות התעופה הזרות- כולן או חלקן- במסגרת התוכנית לשעת חירום, ו לאסדר ככל הניתן דרכי פעולה אלה בעוד מועד, ובכלל זאת גם לשקול את האפשרות להעמיד ערבויות לחלק מחברות התעופה הזרות בהתאם לסדר העדי .פות ולצרכים של המשק בזמן חירום 20 חכירה רטובה שמשמעותה השכרה ש,ל המטוס ,כולל הטייסים וצוותי האוויר ,לחברת תעופה אחרת שהיא זו ,שמשווקת ומוכרת את הכרטיסים. חכירה "יבשה" משמעותה השכרה של המטוס בלבד ללא הצוות. 33 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום פעולות הממשלה להגדלת היצע הטיסות לצפון אמריקה ארצות הברית היא הגוש הכלכלי השני בגודלו אחרי האיחוד האירופי21 , והיא שותפת הסחר הגדולה ביותר של ישראל . עם תחילת המלחמה הפסיקו כל חברות התעופה האמריקניות את פעילותן, והחברה היחידה שטסה ישירות לצפון אמריקה הייתה חברת אל על. מאחר שרק חברה אחת טסה בזמן המלחמה ומחיריה היו גבוהים במיוחד, התקבלה החלטת הממשלה בינוא ר 2025 לסייע לחברות הישראליות באמצעות השתתפות בהוצאות להפעלת טיסות לצפון אמריקה . מטרת ההחלטה הייתה להגדיל את היצע הטיסות לארצות הברית ולקנדה ו כך להגביר את התחרות כדי להוריד את המחירים בקווים אלה ולעודד את המשך הפעילות העסקית של ה משק בצפון אמריקה. לגבי טיסות לאירופה , יש לציין כי הן מבוצעות על ידי מגוון רחב של חברות תעופה, כולל חברות תעופה ישראליות. נוסף ,על כך בינואר 2025 ה תקבלה החלטת ה ממשלה22 להנחות את משרד התחבורה, באמצעות רת"א , לפעול על פי כל דין לקביעת מנגנון השתתפות בהוצאות , שבמסגרתו יינתן לחברת תעופה הזכאית לכך, לפי סעיף2 להחלטה זו, סיוע בהשתתפות המדינה ב- 50% המ תשלומים ששילמה אותה חברת תעופה לנוסעים לשם פיצוי כספי כאמור בסעיף6 ()(א3 ) לחוק שירותי תעופה, בשל ביטול טיסה בין ישראל לארה"ב או בין ישראל לקנדה עקב תקלה ב תפעול. השתתפות בהוצאות תינתן עבור טיסות שבוצעו עד יום31 באוקטובר 2025 או עד תום ניצול התקציב שהוקצה ל כך, לפי המוקדם מביניהם , ותותנה בתשלום של סכום הפיצוי המלא שתעביר בפועל חברת התעופה לנוסע על פי הוראות הסעיף האמור . עוד נקבע כי השתתפות בהוצאות תינתן לחברת תעופה בעלת זכויות טיס לביצוע טיסות נוסעים סדירות וישירות בין ישראל לארה"ב או בין ישראל לקנדה, אשר תגד יל את היקף הטיסות שלה החל מיום1 בפברואר2025 בשתי טיסות שבועיות לפחות בממוצע מישראל ליעד מסוים בארצות הברית או בקנדה ביחס לממוצע הטיסות השבועי שלה לארצות הברית או ל קנדה לאותו יעד ברבעון הרביעי של שנת2024 (להלן- הטיסות התוספתיות), כפי שייקבע במנגנון ההשת תפות, ותוגבל לטיסות התוספתיות בלבד, שיבוצעו באמצעות חכירת מטוס רחב- גוף. הזכאות להשתתפות המדינה בהוצאות תיבחן בסוף כל רבעון באמצעות השוואה בין המספר ה ממוצע השבועי של הטיסות עבור כל יעד בשבועות הרלוונטיים ברבעון הנבחן ובין הרבעון הרביעי של שנת2024 , ו אם הגיד ול בהיקף הטיסות השבועיות הוא שתי ,טיסות ומעלה תהיה החברה זכאית להשתתפות המדינה בהוצאות. חברות התעופה הישראליות מסרו לצוות הביקורת, כי כחלק משיפור יכולותיהן בעת חירום הן היו רוצות שמשרד התחבורה יאפשר להגדיל את מספר הטיסות שלהן ליעדים אסטרטגיים בשגרה, דבר ש ישפר את .יכולתן לקיים טיסות רבות יותר בעת חירום ולהפחית את התלות בפעילות החברות הזרות ,הביקורת העלתה כי למרות החשיבות המסחרית של קשרי המסחר עם צפון אמריקה ובעיקר עם ארה"ב משרד התחבורה ורת "א לא היו ערוכים להפסקת הפעילות של החברות הזרות ול הקטנת היקף הטיסות לארה "ב וממילא לא הכינו ות כנית פעולה מראש כדי להבטיח מספר טיסות רצוי ומנגנון לסייע לחברות הישראליות במידת הצורך .לפי כך , רק בינואר 2025 ,כ שנה ורבע מתחילת המלחמה, התקבלה החלטת 21 מתוך אתר המרשתת של לשכת המסחר תל אביב והמרכז ,ארגון העסקים הגדול בישראל , 30.4.25 . 22 החלטה הממשלה2709 , "השתתפות בהוצאות להפעלת טיסות לצפון אמריקה" , 26.1.25 . 34 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום הממשלה לסייע לחברות הישראליות ב השתתפות בהוצאות להפעלת טיסות לצפון אמריקה כדי להגביר .את היצע הטיסות ובדרך זו להגביר את התחרות בנתיב זה משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לבצע עבודת מטה למיפוי הצרכים האסטרטגיים של המדינה בעת חירום, ובהתאם למסקנות להכין תוכנית פעולה לחירום שתאפשר פעילות של התעופה .האזרחית סגירת טרמינל1 לטי סות פנים-ארציות ו ל טיסות בי ן-לאומיות מוזלות התעבורה האווירית האזרחית הבי ן- לאומית ממדינת ישראל ואליה מתבצעת בעיקרה דרך נמל ה תעופה בן ,גוריון שהוא .שער הכניסה והיציאה המרכזי של המדינה בנתב"ג מופעלים שני טרמינלים: טרמינל3 - הטרמינל הבי ן- לאומי העיקרי בנתב"ג ה משמש את כל חברות התעופה להפעלת טיסות אזרחיות בי ן- לאומיות; טרמינל1 - ה משמש להפעלת טיסות פנים-ארציות ולביצוע טיסות בי ן- לאומיות מוזלות בשירותים מופחתים ( Low Cost ), ובו ניתן להפעיל רק מטוסים צרי גוף שתכולתם130 - 170 .נוסעים ב- 8.10.23 סגרה רש"ת את טרמינל1. החברות שפעלו בטרמינל1 נדרשו לפעול מטרמינל3 ולגבות אגרות על פי התעריף הנהוג בטרמינל3. יצוין כי ה עלויות לנוסע בטרמינל1 נגבות על ידי חברות התעופה ומועברות לרשויות (אגרת נוסע יוצא ואגרת סבלות נוסע), והן נמוכות יותר מהעלויות בטרמינל3 בשל רמת השירותים הנמו כה לעומת רמת השירותים הניתני ם בטרמינל3 (שרוולים, דלפקי שירות, חנויות למוצרים פטורים )'ממכס, שטחי הסעדה גדולים וכו23 . בעקבות צמצום פעילותה של התעופה בגלל המלחמה ועקב אי- הוודאות ששררה במשק, וכדי להפחית את ההוצאות השוטפות, החליטה רש"ת על העברת כלל פעילות הת עופה הבין-לאומית והפנים- ארצית לטרמינל3. רש"ת מסרה בתשובתה כי בשבועות הראשונים של המלחמה חלה ירידה של כ- 90% בהיקף תנועת הנוסעים, וכי בתקופה שלאחר מכן חלה ירידה של60% . בהתאם לחישובים שביצעה רש"ת במרץ 2024 , אם ימשיכו היקפי הפעילות בשנת2024 להיות נמוכים מאל ה שתוכננו ערב המלחמה, יסתכם ההפסד הכלכלי של רש"ת בגין הפעלת טרמינל1 בסך של200 .מיליון ש"ח לשנה בגין כל מיליון נוסעים חישוב הפער בתשלום האגרה למטוס שבו150 נוסעים בין הנדרש בטרמינל1 לבין הנדרש בטרמינל3 הוא 150 ( כפול הפער בתשלום16 דולר), דהיינו2,400 דולר לכל הנוסעים במטוס. עם זאת , על פי מסמכי רש"ת הפגיעה בהכנסות הרשות היא94 .ש"ח לנוסע בפברואר2024 ציין ממלא מקום מנכ"ל רש"ת דאז כי "עד שלא מגיעים להיקף של מיליון נוסעים בחודש בנתב" ג- לא תבוצע בחינה של פתיחה מחדש של טרמינל1 ". במאי2024 נערכה ישיבה בנו שא ההיערכות לפתיחת טרמינל1 . בישיבה נוספת מסוף אוקטובר2024 עדכן מנהל נתב"ג כי טרמינל1 יי סגר בשלב זה לטיסות בין-לאומיות ב עונת החורף החל מ- 1.11.24 ו עד30.3.25 . הוא הוסיף כי רבות מחברות התעופה 23 חישוב הפער בתשלום האגרה למטוס שבו150 נוסעים בין הנדרש בטרמינל1 לבין הנדרש בטרמינל3 :נעשה כך 150 כפול הפער בתשלום [כל ומר , ]כפול הפער בתשלום לנוסע אחד ( 16 דולר), דהיינו2,400 .דולר לכל הנוסעים במטוס 35 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום צפויות לחזור לפעול בישראל .בעונת הקיץ אם תשרור יציבות וחב רות התע ,ופה ירצו לחזור תיבחן שוב פתיחת טרמינל1. במרץ2024 כתב ממלא מקום מנכ"ל רש"ת למנכ"ל משרד התחבורה כי עלתה הצעה לחייב חברות תעופה שפעלו בעבר בטרמינל1 באגרות נוסע יוצא בשיעור הקבוע בתקנות עבור כלי טיס היוצאים מטרמינל1 אף שבפועל הן יצאו מטרמינל3, אך נדרש ל .תקן את תקנות האגרות שניתן לשנותן גם באמצעות הוראת שעה עוד צוין כי חברות התעופה "אדישות" לשינויים בתעריפי האגרות, שכן הן נגבות ישירות מהנוסע ואין הן .משפיעות על עלות הטיסה מבחינתן של חברות התעופה בדצמבר2024 כתב נציג חברה ארקיע למנכ"ל משרד התחבורה , למשנה למנכ"ל וליוע צת המשפטית של ה משרד ו כן למנכ"ל רשות שדות בתעופה , כי" בהתאם להנחיות רש"ת פועלת החברה בשני טרמינלים שונים (טרמינל1 וטרמינל3 ). פעולת החברה בשני טרמינלים שונים במקביל, באופן המחייב הפעלת צוותי קרקע ואוויר משני הטרמינלים, ובשים לב לכך כי כיום חבר ת התחזוקה של ארקיע וצוותי העזר ממוקמים בטרמינל1 , כרוך בפגיעה כלכלית ניכרת בארקיע, המשליכה באופן ישיר על תפקודה התקין. הדברים נכונים בשגרה, והם נכונים ביתר שאת גם בתקופות חירום, בהן החברה נושאת על- גבה אחריות לאומית רחבה, מתוך תחושת שליחות ורצון שלא להותיר את אזרחי ישראל תלויים בחברות התעופה הבין- לאומיות. הפעלת טיסות משני הטרמינלים נושאת בחובה עלויות כלכליות גבוהות. זאת, הן בשל העובדה כי הדבר משית עלויות תפעוליות כפולות, והן בשל האגרות הגבוהות יותר בהן][החברה מחויבת בגין הפעלת טיסות מטרמינל3 ". רש"ת ציינה בתשובתה כי ב- 18.12.24 השיב מנכ"ל רש"ת לשרת התחבורה כי רש"ת מתנגדת לפנייתה של חברת ארקיע, וציין כי שינוי האגרות, שהן מקור ההכנסה העיקרי של רש"ת, אינו עניין של מה בכך, ּוודאי שלא יבוצע עקב קושי טכני של חברת התעופה. רש"ת הוסיפה כי הסירוב לדרישותיה של חברת ארק יע הוא בעיקר בשל החובה החלה עליה מכוח האמנות והסכם שמיים פתוחים לשמירת חלונות הזמן בטרמינל1 לחברות הזרות. יתרה מכך, היענות לדרישות החברה הייתה פוגעת בטווח הארוך בתחרות ומונעת את .חזרתן של חברות התעופה הזרות באמצע מרץ2025 הודיעה רש"ת כי טרמינל1 ייפתח לט יסות פנים-ארציות החל מ- 26.3.25, ו החל מ- 30.3.25 הוא י יפתח ל טיסות בי ן-לאומיות. רת"א ורש"ת ציינו בתשובתן כי חברות התעופה הזרות לא שבו לפעול בישראל אך ורק בשל מצב המלחמה ובשל המגבלות שהוטלו עליהן בשל כך. גם כאשר טרמינל1 היה פתוח, לא כל החברות שבו לפעול בישרא .ל .כלומר, התעריף לא היה השיקול העיקרי בהחלטה לבטל את הטיסות לישראל בעקבות הצמצום של פעילות התעופה נפגעו הכנסותיה של רש"ת, ונוכח אי- הוודאות היא סגרה את טרמינל1 לסירוגין (מ- 8.10.23 עד סוף מרץ2025 ). רש"ת דרשה מחברות התעופה, בעיקר חברותlow cost , שעיקר פעילותן בטרמינל1 , לפעול מטרמינל3 והן נדרשו לשלם אגרות גבוהות יותר על פי התעריף הנהוג בטרמינל3 . לפי תחשיב של משרד מבקר המדינה, פער התשלום בין טרמינל1 לטרמינל3 למטוס שבו150 נוסעים עומד על2,400 .דולר 36 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום מבקר המדינה מציין לפני משרדי התחבורה והאוצר, רת"א, ר ש"ת והנהלת נתב"ג, כי בתקופה שבה חברות מצמצמות את טיסותיהן לישראל יש לבחון את כל הסוגיות העשויות לגרום לפגיעה בתעופה לישראל ולצמצומה ולגבש מדיניות תוך הפקת לקחים כהכנה למצב חירום. עוד מציין המבקר כי סגירת טרמינל1 מייקרת את עלותו של כרטיס הטיסה ועלולה לשמש כאמתלה המגבירה את חוסר הרצון של .החברות לשוב ולטוס לישראל וממנה רשות שדות התופעה ציינה בתשובתה כי שינוי גובה האגרות מחייב תיקון חקיקתי של תקנות רשות שדות התעופה (אגרות), התשנ"א- 1991 ., וכי יישום הצעה כזו עלול לפגוע בשוויון בין חברות התעופה והנוסעים עוד הדג ישה הרשות כי הגורמים העיקריים שהשפיעו על חברות תעופה היו בעיקרן הנושא הביטוחי, קשיים בגיוס צוותי אוויר וסכנה ב י .טחונית, ולא גובה האגרות משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד התחבורה ורש"ת יבדקו את האפשרות להתאים את תעריפי האגרה בעיתות חירום מתוך ראיית כלל האינטרס ים הלאומיים- הן הכלכלי והן של קיום רציפות הטיסות .לישראל וממנה מומלץ לשקול להיטיב עם החברות האחרות שפעלו בעבר ופועלות גם בתקופת המלחמה בטרמינל3 , ולקבוע תעריף נמוך יותר כמו זה המקובל בטרמינל1 , וזאת כדי לעודד חברות להמשיך לפעול ולטוס לישראל וממנה למרות הס כנות, וזאת עד לביטול ההכרזה על מצב חירום , תוך התחשבות ב משמעות הכספית של צעדים אלו לגבי רש"ת וב שיפוי הנדרש כלפיה . טיפול הממשלה בנוסעים ועליית מחיריהם של כרטיסי הטיסה פרוץ מלחמת חרבות ברזל ומתקפות הטילים על ישראל הביאו לידי ביטולי טיסות רבות שפגעו במידה רבה בנוסעים. בין היתר מנעו ביטולי הטיסות לישראל מתושבים רבים לחזור לארץ, וצמצום היצע הטיסות גרם לעלייה תלולה במחירי הכרטיסים. התייקרות מחיריהם של כרטיסי הטיסות הגיעה לעשרות אחוזים, ואף "היו יעדים שבהם המחיר הוכפל. למשל, בתלונות שהגיעו לארגון "אמון הציבור24 נטען כי עבור טיסה מדובאי לישראל באפריל2024 שבוטלה לא קיבל הצרכן הצעה לכרטיס טיסה חלופי ונאלץ לקנות שני כרטיסי טיסה בסכום של למעלה מ- 9,000 .ש"ח, ונוסף על כך לממן את השהייה במלון עד ליציאת הטיסה במקרה אחר נטען כי משפחה שטסה לארה"ב קיבלה הודעה על ביטול הטיסה כשהייתה בחו"ל, ו חברת התעופה ביטלה את הטיסה ללא הצעת חלופה . המשפחה נאלצה לקנות כרטיסי טיסה לארץ בסכום של 6,400 דולר (פער של כ- 4,000 .)דולר עליית המחירים של כרטיסי הטיסה יחד עם הגדלת היעדים והגידול במספר הנוסעים בעקבות ביטולי הטיסות של החברות הזרות, הביאו לידי גידול ברווחיהן של חברות התעופה הישראליות. התרשימים שלהלן מציגים את מספר הנוסעים בשנים2019 - 2024 בחברות אל על, ישראייר וארקיע, ביחס ביניהן .וביחס למספר הכולל של הנוסעים 24 ארגון אמון הציבור הוא חברה לתועלת הציבור (מלכ"ר) הפועל ת במדינת ישראל מאז2006 כדי לקדם הגינות בעסקים ולשפר את תרבות הצרכנות. 37 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום תרשים 8 : מספר הנוסעים בטיסות בין-לאומיות בחברות הישראליות ,(אל על ישראייר וארקיע) ביחס לסך כל הטיסות , 2019 - 2024 על פי הדוחות השנתיים של נתב ,"ג בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים 8 עולה כי בשנת2019 הייתה תנועת נוסעים ,גבוהה בעיקר ב חברות הזרות בו אל על . בשנת2020 חלה ירידה ניכרת בפעילותן של החברות הזרות והישראליות )(עקב מגפת הקורונה .החל משנת2022 החל המשק להתאושש , ובשנת2023 חל גידול ניכר ב מספר .הנוסעים כן עולה מהתרשים ש בשנת 2024 ,בזמן מלחמת חרבות ברזל ,חלה ירידה ניכרת ב מספר ה טסים בחברות הזרות ,ולעומת זאת חל גידול ב מספר .הטסים בחברת ישראליות לוח ה שלהלן מציג את מספר הנוסעים בחברות ישראליות בשנת2024 ואת שיעור הגידול במספרם ו כן את הירידה במספרם של הנוסעים ב חברות הזרות לעומת שנת 2023 . לוח 2 : ,מספר הנוסעים בחברות הישראליות וסך כל הנוסעים בנתב"ג2023 - 2024 החברה 2024 2023 הגידול במספר הנוסעים שיעור הגידול ביחס ל- 2023 אל על 6,590,451 5,539,127 1,051,324 19% ישראייר 1,468,799 1,003,654 465,145 46% ארקיע 1,040,067 723,998 316,069 44% סך כל מספר הנוסעים בנתב"ג 13,879,671 21,091,751 -7,212,080 -34% על פי הדוחות השנתיים של נתב."ג, בעיבוד משרד מבקר המדינה 38 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום מהלוח עולה כי מספר הנוסעים בשנת2024 ירד ב- 34% ביחס לשנת2023 (ירידה של כ-7 .)מיליון נוסעים לעומת זאת, מספר הנוסעים בחברות הישראליות גדל בין19% ל- 46% . אומנם שיעור הגידול במספר הנוסעים באל על נמוך, אך מספר הנוסעים גדל בכמיליון נוסעים ביחס לשנת2023 . שיעור הגידול בחברת ישראייר הוא46% (כ- 465,000 נוסעים), ושיעור הגידול בארקיע עמד על44% (כ- 316,000 נוסעים). הגידול במספר הנוסעים משפיע בהכרח על הכנסות החברות ועל רווחיותן. בתרשימים שלהלן מוצג ניתוח הדוחות הכספיים של חברת אל על לשנים2019 - 2024 . תרשים 9 שלהלן מציג את הרווח התפעולי ואת הרווח הנקי של חברת אל על בשנים2019 - 2024 . תרשים 9 : ,הרווח/ההפסד הנקי והרווח/ההפסד התפעולי של חברת אל על2019 - 2024 , במיליוני דולרים .על פי הדוחות הכספיים של חברת אל על, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי פעילותה של חברת אל על הייתה הפסדית בשנים2019 - 2021 . בשנת2020 חלה ירידה חדה ברווח י החברה בעקבות משבר הקורונה והשפעתו על ענף התעופה בעולם. החל משנת2022 חלה התאוששות בפעילות החברה, הכנסותיה עלו והחברה רשמה רווח תפעולי של כ- 113 מיליון דולר ורווח נקי של כ- 109 מיליון דולר. בשנת2023 רשמה החברה רווח תפעולי של כ- 267 מיליון דולר ורווח נקי של116.7 מיליון דולר. בשנת2024 הסתכם הרווח התפעולי של אל על בכ- 773 מיליון דולר והרווח הנקי בכ- 545 מיליון דולר הן בזכות הגידול במספר הנוסעים והן בעקבות עלייתם ש.ל מחירי כרטיסי הטיסה 39 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום תרשים10 .מציג את הקשר בין מספר הנוסעים לבין הגידול או הקיטון ברווח התפעולי של חברת אל על תרשים 10 : ,הרווח/ההפסד התפעולי (באלפי דולרים) ומספר הנוסעים בחברת אל על2019 - 2024 על פי הדוחות הכספיים של חברת אל על .והנתונים על מספר הנוסעים בנתב"ג, בעיבוד משרד מבקר המדינה התמודדות הממשלה עם העלייה במחירי הטיסות ענף התעופה בישראל מתנהל כשוק חופשי, ומחיר כרטיסי הטיסה ועלות התובלה האווירית מתנהגים על פי חוקי הכלכלה החופשית. להלן- דוגמאות של משתנים העשויים להשפיע על :מחירי הטיסות 1. פ ע ר י ם ב י ן ה ה י צ ע ל ב י ק ו ש: כמו בכל שוק, מחירי הטיסות מושפעים מהיצע וביקוש. כשיש עודפי ביקוש לטיסות ל יעד או מיעד מסוים, המחירים נוטים לעלות ,ולהפך : כשהביקוש נמוך ביחס 40 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום להיצע, המחירים עשויים .לרדת התנהגות זו של המחירים מקבלת ביטוי ממשי בשל גורמים עונתיים - חופשות ,חגים ,קיץ ועוד. 2. ת ח ר ו ת ב י ן ח ב ר ו ת ה ת ע ו פ ה: תחרות רבה בקו טיסה מסוים עשויה ל הביא לידי הורדת המחירים. אם כמה חברות תעופה מציעות שירותים בקו מסוים, הן ע שויות להציע מחירים נמוכים יותר ביחס למחירי המתחרות.כדי למשוך נוסעים 3. ש י נ ו י י ם ב מ ד י נ י ו ת ה מ מ ש ל ה: ממשלות עשויות לשנות את מדיניותן בעקבות אירועים גיאופוליטיים כגון הגבלות על טיסות לאזורים מסוימים או לנקוט שינויי ם ב מדיניות בתחום התעופה. שינויים אלה עשויים להשפיע על מחירי הטיסות. לדוגמה, הגבלות על טיסות לאזורים מסוימים או שינויי מדיניות בתחום התעו.פה יכולים להשפיע על המחירים 4. א י ר ו ע י ם ג י א ו פ ו ל י ט י י ם: כמו מלחמות, סכסוכים אזוריים או טרור עשויים להשפיע על תחושת הביטחון של הנוסעים ועל הביקוש לטיסות. 5. ת נ ו ד ת י ו ת ב מ ח י ר י ה ד ל ק: מחירי הדלק הם מרכיב חשוב בהוצאות של חברות התעופה. כאשר מחירי הנפט עולים, גם מחירי.הכרטיסים נוטים לעלות על פי נתוני הלמ ,"ס ה מרכיב "הוצאות על נסיעות לחו "ל ונסיעות בארץ "הכלול במדד המחירים הצרכן עלה ב- 10% בשנת 2023, ב- 5% בשנת2024 וב- 10% במחצית הראשונה של שנת2025. עלי י ה זו מתווספת ל עליי ה של מדד המחירים לצרכן עצמו ( 3% בשנת 2023 , 3.2% בשנת 2024 ו- 2.2% במחצית שנת 2025 .) ,כאמור הדבר כר ינ בתוצאות הפעילות של חב רות התעופה. כדי למנוע העלאה חדה של מחירי הטיסות, החוק בישראל מאפשר לרשות התחרות, לרשות להגנת הצרכן .ולמשרד התחבורה (באמצעות רת"א) להתערב כאשר מתעורר חשד למחיר בלתי הוגן להלן- הצגת הפעילות של גורמים אלה במהלך מלחמת חרבות ברזל. פ ע י ל ו ת ה ש ל ר ש ו ת ה ת ח ר ו ת סעיף29א לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 (להלן- חוק התחרות), קובע כי בעל מונופול לא ינצל לרעה את מעמדו בשוק באופן העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור. עוד קבע חוק זה כי רשו ת התחרות תעסוק באכיפתו של איסור זה. לשם כך פרסם הממונה על ה הגבלים ה עסקיים דאז25 ב- 9.4.14 את גילוי דעת1/14 , אשר הציג לראשונה את עמד ת ה של רשות התחרות כלפי גביית מחיר גבוה בלתי הוגן מצד בעל מונופול. גילוי דעת זה ראה בגביית מחיר גבוה בלתי הוגן הפרה של סעיף29א לחוק ההגבלים . גילוי ה דעת ביקש ל קבוע פרמטרים לקביעה בדבר מחיר גבוה בלתי הוגן תוך פירוט שיטות חלופיות לחישוב המחיר ההוגן שבעל מונופול רשאי לגבות . 25 שמה של רשות ההגבלים העסקים שונה לרשות.התחרות 41 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום גילוי דעת1/17 מפברואר2017 בא במקומו של גילוי דעת1/14 , והוא מציג את מדיניותה המעודכנת של .רשות התחרות בנושא תוכנו הוא פרי התובנות של רשות התחרות הן מיישום גילוי דעת1/14 מאז פרסומו והן ממגוון הדעות והעמדות שהובאו לפניה. על פי גילוי דעת1/17 , החששות ה עלולים לנבוע מהתנהגות המונופול הם משני סוגים של פעולות : הדרה .וניצול פעולות מדירות הן פעולות שנקיטתן על ידי בעל ה מונופול עלולה לדחוק מתחרים מהשוק או למנוע את כניסתם של מתחרים חדשים לשוק, ובכך מחזקות את מעמדו המונופוליסטי או משמרות אותו .ניצול הוא שימוש של בעל המונופול במעמדו הדומיננטי בשוק לצורך עשיית רווחים על חשבון הצרכן או על חשבון חוליות אחרות בשרשרת השחקנים בשוק . גילוי דעת 1/17 .עוסק בפעילויות בעלות אופי נצלני עוד עולה מגילוי הדעת כי ההתערבות הישירה במחיר גב ו ה שג ו בה בעל מונופול אינה מבוססת על מניעת פגיעה בתחרות א ו על קידום התחרות כי אם על צמצום הפגיעה .ברווחת הצרכן הנובעת מהיעדרה של תחרות :על פי הנספח לגילוי הדעת, שלושה מבחני עזר מסייעים לגילוי מחיר בלתי הוגן בחינת הפער בין מחיר המוצר לעלות הייצור; ניתוח ה רווחיות; מבחן ההשוואה. רשות התחרות מסרה בתשובתה מספטמבר2025 כי לאיסור של גביית מחיר מופרז בכלל ולאכיפתו בפועל בפרט עלולות להיות השפעות .שליליות על היעילות ועל התחרות בשוק החופשי רשות התחרות הוסיפה כי עיקר מהות אכיפת האיסור היא כי המחיר שנגבה אכן גבוה ממחיר תחרותי באופן שמנצל את מעמדו של .המונופול לרעה לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת רשות התחרות מספטמבר2025 מחזקת את הצורך באכיפה על המחירים ה גבוה ים שגובה בעל מונופול והיא נובעת מהצורך למנוע ניצול של בעל המונופול את מעמדו .הדומיננטי בשוק לצורך עשיית רווחים על חשבון הצרכן כבר בתחילת מלחמת חרבות ברזל, ב- 10.10.23 (שלושה ימים לאחר פרוץ המלחמה), כתב ראש צוות המחלקה המשפטית ברשות התחרות לשלוש חברות " :התעופה הישראליות ממידע שהתקבל ברשות התחרות עולה לכאורה כי בימים האחרונים חלה האמרה .במחירי כרטיסי טיסה לישראל נוכח המצב הביטחוני אליו נקלעה ישראל נותרו צרכנים ישראלים רבים בחו"ל הנדרשים לשוב .לישראל באופן מידי בנסיבות העניין ראוי להקפיד ביתר שאת מניצול מצבם של צרכנים אלה . ,נוסף על כך, בנסיבות המתאימות העובדות המתוארות לעיל עלולות להקים חשש להפרת הוראות חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 ובפרט הוראות פרק ד' לחוק ". מתשובת רשות התחרות עולה כי כמה שבועות לאחר מכן היא פתחה בבדיקה אם חברת אל על אכן גבתה מחיר גבוה .בלתי הוגן עבור כרטיסי הטיסה שמכרה משבעה באוקטובר במועד סיום הביקורת- כשנה ורבע מיום תחילת הבדיקה- עדיין לא סיימה רשות התחרות את הבדיקה .וממילא לא הציגה ממצאים רשות התחרות ציינה בתשובתה כי האכיפה מטעמה היא רק אכיפה בדיעבד, כי זהו תהליך ארוך וכי היא מתמקדת בימים אלה (ספטמבר2025 ) בהכנה המינהלית הנדרשת על פי הדין לצורך מתן פומבי להכרעת הממונה בשאלה אם אל על הפרה את חוק התחרות, ואם יש לנקוט אמצעי אכיפה כלפיה, ואם כן- .כיצד 42 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות להשלים את בדיק היתו ולפרסם את ממצאיה לציבור. נוסף על כך מומלץ כי תפיק לקחים לגבי הי ערכות לטיפול באירוע ים דומים בעת חירום ו לגבי הצעדים שראוי יהיה לנקוט בהם. יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת עדכנה רשות התחרות כי ביום8.2.26 הודיעה הממונה לאל על שבכוונתה לקבוע שהיא היית ה בעלת מונופולין בטיסות נכנסות ויוצאות לישראל בתקופה מ אוקטובר2023 עד מאי2024 , וכי גבתה מחירים גבוהים ובלתי הוגנים על כרטיסי הטיסה שמכרה לטיסותיה בתקופה שנבדקה, וכן כי בכוונתה להטיל על אל על את העיצום הכספי המקסימלי הקבוע בחוק, וכי לפי חוק התחרות אל על צרי כה להשתמע ל פני הממונה ב תוך60 .יום מיום קבלת ההודעה מהממונה מ ש ר ד ה כ ל כ ל ה ו ה ר ש ו ת ל ה ג נ ת ה צ ר כ ן לפי סעיף3 )א(ב לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981 (להלן- " ,)חוק הגנת הצרכן הוכרז מצב חירום ושוכנע השר26 כי יש חשש ממשי שעוסקים ינצלו את מצב החירום כדי להעלות מחירים של טובין חיוניים או שירותים חיוניים, רשאי הוא ][שר הכלכלה , בהתייעצות עם שר האוצר, להכריז כי בתקופה שיקבע לפי ()סעיף קטן (ו1 ) יחולו הוראות סעיף זה, במדינה או בחלק ממנה כפי שיקבע (בסעיף זה- הכרזה על איסור השפעה בלתי הוגנת במצב חירום); לא נמסרה עמדת שר האוצר בתוך שבעה ימים מהיום שבו השר פנה אליו בעניין, יראו, בתום אותה תקופה, כאילו קוימה חובת ההתייעצות לפי סעיף קטן זה ." בהתאם לסעיף 3 ()א(ג1) לחוק, לאחר הכרזת שר הכלכלה והתעשייה על החלת איסור השפעה לא הוגנת, הממונה על הגנת ,הצרכן והממונה על התקציבים במשרד האוצר יקבעו טובין ושירותים חיוניים, למעט פירות וירקות בהתחשב במאפייניו ונסיבותיו של מצב החירום. הודעה על רשימה זו תפורסם ברשומות. אם לא הסכימו על טובין או שירות, עפ"י סעיף3 ()א(ד2) לחוק יביאו את העניי ן להכרעת נציג ציבור שימונה לצורך כך." שר הכלכלה והתעשייה ציין בתשובתו מאוקטובר2025 כי הרשות להגנת הצרכן ומשרד הכלכלה פעלו .באופן יזום, הן במישור הממשלתי והן מול חברות התעופה, כדי להגן על הציבור ולצמצם את הפגיעה בו שר הכלכלה והתעשייה הוסיף כי ב- 30.10.23 פ רסם משרד הכלכלה תזכיר חוק בנושא, אולם התזכיר לא קודם. עם זאת, במקומו ועל בסיסו קודמה הצעת חוק פרטית, ותיקון70 לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981, אושר בקריאה שנייה ושלישית במליאה ב- 2.7.24 . לדברי שר הכלכלה , תיקון זה נועד למנוע מצב של ניצול מצבי החירום להעלאת מחי .רים של טובין או של שירותים חיוניים באופן ניכר וחריג במכתב שנושאו "עלייה חריגה וניכרת במחירי הטיסות לישראל וממנה" מ- 29.9.24 כתב הממונה על " :הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן אל הממונה על התקציבים במשרד האוצר בימים האחרונים אנו עדים לביטול טיסות רבות ושיבושים משמעותיים בלוח הטיסות ובכלל זה עדים לחברות שביטלו את פעילותן .בשמי ישראל לעת הקרובה לצד השיבושים כאמור אנו עדים לתופעה של עלייה חריגה במחירי הטיסות לישראל, עלייה שנצפתה בעיקר בקרב החברות הישראליות בהיותן החברות העיקריות המוציאות .ומכניסות טיסות לישראל על פ ניו נראה כי אין סיבה של ממש להשתוללות המחירים האמורה וכי מדובר בניסיון של חברות התעופה שמממשיכות להפעיל טיסות לישראל להגדיל את רווחיהן- דבר המעלה חשש 26 שר התעשיי ה, המסחר והתיירות .)(שר הכלכלה 43 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום .ממשי כי מצב החירום בו אנו נמצאים מנוצל על ידן לצורך העלאת מחירים התנהלות זו עלולה לעלות כדי השפעה לא הוג נת בהתאם להוראות סעיף3א לחוק הגנת הצרכן (התשמ"א- 1981 .) לאור האמור בכוונת שר הכלכלה לפעול להכרזה בהתאם להוראות סעיף3א(ב) .לחוק סעיף3 א(ג) לחוק קובע כי עם הכרזת השר- הממונה על הגנת הצרכן והממונה על התקציבים יקבעו רשימת טובין ושירותים חיוניים שתפורסם ברשו.מות בהתאם לאמור, על מנת לעמוד על כך שמצב החירום לא ינוצל על ידי חברות התעופה והצרכנים יוכלו לשוב לישראל מבלי לשלם מחירים מופקעים אנו מבקשים לקבוע כי טיסות חזרה לישראל הן שירות חיוני וכן מבקשים לפעול לפרסום השירות ברשומות בהתאם להוראת סעיף3 א(ג) .לחוק יובהר- התנהלות זו משפיעה על צרכנים רבים המתקשים לחזור ארצה ערב חגי תשרי, חלקם נותרים ימים ארוכים מחוץ לישראל, מנותקים מבני משפחה ומחייהם בישראל על כל המשתמע מכך, ולכן יש צורך לקבל החלטה בנושא בדחיפות המתבקשת." ב- 29.9.24 כתב הממונה על הרשות להגנת הצרכן ול" סחר הוגן למנכ"ל חברת ארקיע, כי מבדיקה שערכה הרשות עולה כי בתקופה האחרונה, וביתר שאת, בימים האחרונים, חברת ארקיע העלתה את מחירי .הטיסות באופן חריג וניכר מהמחיר המקובל של אותן הטיסות.. אין חולק, ואין צורך להרחיב היריעה באשר למצב החירום בו אנו מצויים ולחיוני ות לפיה ישראלים רבים נדרשים לשירותי טיסה לישראל או ממנה וזאת ערב חגי תשרי. העלאת מחירים כה ניכרת וחריגה בתקופה זו, מעלה את החשש לניצול לרעה לכאורה של המצב." בתחילת אוקטובר2024 כתב הממונה על הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן לממונה על התקציבים במשרד " :האוצר בה משך לפנייתי בעניין פיקוח על מחירים בעתות חירום, אודה להתייחסותך הדחופה, שכן ככל שלא נתקדם לא נוכל לטפל בזמן בשאר הפרוצדורה הנדרשת, ולא נוכל למנוע את השתוללות מחירי הטיסות בעת מורכבת זו." בעדכון סטטוס של הרשות להגנת הצרכן לשר הכלכלה מ- 11.11.24 לגבי השפעה ב לתי הוגנת ציינה הרשות להגנת הצרכן כי ב- 4.7.24 'פורסם תיקון מס70 לחוק הגנת הצרכן, הקובע כי במצב חירום לא ניתן יהיה להעלות מחירים באופן חריג וניכר של מוצרים ושירותים שיקבעו הממונה על הגנת הצרכן והממונה על התקציבים. עוד נכתב במסמך, כי "לצורך אכיפת החוק נדרש:שיתוף פעולה בשתי נקודות כדלקמן האחת - בגיבוש רשימת המוצרים מול הממונה על התקציבים- בשיח של הרשות להגנת הצרכן עם האוצר העלה האוצר שאלות באשר לאופן בחירת המוצרים. מאז התשובות שמסרנו לא קיבלנו פנייה נוספת ולכן נראה שעל פניו אופן בחירת המוצרים מוסכם. יחד עם .זאת טרם הושגה הסכמה לגבי רשימת המוצרים השנייה - בגיבוש נוהל שיקבע את אמות המידה שלפיהן יראו בעליה במחיר כעליה באופן חריג וניכר. הנוהל כפוף להתייעצות עם ועדת המחירים. נציגי משרד הכלכלה בוועדת המחירים נתנו הסכמתם לנוהל שגיבשה הרשות להגנת הצרכן. עמדת חברי מש רד האוצר בוועדת המחירים טרם נמסרה. ישיבות שנקבעות עמם בנושא נדחות בכל פעם מחדש ונקבעות למועד מאוחר יותר. דיון עתידי אמור להתקיים ביום20.11.24 . מלבד נושא התיאום כמפורט, על מנת להביא ליישום של התיקון האמור, נדרשים אמצעים מחשובים שיוכלו לקלוט ולעבד נתוני עתק ( big data ). אמצעים אלו נדרשים הן כדי לקבוע מהו המחיר הממוצע והן כדי לבחון האם העלייה היא באופן חריג וניכר. בהיעדר אמצעים כאמור לא ניתן ליישם את הוראות ."התיקון 44 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום בנובמבר2024 לא נכללו ברשימת20 המוצרים שייחשבו חיוניים בשעת חירום טיסות ח.זרה לישראל זאת משתי )סיבות שצוינו על ידי הרשות להגנת הצרכן: (א יש לבצע תיקון בחוק אשר י ביא בחשבון את ה רכיב העונתי בטיסות(בדומה לירקות ופירות שהוחרגו מהחקיקה הראשית ); (ב) על הרשות להגנת הצרכן לקבל משאבים ל שם קליטת נתוני עתק ( big data ) וניתוחם בשוק הטיסות. ללא ביצוע של שני הסעיפים הללו לא תוכל הרשות להגנת הצרכן לטפל .בטיסות הרשות להגנת הצרכן ציינה בתשובתה מספטמבר2025 כי בהתאם למנגנון של בחינת עליית המחירים על פי סעיף3 א(ד) לחוק הגנת הצרכן, העלאת מחיר אסורה היא העלאה "חריגה וניכרת" במחיר, אשר נבחנת ביחס למחיר הממוצע של .המוצר הרשות להגנת הצרכן הוסיפה כי אופן חישוב המחיר הממוצע בחוק אינו מתייחס למוצרים ייחודיים ועונתיים, ובכלל זה טיסות. עוד ציינה הרשות להגנת הצרכן כי בשל מנגנון קביעת המחירים הקיים בחברות התעופה נדרש כוח עיבוד מחשובי לנתוני עתק לשם עיבוד מחירי הטיסות ולרשו ת אין יכולת מחשוב שכזו, וכן שיש קשיים בכלל ביישום סעיף3 א לחוק ובאכיפה של העלאת .המחירים בשל חוסר הוודאות הטמון בנורמה עוד ציינה הרשות להגנת הצרכן בתשובתה כי נדבך חשוב נוסף בבחינ ה של העלאת המחירים על פי סעיף 3א לחוק הגנת הצרכן הוא קביעת נוהל אמות מידה ."לבחינת העלאת המחירים ואם היא "חריגה וניכרת הואיל והנורמה"חריגה וניכרת "משאירה פתח רחב, בהתאם לסעיף 3 ()א(ד6) לחוק על הממונה על הגנת הצרכן בהתייעצות עם ועדת המחירים כמשמעותה בסעיף3 ,לחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים התשנ"ו- 1996 , לקבוע נוהל אמות מידה ו פי לו יראו עלייה במחיר כעלייה חריגה וניכרת, קרי- אסורה. טיוטת נוהל זה גובשה על ידי הממונה על הגנת הצרכן באוגוסט2024. בחודשים שלאחר מכן התקיימו דיונים רבים עם נציגי ועדת המחירים במשרד האוצר ל גבי קביעת נוהל אמות המידה, ולא הושגה הסכמה כלשהי. יתרה מכך, אף התג לעו מחלוקות בסיסיות בנוגע לעקרונות הכלכליים שבבסיס קביעת הנוהל ול גבי בחינ ה של העלאת מחיר י הטיסות . על כן עד היום לא הושגה הסכמה בנוגע לאופן קביעת ו של נוהל אמות המידה. שר הכלכלה כתב בתשובתו כי בסוף נובמבר2024 הוא פנה לשר האוצר והודיע כי בכוונתו להכריז על החלת הוראות סעיף3 א לחוק הגנת הצרכן בכל המדינה לתקופה מרבית של45 יום. מאז פרוץ המלחמה התקיים שיח ארוך בין משרד הכלכלה, הרשות להגנת הצרכן, משרד המשפטים ומשרד האוצר כדי לבסס הכרזה כי אכן יש חשש ממשי להפקעות מחירים בשל מצב החירום, בין היתר בתחום התעופה, וב- 12.1.25 ניתן אישור .משרד המשפטים לשר הכלכלה לחתום על הכרזה כאמור בהתאם לחוק החוק קובע כי אם הוכרז מצב חירום ושוכנע שר הכלכלה כי יש חשש ממשי שעוסקים ינצלו את מצב החירום כדי להעלות מחירים של טובין חיוניים או של שירותים חיוניים, רשאי הוא, בהתייעצות עם שר האוצר, לקבוע אילו מוצרים ייחשבו חיוניים ו לפעול לפרסום השירות ברשומות בהתאם להוראת החוק להגנת הצרכן. לפיכך לא ניתן יהיה להעלות מחירים באופן חריג וניכר של מוצרים ושירותים שי קבעו .הממונה על הגנת הצרכן והממונה על התקציבים ,בפועל הוכרז מצב חירום טיסות רבות בוטלו, חלו שיבושים רבים בלוח הטיסות וחברות ביטלו את פעילותן בישראל , ולאחר מכן חלה עלייה ניכרת במחירי הטיסות לישראל, עלייה שנצפתה בעיקר בקרב 45 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום החברות הישראליות בהיותן החברות העיקריות ה מפעילות טיסות א ל ישראל וממנה. למרות שלדעת הרשות להגנת הצרכן, כפי שעולה מפנייתה לאגף התקציבים, נוצר חשש ש חברות התעופה ה ממשיכות להפעיל טיסות לישראל ניצלו את מצב החירום להעלאת ה מחירים , רק בס פטמבר 2024 (כשנה לאחר )פרוץ המלחמה החלה הרשות להגנת הצרכן ל .בחון את המחירים בענף יתר על כן ,בנובמבר 2024 הכריז שר הכלכלה על איסור השפעה בלתי הוגנת במצב חירום ,ו הרשות להגנת הצרכן אישרה בנובמבר 2024 רשימה של 20 מוצרים שייחשבו חיוניים בשעות חירום . רשימה זו לא כללה את מחירי הטיסות , ו טיסות חוזרות לא הוגדרו כשירות חיוני בשעת חירום. לא זו בלבד, לרשות להגנת הצרכן אין מאגר מידע לבחינת המחירים בענף, ואף אין ברשותה אמצעי המחשוב הנדרשים שיוכלו לקלוט נתוני עתק ולעבדם כדי לבחון אם עליית מחירי הטיסות הייתה חריגה וניכרת. בשל היעדר אמצעים כאמור לא קבעה הרשות להגנת הצרכן שכרטיסי הט יסה הם מצרך חיוני .ולכן לא יכלה לפקח על מחירי הטיסות הרשות להגנת הצרכן ציינה בתשובתה לעניין הקשיים שביישום סעיף3 א' לחוק הגנת הצרכן "כי וועדת הכלכלה קיימה8 דיונים נפרדים בין התאריכים12.11.24 - 3.2.25 בנושא הקשיים שעלו בפועל ביישום הוראות הסעיף. בשל הקשי ים, בדיון האחרון אף הוכן נוסח לתיקון לסעיף3 א לחוק, כך שקביעת המוצרים החיוניים תהיה רק בידי שר הכלכלה באישור ועדת הכלכלה של הכנסת". עוד ציינה הרשות להגנת הצרכן בתשובתה כי המליצה לבצע תיקון חקיקה ולפיו שר הכלכלה יקבע את רשימת הטובין והשירותים החיוניים, ובכל ל זה טיסות, ויקבע מחיר מרבי אחיד לכל שירות וטובין חיוניים במהלך תוקפה של ההכרזה .בתקופת החירום נוכח חשיבותם של שירותי התעופה בישראל בשל היותה מדינת אי, משרד מבקר המדינה ממליץ לשר הכלכלה לבחון את האפשרות להגדיר את מחירי הטיסות כמוצר חיוני בעת חירום ולפרסם .זאת ברשומות נוסף על כך, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הכלכלה, למשרד האוצר ו לרשות להגנת הצרכן להמשיך לקדם את אסדרת הנושא בהתאם לחוק הגנת הצרכן. כמו כן מומלץ לרשות להגנת הצרכן להקים מערכת ממוחשבת הבודקת את ממוצע המחירים, וכך יהיו לפני הרשות להגנת הצרכן הנתונים הנדרשים לקביעת .מחירים חריגים גם בימי שגרה מ ש ר ד ה ת ח ב ו ר ה- )ר ש ו ת ה ת ע ו פ ה ה א ז ר ח י ת ( ר ת " א הפעלת מנגנון לצמצום סיכונים של חברות התעופה בעת חירום לתקופה מוגבלת נקבעה ב סעיף 9 א לחוק שירותי תעופה . המנגנון .נותן לשר התחבורה סמכות לצמצום ההטבות שלהן זכאי הנוסע בעת חירום משמעו כי שר התחבורה רשאי להתערב בקביעת התנאים למתן הפיצוי בתקופת חירום לנוסעים שטיסתם בוטלה וזאת לאחר התייעצות עם שר הכלכלה ו עם ועדת הכלכלה בכנסת .יצוין כי נוהל הצלמ "ת קובע איך יש לפעול בעת מלחמה ומ פרט את הגופים הרלוונטיים שאיתם יש לקיים דיון בעניין תפעול התעופה. הנוהל אינו מגדיר מה תפקידה של רת "א ביחס ל אזרח , ולפי כך אין לאזרח סעד ישיר מרת "א א אל מ בתי ה משפט בלבד. 46 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום בביקורת עלה כי משרד התחבורה לא הפעיל את סעיף9 א לחוק שירותי תעופה בעת חירום, הקובע את התנאים למתן פיצוי לנוסעים בעת חירום, ועקב כך, לכאורה, חברות התעופה המשיכו לשאת את הסיכון .הכרוך בפיצוי הנוסעים בעת ביטולים ושינויים בלוח הטיסות הנובעים ממצב החירום משרד התחבורה מסר בתשובתו כי שרת התחבורה לא ראתה לנכון להשית את מרבית ההוצאה על ,האזרחים, אלא סברה כי על אוצר המדינה לשאת בחלק מהעלות כך שהיא תתחלק בין חברות התעופה .המדינה והאזרחים משרד התחבורה ציין כי למרות דיונים רבים בוועדת הכלכלה ומחוץ לה, לא אושר מתוו .ה לחלוקת העלויות חברת ישראייר כתבה בתשובתה כי יש למנוע מערבות של הממשלה בקביעת מחירי הטיסות, ואם יוחלט .על מעורבות מסוג זה יש צורך לפצות את החברות ,לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חיוניותה של התעופה הישראלית לקשר שבין ישראל לשאר העולם מומלץ כי המאסדרים האמונים על המחירים והתעופה- משרדי התחבורה והכלכלה בשיתוף רת"א- יבחנו את האפשרות להשתמש בכלים שבידיהם כדי להקטין את הסיכון המוטל על חברות התעופה בשל ,העלויות המתווספות כתוצאה ממצב החירום כך שיתאפשר להמשיך ולקיים את הטיסות לישראל וממנה ובכלל זאת להפעיל את סעיף9 א, או לקבוע מחיר מרבי בעיתות חירום או לערוך הסכם מסגרת הקובע עקרונות ומדדי ם .לחלוקת העלויות בהסכמה עם החברות נוהל בין-משרדי לפינוי ישראלים השוהים בחו"ל בעיתות חירום המדינה מנסה לסייע להחזיר לישראל את הישראלים השוהים בחו"ל במצבי חירום עקב אירוע חבל ני או ,אסונות טבע או מצב מלחמה. בעקבות פרוץ המלחמה ביקשו ישראלים רבים שהיו בחו"ל לחזור לישראל ובהם משרתי מילואים שקיבלו צו8 ,. כאמור מאז תחילת ה של מלחמת חרבות ברזל ב אוקטובר2023 חלו ב תעופה האזרחית בישראל שינויים מהותיים בעקבות המצב הביטחוני המתוח , שבאו ליד י ביטוי בעיקר בהפסקת הפעילות של מרבית חברות התעופה הזרות. עם זאת, רק בסוף מרץ2024 פרסם המטה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה "נוהל בין- משרדי לפינוי ישראלים בחו"ל בתרחישי חירום" (להלן- נוהל לפינוי ישראלים בחו"ל). הנוהל מסדיר את שיתוף הפעולה בין הגופים השוני ם להחזרת ישראלים, והוא נועד למסד את ההליך הבין- משרדי ואת תיאום סדר פעולות לשיתוף הפעולה בין הגופים השונים כדי להשיב במהירות ישראלים מחו"ל בתרחישי חירום שונים בהתאם להחלטות הדרג המדיני. סעיף6 'ו (תהליכי עבודה) בנוהל קובע כי כאשר מדובר על השבת ישראלים עקב מצ ב חירום בארץ (מלחמה, מגפה וכו') ויש צורך לקבוע סדר קדימויות בעלייה למטוסים ארצה, קביעת סדר הקדימויות תיעשה על פי צורכי הגוף האחראי לניהול האירוע. למשל, באירוע מלחמתי צה"ל הוא שיקבע את סדרי הקדימויות, ואם יהיה ,מדובר בצורכי חירום שאינם צבאיים קביעת סדר הקדי מויות תבוצע על ידי רח"ל. יצוין כי אין בנוהל קריטריונים לקביעת סדרי העדיפות .עצמם אלא משאיר את העניין להחלטת הגוף האחראי בנוהל לא נקבע מנגנון שלפיו יתעדפו חברות התעופה הישראליות את הנוסעים בעת עודף ביקושים. על פי הנוהל, נוכח הנסיבות השונות בתרחישי אירוע חירום לא מוגדר תקציב "צבוע" למימוש המשימה. לכן נקבע כי התקציב יוקצה בחלוקה בין-משרדית, כפי שנעשה באירוע החילוץ של ישראלים מ אתיופיה בשנת 47 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום 2023 לפני מלחמת חרבות ברזל. בנוהל צוין כי במלחמת חרבות ברזל תגברו חברות התעופה הישראליות את הטיסות מיעדים מסוימים בהכוונת רת"א כדי להשיב ישראלים לארץ מהר ככל שניתן על פי שיקולים .מסחריים וללא תקצוב מטעם המדינה על שאלת הבהרה של משרד מבקר המדינ ה ממאי2025 למחלקה לישראלים בחו"ל במשרד החוץ בעניין מימון המדינה את טיסתם של אנשי מילואים שחזרו לישראל בצו8 עם פרוץ המלחמה, השיב משרד החוץ " כי אנשי מילואים שפנו אליה ם אמרו ששילמו עבור כרטיסי הטיסה, וחלקם אף טענו כי ש י למו מחירים מופקעים." במכתב של ארגון א מון הציבור למבקר המדינה באפריל2025 צוין כי "לנוכח העובדה שחלק מהטיסות שנדרשו, למעשה נדרשו על ידי המדינה (למשל, חייל מילואים שקיבל צו8 בעודו בחו"ל), מקוממת במיוחד התנערות המדינה מאחריות לנסיבות שבהן חיילים אלה נדרשו 'לרדוף' אחרי כרטיסים ולשלם עבור כרטיסים ."יקרים וכל זאת רק כדי להתייצב לשירות מילואים מהר ככל הניתן רת"א ציינה בתשובתה כי לא די בקביעת תיעדוף של נוסעים חיוניים; אם רוצים להוציא תיעדוף זה לפועל .מול חברות התעופה, יש למצוא מקור מימון ולהסדיר התקשרות עם חברות התעופה הביקורת העלתה כי בתחילת מלחמ ת חרבות ברזל נוצר עודף ביקוש לטיסות, בעיקר מצד ישראלים שרצו לחזור לישראל, חלקם חיילי מילואים שחזרו למדינה כדי לשרת בצבא. עודף ביקוש זה גרם לעליית מחירי .הטיסות לארץ לכלל השבים למדינה, ללא הבחנה וללא תיעדוף של חיוניות הנוסע עוד העלתה הביקורת כי בתחילת מלח מת חרבות ברזל לא היה במשרד התחבורה, ברת"א ובמל"ל נוהל לתיעדוף הנוסעים בעת חירום על פי חיוניות ם למשק. רק במרץ2024 , כחצי שנה לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, נקבע נוהל בין- משרדי לפינוי ישראלים השוהים בחו"ל בעיתות חירום. לפי הנוהל, התיעדוף בעת חירום ייקבע על ידי הגוף שיוגדר כאחראי על ניהול האירוע- צה"ל או רח"ל. לפיכך בתחילת המלחמה התברר כי הראשונים שיכלו לשוב ארצה בטיסות סדירות היו בעלי אמצעים כלכליים שיכלו להרשות לעצמם לשלם את המחיר הגבוה. יתר על כן, הועלו טענות כי בשל היעדר תיעדוף, גם חיילי ם ואנשי מילואי ם שקיבל ו צו8 , שהתכוונו להגן על המדינה, נאלצו לחפש טיסות ולשלם מחירים גבוהים .כדי לשוב בבהילות לישראל משרד מבקר המדינה מציין כי ראוי היה שחיילים ואנשי מילואים שחוזרים כדי להילחם יהיו בסדר עדיפות גבוה ככל האפשר וממליץ לבחון את סוגיית התשלום בגין טיסתם חזרה לישראל . משרד מבקר המדינה ממליץ כי הגופים הקשורים לחילוץ ישראלים מחו"ל ובהם משרד החוץ, המל"ל ומשרד התחבורה יפעלו על פי הנוהל ממרץ2024 ויתעדפו בעלי תפקידים בהתאם לחיוניותם למדינה ולמצב, כגון אנשים שקיבלו צו8 .או רופאים וכד' בהתאם לקריטריונים בנוהל צה"ל מסר בתש ובתו כי במצב חירום, כאשר מופעל גיוס בצווי8 או נוהל "נכס לאומי" לחיילים בסדיר המחייב את החזרתם מחו"ל (הנמצאים בחופשה פרטית), רשימת החיילים המופעלים והנדרשים לחזרה מהירה לישראל מצויה בידי רכ"א וניתן להם מענה מתאים במידת האפשר. עוד הוסיף כי אם יידרש צה"ל להע ביר למל"ל או לגוף אחר שיהיה אמון על הנושא את פרטי המשרתים הרלוונטיים לצורך תיעדוף 48 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום החזרתם מחו"ל ע"י גופים אזרחיים או ממשלתיים, צה"ל יעביר את פרטי המשרתים הרלוונטיים כפוף .למגבלות שבדין מבצע עם כלביא מבצע עם כלביא (המכונה גם "מלחמת איראן- ישראל") החל במתקפת פתע יזומה של מדינת ישראל על איראן ביום13 ביוני2025 . בתגובה פתחה איראן במתקפת נגד על ישראל ושיגרה כ590 טילים לעבר ישראל שגרמו לסגירה מוחלטת של המרחב האווירי בישראל לטיסות נוסעים, וזאת בשונה ממלחמת חרבות ברזל שבה נסגר המרחב האווירי לתקופות קצרות בלבד. המלחמה ארכה כ- 12 ימים והפסקת האש נכנסה לתוקף ב- 24.6.25 . תרשים11 .מציג את היקף הפגיעה והנזק עקב שיגורי הטילים לעבר ישראל תרשים 11 : היקף הפגיעה והנזק עקב שיגורי הטילים מאיראן לישראל מתחילת מבצע עם כלביא ב- 13.6.25 וע ד הפסקת האש ב- 24.6.25 המקור: המכון למחקרי ביטחון לאומיINSS . לפני ביצוע התקיפה נסגר המרחב האווירי של ישראל לטיסות נוסעים, ומטוסים שהיו בנתב"ג הועברו לשדות תעופה אחרים. סגירת המרחב האווירי נמשכה גם בתקופת המלחמה מחשש לתקיפה של איראן שתפגע במטוסים ובנוסעים. בשל סגירת המרחב האווירי של ישראל וסגירת ה שד ה תעופה , ל נוסעים ישראלים רבים ,נחסמה היכולת לשוב לישראל והם מצאו את עצמם תקועים ללא יכולת חזרה, ללא מגורים ללא ידיעה על אופן החזרה ועל מועדה, והם נאלצו לשלם על שהייה נוספת במלונות. חלקם, במטרה לחזור לישר.אל בכל דרך, אף שילמו מחירים מופקעים על טיסות ליעדים שמהם היה ניתן לחזור 49 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום בימים הראשונים של מבצע ,עם כלביא גורמים מוסדיים ישראלי י ם ובהם משרד התחבורה ורת "א ,לא הנחו באופן יזום את הנוסעים כיצד לפעול וגם לא מסרו מידע על המועד ועל האופן של החזרה האפשרית .לישראל הנוסעים חיפשו לשוב לישראל בדרכים שונות , בין היתר באמצעות קיצור ה טווח ליעדים קרובים- לרנקה שבקפריסין או יוון- ומשם חיפשו פתרונות יצירתיים כדי להגיע לישראל ,כגון חזרה דרך עקבה או באמצעות ספ י ,נות יאכטות .ועוד ניסיונות החזרה היו ללא תוכנית סדורה והי ו כרוכים ב עלו יו ת כספיות גבוהות ל אזרחים שהצליחו לחזור לישר אל .אף ש משרד התחבורה בחן דרכים נוספות להשבת אזרחי ישראל ,בין היתר בדרך הים ובאמצעות הקמת מרכז תעופה במדינות השכנות , נמצא כי מ שרד התחבורה לא פתח מוקד פעולה או בש יג מענה סדור עבור אותם אזרחים. לאחר פחות מ שבוע הותרה נחיתה של טיסות חוזרות בלבד בנתב ."ג ל מרות ההשפעות על התעופה האזרחית אל ישראל וממנה ו למרות מספר ,הישראלים השוהים בחו"ל ומבקשים לשוב ארצה רק ב- 18.6.25 התקבלה החלטת ה ממשלה3158 ש בה הוחלט להטיל על משרד התחבורה את האחריות לתכל ו ל לו תיאום של מבצע "חזרה בטוחה" להשבת ישראלים השוהים בחו״ל ו ה מבקשים לשוב לישראל כפוף .להוראות החלטה זו בעקבות החלטת הממשלה3158 מונתה ועדה אשר קבעה קריטריונים ברורים לאבחנה ול תיעדוף של חיוניות הנוסעים , ו בכלל ם חיילי מילואים. משרד התחבורה כתב בתשובתו כי עד לקבלת ההיתר לנחיתה של טיסות החילוץ בנתב"ג, נבחנו במשרד חלופות רבות, מגוונות ויצירתיות להחזרת אזרחי ישראל בים וביבשה, וחלקן יצאו אל הפועל- כמו שימוש באוניות קרוז אשר ביצעו שאטלים ימיים מקפריסין לאשדוד. כמו כן נפתחה האפשרות לה גיע לישראל דרך ,עקבה שבירדן, אשר כללה תיאום עם שלטונות ירדן להפעלת שדה התעופה עקבה במשך כל שעות היממה .הרחבה של שעות פעילותו של מסוף הגבול רבין, מתן אבטחת מרחבית ועוד מבקר המדינה ממליץ כי משרד התחבורה ורת"א יפיקו לקחים ממלחמת חרבות ברזל וממבצע עם כלביא וייערכו מראש כדי לקבוע פתרונות להסדרת התעופה בעת חירום ובכלל זאת להשבת ישראלים השוהים בחו"ל לישראל, ובין היתר יבחנו מבעוד מועד חתימה על הסכמים עם מדינות שכנות להפעלת שדות ,התעופה שבשטחן ו כך י ת אפשר למערך התעופה האזרחית הישראלית להמשיך ולקיים פעילות בע י תות ח.ירום המל"ל ציין בתשובתו מנובמבר2025 כי בימים אלה נעשית עבודה מקיפה בעניין בהובלת רח"ל, ובסוף )התהליך ייתכן שיצא נוהל מורחב שיבוא במקומו של הנוהל שכתב המל"ל (או תתקבל החלטת הממשלה בעניין. עוד ציין המל"ל כי במבצע עם כלביא מומש הנוהל לפינוי ישראלים מחו"ל ו הוקם מרכז שליטה בהובלת רח"ל ובשיתוף משרד התחבורה ומשרד ראש הממשלה, והם בחנו מקרים הומניטריים כאלו ואחרים אשר נכון היה לתעדף בטיסות ארצה. בעניין החיילים לא היה צורך להפעיל את הנוהל מכיוון .שצה"ל הוציא על חשבונו מטוסים שהשיבו חיילים ארצה 50 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום תלונות של נוסעים מפעם לפעם מוגשות לרש"ת תלונות של נוסעים בתחומים הקשורים לתעופה החל מאובדן של תיק נוסעים ועד לביטולי טיסות ותשלומי פיצויים. בשנים2020 - 2024 התקבלו ברש"ת כ- 5,200 תלונות, ומהן כ- 1,500 תלונות שהתקבלו מתחילת מלחמת חרבות ברזל ועד סוף שנת2024. תלונות רבות הופ נו גם לארגון אמון .הציבור על פי ארגון אמון הציבור, ניכרים קשיים מבניים ומתמשכים בתחום השירות. בשנים האחרונות- הן בתקופת הקורונה והן במהלך המלחמה- חלו שיבושים קשים בפעילות הענף, שגרמו לבעיות תפעול קשות .בתחום התעופה ולפגיעה חמורה וממושכת בתחרות בענף ארגון אמון הציבור (להלן- גם הארגון) הציג לצוות הביקורת סוגיות עיקריות העולות מהפניות שהתקבלו במוקד התלונות של הארגון: (א )טיפול חלקי בבקשת ביטול מצד הצרכן - חלק מהפניות עסקו בין היתר בצרכנים ש ביקשו ל בטל את הטיסה שהוזמנה ושולם עבורה זמן רב לפנ :י המלחמה, וזאת מסיבות שונות המצב בארץ, המצב בחו"ל, אסון שפקד את המשפחה , גיוס של קרובי משפחה ב צו8 .וא מנם בחלק מהמקרים ניתן להם פת ר( ון כלשהו ,שובר למימוש עתידי דחי י ת הטיול או)ביטול בעלויות מסוימות , אך לא תמיד הגיעו הצדדים לפתרון מוסכם( ;ב )אי-קבלת פתרון או אי- קבלת מענה בזמן אמת - לא מעט ,צרכנים דיווחו על קושי בקבלת מענה לאחר שקיבלו הודעה על ביטול הטיסה. גם אם היו בשדה התעופה לא תמיד היה נציג שיית ן ;מענה(ג )היעדר חלופות לטיסות שבוטלו או שהוקדמו - אף שהחוק קובע כי על חברת התעופה להציע לצרכן טיסה חלופית או החזר כספי, חברות התעופה לא הציעו חלופה והיה על הצרכן לחפש טיסה חלופית באופן עצמאי ולשלם תמורתה. יובהר כי לצד עליית המחירים, טיסות חד- כיווניות הן ;לרוב יקרות במידה ניכרת(ד )התנערות מאחריות - כל גורם הפנה את הצרכן לגורם אחר (הסוכן וחברת התעופה) בלי לתת מענה )אפקטיבי; (ה קושי בקבלת החזר בפועל עבור הטיסה שבוטלה - גם כאשר הוצעה לצרכן האפשרות לקבל החזר כספי, תשלום זה שולם בעיכוב רב, בעיקר אם העסקה נעשתה דרך סוכן נסיעות ; (ו) אי-תשלום פיצוי ,אי-תשלום עבור הוצאות נלוות - בחלק מהמקרים לא קיבלו צרכנים החזר הוצאות עקב שהייה לא מתוכננת בחו"ל( ;ז )קושי ביצירת קשר עם החברות ולעיתים אף עם סוכני ה נסיעות גם לאחר חזרתו של הצרכן לארץ ,: כאמור מדובר בבעיה מתמשכת בענף התעופה, אך ביטוייה בתקופת חירום חמורים וקשים במיוחד. על פי רוב סוכני נסיעות זמינים יותר, אך בתקופת המלחמה היו קשיים בקבלת תשובות גם מהם עקב גיוס של רבים מעובדי הסוכנויות למילואים ובשל עומס גדול מאוד .של פניות על פי טענת הארגון , גם בעבר הוגשו ל מוקד הארגון תלונות בנושא ביטול ים ועיכוב ים של ,טיסות וגם אז התקשה הצרכן לקבל את הפיצוי שהוא זכאי לו על פי החוק .ב מקרים רבים חברות התעופה משיבות כי הענף מושפע מאילוצים שונים ה עלולים לגרום בין היתר לשיבושים במועדי ה המראה ו ה נחיתה כגון תקלות טכניות, וכי לעמדת ן תקלות אלו הן בגדר "כוח עליון". היות שלצרכן אין הידע ו המידע המלא ים כדי לקבוע אם אכן מדובר בתקלה בלתי צפויה שלא ה י ה ניתן למנוע או מקרה אחר שהחוק מחריג לתשלום פיצוי, לא פעם הוא נאלץ .לפנות לבית המשפט שיכריע בסוגיה זו מנהלת מחלקת בקרה ופניות הציבור בארגון מס רה למשרד מבקר המדינה במאי2025 כי החל בשבעה .באוקטובר חלה עלייה חדה במספר התלונות בתחום התעופה שהתקבלו במוקד התלונות של הארגון 51 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום בחודשים אוקטובר, נובמבר ודצמבר2023 וכן ינואר2024 " ., מספר התלונות הוכפל לכל הפחות ברבעון האחרון של2022 )(אוקטובר, נובמבר, דצמבר התקבלו במערכת התלונות של הארגון113 תלונות נגד חברות תעופה או .סוכני נסיעות באותו רבעון ב- 2023 התקבלו במערכת התלונות של הארגון266 .תלונות לצד זה, חשוב גם לציין כי הארגון קיבל ברבעון האחרון של2023 מאות פניות מצרכניות וצרכנים בדרכים )אחרות (טלפון, מייל- פניות שלא הוסבו לתלונה, לעומת עשרות בודדות שהארגון קיבל ברבעון המקביל ב- 2022 ." על פי הארגון, אומנם חוק שירותי תעופה מציג מסגרת נורמטיבית ראויה בסוגיות אלו, אך הניסיון המצטבר בכלל ובתקופות חירום בפרט מלמד שבמצבי חירום אין די בחוק ונדרשים כלים נוספים כדי להג ן על זכויות הנוסעים. היעדר הזמינות של חברות התעופה מתסכל ומקומם במיוחד: ענף התעופה נתון בפיקוח הדוק וחברות התעופה תלויות במידה רבה ברש"ת וברת"א. לטענת הארגון, בפועל גופים חזקים אלה אינם עושים כל שימוש בכוחם ובסמכויותיהם כדי לוודא שחברות התעופה יעמדו בדרישו ת .המינימליות של זמינות בזמן אמת ואף ישיבו בדיעבד על פניות בנושא כשלים במתן השירות כדי למנוע הישנות של מצבים ש בהם נוסעים נותרים ללא מענה ראוי בכלל ו בזמן משבר בפרט , להלן- המלצות אחדות :של ארגון אמון הציבור 1. :א כ י פ ת ה ח ו ק הסעדים בחוק הם אזרחיים בלבד; אין גורם ממשלתי האוכף את החוק, והסעד ניתן בעיקר מבית המשפט. זאת ועוד, לא לכל חברות התעופה הזרות יש משרדים בארץ אלא רק נציג לקבלת כתבי בית- דין, ונציגים אלה לא תמיד מוכנים לטפל בפניות. אם לא קיבל הצרכן את אשר הוא זכאי לו על פי ה ,חוק, לא נותר לו אלא לפנות לבית המשפט. לפעמים התערבות של בית המשפט הכרחית למשל בנושא פיצויים, שכן החוק מחריג תשלום זה במקרים מסוימים (למשל נסיבות לא צפויות שלא ניתן למנוע אותן), ולכן ייתכנו מחלוקות בין הצדדים; עם זאת, בכל הקשור להחזר כספי או לכרטיס חלופי ו כן לשירותי סיוע, אין החרגות- על החברה לפצות את הצרכן בנושאים אלו, ולכן לא ברור מדוע נדרש הצרכן לפנות לבית המשפט כדי לדרוש החזר כספי או החזר הוצאות. ראוי שהמדינה תסדיר מנגנון לפיקוח מינהלי על חברות התעופה בכלל ובתחום המענה על פניות (בזמן אמת ובדיעבד) בפרט. 2. :ג י ב ו ש ת ו כ נ י ת ח י ר ו ם ל א ו מ י ת ל ת ח ו ם ה ת ע ו פ ה נדרשת תוכנית מפורטת שתגדיר את תפקידי הגופים השונים (משרד התחבורה, רשות התעופה האזרחית, חברות התעופה, רשות שדות התעופה) במצבי חירום. על התוכנית לכלול כללים ברורים לטיפול בנוסעים בהתרחש ביטולים המוניים, לרבות חובות של חברות התעופה לספק לנוסעים מידע וסיוע בזמן אמת וכן אפשרויות טיסה .חלופיות 3. :ד ר י ש ה מ כ ל ח ב ר ה ל ה ק י ם מ ו ק ד י י ע ו ד י ל נ ו ס ע י ם מוקד זה אמור להיות זמין בכל שעות היממה לשם מתן מידע וסיוע בכל עניין הנוגע לשינויים בטיסות, לעיכובים, לבעיות כבודה שלא .'הגיעה ליעדה וכד הפיקוח הממשלתי על התחום אמור לעסוק בתנאים לפעולת המוקד (זמינות, תיעוד .)'פניות, אופן מענה על פניות וכד 4. ה ק מ ת ק ר ן שתאפשר מתן סיוע מיידי לחיילים, לאנשי מילואים ולבעלי מקצועות חיוניים שנשארו בחו"ל ללא אפשרות חזרה מיידית לארץ ואשר חויבו על ידי המדינה לחזור מיי ד (למשל, קבלת צו8 ) 52 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום במימון הטיסות ארצה. ראוי בהחלט שהסדר כזה יהיה רק חלופה שנייה כאשר האזרחים הנדרשים .לחזור לא הצליחו למצוא חלופה סבירה בעצמם 5. א ס ד ר ה ב ת ח ו ם ה ת ע ו פ ה ב מ צ ב י ח י ר ו ם שתחיל חובות נרחבות על חברות התעופה לספק שירותים ומידע לנוסעים בזמן משבר, כולל הח ובה להציב נציגים בשדות התעופה, לשמור על קווי .תקשורת פעילים ולספק פתרונות במהירות וביעילות 6. ה ק ל ו ת ל ח ב ר ו ת ה ת ע ו פ ה ה י ש ר א ל י ו ת: במסגרת התוכנית להיערכות לשעת חירום מוצע לבחון הקלות לחברות התעופה הישראליות ביצירת שיתופי פעולה עם חברות זרות שביטלו את טיסותיהן. ייתכן שלשם כך יש אף מקום לקבוע תנאים לפטור מהסדר כובל אם יש חשש להכשרת תיאום בין חברות מתחרות. הכוונה היא להסדר בתחום התעופה שיתאפשר ליישמו רק כאשר הוכרז .מצב חירום מהתלונות שהגיעו לרש"ת ולארגון אמון הציבור עולה כי בתקופת מלחמת חרבות ברזל נתקלו אזרחים רבים בבעיות שונות הקשורות לטיסותיהם, ובכלל זה מול חברות התעופה, כגון טיפול חלקי בבקשת ביטול, אי-קבלת מענה בזמן אמת, היעדר חלופות לטיסות שבוטלו, התנערות מאחריות של סוכני הנסיעות ושל חברות התעופה, קושי בקבלת החזרים עבור טיסה שבוטלה, אי- תשלום פיצויים והוצאות נלוות וקושי ביצירת קשר עם החברות ועם סוכני הנסיעות. בביקורת נמצא כי אין תו כנית מפורטת למצבי חירום המגדירה את תפקידי הגופים הממשל תיים השונים המאסדרים את הענף ,(משרד התחבורה ר)ת"א ורש"ת לצורך תמיכה בנוסע שנפגע. כמו כן נמצא כי חברות התעופה אינן מפעילות בשעת חירום ,מוקד זמין לאורך כל שעות היממה למתן מידע וסיוע בכל עניין הנוגע לשינויים בטיסות, לעיכובים .לבעיות כבודה שלא הגיעה ליעדה ועוד רת"א לא פעלה להקים מוקד שייתן מענה24/7 לאורך כל שעות .היממה לנוסעים שנתקעו ולא דרשה מהחברות להקים מוקד כזה רת"א ציינה בתשובתה כי "חוק שירותי תעופה אינו מעניק סמכויות פיקוח ואכיפה וממילא אין בענייננו כוחות וסמכויות שניתן להפעיל". עוד ציינה כי היא גוף מאס דר ולא גוף תפעולי, וממילא אין לה הכלים או היכולת להקים גוף שייתן מענה24/7 לאורך כל שעות היממה. לרת"א אין סמכות להורות לחברות התעופה .להקים גוף כאמור משרד מבקר המדינה מציין לפני רת"א כי כמאסדרת האמונה על תחום התעופה, עליה לוודא שהנוסעים יקבלו שירות ומענה הולם מהחברות. בין היתר רת"א יכולה לדרוש בעת כניסת חברה לפעילות בישראל שיהיה לה נציג שירות שתפקידו יהיה לתת מענה על שאלות ולטפל בבעיות של הנוסעים. אם יהיה צורך .בחקיקה להסדרת הנושא, על רת"א לקדם חקיקה כאמור רש"ת מסרה בתשובתה כי בהתאם להוראות חוק רש"ת, תפקי דה הוא לנהל, להפעיל ולפתח את נמלי התעופה ואת שדות התעופה. רש"ת ציינה כי אינה אחראית ואין לה סמכות לפקח על חברות התעופה .ולחייב אותן לתת מענה ללקוחותיהן, והיא אינה יכולה להכין תוכנית לתמיכה בנוסעים בעת חירום 53 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום משרד מבקר המדינה ממליץ לרש"ת לאתר דרכים במסגרת תחומי אחריותה להנגשת ושיפור המידע הנמסר לנוסעים בעת חירום. לשקול הקצאת מקום ותשתית תקשורת לחברות התעופה בנתב"ג כדי .לאפשר עבודה רציפה של חברות התעופה בעת חירום בכל הקשור לשירות ולתמיכה לנוסעים ריבוי הגורמים מקשה על קהל הנוסעים לאתר באופן ממוקד את הגורם ,אשר יוכל לתת מענה על צרכיו .ובוודאי בעת חירום משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד התחבורה, כאחראי הממשלתי לפעילות רת"א ורש"ת, יסדיר את תחומי האחריות הרלוונטיים לכל רשות לגבי תמיכה בנוסעים ויגדיר את הפעולות הנדרשות מכל גוף בנושא זה. עוד מומלץ כי משרד התחבורה יק בע גורם מתכלל שישמש כתובת ברורה למתן מענה על כלל הבעיות שמעלים הנוסעים , יבחן את האפשרות של הקמת מוקד שייתן בעיתות חירום מענה לנוסעים24 שעות ביממה שבעה ימים בשבוע, ויורה לחברות התעופה להפעיל מוקד כזה בתקופות רלוונטיות (בעיקר בעיתות חירום) ולבצע בקרה על המע נה של החברות לאזרחים בנסיבות אלו. זאת כדי להקל עליהם בהיתקלם בקשיים עקב השיבושים בשירותי התעופה בעת חירום. העלאת המחירים בענף התובלה האווירית התובלה האווירית חשובה למשק- היא משמשת אמצעי נוסף ליבוא ו ל יצוא של סחורות. התובלה האווירית נעשית בשני אופנים: בא מצעות מטוסי מטען ייעודיים להובלה או בבטן מטוסי הנוסעים. תובלה ,זו יקרה אך היא דרך ל הובלה יעילה, מהירה ובטוחה של סחורות קטנות ויקרות ערך, של סחורות ,מתכלות של .)פריטים שתוקפם מוגבל בזמן וכן של מוצרים רגישים (תרופות, מזון ופרחים שיבושים בקווי התעופה וה פחתת היצע הטיסות עלולים ליצור מחסור במוצרים ועליי ה של .מחיריהם במהלך מלחמת חרבות ברזל .פחת במידה ניכרת מספר הטיסות ונפגעה כמות הסחורות שהגיעו לישראל בדרך זו על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה27 , בשנת2023 היה ערכו של יצוא הסחורות בהובלה אווירית55.9% ( 35.4 מיליארד דולר) מערך יצוא הסחורות . ערכו של היצוא בהובלה ימית היה 37.0% ( 23.5 )מיליארד דולר , ו ערכו של היצוא בסוגי ההובלות האחרים (הובלה יבשתית , דואר חבילות, הנעה עצמית ואחרת) היה7.1% מסך ערך היצוא . ערכו של יבוא הסחורות בהובלה ימית היה67.6% ( 62.1 מיליארד דולר) מער כ ו של כלל ה ,יבוא ערכו של היבוא בהובלה אווירית היה31.2% ( 28.7 מיליארד דולר) מסך ערכו של היבוא ,ו ערכו של היבוא בסוגי ההובלה האחרים היה1.2% מסך ערכו של היבוא. על פי הדוח השנתי של נתב"ג לשנת2024 , במהלך שנת2023 שונעו מטענים במשקל כולל של343,666 טו נות , ירידה של9.36% בהשוואה לשנת2022 . במהלך שנת2024 שונעו מטענים במשקל כולל של347,707 טו נות , י על יה של1.17% בהשוואה לשנת 2023 . לוח3 מציג את משקל המטענים (יבוא ויצוא) לפי סוג המטוס .המוביל 27 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הודעה לציבור "יבוא ויצוא סחורות לפי סוג הובלה לשנת2023 ," מאי2024 . 54 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום לוח 3 : ,מטעני היצוא והיבוא של סחורות2022 - 2024 , בטונות סוג המטוס המוביל 2022 2023 שיעור השינוי ביחס לשנת 2022 2024 שיעור השינוי ביחס לשנת 2023 מטוסי נוסעים 162,162 151,298 6.7% - 94,962 37.23% - במטוסי מטען 216,974 192,368 11.3% - 252,745 31.38% סה"כ מטען 379,136 343,666 9.4% - 347,707 1.17% המקור: הדוחות.השנתיים של נמל התעופה בן גוריון מפרוץ המלחמה ובשל הפסקת פעילותן של חלק מחברות התעופה הזרות , חלו אי-סדרים בשינוע הימי בי ם האדום וגברו הביקושים לשירותי הובלת המטענים של חברת אל על. לפיכך חלה עלייה ניכרת בהכנסות החברה מהטסת מטע נים. בדוח הכספי של חברת אל על לשנת2024 צוין כי בעקבות התגברות הביקושים להטסת מטען בזמן המלחמה, ובין היתר עקב הפסקת הטיס ו ת של ,מרבית חברות התעופה הזרות הגבירה החברה את היק פה של הובלת המטענים אם בבטן מטוסי הנוסעים ואם ,במטוסים ייעודיים להטסת מטען ונרתמה להב את ציוד חיוני לישראל לשם .סיוע לכוחות הביטחון והרפואה יתר על ,כן כדי לספק פתרונות לביקושים כאמור לעיל, פעלה החברה להתאמת מטוס י נוסעים לתצור ה של מטוס י מטען לתקופה .מסוימת בדוחות הכספיים של חברת אל על לשנת2024 צוין כי "עקב ביטולי הטיסות של החברות הזרות ולא ור ירידה בביקוש לתובלה ימית לישראל עקב המצב הגיאופוליטי בים האדום ,חל צמצום משמעותי בקיבולת המוצעת לשינוע מטען לישראל וממנה ,מה שהביא להתגברות משמעותית של הביקוש להטסת מטענים במטוסי החברה ,הן בבטן מטוסי הנוסעים והן במטוסי מטען" .על פי הדוח הכספי של חברת אל על לשנת 2024 ,הכנסות החברה מהובלת מטענים גדלו במידה ניכרת ביחס לשנתיים הקודמות .לוח 4 מציג את הכנסותיה של חברת אל על מהובלת מטענים בשנים 2022 - 2024 . לוח 4 : הכנסות28 ,חברת אל על מהטסת מטענים במיליוני דולרים2022 - 2024 המקור : הדוח הכספי של חברת אל על , 2024 . מהלוח עולה כי הכנסותיה של חברת אל על בשנת2024 מהובלת מטענים גדלו ב- 62.1% לעומת שנת2023 ובכ- 36.5% לעומת שנת2022 . 28 .)מדובר בהכנסות החברה ולא ברווחים (לא הובאה בחשבון העלייה בהוצאות החברה כגון ההוצאות לביטחון השנה שיטת ההטסה 2024 2023 2022 הכנסות מהטסת מטען במטוסי נוסעים 186.9 113.7 140.2 הכנסות מהטסת מטענים במטוסי מטען 79.9 50.9 55.2 סה "כ הכנסות מהטסת מטענים 266.8 164.6 195.4 55 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום אל על מסרה בתשובתה כי גורם מרכזי שהביא ל ידי גידול בהכנסות יה בתחום המטענים בתקופת המלחמה הוא גידול דרמטי בהיקף המטען.שהיא מטיסה אל על ציינה כי פעלה ל הטסת מטענים הן באמצעות מטוס י מטען, הן באמצעות מטוסי נוסעים והן בדרכים אחרות שאפשרו ל לי הגד א ת היקף המטען המוטס כדי לתת מענה על ה צורך. אל על הוסיפה כי יש שלל משתנים המושפעים ממצב המלחמה ו יש בהם כדי להשפיע על מאזן ההיצע והביקוש ו על המחירים הנגזרים מהם ,למשל רמות הסיכון המסחרי של הפעלת טיסות מטען בתקופת מלחמה, שינוי תמהיל סוגי המטען שמשולח בזמן המלחמה , גידול בעלויות החכירה ושינוי תמהיל סוגי המטוסים ששימשו להטסת המטען בתקופה זו. התרשים ש להלן מציג את השינויים במחירי ההובלה29 של מוצרים לק"ג מיעדים שונים לישראל לפני .מלחמת חרבות ברזל תרשים 12 :שיעור עליית מחירי התובלה האווירית , 2023 - 2024, באחוזים על פי נתונים של ארגון התאגידים של סוכני המכס והמשלוחים, בעיבוד משרד מבקר המדינה, תקף בדצמבר2024 . מהלוח ומהתרשים עולה כי מחיר ההובלה לק"ג של מרבית חברות התובלה עלה במידה ניכרת לאחר ,פרוץ מלחמת חרבות ברזל לעומת המחיר שלפני המלחמה. לדוגמה מחיר ההובלה ליעד מסוים בסין עלה 29 במחירי ההובלה של כלל החברות המובילות., כולל של חברת אל על 56 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום בשיעור15.24% ; ההובלה ליעדים באירופה עלתה בשיעור של64.10% עד75% ; למזרח הרחוק- בשיע ור של9.43% עד61.6% , ולארה"ב בשיעור של2.25% עד33.91% . עלייה זו במחירי התובלה האווירית .עלולה להשפיע ישירות על מחירי המוצרים לציבור ולהעלותם התובלה האווירית נעשית במטוסי נוסעים או במטוסי מטען והיא חשובה למשק. פגיעה בסדירות הטיסות בעת חירום עלולה לפגוע ג .ם ביצוא וביבוא של מוצרים נדרשים, רגישים וחיוניים למשק בשל החשיבות של ההובלה האווירית למשק והשפעתה על המשק בעקבות עליית מחירי התובלה האווירית, ובשל החשש לפגיעה אפשרית באספקת מוצרים חיוניים למשק, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה להכין בסיוע משרד הכלכל ה תוכנית פעולה לקיום תובלה אווירית חיונית בשעת חירום כדי להבטיח את אספקתם של מוצרים חיוניים למשק תוך שמירה על עלויות.תובלה מתונות ככל הניתן הקמת שדה תעופה משלים הקמת שדה תעופה משלים הוא הכרח אסטרטגי למדינת ישראל; הוא ישמש בין היתר הן כפתרון לעומס בנתב"ג שנוצר עקב הגידול במספר הנוסעים, והן עשוי להוות פתרון למצב שבו יידרש שדה נוסף עקב המצב הביטחוני במדינה. החל ממלחמת חרבות ברזל הפך נתב"ג ליעד מרכזי של אויבי ישראל ונורו לעברו טילים ורקטות רבים. איומי הטילים והרקטות, ובעיקר פתיחת המלחמה נגד איראן ביוני2025 , גרמו לסגירת נתב"ג מפעם לפעם לשם הגנה על מטוסי הנוסעים ולמניעת סיכון לאזרחים. כאמור, בתקופת מלחמת חרבות ברזל לא נסגר נתב"ג באופן מוחלט, אך פעמים אחדות הופסקה פעילותו לכמה שעות בשל החשש מאיום על השדה ועל הפעילות האווירית. לעומת זאת, במבצע עם כלביא נסגר המרח ב האווירי לכמה ימים .עקב החשש מתקיפת איראן, ולאחר כשבוע הותרה נחיתה של טיסות חילוץ בלבד לוח 5 : דוגמאות לאירועים שגרמו לסגירת נתב"ג המועד סוג האירוע הצעדים שננקטו הערות אוקטובר 2023 פרוץ מלחמת חרבות ברזל הגבלה של המרחב האווירי ב עת איומים קונקרטיים , בעיקר מצד חיזבאללה עזיבת חברות זרות אפריל 2024 תקיפה ראשונה מצד איראן המרחב האווירי נסגר לשעות אחדות אוגוסט2024 תמרון צה"ל בלבנון סגירת המרחב האווירי למספר שעות עקב תחילת התמרון של צה"ל בלבנון מאי 2025 נפילת טיל בנתב"ג עקב ירי טילים לעבר נתב"ג בידי החות'ים המרחב האווירי נסגר ל כחצי שעה לא הייתה פגיעה במסלולים או במטוסים יוני 2025 מבצע עם כלביא סגירה מוחלטת12 ימים עד סיום המבצע , כאשר לאחר4 ימים מתחילת .המבצע החלו טיסות החזרת ישראלים 57 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום חשוב לציין כי סגירת נתב"ג משפיעה במידה רבה על תנועת הנוסעים ובייחוד על חזרת אזרחים ישראלים השוהים בחו"ל. מהלוח עולה כי מפרוץ מלחמת חרבות ברזל נסגר שדה התעופה לתקופות קצרות עקב החשש שטילים יפגעו בשדה ובמטוסים. חשש זה כמעט התממש- במאי2025 נפל טיל סמוך לשדה ולכן נסגר השדה ל-כחצי שעה. עם זאת, ב ארבעת הימים הראשונים של מבצע עם כלביא נסגר נתב"ג לחלוטין ואחריהם בוצעו טיסות להחזרת והוצאת נוסעים באופן מדוד, עד לפתיחה מלאה אחרי12 .יום יצוין כי נמל התעופה רמון בדרום נפתח בשנת2019 ,ו ייעודו הוא בין היתר לשמש שדה תעופה משלים ,לנתב"ג וגיבוי לנחיתות חירום. אף על פי כן בתקופת מבצע עם כל ביא הוא לא תפקד ככזה מסיבות שונות. בישיבת צלמ"ת שהתקיימה ב- 8.10.23 צוין כי נשלח כוח חלוץ ל שדה התעופה רמון כדי לתת מענה בנושא ה טיפול בנוסעים ו ב כבודה (לא ב)מטען בשדה התעופה .בישיבה צוין כי בשל מחסור ב אוטובוסים י יווצר קושי בהסעת הנוסעים הלוך ו .חזור עוד צוין בישיבה כי אם יתחיל עימות משמעותי בצפון או אם ישוגרו מטחים כבדים מעזה , .לא יהיה נכון להמשיך להפעיל את נתב"ג .החשיבות בהקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג ידועה לגורמי המקצוע במשרד התחבורה מעל לשני עשורים ,בתקופה זו הוקמו ועדות שבחנו את הנושא, נערכו דיונים בכנסת ו בשנת2017 מינתה ממשלת ישראל את חברת נתיבי ישראל לגורם האחראי להוביל הכנ ה של שתי ת ו כניות מתאר בלתי תלויות , אחת להקמת שדה .תעופה ברמת דוד בצפון ואחת להקמת שדה תעופה בנבטים בדרום בדוח משרד מבקר המדינה משנת2016 " ,רשות שדות התעופה ניצול המסלולים בנמל התעופה בן גוריון" 30 , " צוין כי בהחלטת הממשלה לאישור תמ"א2/4 ביולי1997 אושרה המלצת המועצה הארצית לתכנון ובני י ,ה ש לפיה היא רואה בתמ"א2/4 ובמתן הוראה להקמת שדה תעופה משלים בלוח זמנים קצר- ,כמקשה אחת וכי הנושא יקודם ויוגש למועצה הארצית בתוך18 חודשים. במועד סיום ה ,ביקורת18 שנים לאחר החלטה זו ,ולמרות החשיבות הרבה של הקמת שדה משלים לנתב"ג, עדיין לא הוחל ביצוע תכנון השדה המשלים ." המבקר המליץ כי עקב חשיבותו של שדה משלים לנתב"ג, הן בגלל צ ו רכי הביטחו ן והן בגלל הצפי להמשך מגמת הגידול ב מספר הנוסעים והטיסות הבין-לאומיות ,ו נוכח העובדה שעברו כמעט שני עשורים מאז החלטת הממשלה, על משרד התחבורה ורש"ת לקדם את ת ו כנית ההקמה של שדה משלים. בדוח מבקר המדינה מנובמבר2022 בנושא "רשות שדות התעופה- "בטיחות התעופה האזרחית31 צוין כי התנועה הבין-לאומית של נוסעים לישראל וממנה מתרחבת בהתמדה זה שנים רבות ורוב ה מתבצעת .מנתב"ג עלה כי על אף החלטות ה ממשלה לקידום שדה תעופה משלים לנתב"ג מיולי2011 ומאוקטובר 2021 ,ואף שהממשלה הכירה בצורך הדחוף בהקמת שדה תעופה בין-לאומי אזרחי נוסף בישראל כשדה משלים לנתב"ג, ואף שבחנו את הנושא גורמי מקצוע והמליצו בנובמבר2017 על החלופה העדיפה והישימה מבחינ ,ת הביטחון, התעופה והכלכלה לא התקבלה הכרעה סופית על מיקומו, והנושא נפתח מחדש בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2021 . 30 ,מבקר המדינה דוח שנתי67א ( 2016 " ,)רשות שדות התעופה - ניצול המסלולים בנמל התעופה בן גוריון." 31 ,מבקר המדינה דוח מבקר המדינה- נובמבר2022 , "רשות שדות התעופה: בטיחות התעופה האזרחית." 58 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום בתשובת ו של מינהל התכנון על הדוח הקודם נאמר פל כי ני המועצה הארצית הובאו נתונים , ולפיהם התנועה האווירית הבין-לאומית תגיע לקיבולת של כ- 80 מיליון נוסעים בשנת2050 . על כן סברה המועצה שיהיה צורך בשני שדות תעופה משלימים ולא ב אחד ,ולכן החליטה שיש ל הכין שתי תוכניות מפורטות - האחת לשדה ברמת דוד והשנייה לשדה בנבט ים. עוד צוין בתשובת ו של מינהל התכנון כי לתוכניות מונו צוותי תכנון, והתוכניות מצויות בשלב תסקיר ה השפעה על הסביבה, אולם אם צוות ההיגוי שהוקם בהחלטת ה ממשלה2050 מאוקטובר2021 י ציע מיקומים אחרים לשדות משלימים, תידרש התחלה חדשה של תכנון מפורט לשדה או ל שדות שייבחרו . יצוין כי על אף הקורונה, התחזית של רת"א- העולה ממכתבו של מנהל רת"א לשרת התחבורה מאוקטובר2021 - היא , שנתב"ג יגיע למלוא הקיבולת שלו בתוך פחות מעשור. לפיכך העומס הצפוי על נתב"ג ייצור בעיה סביבתית לתושבי האזור עקב הרעש ויגרום לצפיפות ב אוויר ש ה קש ת את ניהול התעבורה האווירות בבטיחות. יתר על כן, ה דבר יוביל לדחיית ביקושים של חברות תעופה המעוניינות לטוס לישראל . על צוות ההיגוי שמונה בהתאם להחלטת הממשלה באוקטובר 2021 להשלים את דיוניו ו לגבש את עמדתו בלוח הזמנים שקבעה הממשלה , ועל שרת התחבורה להביא את המלצתה לממ שלה כדי לקדם את ההחלטה בנוגע למיקומו של השדה המשלים ולפעול ליישומה. "בדוח מבקר המדינה "תוכנית לאומית לפיתוח הצפון32 מאוקטובר2021 המליץ המבקר כי" משרד התחבורה ומנהל התכנון יפעלו, כל גורם בהתאם לסמכותו, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, להשלים את עבודות המטה הנדרש ות ויפעלו לקדם החלטה סופית בנושא המקום שבו יוקם שדה תעופה משלים לנתב"ג ואת ההליך התכנוני, תוך התייחסות לסוגיות הבטיחותיות, הביטחוניות והכלכליות שהגורמים המקצועיים העלו ובשים לב להשפעת ההחלטה על הצפון והדרום, ויפעלו בהתאם להקמת שדה התעופה המשלים לנתב"ג." מ :אז פרסום הדוח נערכו כמה דיונים בוועדת הכלכלה בכנסת והונחו שתי הצעות חוק הצעת חוק הקמת שדה תעופה בנבטים, התשפ"ה- 2024 ; ,)הצעת חוק הקמת שדה תעופה בנבטים (הוראות מיוחדות התשפ"ה- 2025 " . בהצעת החוק להקמת שדה התעופה בנבטים צוין כי בתוך שבע שנים מיום פרסומו של חוק זה תושלם הקמתו של שדה תעופה בנבטים לפי הוראות חוק זה בשטח הנמצא באזור הסמוך לשדה תעופה לתעופה צבאית בנבטים." במועד סיום הביקורת, יולי2025 ., לא אושר החוק ואין החלטה היכן ומתי להקים את השדה המשלים משרד ראש הממשלה כתב בתשובת השלמה מ- 16.11.25 כי "במהלך החו דשים אפריל- יולי2025 התקיימו דיונים בנושא שדה התעופה המשלים לנתב"ג בראשותו של ראש הממשלה ובהשתתפות הגורמים הרלוונטיים בממשלה. בהתאם להנחיית ראש הממשלה, ביום14.5.25 נתנה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה הוראה להכנת תכנית מפורטת לשדה תעופה בין- לאומי באזור תל שבע וזאת במקביל לקידום שדה תעופה בינלאומי ברמת דוד. מאז מקדמים הגורמים האמונים על הנושא במינהל התכנון ובמשרד ."התחבורה את שני שדות התעופה 32 ,מבקר המדינה דוח שנתי 2 7א , חלק שני ( 2021 ,) "תוכנית לאומית לפיתוח הצפון" ', עמ28 . 59 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום שדה תעופה משלים הוא הכרח אסטרטגי למדינת ישראל, בין היתר כפתרון לעומס בנתב"ג עקב הגידול במספר הנוסעים ונוכח המצב הביטח וני במדינה. אף שעברו כ- 28 שנה מאז קבלת ההחלטה לבנות שדה משלים, ולמרות המלצותיהן של הוועדות השונות לבדיקת הקמת שדה משלים ודוחות מבקר המדינה בעניין, הסחבת מצד הממשלה ודחיית קבלת ההחלטות לגבי המקום והזמן שבהם יוקם שדה התעופה נמשכו שנים, והשדה עדיין לא הוקם. מ ,שרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות רשויות המדינה ובהן משרד התחבורה ומינהל התכנון במשך שנים, שהתבטאה בחוסר היכולת לקבל החלטה היכן ומתי .להקים את השדה כאמור, שער הכניסה והיציאה העיקרי של ישראל הוא באמצעות התעופה האווירית. ההסתמכות על נתב"ג בלבד בעיתות חירום עשויה לפגוע בפעילות התעופה האזרחית והצבאית. מלחמת חרבות ברזל ומבצע עם כלביא המחישו את הצורך בהקמה שדה חלופי. נמצא כי שדה תעופה רמון היה ערוך לשמש כשדה חילופי לנתב"ג, אבל לא שימש ככזה בעת מלחמת חרבות ברזל, וכי שדות התעופה האחרים במדינה, וביניהם שד ות ה תעופה חיפה, הרצלייה וראש פינה, אינם ערוכים לקלוט את כל השירותים הקיימים בנתב"ג. אם כן, בעת פגיעה בנתב"ג או עם התגברות ירי טילים לאזור נתב"ג, אין לישראל דרך .מוצא מהמדינה, ושדה תעופה משלים עשוי במצבים רבים לשמש שדה חלופי לנתב"ג על משרד התחבורה להקים שדה מש לים בהקדם האפשרי, כפי שעולה מהמלצות משרד מבקר המדינה ומהוועדות המקצועיות שהוקמו לשם כך, הן כדי למנוע צפיפות גבוהה בנתב"ג והן כדי שבעת חירום יהיה גיבוי לנמל התעופה בן גוריון. נוכח השתהות הממשלה ועקב חוסר היכולת לקבל החלטה ברורה במשך שנים בעניין זה, נדרש כי משרד ראש הממשלה וראש הממשלה ימשיכו להוביל, לקדם ולהחיש את הקמתו של השדה המשלים ולהיות מעורבים בתהליך ההקמה, יקיימו דיונים ויקבלו החלטות ככל .שיידרשו, יעקבו אחר יישום ההחלטות ויפעלו להסרת חסמים אם יהיו יש לקבוע תקציב ו לוחות זמנים ליישום ההחלט ות ולבצע בקרה לע מימוש התקציב ועל העמידה בלוחות הזמנים שנקבעו. סיכום לתחבורה האווירית חשיבות רבה בשמירה על כלכלת המדינה , על רווחת אזרחיה ועל חוסנה בשעת חירום . שוק התעופה העולמי מושפע מ כמה ,גורמים בולטים ובהם המצב הכלכלי עול ב ,ם המצב הביטחוני והפוליטי ואירועים מיוחדים כגון משברים מדיניים, אירועי טרור, התפרצות מגפות ואסונות טבע בעולם. .בענף התעופה שחקנים ומאסדרים רבים המשפיעים כל אחד בדרכו על פעילות הענף ה תעופה האזרחית בישראל מתנהלת על פי מדיניות של""שמיים פתוחים ,הו שוק ה תחרותי מאפשר מתן שירותי תעופה איכותיים ותחרותיי ם לנוסעים באמצעות חברות תעופה ישראליות וזרות .בשנת 2023 עד פרוץ מלחמת חרבות ברזל טסו יותר מ- 21 מיליון נוסעים (באוגוסט2023 בלבד טסו כ- 2.8 מיליון נוסעים .) מלחמת חרבות ברזל שפרצה באוקטובר2023 ומבצע עם כלביא ביוני2025 פגעו בפעילות התעופה בישראל, בעיקר בשל החשש של החברות הזרות לטוס בשמי ישראל, ומרביתן החליטו להפסיק את פעילותן. עקב מלחמת חרבות ברזל ירד מספר הנוסעים בשנת2024 לכ- 13.9 מיליון נוסעים , ובמבצע עם כלביא הופסקה הפעילות לחלוטין. צמצום התעבורה האווירית לישראל וממנה ועל יית מחירי הטיסות הקשו על ישראלים ששהו מחוץ למדינה לחזור לישראל וגם פגעו ביכולתם של השוהים בישראל לטוס 60 מבקר המדינה | דוח מיוחד ניסן "התשפ ו ▪אפריל 2025 היבטים בשמירת רציפות שירותי התעופה בעת חירום לחו"ל. למרות המתקפות הרבות על מדינת ישראל בתקופת מלחמת חרבות ברזל, רת"א פעלה לקיום .שירותי תעופה סדירים שאפשרו לחבר את המדינה עם מדינות העולם ,יתר על כן ח ברות התעופה הישראליות הוכיחו שב.יכולתן להתמודד עם משברים ולהמשיך לפעול בתנאים מורכבים לצד הרציפות התפקודית של נתב"ג לאורך כמעט כל תקופת המלחמה, בדוח זה עלו ליקויים בנושא טיפול המדינה בתעופה בעת חירום. בין היתר התעופה האזרחית לא הייתה ערוכה כראוי למלחמה ;ארוכת טווח ענף התעופה פועל על פי שיקולים כלכליים של החברות הפרטיות ובפועל אין לממשלה יכולת להשפיע על פעילות התעופה האזרחית, אפילו בעת חירום; מניית הזהב של המדינה באל על אינה מקנה ל מדינה יכולת ממשית להשפיע על תפקוד החברה הן בימי שגרה והן במצבי חירום ; אף שה מדינה סייעה לחברות התעופה הישראליות בעת מצוקתן, היא לא הבטיחה תמורה כלשהי בדמות יכולת אכיפה או הכוונה של פעילות החברות בעת חירום; הכנסותיה של רש"ת ירדו בשנת2024 ב- 728 מיליון ש"ח לעומת שנת2023 ( 26%), ובשל עובדה זו ועקב המחסור בכוח אדם היא סגרה לסירוגין את טרמינל1 ; בשל היעדר נוהל תיעדוף, גם חיילי ם ואנשי מילואים שקיבלו צו8 ורצו להגן על המדינה, נאלצו לחפש טיסות חזור לישראל ולשלם מחירים גבוהים; נמצא כי רשות התחרות, הרשות להגנת הצרכן, משרד התחבורה ורת"א לא פעלו .למיתון עליית המחירים בהתאם לסמכויות המוקנות להם אזרחים רבים נתקלו בבעיות שונות הקשורות לטיסותיהם , ונמצא כי למשרד התחבורה, לרת"א ולרש"ת אין תוכנית מפורטת המגדירה את תפקידיהם בכל הקשור בתמיכה בנוסע שנפגע; במועד סיום הביקורת, יותר מ- 20 שנה מיום קבלת ההחלטה לבנות שדה תעופה משלים, למרות המלצות הוועדות השונו ת לבדיקת ההקמה של שדה משלים ולמרות האמור בדוחות מבקר המדינה- .שדה התעופה המשלים לא הוקם על הגופים לטפל בממצאים שעלו בדוח זה. על רח"ל, צה"ל, משרד התחבורה ורת"א לעדכן את התרחישים ואת הנהלים לנוכח הסיכונים שעלו ממלחמת חרבות ברזל; על משרד התחבורה להכין תוכנית מפורטת המגדירה את תפקידיהן של רש"ת ושל רת"א בכל הקשור בתמיכה בנוסע שנפגע; על משרד התחבורה ומשרד האוצר לבחון את האפשרות להגדיר אינטרסים חיוניים בחברות התעופה הישראליות כדי לאפשר למדינה לשמור על ה ביטחון ה לאומי בשעת חירום , להגן על ה אינטרסים ה כלכליים ה של .ולספק לאזרחים רמת שירות טובה תוך מזעור הסיכונים על משרד התחבורה לבחון חתימה על הסכמים עם מדינות שכנות להפעלת שדות התעופה שבשטחן ,כך ת שי אפשר למערך התעופה האזרחית הישראלית להמשיך ולקיים פעילות י בע תות חירום. על משרד התחבורה ועל מינהל התכנון לפעול בהקדם לקידום הקמה של שדה משלים לנתב"ג ועל ראש הממשלה ל וודא קבלת החלטה בנושא זה בהקדם ובהתאם לפעול למימושה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי התחבורה והאוצר לקבוע מדיניות תעופ ה כוללת ל מדינת ישראל עת ב שגרה ו בעת ,חירום זאת לאחר שיבחנו בין היתר את כלל ה היבטים הנכללים בצו האינטרסים, את מניית הזהב ואת החוקים הקיימים בתחום. מומלץ שמדיניות התעופה תביא בחשבון את התפתחות מערך ,התעופה בעתיד תסדיר בין היתר את יחסי הגומלין בין המדינה לבין חברות התעופה ובין מערך התעופה האזרחי למערך התעופה הצבאי, תסדיר את תחום ה תוב לה ה אווירית ות קבע בין היתר את מעמדן של ,חברות התעופה הישראליות במערך התחבורה של המדינה, את מאפייני פעילותן בעיתות שגרה וחירום .'את הסדרי התפעול, את דרכי הסיוע הכלכלי וכד הסדרת המדיניות תאפשר להפעיל מערך תעופה תקין .ויעיל בעת שגרה וכל שכן בשעת חירום