חומר רקע

ד ו ח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה ▪ אייר "התשפ ו ▪ מאי2026 ▪ :מבנה הממשלה בישראל שינויים והשלכותיהם על תפקודה 2 מבקר המדינה |דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה מבוא הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה , והיא מכהנת מכוח אמון הכנסת1 . הרשות המבצעת ,בישראל כוללת את ממשלת ישראל ואת זרועות הביצוע שלה ש במרכזן משרדי הממשלה ויחידות ,הסמך שלהם ו לכל אחד מהם אחריות ל שטחי פעולה מסוימים (כל אלה יכונו להלן- מבנה .)הממשלה מבנה הממשלה והרכב משרדי הממשלה משקפים את היסודות המוסדיים והארגוניים שעל בסיס .ם פועלת הרשות המבצעת למבנה ה ארגוני ה מיטבי של הממשלה, ובכלל ז ה ל חלוק ה של הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה , יש השפעה רבה על יכולת ה של הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי2. בחוק יסוד: הממשלה נקבע כי משהורכבה ממשלה, היא תת ייצב לפני הכנסת ותודיע לה על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל החלוקה של התפקידים או תחומי הפעילות בין השרים ותבקש הבעת אמון בממשלה. לאחר הרכבת הממשלה, חבר הכנסת שהרכיב אותה יעמוד בראשה3 . הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרי ם, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לאחד השרים , או חובה המוטלת עליו על פי .חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד4 . ,הלכה למעשה מבנה הממשלה והרכבה הם תוצאה בין השאר של הסכמ ים בין סיעות הכנסת לצורך הרכבת קואליציה, והם מכונים "הסכמים קואליציוניים". דוח זה יתמקד במבנה הממשלות ה- 35, ה- 36 וה- 37. לצורך כינון הממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו במאי2020 , נחתמו הסכמים קואליציוניים בין סיעת ה ליכוד לבין כמה מסיעות הכנסת; לצורך כינון הממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד ביוני2021 נחתמו הסכמים קואליציוניי ם בין סיעת יש עתיד ;לבין כמה מסיעות הכנסת ולצורך כינון הממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו בדצמבר2022 , נחתמו הסכמים קואליציוניים בין סיעת הליכ וד לבין כמה מסיעות הכנסת5 . הסכמים קואליציוניי ם עשויים לכלול שינויים מבניים בהרכב משרדי הממשלה, כגון פתיחה וסגירה של .משרדי ממשלה וכן העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה מבנה הממשלה עשוי אפוא להשתנות ככלל, ובפרט בשעה שמורכבת ממשלה חדשה, ולפיכך יציבותו של המב נה הממשלתי ואופן תפקוד זרועות הביצוע של הממשלה הם גם פועל יוצא .מתדירות הרכבתן של ממשלות ומהפרטים הנקבעים בהסכמים קואליציוניים שבין סיעות בכנסת פעולות הביקורת בחודשים מרץ2024 - מרץ2025 :ביצע מבקר המדינה ביקורת בנושא מבנה הממשלה בישראל שינויים והשלכותי הם על תפקודה. נבדקו מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל; אופן ניהול השינויים במבנה הממשלה; והשפעות של השינויים במבנה הממשלה על תפקוד יחידותיה ועל השירות לציבור. הביקורת נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן- משרד רה"ם) ובנציבות שירות המדינה (להלן- נש"ם או הנציבות). בד יקות השלמה נעשו במשרד האוצר- באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובאגף החשב הכללי (להלן- אגף החשכ"ל), וכן במשרד החקלאות וביטחון המזון (להלן- משרד החקלאות), ב משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי (להלן- )משרד הנגב והגליל , ב משרד הכלכלה והתעשייה , במשרד העבודה, במשרד לשו.ויון חברתי וברשות לזכויות ניצולי השואה 1 סעיף1 , 3 .לחוק יסוד: הממשלה 2 ,תומר לוטן וורד קונסטנטיני "המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה ( 2024 ,) עמ' 11 . 3 סעיף13 )(ג- .(ד) לחוק יסוד: הממשלה 4 סעיף31 .לחוק יסוד: הממשלה 5 :אתר הכנסתhttps://main.knesset.gov.il/mk/government/pages/coalitionagreements.aspx (נשלף ב- 24.2.25 .) 3 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל והשלכותיהם נושא מבנה הממשלה בישראל, ובמרכזו מספר חברי הממשלה ומספר משרדי הממשלה, נמצא על סדר היום זה עשרות שנים. משרד מבקר המדינה ניתח מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל יחסית למדינות אחר ות וכן יחסית לתקופות כהונה של ממשלות קודמות בישראל, וכן בדק את תוצאותיהם של .הניסיונות להגביל את מספר חברי הממשלה ואת מספר משרדי הממשלה מבנה הממשלה בישראל ובמדינות אחרות- השוואה בין-לאומית משרד מבקר המדינה השווה בין ישראל לבין מדינות אחרות מבחינת ,מבנה הממשלה ו בייחוד מבחינת משרדי הממשלה הפועלים בהן. בחירת המדינות לצורך ההשוואה התבססה על דוח של צוות בין- משרדי משנת2015 אשר בחן בין השאר את מבנה הממשלה במדינות מסוימות יחסית ל מבנה הממשלה בישראל (להלן- הצוות הבין- משרדי מ- 2015 ) 6, ולהלן יוצגו פעולות הצוו ת .וממצאי עבודתו הצוות הבין-משרדי מ- 2015 בדק את מבנה הממשלה במדינות אשר על פי דוח הצוות עמדו בכל :התנאים האלה חברות בארגון ה- OECD ; מספר תושביהן גדול ממיליון; הן נמנות עם20 המדינות המדורגות במקום הגבוה ביותר במדד האפקטיביות של הבנק העולמי7 ; יש בהן שלטון מרכזי( ולא שלטון פדרלי) 8; ה משטר בהן פרלמנטרי (לא נשיאותי) ו רב-מפלגתי9. בסך הכול השווה הצוות הבין- משרדי, בין ישראל ובין שמונה מדינות השוואה- ,דנמרק, נורבגיה, פינלנד, הולנד, שוודיה, אירלנד אוסטריה וצרפת. הצוות מצא כי יש מתאם חיובי בין מבנה ממשל ה צר, דהיינו מספר מצומצם ,יחסית של משרדי ממשלה ובין יעילות ואפקטיביות של המגזר הציבורי, וכי מבנה ממשלה צר מוביל ליעילות ו לחי סכון במשאבים, הן בשל צמצום פונקציות ומטות במשרדים השונים, הן בשל צמצום מוקדי חיכוך בין-משרדיים בעת קידום מדיניות . הצוות מצא עוד כי ע שרה משרדי ממשלה אשר פעלו בעת הזו היו "ייחוד י ים" לישראל ולא ניתן כמעט למצוא אותם במדינות אחרות שנבדקו , וכן מצא כי נכון ל שנת2015 (בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 33) היו בישראל27 ,משרדי ממשלה לעומת14 משרד י ם ב תשע ה מדינות שנבדקו במסגרת הביקורת (להלן- מדינות ההשו ואה) . תשע מדינות ההשוואה האמורות כללו את שמונה המדינות שנכללו בבדיקות הצוות הבין- משרדי משנת2015 וכן את,אסטוניה כיוון שנכון לשנת2024 היא אחת מ- 20 המדינות המדורגות במקום הגבוה ביותר במדד האפקטיביות של הבנק העולמי.. בסך הכול נבדקו נתוניהן של תשע מדינות בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על מספר שרי הממשלה ומספר משרדי הממשלה בישראל ובמדינות ההשוואה. 6 'דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס1 לחוק יסוד: הממשלה (תיקו ן)(הגברת )המשילות (פורסם ב- 2015 '), עמ3. 7 הבנק העולמי הוא מוסד בנקאי פיננסי בי ן- לאומי המספק הלוואות ואשראי להשקעות למטרות פיתוח תשתיות במדינות מתפתחות. הבנק נמצא בבעלותן של יותר מ- 180 מדינות החברות בו. מדינת ישראל הצטרפה לבנק העולמי ב שנת1954 והי י תה זכאי ת לקבל הלוואות עד שנת 1979 .משנת 1979 ישראל היא בין המדינות התורמות, והחברות בבנק מאפשרת לחברות ישראליות להשתתף במכרזים בי ן- לאומיים .הממומנים מכספי הבנק 8 חריג ה לעניין זה היא אוסטר יה י, ששיטת הממשל בה ה י א רפובליקה פדרלית. 9 חריגה לכך היא צרפת, בעלת המשטר הנשיאותי, אולם היא נבחרה על ידי הצוות בשנת2015 ועל כן נתוניה נבדק.ו גם בידי משרד מבקר המדינה 4 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 1 : מספר השרים ומשרדי הממשלה בישראל ובמדינות ההשוואה, נכון לשנת2024 הוכן בידי משרד מבקר המדינה. השוואה שערך משרד מבקר המדינה למול מדינות ההשוואה בעניין מבנה הממשלה העלתה כי :ישראל בולטת במספר משרדי הממשלה הרב שבה אל מול מדינות ההשוואה בשנת2024 היו בישראל31 משרדי ממשלה, ובשאר המדינות מספרם היה11 - 21 .כלומר מספר משרדי הממשלה בישראל גדול פי1.5 - 2.7 ממספרם במדינות ההשוואה שנחשבות על פי נתוני הבנ ק העולמי כמדינות בעלות ממשל אפקטיבי10 ,החברות ב- OECD ,בדומה לישראל ,והדומות לה .מבחינת שיטת הממשל משרדי הממשלה בישראל לעומת מדינות ההשוואה משרד מבקר המדינה בדק במאי2024, בתקופת כהונת הממשלה ה- 37 , את31 המשרדים שפעלו באותה עת, ובנוגע לכל אחד מהמשרדים האלה- נבדק אם משרד דומה קיים גם במדינות )ההשוואה, כמשרד נפרד (ולא כחלק ממשרד שכולל תחומי עשייה נוספים11 . מבקר המדינה ביצע בדיקה זהה עבור29 משרדי הממשלה שפעלו בעת כהונת הממשלה ה- 36 . הפער בין הממשלות נובע מהגורמים הבאים: בתקופת הממשלה ה- 37 פעלו שני משרדים א שר לא פעלו בתקופת הממשלה ה- 36 כמשרדים נפרדים (משרד לעניינים אסטרטגיים ומשרד העבודה); בתקופת הממשלה ה- 36 פעל משרד ירושלים ומורשת, אשר פוצל בתקופת הממשלה ה- 37 לשני משרדים (משרד ירושלים ומסורת ישראל ומשרד המורשת). בנוסף, בעת כהונת הממשלה ה- 36 פעל משרד המודיעי ן, אשר נסגר במרץ2024 ולכן לא נכלל בין משרדי הממשלה ה- 37 . 'משרדי הממשלה בישראל חולקו לארבע קבוצות: קבוצה א- משרד ישראלי שמשרד מקביל לו נמצא 'גם במדינות ההשוואה, כמשרד נפרד; קבוצה ב- משרד ישראלי שתחומי פעילותו מפוצלים 10 על פי מדד האפקטיביות של הבנק העולמי. 11 ,זאת בדומה לבדיקה שעשה הצוות הבין-משרדי ב שנת2015 . 5 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ;במדינת ההשוואה לשני משרדים או יותר 'קבוצה ג- משרד שתחומי פעולתו אוחדו במדינת ההשוואה עם תחומים נוספים, ולכן מול משרד אחד במדינת ההשוואה פועלים בישראל שני 'משרדים או יותר; קבוצה ד- משרד שאינו קיים במדינות ההשוואה. הממצאים מוצגים בלוחות :הבאים 1. להלן השוואה בין משרדי הממשלה בישראל במאי2024 , בתקופת כהונת הממשלה ה- 37 , למשרדי הממשלה במדינות ההשוואה במאי2024 . 6 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה לוח 1 : משרדי ממשלה בישראל בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 37 ובמדינות ההשוואה , מאי2024 .הוכן בידי משרד מבקר המדינה 2. להלן השוואה בין משרדי הממשלה בישראל בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 36 ( 2022-2021 ) ו משרדי הממשלה במדינות ההשוואה במאי 2024 . 7 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה לוח 2 : משרדי ממשלה בישראל בתקופת הממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 )ובמדינות ההשווא ה במאי2024 .הוכן בידי משרד מבקר המדינה :מהלוחות עולים הממצאים האלה א. 8 מ- 31 משרדי ה ממשלה ה ישראלי ים ( 26%) בממשלה ה- 37 (בממשלה ה- 36 - 8 מ- 29 ,משרדי הממשלה28% )מצויים גם במדינות ההשוואה , )כשהם פועלים (או לרוב פועלים כמשרדים נפרד ים :משרד רה"ם ,משרד הביטחון ,משרד החוץ, ,משרד האוצר משרד ,המשפטים, משרד החינוך משרד החקלאות וביטחון המזון ומשרד הפנים . לדוגמה, משרד 8 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה המשפטים מצוי ב כל תשע ,מדינות ההשוואה וב שתיים מהן המשרד כולל גם את תחום .השיטור והביטחון הציבורי ב. 8 מ- 31 משרדי הממשלה הישראליים ( 26%) בממשלה ה- 37 (בממשלה ה- 36 - 7 מ- 29 ,משרדי הממשלה24% )מצויים גם במדינות ההשוואה או ברובן , אך לרוב הם פועלים ל א כמשרד ים נפרד ים . המודלים הקיימים במדינות ההשוואה הם אלה: (א) תחומי הפעולה של המשרד הישראלי אוחדו במדינת ההשוואה עם תחומים נוספים, ולכן מול משרד אחד במדינת ההשוואה פועלים בישראל שני משרדים או יותר, כמפורט בתרשים שלהלן :המשרד להגנת הסביבה ,משרד הכלכלה והתעשייה ,משרד הבריאות ,משרד התרבות והספורט , משרד הרווחה והביטחון התעסוקתי. לדוגמה, משרד הבריאות מצוי בשבע מתוך תשע מדינות ההשוואה , בחמש מהן המשרד כולל גם את תחום הרווחה, ובשתיים מהן המשרד כולל את תחום הפנים ואת תחום העבודה. (ב) משרד במדינת השוואה מקביל לש ני משרדים :ישראליים או יותר משרד העבודה (אשר לא פעל בתקופת הממשלה ה- 36 ) ,משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ו משרד האנרגיה והתשתיות. תרשים 2 : משרדי ממשלה ישראליים ה מצויים גם במדינות ההשוואה או ברובן, אך לרוב הם פועלים לא כמשרדים נפרדים הוכן בידי משרד מבקר.המדינה ג. 10 מ- 31 משרדי ( הממשלה הישראליים32%) בממשלה ה- 37 (בממשלה ה- 36 - 10 מ- 29 ,משרדי הממשלה34% )מצויים רק במיעוט מדינות ההשוואה (1 - 4 ,)ממדינות ההשוואה וגם בהן- לרוב לא כמשרד נפרד, ולכן משרדים אלה כמעט ייחודיים לישראל - הם מצויים ב- 1 - 4 מ :מדינות ההשוואה משרד החדשנות ,המדע והטכנולוגיה מצוי ב- 4 ,מדינות נוספות אך לא כמשרד נפרד ; המשרד לשוויון חברתי ו משרד הבינוי והשיכון מצויים ב- 3 מדינות ,נוספות אך לרוב לא כמשרד נפרד ;המשרד לשיתוף פעולה אזורי נמצא ב- 2 מדינות, כמשרד נפרד; משרד התקשורת ו המשרד לביטחון לאומי נמצאים ב- 2 מדי נות ;, אך לא כמשרד נפרד משרד העלייה והקליטה ו המשרד לשירותי דת ;מצויים רק במדינה אחת, כמשרד נפרד משרד התיירות ו משרד המורשת מצויים במדינה אחת, אך לא כמשרד נפרד. ד. 5 מ- 31 ( משרדי הממשלה16% )בממשלה ה- 37 (בממשלה ה- 36 - 4 מ- 29 משרדי הממ ,שלה % 14 ) אינם מצויים כלל במדינות ההשוואה :משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות ,משרד 9 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ההתיישבות והמשימות הלאומיות ,משרד ירושלים ומסורת ישראל (בתקופת הממשלה ה- 36 )משרד זה היה מאוחד עם משרד המורשת ,משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי והמשרד לעניינים אסטרטגיים (שלא פעל בתקופת הממשלה ה- 36). בתקופת ממשלה ה- 36 פעל משרד המודיעין , אשר לא פעל בתקופת הממשלה ה- 37 . המשרד לשירותי דת השיב למשרד מבקר המדינה כי מדינת ישראל הינה מדינה יהודית המושתתת על ערכי התורה, הדת והיהדות, ולפיכך אך טבעי והגיוני כי יהיה משרד נפרד עבור ש ;ירותי הדת משרד ירושלים ומסורת ישראל השיב כי הקמת משרד ממשלתי ייעודי היא דרך מובהקת להבטיח כי העיר תזכה ל "עדיפות "מיוחדת המצוינת בחוק יסוד : ירושלים בירת ישראל; משרד הבינוי והשיכון השיב כי סוגיית הדיור היא נושא ליבה, ועל הממשלה מוטלת האחריות והחובה לעסוק ;בה באופן ממוקד ומקצועי המשרד לשוויון חברתי וקידום מעמד האישה מנה בתשובתו יתרונות לקיום המשרד, כגון התמחות מקצועית ופיתוח ידע ייעודי בתחומי אחריותו וחיזוק אמון הציבור ;ביחס למחויבות הממשלתית משרד התפוצות והמאבק באנטישמ יות השיב כי עצם קיומו של המשרד נשען על ההכרה בכך שמדינת ישראל נושאת באחריות גם כלפי יהודים שחיים מחוץ לגבולותיה, כי לא ניתן לעמוד בהוראות חוק יסוד: ישראל- מדינת הלאום של העם היהודי, בכל הנוגע לקשר עם העם היהודי, בלי שיהיה גוף אורגני ממשלתי האמון על המשימו ת בתחום זה, וכי מדינות אחרות הקימו גופים לעיסוק בקשר עם התפוצות באמצעות גופים ממשלתיים, כגון ועדה ;ממשלתית, יחידה ומכון משרד המורשת השיב כי פיצול משרד ירושלים ומורשת לשני משרדים נפרדים נועד ,לייחד את תחום המורשת כתחום מדיניות עצמאי כי הפיצול התרחש בתקופה ק צרה מאוד והשינוי המבני בוצע ללא תכנון מלא, כי חלק גדול מגורמי המטה ואנשי המקצוע עובדים במסגרת משרד רה"ם, וכי יש צורך בתיאום מורכב עם משרד ירושלים ומסורת ישראל לצורך ;ביצוע פעולות שונות המשרד להגנת הסביבה השיב כי תחום הגנת הסביבה הוא תחום בעל השפעה ישירה על בריאות הציבור והסביבה, איכות החיים, הכלכלה והחוסן הלאומי, ולפיכך מחייב עוגן ;ממשלתי מקצועי, עצמאי ובעל סמכויות משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה השיב כי מדינת ישראל מבססת את חוסנה הכלכלי והלאומי על ההובלה בתחומי המדע והטכנולוגיה, וכמו כן פיצול הסמכויות בין מ שרדי הממשלה השונים אינו מאפשר ראייה רחבה על כל שלבי המחקר .והפיתוח האזרחי לטובת הכלכלה הישראלית יוצא אפוא כי בתקופת הממשלה ה- 36 ובתקופת הממשלה ה- 37 , ישראל בלטה במספר משרדי הממשלה הרב שבה אל מול מדינות ההשוואה שנחשבות על פי הבנק העולמי כמדינות בעלות ממשל אפקטיבי והדומות לישראל מבחינת שיטת הממשל - פי 1.3 - 2.4 ופי1.5 - 2.7, בהתאמה. ( כמעט מחצית משרדי הממשלה בישראל בתקופת הביקורת14 מ- 29 בממשלה ה- 36 ו- 15 מ- 31 בממשלה ה- 37 לא היו קיימים או כמעט לא היו קיימים במדינות ההשוואה. הקשר בין גודל ממשלה לאפקטיביות 1. מדוח הצוות הבין-משרדי מ- 2015, מ דברי ההסבר לתיקון חקיקה משנת2014 (ראו להלן) וכן "ממחקר שבוצע בנושא, עלו היתרונות של "ממשלה קטנה- ממשלה שבה מספר קטן יחסית של משרדי ממשלה, וכן עלו קשיים תפקודיים בעבודת "ממשלה גדולה" הנשענת על מספר גדול יחסית של משרדים, כמפורט להלן12 : א. ק ש י י ת פ ק ו ד ו ק ב ל ת ה ח ל ט ו ת ב ר ש ו ת ה מ ב צ ע ת : בממשלה גדולה מבוזרים נושאי ליבה בין מספר רב של גופים, וגובר הסיכוי ל מעבר תדיר של נושאים כאלה ,בין משרדים. זאת אם במהלך תקופת כהונה ואם בעקבות מערכות בחירות13 . ביזור נושאי 12 ,הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות), ה"ח הכנסת התשע"ג46 ; תומר לוטן וורד ( "קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה2024 '), עמ14 - 15 ; To how many politicians government be left 2009 (מציג מתאם שלילי בין גודל הממשלה למדד האפקטיביות ,) Cabinet size and governance in Sub-Saharan Africa, Wehner & Mills Governance. 35. 10.1111/gove.12575 . המחקר בוצע במימון הבנק העולמי , ונמצא בו מתאם שלילי בין גודל ממשלות באפריקה לבין אפקטיביות הממשל, על פי מדדים שונים, ובהם מדד האפקטיביות של הבנק העולמי. 13 דברי הסבר לחוק יסוד: הממשלה (תיקון), ס"ח2440 , 19.3.14 . 10 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה הליבה יוצר חפיפה בין תחומי אחריות של משרדים, באופן העלול לפגוע ביכולת לקדם את הטיפול בהם והעלול לגרום ל התנגשות בעיצוב בו הפעל ה של מדיניות . כמו כן ממשלה גדולה נדרשת להתמודד ביתר שאת, יחסית לממשלה קטנה, עם מחלוקות בין-משרדיות , העלולות לסרבל את תהליכי קבלת החלטות ואת ביצוען עד לכדי סטגנציה14 . ב. ע ל ו י ו ת ת ק צ י ב י ו ת ע ו ד פ ו ת: ממשלה גדולה הפועלת באמצעות מספר רב יחסית של משרדים מצריכה השקעת משאבים לצורך הקמה ופעילות של יחידות מטה רבות- ,לשכות שרים, לשכות מנכ"לים ויחידות מטה לניהול הון אנושי לתקצוב, לניהול לוגיסטי ועוד15 . ג. פ ג י ע ה ב א י כ ו ת ה ש י ר ו ת י ם ל צ י ב ו ר: ריבוי משרדי ממשלה המייצר כאמור סיכוי גובר לשינויים בתחומי אחריות ולחפיפה בין תחומי אחריות של משרדים עלול לפגוע ברמה המקצועית שבה מטופלים צורכי הציבור ובמוקדי הידע הדרושים לשם כך, וכן ליצור בלבו ל ואי- .ודאות לגבי הגורם הממשלתי האחראי לטיפול בצורך ציבורי מסוים זאת, בקרב בעלי תפקידים בתוך המערכת הציבורית ובקרב הציבור16 . ד. ה ג ב ר ת ה א ח ר י ו ת י ו ת: כאשר מספר החברים בממשלה ,קטן קל יותר לזהות את תחום הפעולה עם השר האחראי לו ולכן הגבלת מספר השרים צפויה להגביר את מידת האחריותיות שלהם17 . יש לציין כי המחקר מעלה גם את החסרונות של ממשלה מצומצמת: האחד, קושי לאזן בין דרישות של שותפות קואליציוניות פוטנציאליות בממשלה בכל הנוגע לחלוקת משרדי ממשלה מרכזיים בי ניהן. והשני, נוגע ל העדר גמישות בניהול הממשלה ותפקודה . צורכי שעה, כגון נוכח מצב חירום או רצון לשמור על יציבות פוליטית , עשויים להוביל להגדלת הממשלה או שינוי ב חלוקת תחומי האחריות בה. קיבוע גודל הממשלה אינו לוקח בחשבון צרכים כאלה ועלול להקשות על ראש הממשלה להת אים א ת ממשלתו לנסיבות משתנות18 . 2. הבנק העולמי מפרסם מדד ל אפקטיביות הממשלה . המדד כולל פרמטרים כגון רמת הבירוקרטיה ,העודפת במדינה, איכות השירותים הציבוריים (כגון איכות התשתיות התחבורה, החינוך), יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה ויעילות הקצאת המשאבים19 . בתרשים שלהלן מוצגים נתונים מתוך פרסומי הבנק העולמי על פי מדד אפקטיביות הממשלה ב מדינות ה- OECD בשנת2022 . 14 ,תומר לוטן וורד קונסטנטיני 'דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס1 :לחוק יסוד )הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות ( 2024 ), עמ' 20 . ,"המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה הצעה לעדכון הרכב המשרדים ותפקידי השרים ', עמ14 - 15 . 15 דוח הצוות הבין- משרדי משנת2015 ( 2015 ) ', עמ6 ; ,תומר לוטן וורד קונסטנטיני המכון הישראלי "לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה )?(השנה, 'עמ14 - 15 . 16 דוח הצוות הבין- משרדי משנת2015 ( 2015 ) ', עמ6 ; תומר לוטן וורד קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה", עמ' 14 - 15 . 17 דוח הצוות הבין- משרדי משנת2015 ( 2015 ) ', עמ6 ,; שלומית ברנע, שוריק דריישפיץ, מתן שרקנסקי הגבלת גודל ממשלות - נייר עבודה ( 2011 ') עמ17 . 18 שלומית ,ברנע שוריק ,דריישפיץ מ תן,שרקנסקי הגבלת גודל ממשלות- נייר עבודה ( 2011 ), עמ' 18 . מפנה ל- Dowding and Dumont, 2009, 7 ; Parliament of Australia, 2010: 34 . 19 דוח הצוות הבין- משרדי משנת2015 ( 2015 ) ', עמ7. 11 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 3 : נתוני מדד אפקטיביות הממשלה במדינות ה- OECD , 2022 .על פי נתוני הבנק העולמי, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי על פי מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי ל שנת 2022 , ישראל הייתה במקום ה- 20 )(עם אנגלייה מתוך 38 מדינות ה- OECD - מחצית ממדינות ה- OECD קיבלו ציון גבוה משל ישראל במדד זה , ומחציתן קיבלו ציון.נמוך יותר תקופות ה כהונה של ממשלות בישראל בסעיף8 לחוק יסוד: הכנסת נקבע כי תקופת כהונתה של הכנסת תהיה ארבע שנים מיום היבחרה. יש נסיבות שבהן הכנסת מתפזרת לפני תום תקופת כהונתה , לדוגמה כאשר הכנסת מחוקקת חוק לפיזור הכנסת וכאשר ניסיון להרכבת ממשלה חדשה אינו מצליח. הנתונים על משכי הכהונה של ממשלות ישראל, עד לממשלה ה- 36 שסיימה את כהונתה בדצמבר2022 , .מוצגים בתרשים שלהלן תרשים 4 : משך כהונת ממשלות ישראל ממועד קום המדינה, לפי חודשים על פי אתר הכנסת ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. -0.5 0 0.5 1 1.5 2 2.5 10 20 10 15 13 17 4 26 23 23 20 18 13 38 9 51 3 37 50 26 11 25 26 18 25 40 7 37 20 24 38 35 48 26 60 13 19 24.6 12 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה מהתרשים עולה כי במרבית תקופות הכהונה של ממשלות ישראל הוקדמו הבחירות לכנסת- רק 4 מ- 37 ( ממשלות ישראל11% ) השלימו כהונה של4 שנים20 ; במשך76 שנותיה של המדינה כיהנו37 ממשלות21; משך הכהונה הממוצע של ממשלה בישראל (עד לסיום כהונת הממשלה ה- 36 בסוף דצמבר2022 ( ) הוא כשנתיים24.6 ;)חודשים תקופת כהונתה של ה ממשלה ה- 16 (בראשות גולדה מאיר) הייתה הקצרה ביותר- 3 חודשים ,ו תקופת הכהונה של הממשלה ה- 34 (בראשות בנימין נתניהו) הייתה הארוכה ביותר- כ- 60 ( חודשים5 )שנים22 . כינון ממשלה כרוך כאמור בחתימת הסכמים קואליציוניים בין סיעות הכנסת לצורך הקמת ממשלה, ובהם נקבעות הקמה של משרדי ממשלה, סגירה של משרדי ממשלה והעברת שטחי פעולה בין משרדים. כינון ממשלה בתכיפות הגבוהה פי שניים מהמתוכנן (שנתיים בממוצע במקום ארבע שנים) עלול ליצור אפוא שינויים תכופים במפת משרדי הממשלה ובתחומי פעולתם, להקשות על המשרדים להוביל וליישם מדיניות ממ שלתית באופן יציב ועקבי וכן .להקשות על הענקת שירות איכותי לציבור באופן עקבי הגבלת מספר חברי הממשלה בחקיקה וביטולה ,בתרשים שלהלן מוצגים מספרי השרים וסגני השרים בממשלות ישראל מהממשלה הראשונה הזמנית, ועד הממשלה ה- 37 אשר כיהנה בתקופת הביקורת (מאי1948 - ינוא ר2025 ) 23 . 20 הממשלות שהשלימו כהונה של ארבע שנים הן: הממשלה ה- 15 ,בראשות גולדה מאיר הממשלה ה- 18 בראשות מנחם בגין, הממשלה ה- 32 בראשות בנימין נתניהו (כיהנה ארבע שנים פחות13 ימים) והממשלה ה- 34 .בראשות בנימין נתניהו 21 הממשלה ה- 37 הושבעה בכנסת ב- 29.12.22 .. נכון לתקופת הביקורת, היא עדיין מכהנת 22 תקופת כהונתה של ממשלה זו היא הארוכה ביותר עקב המשך כהונתה של הממשלה כממשלת מעבר, לאחר שלא הושבעה ממשלה חדשה בכנסת העשרים ואחת ובכנסת העשרים ושתיים. 23 ,מספר השרים וסגני השרים נספר בשיאה של הממשלה. כמו כן במסגרת הספירה הובאו בחשבון בעניינו .של שר או סגן שר עצם איוש תפקידו ולא זהותו 13 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 5 :מספר השרים וסגני השרים בממשלות ישראל מקום המדינה על פי אתר הכנסת ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי מקום המדינה ועד למועד סיום הביקורת ניכרת מגמת כללית של עלייה במספר השרים בממשלות ישראל. בשנים2003 - 2025 מספר השרים גדל ב- 65% (מ- 23 שרים ל- 38 ;)שרים בממשלה ה- 30 (ש כיהנה בשנים 2003 - 2006 ) היו23 שרים; בממשלה ה- 31 ( 2006 - 2009 ) היו25 שרים; בממשלה ה- 32 ( 2009 - 2013 ) היו30 שרים; בממשלה ה- 33 ( 2013 - 2015 ) היו23 שרים; בממשלה ה- 34 ( 2015 - 2020 ) היו24 שרים; בממשלה ה- 35 ( 2020 - 2021 ) היו34 שרים; בממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ) היו28 שרים; ובממשלה ה- 37 , אשר כיהנה מסוף 14 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה שנת2022 ובמהלך תקופת הביקורת, מספר השרים היה הגבוה ביותר מאז קום המדינה- 38 .שרים עוד עולה מהתרשים כי מספר סגני השרים השתנה לאורך ה שנים, ללא מגמה ברורה, ומספרם המרבי היה17 בתקופת הממשלה ה- 29 ( 2001 - 2003 .) לאורך השנים חלו שינויים בחוק יסוד: הממשלה, שעסקו בהגבלת מספר השרים בממשלה. להלן :העיקריים שבהם 1. בש נת 1992 בעת כהונת הממשלה ה- 25 בראשות יצחק רבין ז"ל הוגבל לראשונה מספר החברים במ משלה (שרים וסגני שרים )בחקיקת חוק יסוד :הממשלה24 , ו נקבע בו כי מספר השרים לא יפחת משמונה ולא יעלה על שמונה עשרה, ו כי מספר סגני השרים לא יעלה על .שישה בשנת1999 בעת כהונת הממשלה ה- 28 ,בראשות אהוד ברק בוטלה המגבלה על מספר השרים המרבי וכן בוטלה המגבלה על מספר סגני השרים25 .בשנת 2001 בעת כהונת הממשלה ה- 29 בראשות אריאל שרון ז"ל ,בוטלה גם המגבלה על מספר השרים המזערי26 . 2. במרץ2014 בעת כהונת הממשלה ה- 33 בראשות,בנימין נתניהו :התקבל בכנסת חוק יסוד )הממשלה (תיקון27 ,, ובמסגרתו נקבע כי מספר חברי הממשלה, ובכלל זה ראש הממשלה לא יעלה על19 (להלן: תיקון מספר1 לחוק היסוד). עוד נקבע כי מספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה28 . בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי "לממשלה גדולה מדי יש חסרונות: העיקרי הוא קשיי תפקוד וקבלת החלטות של הרשות המבצעת... ומעבר תדיר של עניינים ממשרד למשרד לפי המשרדים הנוצרים והנעלמים באופן שפוגע ביציבות ובקידום של נושאים, וגורם ."לחוסר המשכיות בטיפול בנושאים 3. בהוראת שעה בשנת2015 29 בעת כהונת הממשלה ה- 34 בראשות בנימין נתניהו נקבע כי המגבלה על מספר השרים וסגני השרים לא תחול על ממשלה שתוקם בתקופת כהונתה של הכנסת העשרים. בדברי ההסבר להוראת השעה נכתב כי "בשל האילוצים הפוליטיים הכרוכים בהקמת הממשלה ה- 34 , המתבססת על סיעות ומפלגות רבות, עדיין לא ניתן ליישם את ההסדרים שנקבעו בתיקון מס ' 1 לחוק היסוד, נוכח הצורך לתת את הייצוג המתחייב לחברות הקואליציה ולקיים ממשלה יציבה לקראת המשימות והאתגרים הניצבים בפניה". עוד צוין בדברי ההסבר כי מינוי סגני שרים מסייע בעבודת הממשלה, שכן הם מסייעים בידי השרים .במילוי תפקידיהם בממשלה ובכנסת בשנת2020 בעת כהונת הממשלה ה- 35 בראשות בנימין ,נתניהו 'תוקן שוב חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס8 והוראת השעה), ונמחקו בו ההוראות שעסקו בהגבלת מספר השרים וסגני השרים30 . יוצא אפוא כי פעמיים הגבילה הכנסת בחקיקה את מספר שרי הממשלה וסגני השרים שבה, ובשתי הפעמים המגבלה הוסרה בחק .יקה כעבור שנים אחדות נכון למועד הביקורת אין מגבלה חוקית על .מספר שרי הממשלה וסגני השרים שבה 24 חוק יסוד: הממשלה , ס '"ח התשנ"ב, עמ214 . חוק יסוד: הממשלה נחקק שלוש פעמים: נוסח ראשון בשנת התשכ"ח- 1968 ,הוא בוטל ובמקומו חוקק נוסח חדש בשנת התשנ"ב- 1992 וגם הוא בוטל ובמקומו חוקק חוק חדש בשנת התשס"א- 2001 . 25 'חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס9) ', ס"ח התשנ"ט, עמ258 . 26 חוק יסוד: הממשלה ', ס"ח התשס"א, עמ158 אשר ביטל את חוק יסוד :הממשלה בנוסחו הקודם 27 )חוק יסוד: הממשלה (תיקון ', ס"ח התשנ"ד, עמ346 . 28 ניתן יהיה לקבוע מספר שרים גדול יותר אם הכנסת הביעה אמון בממשלה או החליטה לאשר צירוף שרים לממשלה ברוב של70 חברי כנסת לפחות. 29 'חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס3 והוראת שעה לכנסת ה- 20 ) ', ס"ח התשע"ה, עמ188 . 30 חוק יסוד: הממשלה( 'תיקון מס8 והוראת שעה( , ס"ח34 . 15 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ניסיונות להגביל את מספר משרדי הממשלה במהלך השנים נעשו ניסיונות לעשות שינויים מבניים במערך הממשלתי, ובהם צמצום מספרם של .משרדי הממשלה, כמפורט להלן 1. ש נ ת2 0 1 1 - ה ק מ ת צ ו ו ת ל ג י ב ו ש ו ת כ נ י ת ל ש י פ ו ר י כ ו ל ו ת ה מ מ ש ל ה: באוגוסט2011 מינתה הממשלה ה- 32 בראשות בנימין נתניהו, בעקבות מחאה חברתית בישראל על רקע יוקר המחיה, ועדה ציבורית לשינוי חברתי- כלכלי (ועדת טרכטנברג, על שם העומד בראשה, פרופ' מנואל טרכטנברג). הוועדה הוקמה לצורך בחינת הנושא והצעת דרכי התמודדות עם מצוקת יוקר המחיה בישראל, ובדוח שהגישה לממשלה בספטמבר2011 היא הצביעה על כשלים שמצאה בפעילות שירות המדינה, כגון כשלים במימוש ובביצוע של מדיניות הממשלה. על פי דוח הוועדה, ממשלות ישראל פעלו לאורך השנים במספר רב של מישורים לשיפור עבודת הממשלה ולטיפול בכשלי הבירוקרטיה והרגולציה, אולם הליכים אלו לא הצליחו לחולל שינוי יסודי באופן עבודת הממשלה31 . לנוכח ממצאי דוח ועדת טרכטנברג החליטה הממשלה בדצמבר2011 (החלטת הממשלה4028 ) 32 על הקמת צוות לגיבוש תוכנית אופרטיבית לשיפור של עבודת המטה ויכולות ,הביצוע של הממשלה, אשר יעסוק, בין היתר ב"בחינת מבנה הממשלה, ובפרט צמצום ואיחוד יחידות ומשרדי ממשלה חופפים". בעקבות ההחלטה הוקם "הצוות ( "לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה הידוע בכינויו- "ועדת המשילות"), בראשותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז. נמצא כי הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה הוקם בשנת2011 מכוח החלטת ממשלה4028 ,לא עסק במבנה ,הממשלה ובכלל הז לא עסק ב צמצום בו איחוד של יחידות ומשרדי ממשלה חופפים , כנדרש ממנו על פי החלטת הממשלה . ,נוכח זאת נושא ה צמצום או ה איחוד של יחידות ומשרדים חופפים לא נכלל ב החלטת הממשלה מיוני 2013 לאמץ את המלצות הצוות33 . 2. ש נ ת2 0 1 5 - צ ו ו ת ל ה ת א מ ת מ ב נ ה ה מ מ ש ל ה ל מ ג ב ל ת מ ס פ ר ה ש ר י ם: בשנים2014 - 2015 פעל הצוות הבין-משרדי מ- 2015 בראשות נציגים ממשרד רה"ם ומאג"ת במשרד האוצר לביצוע עבודת מטה שבמסגרתה תיבחן הדרך המיטבית להתאים את מבנה הממשלה למגבלת השרים ש נקבעה בתיקון החקיקה האמור משנת2014 34 ולהציע לראש הממשלה בנימין נתניהו מבנה ממשלה מיטב י, המאפשר עמידה בהוראות החוק תוך שיפור היעילות והאפקטיביות של הממשלה ותוך התאמת מבנה הממשלה לקידום מדיניות הממשלה ומטרותיה. הצוות כלל את סמנכ"ל ממשל וחברה במשרד רה"ם, סגן הממונה על אג"ת ומנהל אגף בכיר לתכנון אסטרטגי ומדיניות בנש"ם. ה צוות הגיש לממשלה את מסק נותיו ו המלצותיו בשנת2016 - 'דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס1 לחוק יסוד: הממשלה )(תיקון)(הגברת המשילות . על פי דוח הצוות הבין-משרדי מ- 2015 , הממשלה בישראל מאופיינת ב ריבוי שרים ו ב ריבוי ,משרדי ממשלה ובשנים 2005 - 2015 נפתחו משרדים חדשים , ובהם : המשרד להגנת העורף (הוקם ב שנת2011, נסגר ב שנת2014), משרד התרבות והספורט (הוקם ב שנת2009 ), המשרד לאזרחים ותיקים (הוקם ב שנת2007 ו שמו שונה ל"משרד לשוויון חברתי" בשנת2015 ,) המשרד לענייני מודיעין (נפתח ב שנת2009 ונסגר ב שנת2024 ). עוד צוין בדוח הצוות כי יש חפיפה מסוימת בין משרדים כיוון שיש משרדים ש תפקידי ה ם דומים , והדבר פוגע בתיאום .הממשלתי ועלול לפגוע בקידום מדיניות בתחום שעבורו הוקם המשרד החדש 31 'דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס1 לחוק ,)יסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות עמ' 47 - 49 . 32 החלטת ה ממשלה4028 , "חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה( " 25.12.11 ). 33 החלטת הממשלה482 " , אימוץ המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה )בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים ( ")''ועדת המשילות30.6.13 .) 34 'דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס1 לחוק יסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות ,) 'עמ3. 16 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה הצוות הבין-משרדי מ- 2015 מצא כאמור כי יש מתאם חיובי בין מבנה ממשלה צר, דהיינו מספר מצומצם יחסית של משרדי ממשלה, ובי ן יעילות ואפקטיביות של המגזר הציבורי, וכי מבנה ממשלה צר מוביל ליעילות ולחיסכון במשאבים, הן בשל צמצום פונקציות ומטות במשרדים השונים, הן בשל צמצום מוקדי חיכוך בין- משרדיים בעת קידום מדיניות. הצוות ניתח כמה חלופות לאיחוד ולצמצום של משרדים, במסגרת הניסיון לשפר את היעילות ,והאפקטיביות של עבודת הממשלה ו העלה בין היתר שצמצום המשרדים הייחודיים לישראל - עשרה משרדים נכון לשנת2015, יוביל לח י סכון של יותר מ- 700 מיליון ש"ח. 3. ש נ ת2 0 1 6 - צ ו ו ת ב י ן- מ ש ר ד י ל ב ח י נ ת ה מ ל צ ו ת ד ו ח ה צ ו ו ת מ- 2 0 1 5 : באוגוסט2016 החליטה הממשלה ה- 35 35 בראשות בנימין נתניהו להקים צוות בין- משרדי שיבחן את המלצות דוח הצוות מ- 2015 , ולהטיל עליו להמליץ לממשלה אם לאמצן, ואם ימליץ לאמצן- להציג תוכנית לשינויים שראוי לעשות במבנה הממשלה36 . בהחלטת הממשלה נקבע כי חברי הצוות יהיו מנכ"ל משרד רה"ם, הממונה על התקציבים, היועץ המש פטי לממשלה .ונציב שירות המדינה, או נציגים מטעמם בינואר2018 הגיש הצוות הבין- משרדי לממשלה את מסקנותיו (להלן- דוח הצוות מ- 2018 ) 37 . הצוות המליץ, בין היתר, להגביל בחקיקה את מספר משרדי הממשלה ל- 17 ולבטל את המגבלה הקבועה בחוק על מספר השרים. באוגוסט2018 החליטה הממשלה38 להגביל בחקיקה את מספר משרדי הממשלה ל- 17 משרדים בלבד, מיום כינונה של הממשלה הבאה (הממשלה ה- 35 , ,בראשות בנימין נתניהו אשר הוקמה בשנת2020), וכן החליטה להקים צוות בין- משרדי נוסף, שיגבש ויפרסם תוך90 .יום, נהלים אופרטיביים לצמצום מספר משרדי הממשלה בפו על החלטת הממשלה לא יושמה ו מספר משרדי הממשלה לא צומצם ל- 17 ,לא בחקיקה ולא ,בפועל .כמוצג להלן בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על מספר משרדי הממשלה, מקום המדינה ועד להקמת הממשלה ה- 37 (הממשלה שכיהנה בתקופת הביקורת) בדצמבר2022 39 . 35 החלטת הממשלה1887 , "דו" 'ח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס1 לחוק יסוד: הממשלה )(תיקון)(הגברת המשילות- הקמת צוות בינמישרדי לבחינת המלצות הצוות" ( 11.8.16 .) 36 על פי ההח ,לטה הפחתת מספר המשרדים שתאפשר חיסכון תקציבי הנאמד ב- 400 מיליו ן ש"ח בשנת2019 , ואם יוחלט שלא להפחית את מספר המשרדים כאמור, יבוצע קיצוץ תקציבי רוחבי במשרדי הממשלה בסך של400 מיליוני ש"ח. 37 דו"ח הצוות הבין- משרדי ליישום התאמות במבנה הממשלה, ינואר2018 . 38 החלטת ה ממשל ה3398 , "התאמת מבנה הממשלה" ( 11.8.18 ). 39 לפי נתוני המכון הישראלי לדמוקרטיה. מספר משרדי הממשלה נמדד לפי מספר המשרדים הפועלים חצי שנה מיום כינונה של ממשלה לאחר בחירות. בממשלה ה- 37 מספר המשרדים מעודכן לערב מלחמת חרבות ברזל. לאחר המלחמה נסגרו משרד ההסברה, משר.ד המודיעין והמשרד לקידום מעמד האישה 17 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 6 : מספר משרדי הממשלה מקום המדינה ועד דצמבר2022 40 ה מקור :המכון הישראלי לדמוקרטיה", "מבנה חדש לממשלה: הצעה לעדכון הרכב המשרדים ותפקידי השרים ( 2024 ) . 40 מצוינות רק השנים שבהן היו בחירות וקמו ממשלות . נתוני שנת2022 מתייחסים לדצמבר2022 , עת הקמת הממשלה ה- 37 . 18 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה מהתרשים עולה כי בשנים1980 - 2009 , דהיינו במשך כשני עשורים וחצי, היו20 עד22 משרדי ממשלה. החל בשנת2009 מספר משרדי הממשלה עלה באופן ניכר41 : בשנים2009 - 2020 היו28 - 29 משרדים; בשנת2020 - שבה כיהנה הממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו היה מספר המשרדים הגדול ביותר- 35 משרדים; בשנת2021 - תקופת כהונתה של הממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד- 29 משרדים; ובסוף שנת2022 - תקופת כהונתה של הממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו- 34 .משרדים 4. ד צ מ ב ר2 0 2 3 - ה צ ע ה ל צ מ צ ו ם מ ס פ ר מ ש ר ד י ה מ מ ש ל ה ה- 3 7 ( ה מ מ ש ל ה ה מ כ ה נ ת) : לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל הציג אג"ת לשר האוצר בדצמבר2023 צעדי התאמה לתקציב2024 . אג"ת הציע שתי חלופות לצמצום משרדי הממשלה אשר התבססו על דוח הצוות הבין-משרדי מ- 2015 ועל דוח הצוות הבין-משרדי מ- 2018 . לפי אג"ת, צמצום משרדי הממשלה יוביל לחיסכון תקציבי; לשיפו ר המשילות, דהיינו ל צמצום ה סרבול בקבלת החלטות של הרשות המבצעת; ול שיפור ה תכנון ו ה יישום של ה מדיניות ה ממשלתית ל טווח :ארוך. להלן יוצגו שתי החלופות האמורות א. צמצום מספר משרדי הממשלה מ- 33 ל- 15 משרדי ממשלה, במסגרת חקיקה, ללא הגבלה של מספר השרים (לרבות האפשרות למנו ת שני שרים למשרד). לפי הערכת אג"ת, חלופה זו תביא בנוסף לשיפור המשילות, התכנון, קבלת ההחלטות והיישום של המדיניות, גם ל חיסכון בהוצאות הממשלה בסך כ- 780 מיליון ש"ח ב שנת2024 ובכ- 1.15 מיליארד ש"ח בבסיס התקציב החל ב שנת2025, וכן ל צמצום מדורג של685 משרות עובדים החל ב שנת 2024 . ב. צמצום משרדי הממשלה מ- 33 ל- 23 42 .לפי הערכת אג"ת , חלופה זו תביא בנוסף לשיפור המשילות, התכנון, קבלת ההחלטות והיישום של המדיניות, גם לחיסכון בהוצאות הממשלה בסך כ- 335 מיליון ש"ח ב שנת2024 בכ ו- 550 מיליון ש"ח בבסיס התקציב החל ב שנת2025 , וכן לצמצום מדורג של360 משרות עובדים החל ב שנת2024 . נמצא כי ההצעות שהעלה אג "ת במהלך תקופת כהונתה של הממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו בדבר צמצום מספר משרדי הממשלה לא אומצו בידי הממשלה . מספר משרדי הממשלה לא צומצם, מלבד המשרד לקידום מעמד האישה ומשר ד המודיעין שנסגרו מכוח החלטות ממשלה לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל43 . 5. ד צ מ ב ר 2 0 2 3 - ה צ ע ה ל ב י ט ו ל כ פ י ל ו י ו ת ב ע ב ו ד ת ה מ מ ש ל ה: במסגרת גיבוש צעדי התאמה לתקציב2024 , הציג אג"ת לשר האוצר בדצמבר2023 גם הצעה לבטל כפילויות בעבודת הממשלה, באמצעות איחוד גופים ממשלתיים הפועלים בד בבד באותו התחום "תוך חוסר תיאום ותקצוב כפול". לפי הערכת אג"ת, הדבר יביא לחיסכון בהוצאות של כ- 280 מיליון ש"ח ב שנה החל בשנת2024 ושל כ- 405 ."מיליון ש"ח "בהבשלה מלאה נמצא כי מבין19 תחומים שאג"ת מצא כי יש בהם ,כפילויות בעבודת הממשלה ב- 12 תחומים הוא מצא כפילויות בין משרדי ממשלה שונים (בשאר המקרים, הכפילויות נמצאו בין יחידות 41 הממשלה ה- 31 בראשות אהוד אולמרט, שהוקמה בשנת2006 , הקימה במהלך כהונתה משרדי ממשלה נוספים על אלה שהוקמו עד לתום חצי שנת כהונתה הראשונה, ובסך הכול היו בעת כהונתה25 .משרדים 42 על פי ההצעה, משרד ראש הממשלה יקלוט את משרד המודיעין ומשרד ירושלים ומסורת ישראל; משרד רה"ם או משרד הביטחון או משרד החינוך יקלטו את משרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות; משרד הפנים יקלוט את משרד הנ גב, הגליל והחוסן לאומי; ,משרד החוץ יקלוט את המשרד לשיתוף פעולה אזורי משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות והמשרד לעניינים אסטרטגיים והסברה; משרד החינוך יקלוט את .משרד המורשת; ומשרד הרווחה יקלוט את המשרד לשוויון חברתי והמשרד לקידום מעמד האישה 43 החלטת ה ממשלה1316 " , העברת שטחי פעולה, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק, שינוי בחלוקת התפקידים בין השרים, ביטול המשרד לקידום מעמד האישה, שינוי שם משרד ותיקון החלטות ממשלה " ( 21.1.24 )על סגירת המשרד לקידום מעמד האישה , ו החלטת ה ממשלה1521 , " העברת שטח פעולה, ביטול ,משרד המודיעין שינוי בחלוקת התפקידים בין השרים ותיקון החלטות ממשלה( " 17.3.24 ) על סגירת משרד המודיעין. 19 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה של אותו משרד, או בין משרד ממשלתי לרשויות מקומיות או לתאגידים). נמצא כי הלכה למעשה, עד מאי2025 הממשלה לא קיבלה החלטות בנוגע לרוב הכפילויות ש עליהן הצביע אג"ת . הממשלה החליטה על ביטול כפילות רק ב- 1 מ- 12 התחומים האמורים44; ב- 3 מ- 12 התחומים החליטה הממשלה על הקמת צוותים לבחינת הטיפול בכפילויות45 ובנוגע ל אחד מהם- בוטלה החלטת הממשלה על הקמת הצוות לבחינת הטיפול בכפילות46; ב- 7 מ- 12 התחומים הממשלה לא קיבלה החלטה; ובתחום אחד- הוחלט על צמצום פעילות באמצעות הפחתת תקציב47 . 6. א ו ק ט ו ב ר 2 0 2 4 - ה ח ל ט ת ה" מ מ ש ל ה ע ל מ י ק ו ד מ ב נ ה ה מ מ ש ל ה" : באוקטובר2024 התקבלה החלטת הממשלה בנושא "מיקוד מבנה הממשלה" שקבעה, בין היתר, כי לשם התכנסות למסגרות הפיסקליות לשנת2025 ואילך ולצורך ייעול עבודת הממשלה מנכ"ל משרד רה"ם יבחן, בתוך30 ימים, הצעה להחלטת הממשלה בדבר ביטול חמישה משרדי ממשלה; כי יוקם צוות עבודה בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, ובהשתתפות הממונה על התקציבים ונציב שירות המדינה או מי מטעמם, שיגבש בתוך120 יום המלצות בנוגע ל"צמצום וריכוז מטות תפעוליים לפעילות משרדי הממשלה ויחידות הסמך לטובת מימוש יתרונות לגודל" ובנוגע ל"בחינת ביצוע התאמות באמצעות העברת שטחי ה פעולה "במשרדי הממשלה וביחידות הסמך48 . באוקטובר2024 החליטה הממשלה לבחון בתוך30 יום , כלומר עד סוף נובמבר2024 , הצעת החלטה בדבר ביטול חמישה משרדי ממשלה , וכן החליטה לגבש המלצות כאמור בדבר איחוד מטות והעברת שטחי פעולה בתוך120 יום, כלומר עד סוף פברואר2025, ב אמצעות צוות עבודה בראשות מנכ"ל משרד רה"ם . נמצא כי משרד רה"ם לא פעל כנדרש בהחלטת הממשלה: נכון לאוגוסט2025 , תשעה חודשים לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה, משרד רה"ם לא סיים את הבחינה של נושא ביטול חמשת המשרדים, ולפיכך לא גיבש הצעת החלטה לממשלה; חצי שנה לאחר המ ועד שקבעה הממשלה להגשת המלצות של הצוות בנוגע לאיחוד .מטות ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים, משרד רה"ם לא סיים את גיבוש ההמלצות ,בתרשים שלהלן מתוארות ההחלטות וההמלצות שתוארו לעיל, בנוגע למבנה הממשלה .ותמונת המצב נכון למועד סיום הביקורת 44 סגירת המוסד לבטיחות ולגהות וה עברת סמכויות יו למשרד העבודה . החלטת ה ממשלה1284 , " הגברת היעילות הממשלתית- צמצום כפילויות בעבודת הממשלה והעברת סמכויות הנתונה לפי חוק" ( 14.1.24 .) 45 בתחום קשרי ישראל עם יהדות התפוצות , הממשלה החליטה על הקמת צוות בין- משרדי לסנכרון פעולות הממשלה בתחום הת ו כניות החינוכיות וסיורי החוויה בישראל ליהדות התפוצות . החלטת הממשלה2940 ( 30.3.25 .)הקמת צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד הפנים שיגבש מפת מחוזות אחידה לכלל משרדי הממשלה תוך איחוד הוצאות מ י נהלה ותפעול בכל מחוז, ככל הניתן . החלטת הממשלה1284 ( 14.1.24 .) 46 א יחוד מערכות הגבייה של הביטוח הלאומי ורשות המיסים . החלטת ה ממשלה2269 , " הקמת צוות מקצועי בנושא איחוד מערכות גביה" ( 31.10.24 ); החלטת הממשלה2557 , " ביטול החלטת ממשלה שעניינה הקמת צוות מקצועי בנושא איחוד מערכות גבייה" ( 15.12.24 .) 47 פירוק הרשות לביטחון קהילתי במשרד לביטחון לאומי והעברת התכניות שלה למשרדים הרלוונטיים בהתאם לצורך . החלטת הממשלה1284 , " הגברת היעילות הממשלתית- צמצום כפילויות בעבודת הממשלה והעברת סמכות הנתונה לפי חוק" ( 14.1.24 .) 48 החלטת הממשלה2294 ( ", "מיקוד מבנה הממשלה31.10.24 .) 20 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 7 : החלטות ,והמלצות בנושא מבנה הממשלה ותוצאותיהן2011 - 2024 .הוכן בידי משרד מבקר המדינה ✰ למבנה ארגוני מיטבי של הממשלה, ובכלל זה ל חלוקת הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה, יש משקל רב ביכולת הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי . תהליך הרכבת ממשלה כולל הלכה למעשה גיבוש הסכמים קואליציוניים בין סיעות הכנסת לצורך הקמת ממשלה, ובהם נקבעים הקמה של משרדי ממשלה, סגירה של משרדי ממשלה והעברת .שטחי פעולה בין משרדים לריבוי משרדי ה ממשלה, ועקב כך ל ביזור תחומי פעולה בין משרדים שונים, יש השפעה ע ל .אפקטיביות הממשלה ממשלה שבה מספר קטן יחסית של משרדי ממשלה עשויה ליהנות .מיתרון בהנעת הפעילות הממשלתית ומהגברת הנשיאה באחריות של חבריה ממשלה הנשענת על מספר גדול יחסית של משרדים עלולה לסבול מקשיי ם ב תפקוד וב קבלת ה ,החלטות מ עלויות תקציביות עודפות ו מ פגיעה באיכ ות השירותים לציבור ,. לצד היתרונות של ממשלה מצומצמת 21 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה קיומה עלול להקשות על השגת איזון בין דרישות של שותפות קואליציוניות בממשלה , בהלימה ,למארג הפוליטי הנוהג בכל הנוגע לחלוקת משרדי ממשלה מרכזיים ביניהן , וכן עלול לעורר קושי הנובע מה עדר גמישות בניהול הממשלה ותפקו .דה הביקורת העלתה שלושה מאפיינים של הממשל הישראלי: האחד- תכיפות רבה מהמתוכנן של כינון ממשלות (מדי שנתיים בממוצע במקום מדי ארבע שנים), ועקב כך הגברת תכיפות השינויים במפת משרדי הממשלה ובתחומי פעולתם; השני- ריבוי משרדי ממשלה - החל בשנת 2009 מספר משרדי הממשלה עלה באופן ניכר, והוא הגיע לשיא בממשלה ה- 35 , בראשות בנימין נתניהו אשר כיהנה בשנים2020 - 2021, פחת במידת מה בממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד מאמצע2021 ועד סוף2022 ), ועלה בממשלה המכהנת- הממשלה ה- 37 בראשות בנימין נ תניהו, אשר מכהנת מאז סוף2022 . ישראל בולטת במספר משרדי הממשלה הרב שבה- פי1.5 - 2.7 מאשר במדינות ההשוואה שנחשבות על פי נתוני הבנק העולמי כמדינות בעלות ממשל אפקטיבי והדומות לישראל מבחינת שיטת הממשל ; והשלישי- מספר רב של משרדי ממשלה ייחודיים לישראל בהשוואה למדינות אחרות, ועקב כך- פיצול תחומי פעולה בין .משרדים שונים( כמעט מחצית משרדי הממשלה בישראל בתקופת הביקורת15 מ- 31 ) אינם קיימים או כמעט ש אינם קיימים במדינות ההשוואה . לצד "המחיר התפקודי" של ריבוי משרדי הממשלה ופגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה ובשירות שהיא מעניקה לציבור, בולט גם .המחיר הכלכלי, שעל פי נתוני אג"ת מגיע לכדי מאות מיליוני ש"ח בשנה, לכל הפחות במהלך השנים מאז שנת2011 קיבלו הממשלות שורה של החלטות במטרה לחולל שינויים מבניים במערך הממשלתי, ובהם צמצום מספרם של משרדי הממשלה . המלצות של צוותים מקצועיים , שתכליתן צמצום מספר משרדי הממשלה או ביטול כפילויות ביניהם לא הובילו להחלטת ממשלה בדבר צמצום מספר המשרדים או ביטול כפילויות: צוות שהוקם בשנת2011 לא עסק במבנה הממשלה, כנדרש ממנו; המלצות צוות שהוקם בשנת2015 לא אומצו, ופעילות הצוות הובילה להקמת צוות נוסף בש נת2016 , והמלצותיו לא יושמו; גם המלצות אג "ת מדצמבר 2023 , לאחר פרוץ המלחמה, לא הובילו להחלטה בדבר צמצום של ממש במספר המשרדים. ממצאי הביקורת מלמדים על דפוס חוזר של פעולות הממשלה: קבלת החלטות לקיים בחינות בנוגע למבנה הממשלה ומספר משרדיה, ביצוע הבחינות והעלאת ממצאים בדבר חוסר יעילות במבנה הממשלה וצורך ,לצמצם את מספר משרדי הממשלה וחרף ממצאים אלה- הימנעות מביצוע הפעולות הנדרשות ל .צמצום המשרדים וביטול כפילויות ביניהם כך ,לדוגמה הממשלה ה- 36 לא קיבלה החלטות בנושא, ובממשלה ה- 37 התקבלה החלטת ממשלה לבחינת הצעה לביטול חמישה משרדי ממשלה ו ,לצמצום מטות תפעוליים אולם .החלטה זו לא יושמה לנוכח דפוס פעולה זה במשך שנים ובמהלך תקופות כהונה של כמה ממשלות, ניתן להסיק כי שיקולים ואילוצים פ וליטיים גוברים בסופו של יום על הצורך לבחון את המלצות הצוותים שמונו לצורך כך .ולייעל את מבנה הממשלה משרד רה"ם ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי הוא בחן את המלצות אג"ת בהתאם להחלטת הממשלה מנובמבר2024, ולאור חילופי הנהלת המשרד, ההמלצות נלמדות מחדש לצורך גיב וש החלטות ביחס להיבטי ישימות, רציפות תפקודית ומניעת פגיעה בפעילויות המשרדים. מתשובת משרד רה"ם עולה כי לצורך חיזוק יכולות הביצוע ,הממשלתיות הוקמו מספר צוותי עבודה וכן .בוצעו התאמות ביחידות שונות על משרד רה"ם לפעול כנדרש בהחלטת ממשלה מאוקטובר2024 : לסיים את בחינת ביטול ,חמישה משרדי ממשלה ולגבש הצעת החלטה לממשלה; וכן לגבש, בשיתוף אג"ת ונש"ם .המלצות בנוגע לאיחוד מטות ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים 22 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ניהול השינויים: הקמת משרדים, סגירתם והעברת תחומי פעולה מבנה הממשלה בישראל מאופיין כאמור ב תקופ ו ת כהונה קצרות מהמתוכנן של הממשלה- תקופת הכהונה הממוצעת אורכת כשנתיים ; במספר גבוה של משרדי ממשלה ביחס למדינות ההשוואה; וב מגמת עלייה במספר משרדי הממשלה עם השנים. על רקע תקופות הכהונה הקצרות יחסית וריבוי משרדי הממשלה, משרד מבקר המדינה בדק כיצד מנהלת הממשלה את השינוי ים במבנה .שלה התשתית הנורמטיבית לניהול שינויים במבנה הממשלה התשתית הנורמטיבית לניהול שינויים במבנה הממשלה כוללת הוראות וכללים רוחביים, החלים .על כל שינוי במבנה הממשלה, וכן כוללת הוראות וכללים ספציפיים לשינוי מסוים 1. ח ו ק י ס ו ד :ה מ מ ש ל ה קובע כאמור כי הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי .פעולה ממשרד למשרד 2. ה ח ל ט ו ת מ מ ש ל ה ו ת ק נ ו ן ע ב ו ד ת ה מ מ ש ל ה49 : החלטות ממשלה והחלטות של .ועדות שרים הן הכלי העיקרי הנתון בידי הממשלה למימוש מדיניותה כגוף קולקטיבי החלטות אלו חייבות להתקבל בתוקף סמכות, בהליך תקין, תוך פריסת מלוא השיקולים הרלוונטיים לפני חברי הממשלה כדי שיוכלו לשקול אותם, וזאת לשם שמירת האינטרס .הציבורי הכללים הקבועים בתקנון עבודת הממשלה מעגנים את הדרך הנדרשת לשם קבלת החלטות, והם אלו שמסדירים את ההליך המקצועי לשם שמירת האינטרס הציבורי. בתקנון עבודת הממשלה ה- 36, התקף גם לתקופת כהונתה של הממשלה ה- 37 , נקבע כי הצעה להחלטת ממשלה צריכה לכלול בין השאר דברי הסבר להצעה ,מידע ונתונים לפי העניין (כגון הצורך ,בקבלת הצעת ההחלטה השפעה על כוח האדם ועל תקציב המדינה), וכן חוות דעת משפטית . בהחלטות ממשלה על שינויים במבנה הממשלה נכללים לעיתים כללים החלים על שינוי ספציפי. לדוגמה, במסגרת החלטת הממשלה40 מ- 15.1.23 על העברת הרשות לזכויות ניצולי השואה מהמשרד לשוויון חברתי למשרד רה"ם, הוחלט כי יוקם צוות מקצועי שיגבש את המלצותיו לעניין העברת תחום המחשוב בין שני המשרדים50 . 3. בתקנות כספים ומשק51 נקבע תהליך עבודה מובנה לביצוע העברה, לרבות הקמת צוות היגוי הכולל סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד "המקבל" (יו"ר הצוות), סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד "המוסר", חשבי המשרד "המקבל" ו"המוסר", מנהלי הפרויקטים מטעם המשרדים ומנהל פרויקט מרכב"ה; הקמת צוותי עבודה בתחומים שונים, כגון התחום הלוגיסטי, התחום הפיננסי ותחומי התקציב, משאבי אנוש ושכר ומערכות מידע; מינוי מנהל פרויקט ראשי מטעם ."הנהלת המשרד "המקבל 4. ת ק נ ו ן ש י ר ו ת ה מ ד י נ ה (ה ת ק ש י )" ר ו ה נ ח י ו ת נ צ י ב ו ת ש י ר ות ה מ ד י נ ה: התקשי"ר הוא קובץ הוראות וכללים המנוהל בידי נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם או הנציבות) ומסדיר את ניהולו של שירות המדינה בתחום ניהול ההון האנושי ובתחום זכויותיהם וחובותיהם של עובדי המדינה. התקשי"ר קובע (בפרק63.3 ) כי כל שינוי במבנה של 49 ככלל, הממשלה נכנסת קובעת תקנון לעבודתה בתקופת כהונתה. הממשלה המכהנת - ה- 37 - לא קבעה תקנון לעבודתה, ולפיכך חל עליה תקנות עבודת הממשלה ה- 36 . 50 החלטת הממשלה40 , "העברת שטחי פעולה מהמשרד לשוויון חברתי וממשרד החינוך למשרד ראש הממשלה; העברת סמכויות הנתונות לפי חוק מהשר לשוויון חברתי לראש הממשלה ותיקון החלטות ( "ממשלה15.1.23 .) 51 הוראת תכ"ם15.4.4 ( . שינוי מבני במשרדי ממשלה תקנות כספים ומשק הן הוראות החשב הכללי בנוגע לביצוע התקשרויות, תשלומים, מכרזים וכיו"ב.) 23 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה משרד באמצעות העברת י חידות ממשרד אחר או איחוד משרדים מותנה בבדיקה מקצועית .מוקדמת, אשר תבחן את הצורך בשינוי ואת אפשרויות ביצועו במסגרת רפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה שהובילה נש"ם החל בשנת2013 , היא עמדה על החשיבות הנודעת לניהול סדור ושיטתי של שינויים במבנה הממשלה. הנציבות מצאה כי יש צורך לבחון באופן מעמיק כל שינוי במבנה הממשלה, למסד מדיניות אחידה לצורך ביצוע השינויים ולקבו ,ע תשתית יישומית מפורטת שתנחה את עבודתם של מבצעי המהלך. לפיכך מינה נציב שירות המדינה ביולי2014 צוות עבודה שנדרש לגבש קריטריונים לסגירה ולאיחוד של יחידות, לבחון חסמים המעכבים ביצוע שינויים ולגבש הצעה לכללים לשם ביצוע שינויים .ומדידת מידת הצלחתם הצוות סיכ ם את עבודתו במסמך מדיניות שהגיש לנציב שירות המדינה בנובמבר2015 , ובין השאר ציין כי רבות מהחלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה מנוסחות בעמימות ובחסר, ועקב כך פעמים רבות ביצוע השינוי נכשל או מצליח במידה חלקית בלבד. הצוות הציע מודל לטיפול בשינויים במבנה המ משלה, הכולל בירור של מהות השינוי והשפעותיו לפני קבלת החלטה על ביצועו, תכנון השינוי באמצעות ועדת היגוי, מפרט טכני לביצוע בהיבטים של תשתיות ולוגיסטיקה, טכנולוגיה, תקציב, ניהול כספים וניהול ההון האנושי, וכן ביצוע תהליכי בקרה ומדידה של השינוי ותוצאותיו. עוד המ ליץ הצוות להקים גוף מנחה בנש"ם שישמש מוקד .ידע למשרדי ממשלה שבהם מתבצעים תהליכי שינוי .נש"ם לא אימצה את המלצות צוות העבודה, והן נותרו כבסיס תאורטי בלבד ,הלכה למעשה הנציבות הפיצה לסמנכ"לים בכירים להון אנושי ומינהל במשרדי הממשלה ויחידות הסמך נוהל לביצוע תה ליכי מיזוג, פיצול, צמצום או סגירה של יחידות, ובו הנחיות מפורטות לניהול התהליכים (להלן- נוהל הנציבות). בכלל זה נקבע בנוהל כי האחריות ליישום החלטות הממשלה מוטלת על המשרד הקולט ועל המשרד המוסר; כי הנציבות תזמן ישיבת התנעה לביצוע תהליך המעבר והוא ירוכז בידי א גף משרדי ממשלה בנש"ם; כי הצוות שיוקם לצורך ביצוע החלטת הממשלה בדבר המעבר יקבע לוח זמנים ליישום ההחלטה. עוד נקבע בנוהל כי המשרד המוסר את היחידה יעביר לנש"ם מסמך הסוקר את עיקרי השינוי המתוכנן הנוגעים ,לכוח האדם, וכן רשימה של נתונים הנחוצים לצורך ביצוע המעבר כגון סקירה של היחידות המועברות ועיקרי תפקידיהן, תרשים המבנה הארגוני של כל יחידה מועברת, פירוט של .המשרות המועברות ופרטי העובדים ביחידות המועברות ורכיבי שכרם החלטות הממשלה על הקמת משרדים, סגירתם והעברת תחומי פעולה שינוי במבנה הממשלה נעשה כאמור מכוח החלטו ת הממשלה. בחינתן של החלטות הממשלה בתקופות כהונתן של הממשלות ה- 35, ה- 36 וה- 37 , ממאי2020 (מועד כינונה של הממשלה ה- 35 ) ועד לסוף דצמבר2024 52 (4 שנים ו-7 חודשים בסך הכול), של דברי ההסבר להחלטות ושל ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו לקראת הקמת הממשלות האלה העלתה כי הממשלות האלה קיבלו החלטות הנוגעות ל- 76 ,שינויים במבנה הממשלה55 מהן (כ- 72% ) עסקו בשינוי במבנה הממשלה אשר נקבע בהסכם קואליציוני או שנעשה לצורך כינון הממשלה (להלן- שינוי לצורך .)כינון ממשלה שינויים במבנה משרדי הממשלה, כגון העברת פעילות ושטחי פעולה בין משר דים ופתיחה או סגירה של משרדי ממשלה חדשים, מתבצעים כאמור רק לאחר החלטת ממשלה בנדון53 . בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על החלטות ממשלה העוסקות בשינוי מבנה הממשלה בתקופות הכהונה של הממשלות ה- 35 - 37 . 52 אם במסגרת החלטת ממשלה אחת התקבלו כמה החלטות העוסקות בשינויים במבנה הממשלה, כל אחת .מהן נספרה בנפרד 53 לפי סעיפים31(ג ) ו- ,(ד) לחוק יסוד: הממשלה, הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לאחד משרדים, לחלקם לבטלם ולהקים משרדים חדשים. בסעיף31 (ד) נקבע כי הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד .למשרד 24 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 8 :מספר השינויים במבנה הממשלה שעליהם החליטו הממשלות ה- 35 - 37 ,מאי 2020 עד סוף דצמבר2024 על פי אתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בתקופות הכהונה של שלוש הממשלות האחרונות, עד סוף שנת2024 , התקבלו החלטות ממשלה על76 שינויים במבנה הממשלה , ( כמעט שליש מהשינויים22 ,שינויים כ- 29%) התקבלו ב שנת כהונתה של ה ממשלה ה- 35 ; ( כרבע18 ,שינויים 24% ) התקבלו ב שנה וחצי של כהונת ה ממשלה ה- 36 ; ו( כמעט מחצית השינויים36 ,שינויים כ- 47% )התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה- 37 . סגירה ופתיחה של משרדי ממשלה משרד מבקר המדינה בחן את השינויים שחלו במפת משרדי הממשלה, החל ממאי2020 (תחילת תקופת כהונתה של הממשלה ה- 35 ) ועד דצמבר2024 .. הממצאים מרוכזים בתרשים שלהלן 25 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 9 : משרדי הממשלה, מאי2020 - דצמבר2024 .הוכן בידי משרד מבקר המדינה * משרד ירושלים ומורשת פוצל בממשלה ה- 37 לשני משרדים חדשים: משרד ירושלים ומסורת ישראל ומשרד .המורשת מהתרשים עולה: 1. בממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו , שכיהנה במשך כשנה (מאי2020 - יוני2021 ) , היו35 משרדי ממשלה , 6 מהם ( 17% ) היו משרדים חדשים שממשלה זו הקימה : המשרד לחיזוק וקידום קהילתי ;; משרד ראש הממשלה החלופי משרד ההתיישבות; משרד הדיגיטל הלאומי; משרד משאבי המים ו משרד ההשכלה הגבוהה והמשלימה54 .למשרדים אלו הועברו תחומי 54 אחד משרי הממשלה ה- 35 .עמד בראש שני המשרדים 26 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה פעולה ממשרדים אחרים ,לדוגמה :הרשות הלאומית לביטחון קהילתי והמטה הלאומי להגנה על ילדים ברשת הועברו מ המשרד לביטחון ה פנים למשרד ;לחיזוק וקידום קהילתי שטח הפעולה"משק מים וביוב" הועבר ממשרד האנרג י ;ה למשרד משאבי המים וה סמכויות ה נוגעות ל השכלה הגבוהה .הועברו ממשרד החינוך למשרד ההשכלה הגבוהה והמשלימה 2. בממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד , שכיהנה במשך כשנה וחצי (בשנים2021 - 2022 ) ,היו 30 משרדי ממשלה ,בעת הקמתה נסגרו 4 מ-6 משרדים שהקימה הממשלה הקודמת (הממשלה ה- 35 ) ,ותחומי הפעולה ב-4 המשרדים שנסגרו הו חזרו אל משרדיהם הקודמים . כך ,לדוגמה הרשות הלאומית לביטחון קהילתי והמטה הלאומי להגנה על ילדים ברשת הוחזרו למשרד לביטחון פנים לאחר סגירת המשרד לחיזוק וקידום קהיל תי . 3. בממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו היו בעת הקמתה, בדצמבר2023 , 34 משרדי ממשלה , 5 .מהם משרדים חדשים שהקימה ממשלה זו2 מ-5 המשרדים החדשים (המשרד לקידום מעמד האישה ומשרד ההסברה) ומשרד נוסף (משרד המודיעין) נסגרו במהלך שתי שנות כהונתה הראשונות של הממשלה (מס וף אוקטובר2023 ועד מרץ2024 ), כך שנותרו31 משרדים. בהתאם לשינויים במפת המשרדים שפעלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה- 37 הועברו שטחי פעולה בין משרדים. לדוגמה, ב- 2.4.23 הוחלט על העברת שטח הפעולה של הרשות לקידום מעמד האישה מהמשרד לשוויון חברתי למשרד ל קידום מעמד האישה55 , וכעבור10 חודשים, ב- 29.1.24, הממשלה החליטה לסגור את המשרד לקידום מעמד האישה56 , להחזיר את שטח הפעולה של הרשות לקידום מעמד האישה למשרד לשוויון חברתי, ולשנות .את שם המשרד לשוויון חברתי למשרד לשוויון חברתי וקידום מעמד האישה יוצא אפוא כי בממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו , היו35 משרדי ממשלה , 6 מהם הקימה ;ממשלה זו בממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד ,היו 30 משרדי ממשלה ,בעת הקמתה נסגרו 4 מ- 6 משרדים שהקימה הממשלה הקודמת ;בממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו היו בעת הקמתה34 משרדי ממשלה , 5 מהם .משרדים חדשים שהקימה ממשלה זו2 מ- 5 .המשרדים החדשים ומשרד נוסף נסגרו במהלך שתי שנות כהונתה הראשונות של הממשלה העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה בהחלטות הממשלה על שינוי במבנה הממשלה נקבעת לעיתים קרובות העברה של שטח פעולה ממשרד ממשלתי אחד לאחר. שטח פעולה יכול להיות למעשה יחידה במשרד או חלק ממנה, או צירוף של כמה יחידות במשרד, לפי העניין. שטחי פעולה מועברים ממשרד קיים למשרד חדש או מועברים למשרד לצורך סגירתו והעברת שטח פעולתו למשרד אחר או לצורך העברת שטח פעולה .בין משרדים קיימים ,על פי תקנון עבודת הממשלה, מזכירות הממשלה במשרד ראש הממשלה אחראית, בין היתר להכין וללוות את ישיבות הממשלה ,וכן אחראית לניהול הטיפול בהצעות להחלטת הממשלה ובכלל זה אחראית לוודא שהצעת החלטה תכלול את כל המידע והנתונים הנדרשים לפי תקנון .עבודת הממשלה נמצא כי למזכירות הממשלה אין נתונים מרוכזים על החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בתקופות כהונה של ממשלות שונות. לפיכך, אי אפשר לבחון על סמך נתונים מרוכזים (בשונה מבחינת כל החלטה לגופ .ה) את השיוך של שטח פעולה למשרדים שונים במהלך השנים לדוגמה, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב היא יחידת סמך שהוקמה מכוח החלטת 55 החלטת הממשלה433, "הקמת המשרד לקידום מע מד האישה, שינוי חלוקת התפקידים בין השרים, העברת "שטח פעולה ממשרד למשרד, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק משר לשר ותיקון החלטות ממשלה ( 2.4.23 .) 56 החלטת ה ממשלה1316 , " העברת שטחי פעולה, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק, שינוי בחלוקת התפקידים בין השרים, ביטול המשרד לקידום מעמד האישה, שינוי שם משרד ותיקון החלטות ממשלה " ( 21.1.24 .) 27 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה הממשלה1999 57 ( 15.7.07 ), ובמשך18 שנים הועברה לאחריות משרדי ממשלה שונים, ובסך הכול שבעה משרדים: משרד הבינוי והשיכון, משרד רה"ם, מ ,שרד החקלאות, משרד הכלכלה משרד הרווחה, המשרד לשוויון חברתי ומשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות. באין נתונים מרוכזים כאמור, בחינת השיוך של הרשות למשרדי הממשלה לאורך שנות פעילותה מצריכה מעקב אחר החלטות שקיבלו שבע ממשלות- מהממשלה ה- 31 ועד לממשלה ה- 37 . מומלץ שמ שרד רה"ם, באמצעות מזכירות הממשלה או יחידה אחרת במשרד, יגבש מאגר נתונים על החלטות ממשלה שעוסקות בהעברת שטחי פעולה, כתשתית לקבלת החלטות על העברת .שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בעתיד על רקע החסר בנתונים מרוכזים על העברת שטחי פעולה בידי מזכירות הממשלה, משרד מבק ר המדינה סקר החלטות של שלוש ממשלות- 37-35 ואיתר החלטות על העברת שטחי פעולה בין ,משרדי ממשלה בתקופת כהונתן של הממשלות האלה (עד סוף שנת2024 .) 'בנספח א מפורטים נתונים על העברת שטחי פעולה שנכללו בהחלטות הממשלה האמורות, בציון משרדי הממשלה שאליהם השתייכו בתקופ ת כהונת הממשלה ה- 34 (מאי2015 - מאי2020 ), וכן בציון המשרדים .שאליהם השתייכו בשלוש הממשלות הבאות בתרשים שלהלן מפורטים נתונים על העברת20 שטחי פעולה שעברו יותר מפעם אחת בתקופות הכהונה של הממשלות ה- 35 - 37 , בציון משרדי הממשלה שאליהם השתייכו בתקופת כהונת המ משלה ה- 34 . 57 החלטת הממשלה1999 על הקמת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב וייעודה, מיום20.12.16 , עודכנה ב- 23.10.17 . 28 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 10 : שטחי פעולה שעברו יותר מפעם אחת בממשלות ה- 37-35 , מאי2020 - דצמבר2024 .הוכן בידי משרד מבקר המדינה מהבחינה בנושא העברת שטחי הפעולה במהלך ארבע שנים וחצי במצטבר מ- 17.5.20 מועד תחילת כהונתה של הממשלה ה- 35 , עד31.12.24, במהלך כהונתה של הממשלה ה- 37 , עולים הממצאים :האלה 1. תכיפות העברתם של20 תחומי פעולה בין משרדי ממשלה בתוך ארבע שנים וחצי (במהלך כהונתן של שלו ש ממשלות- הממשלות ה- 35 עד ה- 37 ) מעידה על תופעת ניוד רחבה וחריגה של תחומים בין משרדים, גם על רקע תכיפות מערכות הבחירות לכנסת, עד כדי טלטלה של ממש בשעה שתחום פעולה הועבר ארבע פעמים: במהלך תקופה מצומצמת יחסית כאמור קיבלו שלוש הממשלות האחרונות החלטות ממשלה על העברת50 שטחי פעולה בין משרדי ;ממשלה30 ( שטחי פעולה60% ;) הועברו פעם אחת16 ( שטחי פעולה32% ;) הועברו פעמיים 2 ( שטחי פעולה4% ) הועברו3 פעמים; ו- 2 ( שטחי פעולה4% ) עברו4 .פעמים 29 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה 2. להלן פרטים על העברת16 שטחי פעולה לנוכח הממצאים :האמורים א. 6 מ- 16 שטחי הפעולה האלה הו עברו, על פי החלטות ה ממשלה ה- 35 ( 2020 - 2021 ) לשני משרדים חדשים שהממשלה הקימה- המשרד לחיזוק וקידום קהילתי ומשרד משאבי המים וההשכלה הגבוהה והמשלימה. כעבור13 חודשים הוקמה הממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ), והיא החליטה על סגירת שני המשרדים, ובכלל ז ה על העברת שטחי הפעולה שבהם למשרדים שהיו אחראים עליהם לפני הקמת הממשלה ה- 35 . ב. 2 מ- 16 שטחי ה פעולה- "רשות התקשוב הממשלתי והמיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית, הו עברו למשרד חדש שהקימה הממשלה ה- 35 ( 2020 - 2021 ) - משרד הדיגיטל הלאומי . כעבור13 חודשים הוקמה הממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ) , היא החליטה על סגירת המשרד הזה, ושני שטחי הפעולה.הועברו למשרד הכלכלה והתעשייה ג. 5 מ- 16 שטחי הפעולה הועברו פעמיים בתקופה שמתחילת כהונתה של הממשלה ה- 37 (דצמבר2022 ) ועד סוף2024 :ה אגף ה בכיר ל אזרחים ותיקים, הרשות לתכנון החקלאו ,ת הרשות לקידום מעמד האישה, מ י נהלת המודיעין הלאומי ושטח הפעולה" הכשרות מבוגרים ומעסיקים". ד. 3 מ- 16 שטחי הפעולה הועברו פעמיים בין משרדים שונים. בכלל זה, זרוע העבודה הועברה בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022 ) ממשרד העבודה והרווחה ,למשרד הכלכלה והתעשייה וכעבור שנה וחצי, עם כינון הממשלה ה- 37 (דצמבר2022 ) היא החליטה על הקמת משרד העבודה, והעבירה אליו חלק מזרוע העבודה (בנוגע לזרוע העבודה ופיצולה- .)ראו להלן 3. 2 ( שטחי פעולה4% ) עברו3 פעמים: מרכז ההסברה עבר ממשרד התרבות והספורט בממשלה ה- 34 ( 2015 - 2020) למשרד רה"ם בממשלה ה- 35 , חזר למשרד התרבות והספורט בממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022) ושוב למשרד רה"ם בממשלה ה- 37 (דצמבר2022 ); רשות החברות הממשלתיות הועברה ממשרד האוצר בממשלה ה- 34 למשרד הדיגיטל הלאומי בממשלה ה- 35, למשרד האוצר בממשלה ה- 36, ובממשלה ה- 37 - למשרד לשיתוף פעול ה .אזורי 4. 2 ( שטחי פעולה4% ) הועברו4 פעמים: הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף הבכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית הועברו ממשרד החקלאות בממשלה ה- 34 ( 2015 - 2020) למשרד הכלכלה והתעשייה בממשלה ה- 35 ( 2020 - 2021), בממשלה ה- 36 ( 2021 - 2022) הם הועברו למשרד הרווחה והביטחון החברתי, ובממשלה ה- 37 (דצמבר2022 ) הם הועברו פעמיים- למשרד לשוויון חברתי, ולאחר מכן- .למשרד התפוצות 5. מהתרשים עולה כי ארבעה שטחי פעולה- ,מרכז ההסברה, רשות החברות הממשלתיות הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף לפיתוח כלכלי וחברת י של החברה הבדואית בנגב- הועברו ממשרד למשרד בכל אחת מתקופות הכהונה של שלוש הממשלות האחרונות- 37-35 - ושני שטחי הפעולה האחרונים אף הועברו פעמיים בממשלה ה- 37 . העברת תחומי פעולה- הלכה למעשה שינוי מבנה הממשלה כרוך כאמור בהעברת שטחי פעולה בין גופים ממשלתי ים. גיבוש הצעה ,להחלטת ממשלה מתבצע בידי חבר ממשלה המעוניין להעלות את הנושא לסדר יום הממשלה ומזכירות הממשלה אחראית לריכוז החומר הנדרש להצעה, כמפורט בתקנון הממשלה. תכנון העברת שטחי הפעולה, ביצועה והמעקב אחריה מצויים בתחומי אחריותם וסמכויותיהם של אחדים מגופי :הממשלה, וזאת על פי החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדים ""המשרד המוסר- "האחראי לשטח הפעולה עד למעבר; "המשרד הקולט- האחראי לשטח 30 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה הפעולה אחרי המעבר; נש"ם; ואגפים במשרד האוצר- אג"ת ואגף החשכ"ל, ובכלל זה יחידת מרכב"ה שבאגף החשכ"ל58 . אגף ממשל וחברה במטה החברתי- כלכלי, שבתחום אחריותו של מנכ"ל משרד רה"ם, אחראי לקידום רפורמות מבניות בעבודה ובמבנה של הממשלה, וזאת מתוקף החלטת ממשלה59 . נש"ם מסרה למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי נש"ם והמטה החברתי- כלכלי במשרד רה"ם הם הגורמים הממשלתיים שעוסקים, כל אחד בתחומי אחריותו, במכלול המעברים של שטחי הפעולה .בין משרדי הממשלה בתרשים שלהלן מוצגים הגופים הממשלתיים האחראים לתהליך העברת שטחי פעולה בין משרדי )הממשלה (לרבות המעקב אחריו- .כולו או חלקו תרשים 11 : הגופים הממשלתיים המעורבים ב תהליך העברת שטחי פעולה בין משרדי המ משלה)(תכנון, ביצוע ומעקב .הוכן בידי משרד מבקר המדינה בתרשים שלהלן יוצגו עיקרי תהליך העברת שטח פעולה, המקור הנורמטיבי לביצועו והגוף האחראי לביצוע, כפי שעולה מהרוב המכריע של החלטות הממשלה בנושא המעברים, מהוראות .התקשי"ר ומהוראות התכ"ם 58 מרכב"ה, או בשמה המעודכן- "סיגמה", היא יחידה בחטיבת דאטה, חדשנות ודיגיטל באגף החשכ"ל במשרד האוצר, האחראית לפיתוח, לתחזוקה ולהטמעה של מערכות רוחביות ארגוניות לניהול נכסיה .ומשאביה של המדינה, המצויות בשימוש של כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך 59 החלטת הממשלה5189 ( ", "מבנה מטה ראש הממשלה28.10.12 .) 31 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 12 : תהליך העברת שטחי פעולה על פי החלטות ממשלה, הוראות התקשי"ר והוראות התכ"ם .הוכן בידי משרד מבקר המדינה על פי התקשי"ר60 , לאחר שהממשלה החליטה על שינוי במבנה משרד ממשלתי, תחול האחריות ;לביצועו על מנכ"ל המשרד הקולט מנכ"ל המשרד הקולט ימנה צוות שירכז את ביצוע השינו י (להלן בפרק זה- ;)צוות ניהול המעבר הצוות יורכב מנציגי המשרדים הנוגעים בדבר- המשרד המוסר והמשרד הקולט, אג"ת ונש"ם; האחראי במשרד61 הקולט- הסמנכ"ל לניהול הון אנושי ולמינהל של המשרד הקולט- ירכז את הצוות ויציע לוחות זמנים וסדרי קדימויות ; בעת ביצוע השינויים יש להבטיח את הסדרת הבעיות המשפטיות והמינהליות; הסמנכ"ל ידווח למנכ"ל המשרד הקולט ה על התקדמות בביצוע השינויים, ובכלל זה על משימות שבוצעו כמתוכנן ועל משימות שתוכננו אך לא בוצעו ; מנכ"ל המשרד הקולט ידווח לשר שעומד בראש המשרד הקולט על ביצוע השינויים לשלביהם , ובכ לל זה נושאים שבוצעו כמתוכנן ושלא בוצעו כמתוכנן , ובאמצעות השר יועבר הדיווח לממשלה . נוסף על הוראות התקשי"ר, נש"ם קבעה בנוהל שהפיצה עם הקמת הממשלה ה- 37 62 כי הממונה על משרדי הממשלה ויחידות הסמך בנש"ם, המופקד על ניהול ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה ו על אישור המבנה הארגוני במשרדי הממשלה ויחידות הסמך בהם, אחראי ליזום "ישיבת התנעה" של תהליך העברת שטח פעולה בין משרדי ממשלה; לישיבה יזומנו בין השאר 60 פרק63.3 . 61 על פי סעיף1.111 אחראי הוא ,מנהל כללי של המשרד, סגן מנהל כללי בכיר לניהול ההון האנושי ומינהל מנהל יחידת סמך, סגן מנהל יחידת סמך לניהול ההון האנושי ומינהל; בעל תפקיד אחר שהמנהל הכללי של המשרד או מנהל יחידת הסמך מינה אותו להיות "אחראי", באישור נציב שירות המדינה . האחראי יכונה להלן- .סמנכ"ל לניהול הון אנושי ומינהל 62 נש"ם, נוהל "העברת יחידות והקמת יחידות ממשלתיות חדשות" מ- 25.12.22 32 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה נציגים משני המשרדים- המוסר והקולט, וכן נציגי משרד האוצר- אגף החשכ"ל (לרבות לעניין )מערכת מרכב"ה ,אג"ת , אגף ה שכר והסכמי העבודה וכן גוף חיצוני הנותן שירותים לחשכ"ל לצורך חישוב שכר עובדים; צוות ניהול המעבר יקבע את משך הזמן הנדרש ל יישום המעבר ; לצורך הסדרת היבטי ניהול ההון האנושי, על המשרד המוסר להעביר לנש"ם מסמך הסוקר את עיקרי השינוי המתוכנן (להלן- מסמך אפיון ליחיד ה המועברת), לרבות פירוט נתונים על המשרות ביחידות המועברות, על העובדים המאיישים את המשרות האלה ועל רכיבי שכרם לפני ביצוע המעבר; אם במסגרת השינוי מתוכננת העברת יחידה מהמשרד המוסר הנשענת על שירותי מטה .משרדיים, על המשרד המוסר לפרט שירותים אלה ב נוהל נקבע עוד כ י הנושאים הקשורים ,ללוגיסטיקה ל ,דיור ל ניהול כספים וכיוצ"ב יטופלו על ידי נציגי המשרדים- המוסר והקולט, אל מול אג"ת .)ואגף החשכ"ל, בהתאם להוראת התכ"ם (ראו להלן לצד הוראות התקשי"ר האמורות, מפורטות לעיתים בהחלטות הממשלה על שינוי מבנה הממשלה משימות לתכנון ולביצוע השינוי והגורמים האחראים לביצוען: ב- 47 מ- 76 (כ- 62% ) החלטות הממשלה על שינוי במבנה הממשלה בתקופה שנבדקה- מאי2020 - דצמבר2024 נקבע כי יוקם צוות בהשתתפות נציגים מנש"ם, מאגף החשכ"ל, מאג"ת, מ המשרד הקולט ומהמשרד המוסר. על פי ההחלטות, הצוותים נדרשים להגי ש את המלצותיהם לשר שעומד בראש המשרד המוסר ולשר העומד בראש המשרד הקולט בתוך פרק זמן מסוים ( שאורכו7 - 90 ימים), בנוגע לאופן ביצוע המעבר, לרבות העברת כוח אדם ותקציב ובדבר תיקוני חקיקה ותיקוני החלטות ממשלה, אם הם נדרשים, וכל נושא נוסף שהצוות ימצא לנכון להעלו .ת ניהול מעברים של תחומי פעולה בהיבטי תקציב וכספים אגף החשכ"ל אחראי, בין היתר, לביצוע תקציב המדינה, להתקשרויות בשם הממשלה ולתפעול מערך השכר הממשלתי, וכל הוצאה כספית של משרד ממשלתי מחייבת את אישורו או אישור של מי מטעמו63 ."ת אג אחראי ,, בין היתר ל הכנת תקציב המדינה ,ל מעקב אחר ביצוע התקציב בפועל ולביצוע שינויים בתקציב במהלך השנה64 . בהוראות התכ"ם65 העוסקות בשינוי מבני במשרדי הממשלה נקבע כי שינוי מבני מחייב ביצוע .פעולות שונות, לרבות העברה תקציבית, חשבונאית, לוגיסטית, תמיכות, משאבי אנוש ושכר הוראות התכ"ם קובעות כי האחריות לביצוע השינוי מוטלת על המשרדים המעורבים בשינוי ועל הנהלות המשרדים- המוסר או הק ,ולט. הנהלת המשרד המקבל תמנה מנהל פרויקט ראשי שתפקידו יהיה לפקח על תהליך ההקמה או המעבר; הנהלת המשרד המוסר תמנה מנהל פרויקט משרדי מטעמה שיעבוד בתיאום עם מנהל הפרויקט הראשי; יחידת מרכב"ה תמנה מנהל פרויקט וצוות העברה מטעמה. עוד נקבע כי יוקם צוות היגוי בראשות סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד הקולט, ובהשתתפות סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד המוסר, חשב המשרד הקולט וחשב המשרד המוסר, מנהלי הפרויקטים מטעם המשרדים, מנהל הפרויקט מטעם מרכב"ה, ונציגים נוספים על פי החלטת יו"ר הצוות. הנהלת המשרד המוסר והנהלת המשרד הקולט יקימו צ וותי עבודה בתחומים האלה: הפיננסי, הלוגיסטי, התקציב, משאבי אנוש ושכר, מערכות מידע ותמיכות. הפעולות הנדרשות מכל צוות מפורטות בהוראות התכ"ם, כגון הכנת מסמך אפיון הכולל בין היתר מיפוי מפורט של התהליכים העסקיים הרלוונטיים ,מיפוי ותיעוד מערכות ייעודיות , מיפוי מש תמשים ו מיפוי ההסכמים מול הספקים והעברתם למשרד המקבל והעברת התקנות .התקציביות השייכות ליחידה המועברת העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה היא פעולה מורכבת הדורשת בין השאר תכנון מפורט, וכן איתור סיכונים מבעוד מועד והתמודדות עמם. עיקר התכנון מוטל, מכוח הוראות הת קשי"ר והתכ"ם, נוהל נש"ם והחלטות הממשלה, על צוותי ניהול המעבר. תכנון מפורט יש לתעד, לצורך חתירה לביצוע מלא ואיכותי, כמו גם לצורך הפקת לקחים בעתיד. משרד מבקר המדינה ביקש 63 אתר משרד האוצר, חטיבות החשכ"ל- divisions - https://www.gov.il/he/pages/ag 64 אתר משרד האוצר, על אגף תקציבים- budget - https://www.gov.il/he/pages/about 65 הוראת תכ"ם15.4.4 . 33 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה מאג"ת ומאגף החשכ"ל, אשר נדרשים להשתתף בצוותי ניהול מעבר, אסמכתאות לפעילות הצוותים במסגרת כל אחד מהמעברים בממשלות ה- 35-37 . 1. אף על פי שתכנון מפורט של עבודת צוותי ניהול המעברים דורש כאמור תיעוד של עבודת ,הצוות נמצא ,כי ככלל בידי אגף החשכ "ל ואג"ת לא היו אסמכתאות ל פעילות צוותי ניהול המעברים66 בתחומי אחריותם, כגון ניהול כספים, רכש ומערכות ממוחשבות שבאחריות אגף החשכ "ל ו ניהול התקציב שבאחריות אג"ת .ממילא אי אפשר לדעת על סמך המידע המצוי בידי אגף החשכ "ל ואג"ת כיצד הועברו שטחי פעולה בין משרדי ממשלה ואילו לקחים אפשר להפיק מתהליך העברתם לצורך שיפור תהל.יך המעבר בפעמים הבאות א. אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא משתתף בצוותים העוסקים בהעברת יחידות בין משרדים מתוקף החלטות ממשלה רק משום של יישום ההחלטות ישנם היבטים טכניים של העברת תקציב בין משרדים או העברת אחריות על תקנות תקציב קיימות בין חשבויות של משרדי ממשל ה; לפיכך, נציגי האגף משתתפים בישיבות ומקבלים סיכומי דיו נים , אך .אינם שומרים אותם באופן מרוכז ב. במענה לבקשת משרד מבקר המדינה מ אגף החשכ "ל לקבל את התיעוד שבידי האגף לפעילות צוותי ניהול המעברים, מסר משרד רה"ם נתונים מעטים על שמונה מהיחידות שהועברו . בידי אגף .החשכ"ל לא היה אפוא תיעוד לפעילות הצוותים מהתייחסות אגף החשכ"ל לממצאי הביקורת עלה כי במקרים שבהם הקמת משרד ממשלתי חדש או העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה כרוכות בשינויים במפת כוח האדם או בשינויים בניהול הכספים, לדוגמה- נדרש להסב התחייבויות של גוף אחד לג וף אחר, אגף החשכ"ל פועל לביצוע השינויים במערכת סיגמ"ה (מרכב"ה), והשינויים מתועדים. אם הקמת משרד או העברת שטחי פעולה אינן כרוכות בשינויים כאמור, אגף .החשכ"ל אינו נוקט פעולות 2. על פי,אג"ת לעיתים כאשר אין ליחידה העוברת מקור תקציבי המיועד למימון פעולותיה בלבד , אלא היא נסמכת על מקור תקציבי של המשרד המוסר , המיועד גם לפעולות של יחידות אחרות , מתגלעות מחלוקות בנוגע לסכום .התקציב של היחידה העוברת לדוגמה, בהחלטת הממשלה40 ( 15.1.23) נקבע כי הרשות לפיתוח כלכלי-חברתי של המגזר החרדי תועבר מהמשרד לשוויון חברתי למשרד "רה ם . ,לדברי מנהל הרשות10 חודשים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה האמורה ועד לנובמבר2023 לא ביצעה הרשות התקשרויות חדשות עם ספקים, זאת בשל הצורך להעביר תקציבים בין המשרדים ולהשלים את הסבת ההתקשרויות .הקיימות עם ספקים של המשרד לשוויון חברתי למשרד רה"ם בהיעדר תיעוד לפעילות צוותי ניהול המעברים בכל הנוגע לניהול תקציב וניהול כספים- תחומים המצויים באחריות ממשלתית כוללת של אג "ת ואגף החשכ ,"ל בהתאמה ,אי אפשר לבחון רוחבית את המעברים בהיבטים האלה ,במטרה לשפר תהליכי מעבר ולהבטיח צמצום השפעות שליליות של המעברים על תפקוד .משרדי הממשלה והיחידות העוברות ביניהם מומלץ אפוא כי אג"ת ואגף החשכ"ל ירכזו מסמכים המתעדים זאת, וכן יפיקו לקחים מעבודת הצוותים ומביצוע .המעברים כדי להשיג שיפור וייעול בביצועם 66 בידי אגף החשכ"ל היו אסמכתאות שתיעדו מעבר אחד: העברת רשות החברות הממשלתיות ממשרד האוצר למשרד לשיתוף פעולה אזורי בשנת2023 . 34 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ניהול מעברים בהיבטי ההון האנושי נש"ם היא כאמור ארגון המטה האחראי והמוסמך לניהול ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות .המדינה 1. :ה ו ב ל ה ו נ י ה ו ל ה מ ע ב ר ב י ד י נ ש " ם נש"ם מחויבת כאמור, על פי החלטות הממשלה, התקשי" ר ונוהלי נש"ם למלא שורה של משימות לצורך העברת שטחי פעולה בין .משרדי ממשלה נמצא כי אין בידי נש "ם אסמכתאות המלמדות על ביצוע התפקידים המוטלים עליה במסגרת העברת שטחי הפעולה, מתוקף החלטות הממשלה , הוראות התקשי "ר ונוהל נש :"ם בידי נש "ם אין אסמכתאות ל עבודת צוותי ניהול העברת שטחי הפעולה ( למעט סיכום ישיבה שקיים צוות אחד שהוקם לצורך העברת שטח הפעולה של הרשות לזכויות ניצולי השואה ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי בעקבות הקמת הממשלה ה- 35 .) כמו כן נש "ם לא פעלה כדי לקבל ממשרדי הממשלה המוסרים שטחי פעולה את מסמכי האפיון ליחידות המועברות, אשר נועדו כאמור לסקור .את עיקרי השינוי המתוכנן נש "ם מסר ה למשרד מבקר המדינה כי לאחר שהפיצה את הנוהל ב עת הקמת הממשלה ה- 37, ב- 25.12.22 , הוחלט בנציבות כי מסמך האפיון אינו מהותי ואינו נחוץ בתהליך .המעבר 2. :נ י ה ו ל ה מ י ד ע ב ק ש ר ל ע ש ר ו ת ה ע ב ר ו ת ש ל ש ט ח י פ ע ו ל ה משרד מבקר המדינה ביקש מנש"ם להמציא את המידע הבא, הנחוץ לצורך ניהול המעברים בהיבט של כוח אדם: המועד ש בו נדרש היה להשלים את המעבר ; המועד ש בו הושלם המעבר ; ומידע בנוגע למספר המשרות, בתקן ובפועל, לפני המעבר ולאחריו. כמו כן נש"ם התבקשה למסור מסמכים .שנמצאים ברשותה המתעדים את פעילות צוותי ניהול המעברים נמצא כי לנש "ם אין מידע על המעברים בהיבט ניהול ההון ,האנושי ובכלל זה אין בידיה רשימה סדורה של השינויים המבניים במשרדי הממשלה ; אין בידי נש"ם נתונים פרטניים על המעבר- על מועד השלמת ו , על מספר המשרות שנדרש להעביר ו על מספר המשרות שאוישו בפועל לפני המעבר ולאחריו; נש"ם אינה מנהלת מעקב שיטתי אחר התכנון והביצוע של המעברים בהיבט של ניהול ההון האנושי , אלא מלווה את ה יחידות האחריות לתחום זה ב משרדים הרלוונטי םי ; נש"ם אינה עוסקת בבקרה על ביצוע המעברים ולא הפיקה לקחים .ממעברים שהושלמו לבקשת משרד מבקר המדינה עשתה נש"ם בדיקה במערכת הממ וחשבת שבה מנוהלים פרטי העובדים בשירות המדינה (מרכב"ה) והשלימה מידע הנוגע למספר המשרות (תקן ומצבה) נכון לשני מועדים- 1.1.23 ו- 1.1.24 . מנתונים שנאספו בנש"ם עולה כי מבין47 יחידות ש הו עברו בין משרדי ממשלה במהלך ארבע שנים וחצי, ממאי2020 ועד לדצמבר2024 , היו במאגרי המידע הממוחשבים של הנציבות נתונים מלאים רק על10 מ- 47 ה( יחידות21% ); נתונים חלקיים על15 ( יחידות32% ); ולא היו כלל נתונים על22 ( יחידות47% .) 3. א י ו ש מ ש ר ו ת ל א ח ר ה ע ב ר ת ש ט ח י פ ע ו ל ה: משרד מבקר המדינה בדק את שיעור המשרות המאוישות בכלל משרדי הממשלה ויחי דות הסמך, על פי נתוני נש"ם, ואת שיעור המשרות המאוישות ביחידות שהועברו בין משרדי ממשלה במסגרת העברת שטחי פעולה. בידי נש"ם היו נתונים המאפשרים חישוב שיעורי איוש: נתונים ל- 1.1.23 התקבלו מנש"ם רק לגבי 12 מ- 47 היחידות, ונתונים ל- 1.1.24 התקבלו רק לגבי18 מ- 47 הי.חידות נמצא כי נכון ל- 1.1.23 , 88% מהמשרות במשרדי הממשלה וביחידות הסמך היו מאוישות ( 34,685 מ- 39,566 משרות). נכון ל- 1.1.24 - 87% ( מהמשרות היו מאוישות35,070 מ- 40,111 משרות). לעומת זאת נמצא כי78% מהמשרות ב- 12 היחידות המועברות האמורות היו ( מאוישות260 מ- 332 משרות), וכן72% מהמשרות ב- 18 ( היחידות האמורות388 מ- 539 35 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה משרות). יוצא אפוא כי שיעורי האיוש הכולל של המשרות ביחידות המועברות נמוכים באופן מובהק משיעורי האיוש המקבילים בכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך. לנוכח השיעורים הנמוכים, עולה חשש כי חלק מהעובדים ביחידות שמ ועברות בין משרדי ממשלה מפסיקים .את עבודתם בהן, על רקע המעבר עוד נמצא כי ביחידות מסוימות שיעורי האיוש היו נמוכים באופן חריג : א. נכון ל- 1.9.20 ), יום העברת לשכת הפרסום הממשלתית (לפ"ם67 ממשרד התרבות והספורט למשרד רה"ם, היו בה85 משרות, רק37 ( מהן היו מאוישות44% .) ב. נכון ל- 1.1.24, כחצי שנה לאחר העברת ה רשות לתכנון החקלאות (שהחלטת הממשלה בעניינה התקבלה בפברואר2023, ראו להלן) היו ברשות 11 משרות, רק אחת המשרות הייתה מאוישת, ולמעשה היחידה הוע ברה ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל ביוני 2023 כשהיא ריקה מעובדים, והמשרד אייש משרה אחת עד לתחילת שנת2024 . ביסוס החלטות ממשלה על עבודת מטה החלטות ממשלה והחלטות של ועדות שרים הן הכלי העיקרי הנתון בידי הממשלה למימוש מדיניותה כגוף קולקטיבי. החלטות אלו חיי בות להתקבל בסמכות, בהליך תקין, תוך שמלוא השיקולים הרלוונטיים נפרשים בפני חברי הממשלה ונשקלים על ידם. הכללים הקבועים בתקנון עבודת הממשלה מעגנים את הדרך הנדרשת לשם קבלת החלטות והם אלו שמסדירים את ההליך המקצועי לשם שמירת האינטרס הציבורי. תקנון עבודת הממשלה קו בע כי הצעה להחלטת ממשלה צריכה לכלול דברי הסבר להצעה , ובהם מידע ונתונים לפי העניין , כגון הצורך בהצע ה , השפעה על כוח אדם ותקציב, וכן חוות דעת משפטית . בתקשי"ר נקבע כי כל שינוי במבנה של משרד בדרך של העברת יחידות ממשרד אחר או איחוד משרדים, מותנה בבדיקה מקצועית מוקדמת, אשר תבחן .את הצורך בשינוי ואת אפשרויות ביצועו משרד מבקר המדינה בחן את החלטות הממשלה על76 המעברים האמורים של שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופת כהונתן של הממשלות ה- 35, ה- 36 וה- 37 (מיוני2020 ועד דצמבר2024 ) , ואת דברי ההסבר להצעות ההחלטה שהוצגה לשרים בטרם התקבלו ההחלטות האלה. בנוגע לאחת ההחלטות- העברת " שטח הפעולה הכוון תעסוקתי לצעירים " ממשרד הנגב ו הגליל למשרד העבודה מ- 31.10.24 68, לא נמצא במז כירות הממשלה נוסח סופי של דברי הסבר להצעת ההחלטה (נמצאה טיוטה בלבד), ולפיכך יפורטו להלן נתונים על החלטות ממשלה שעסקו ב- 75 .מעברים .בלוח שלהלן מפורט מידע שצורף לכל החלטה לוח 3 : מידע שנכלל בדברי ההסבר להצעות החלטה על מעברים של שטחי פעולה, בממשלות ה- 35, ה- 36 וה- 37 הממשלה ה- 35 הממשלה ה- 36 הממשלה ה- 37 סה"כ מספר ה מעברים 22 18 36 76 בכמה מהמעברים כללו דברי ההסבר נתונים על התקציב הכרוך בביצוע המעבר 0 1 4 5 בכמה מ המעברים כללו דברי ההסבר נתונים על היקף ה משרות ה מועברות 0 1 5 6 על פי דברי ההסבר להצעת החלטת ממשלה., בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי בתקופת כהונתן של שלוש ממשלות- ה- 35 בראשות בנימין נתניהו, ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד וה- 37 בראשות בנימין נתניהו (מיוני2020 ועד דצמבר2024 ,) 67 בממשלה ה- 35 .הועברה ממשרד התרבות והספורט למשרד רה"ם 68 החלטת הממשלה2286, "ייעול עבודת הממשלה בתח ום התעסוקה, שיפור השירות למחפשי עבודה ( "ומעסיקים והעברת שטחי פעולה ממשרד למשרד31.10.24 .) 36 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה חברי הממשלה קיבלו החלטות על העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה מ בלי שעמדו לנגד עיניהם נתונים על המשאבים שיועברו: רק ב- 5 מ- 75 ( 7% ) מעברים של שטחי פעולה עליהם החליטו, הוצגו לשרים שנדרשים לקבל החלטה נתונים על התקציב הכרוך בביצוע המעבר, ועל ( שאר המעברים70 , 93%) הממשלה החליטה מבלי שעמדו לנגד עיניה נתונים אלו; רק ב- 6 מ- 75 ( 8%) מעברים של שטחי פעולה הוצגו לשרים נתונים על היקף המשרות שיועברו , ועל שאר ( המעברים69 , 92% .) הממשלה החליטה מבלי שעמדו לנגד עיניה נתונים אלו על מזכירות הממשלה לוודא כי דברי הסבר להצעת החלטה על שינוי במבנה הממשלה יכללו נתונים מלאים על אודות המשרות והתקצי ב של היחידה המועברת, כנדרש לפי תקנון הממשלה. משך ביצוע מעבר שטח פעולה בין משרדי ממשלה 1. תכנון העברת שטחי הפעולה, ביצועה והמעקב אחריה מצויים כאמור בתחומי אחריותם וסמכויותיהם של אחדים מגופי הממשלה, וזאת על פי החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי :פעולה בין משרדים ""המשרד המוסר- "האחראי לשטח הפעולה עד למעבר; "המשרד הקולט - האחראי לשטח הפעולה אחרי המעבר; נש"ם; ואגפים במשרד האוצר- ,אג"ת ואגף החשכ"ל ובכלל ז ה יחידת מרכב"ה שבאגף החשכ"ל. לנוכח ההיקף הגדול של השינויים במבנה הממשלה בישראל, גובר הצורך בבדיקה רוחבית של תהל ,יכי העברת שטחי פעולה בין משרדים, גם כדי לוודא שהמעברים נעשים במהירות ומאפשרים רציפות תפקודית של יחידות הממשלה. ואולם נמצא כי בידי הגופים האחראים ל ניהול רוחבי של השינויים במבנה הממשלה- נש ,"ם אג"ת , אגף החשכ "ל ואגף ממשל וחברה במשרד רה "ם- לא היו נתונים מרוכ זים על משך ביצוע ה מעברים של שטחי פעולה בין משרדי ה ממשלה. 2. לנוכח החסר במידע מרוכז כאמור, משרד מבקר המדינה השתמש בנתוני אגף החשכ"ל שבמערכת מרכב"ה על המועד המצוין במערכת להסבת התחייבויות ורכוש קבוע ממשרד מוסר למשרד קולט, בנוגע ל- 41 מ- 76 המעברים שבוצעו ממאי20 20 ועד יוני2024 69 . נמצא כי על פי נתוני אגף החשכ "ל בנוגע ל- 41 מ- 76 מעברים שבוצעו במהלך ארבע שנים וחצי (מאי 2020 - דצמבר 2024 , 54% מהמעברים ,)משך הזמן הממוצע מהחלטת הממשלה על העברת שטח הפעולה של יחידה ועד לסיום העברת היחידה היה ממושך והסתכם כב- 7.5 חודשים בממוצע70 . עוד נמצא, כי משך הזמן הקצר ביותר מהחלטת הממשלה על העברת שטח הפעולה של יחידה ועד לסיום העברת היחידה היה שלושה שבועות, ואילו משך הזמן הארוך ביותר היה כ- 30 .חודשים מומלץ שמשרד רה"ם, בסיוע נש"ם , ,אג"ת ואגף החשכ"ל יגבש מאגר נתונים על משך ביצוע המעברי ם של שטחי פעולה בין משרדי ה ממשלה , וכן יקבע לוח זמנים לביצוע המעברים ויביאו .לפני הממשלה לצורך קבלת החלטה לביצוע בידי כלל הגופים הממשלתיים מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקנון עבודת הממשלה נקבע לגבי החלטה שעל פי מהותה טעונה מעקב אחר ביצועה כי ייקבע בהחלטה מי השר או השרים האחראים למעקב אחר ביצועה. אם לא נקבע כך, הרי שכל שר יהיה אחראי, לפי חלקו, למעקב אחר ביצוע ההחלטה. עוד נקבע, כי מנכ"ל המשרד שהשר העומד בראשו אחראי למעקב אחר ביצוע ההחלטה ידווח למנכ"ל משרד רה"ם על יישום ההחלטה בתוך14 יום לפני פקיעת המועדים הקבועים לביצוע ההחלטה וכן בתום כל שנה קלנדרית. מנכ"ל משרד רה"ם ירכז את דיווחי המשרדים, ויציג לממשלה, או לגורם אחר, אם קבעה זאת הממשלה, לפחות אחת .לחצי שנה, דוח על התקדמות ביצוע החלטות הממשלה 69 לאגף החשכ"ל לא היו נתונים על29 ;מעברים4 מעברים טרם הושלמו; ועל2 .מעברים נוספים לא היה מידע 70 על פי מרכב"ה, סיום המעבר הוא המועד בו מערכת מרכב"ה עודכנה והותאמה .לשינוי המבני 37 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה 1. ב- 47 מ- 76 ( 62% ) החלטות הממשלה העוסקות בהעברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופה שבין מאי2020 לדצמבר2024 נקבע כאמור כי יוקם צוות לניהול המעבר שיבחן את .אופן יישום ההחלטה ויגיש לשרים המעורבים בכך את המלצותיו לגבי אופן ביצוע ההעברה ב- 47 ההחלטות העוסקות בהעברת שטחי פעולה בתקופה האמורה לא נקבע הגורם האחראי למעקב אחר ביצוע ההחלטה. כאמור, בתקנון עבודת הממשלה נקבע כי במקרים כגון אלו כל אחד מהשרים הנוגעים לדבר, בהתאם לחלקו, יהי ה .אחראי למעקב אחר ביצוע ההחלטה מזכירות הממשלה מסרה למשרד מבקר המדינה כי מרבית החלטות הממשלה האמורות מהוות יישום של הסכמים קואליציוניים, ותפקידה של המזכירות הוא להודיע על ההחלטה לכנסת או להגישה לאישור הכנסת, בהתאם לאמור בסעיף31 לחוק יסוד: הממשלה. עוד נמסר כי המזכירות אינה מקבלת מהשרים דיווחים על ביצוע שינויים מבניים ,בממשלה דהיינו על העברת יחידות או שטחי פעולה ממשרד למשרד, וכי לעמדת המזכירות, אין מקום לביצוע מעקב אחר החלטות מנהליות מאושרות משעה שהממשלה החליטה עליהן והכנסת קיבלה את ההודעה על ביצוען או אישרה אותן. 2. על פי החלטת הממשלה5189 " ,מבנה מטה ראש הממשלה" ( 28.10.12 ) (להלן - החלטת ממשלה 5189 ), אחד מתפקידיו של ה מטה ה כלכלי-חברתי, בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, הוא הובלת רפורמות לטיוב עבודת הממשלה והשירות הציבורי. אחד מאגפי המטה- אגף ממשל "וחברה, אחראי, בין היתר, ל פיתוח מדיניות התכנון בעבודת משרדי הממשלה וקידום רפור מות מבניות בעבודת הממשלה ובמבנה הממשלה ". החל בשנת2015 האגף מפרסם לציבור דוחות מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה (להלן- ,)דוח מעקב וזאת כדי לייעל ולחזק את יכולות הביצוע של הממשלה71 . בדוחות אלה, על פי תקנון הממשלה כאמור, נדרש מנכ"ל משרד רה"ם לרכז את דיווחי המשרדי ם, כדי להציג לממשלה או לגורם אחר, אם קבעה זאת .הממשלה, דוח מעקב, לפחות אחת לחצי שנה בדוחות המעקב יש נתונים מצרפיים על דיווחי ביצוע, לפי משרדים ולפי תקופות, ואין בו פירוט ברמת החלטת ממשלה. על פי האמור בדוח המעקב לשנת2023 , הוא אינו כולל דיווחים על ביצוע הח לטות בענייני חוץ וביטחון, והאחריות לביצוע המעקב אחריהן מוטלת על ראש המטה לביטחון לאומי; הדוח אינו כולל דיווחי ביצוע של החלטות ייעודיות הנוגעות לדיוני התקציב בממשלה, והאחריות לביצוע המעקב אחריהן מוטלת על הממונה על התקציב במשרד האוצר; הדוח משקף את המעקב אחר החלטות ביצועיות בלבד, קרי החלטות הקובעות פעולות אשר צריכות להתבצע לאחר קבלת ההחלטה. החלטות שאינן ביצועיות ולפיכך אינן דורשות מעקב, על פי דוח המעקב, הן לדוגמה החלטות על מינויים, על נסיעות של שרים ועל אשרור הסכמים. משימה ביצועית היא פעולה אחת, באחריות גורם מ סוים "במועד ספציפי, שניתן לדווח לגביה האם בוצעה או לא, למשל "למנות צוות", "לגבש תוכנית "או "להקצות תקציב72 . משרד מבקר המדינה בירר עם משרד רה "ם אם דוחות המעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה כוללים דיווחי ם על ביצוע החלטות ממשלה בדבר מעבר שטחי פעולה בין משרדי הממשל .ה אגף ממשל וחברה במשרד רה"ם אחראי כאמור לקדם רפורמות מבניות בעבודת הממשלה ובמבנה הממשלה ו ל פרסם לציבור דוחות מעקב החל ב שנת2015 , כדי לייעל ולחזק את יכולות הביצוע של הממשלה. נמצא , על פי דברים שמסר אגף ממשל וחברה ב- 6.3.25 , כי האגף אינו עוסק באופן שיטתי וקבוע בבחינ ה של העברת משרדים והעברות שטחי פעולה בין משרדים . ב- 7.8.25 מסר אגף ממשל וחברה האחראי על ביצוע המשימה , כי במסגרת דוח החלטות ממשלה שמשרד רה"ם פרסם ב- 4.8.25 , התקיים מעקב סדור גם בנוגע להחלטות המתייחסות להעברת שטחי פעולה . 71 ,אתר משרד ראש הממשלה על אודות אגף ממשל וחברה - https://www.gov.il/he/pages/about_mimshal 72 דוח מעקב אחר ביצוע משימות החלטות ממשלה לשנת2023 ', עמ2. 38 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה עוד נמצא כי בדוח המ עקב האמור שמשרד רה"ם פרסם ב- 4.8.25 , נכתב האם בוצעו או לא בוצעו החלטות ממשלה על העברת41 מתוך76 ( 54% )שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופת כהונתן של הממשלות ה- 37-35 (מאי2020 - דצמבר2024 :), כמפורט להלן הממשלה ה- 35 בראשות בנימין נתניהו (מאי2020 - יוני2021) הח ליטה על העברת22 שטחי ,פעולה6 ( מההחלטות27%) נכללו בדוח המעקב; הממשלה ה- 36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד (יוני2021 - דצמבר2022 ) החליטה על העברת18 ,שטחי פעולה5 ( מההחלטות28% ) נכללו בדוח המעקב; והממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו (דצמבר2022 - דצמבר2024 ) ה חליטה על העברת36 ,שטחי פעולה30 ( מההחלטות83% .) נכללו בדוח המעקב יוער כי בדוח המעקב האמור מ- 4.8.25 צוין בדבר החלטת ממשלה2294 מ- 31.10.24 , המחייבת כאמור את מנכ"ל משרד רה"ם להקים צוות עבודה ש יגבש המלצות בתוך120 יום , כלומר עד סוף פברואר2025, כי ההחלטה בו צעה. זאת בשעה שכאמור, על פי דברים שמשרד רה"ם מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט2025 , הצוות הוקם אך טרם גיבש את .המלצותיו. הדיווח של משרד רה"ם על ביצוע ההחלטה הזו היה אפוא לא מדויק ✰ הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ,ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן .הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד בתקופות הכהונה של שלוש הממשלות האחרונות, מאמצע שנת2020 עד סוף שנת2024 (ארבע שנים וחצי), קיבלו הממשלות החלטות בנוגע למספר גבוה באופן חריג של שינויים במבנה הממשלה- 76 שינויים, שכללו פתיחת משרדי ממשלה וסגירתם וכן העברת תחומי פעולה בין משרדי ממשלה. נמצא כי כמעט מחצית השינ ויים ( 36 ,שינויים כ- 47% )התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה- 37 בראשות ( בנימין נתניהו; כשליש מהשינויים22 ,שינויים כ- 29%) התקבלו ב שנת כהונתה של ה ממשלה ה- 35 ( בראשות בנימין נתניהו; וכרבע18 ,שינויים 24%) התקבלו ב שנה וחצי של כהונת ה ממשלה ה- 36 בראשות .נפתלי בנט ויאיר לפיד מרבית ההחלטות על שינויים במבנה הממשלה נוגעות להעברת תחומי פעולה בין משרדים. נמצא ,כי בתקופת כהונתן של שלוש ממשלות במהלך ארבע שנים וחצי, התקבלו החלטות ממשלה על העברת50 שטחי פעולה בין משרדי ממשלה . 30 מ שטחי ה( פעולה60% )הו עברו פעם אחת . 40% :משטחי הפעולה הועברו יותר מפעם אחת16 שטחי פעולה ( 32% )הו עברו פעמיים ; 2 שטחי ( פעולה4% ) הועברו3 פעמים- ;מרכז ההסברה, רשות החברות הממשלתיות2 שטחי פעולה ( 4% ) הועברו4 פעמים- הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף הבכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחבר .ה הבדואית העברת ,שטח פעולה פעמיים ויותר במהלך ארבע שנים וחצי יוצרת טלטלה של יחידות, מנהליהן ועובדיהן, ולפי כך מגלמת סיכון לפעילותן התקינה ול טיב ה שירות שהן מעניקות לציבור. לנוכח ריבוי השינויים במבנה הממשלה, גובר הצורך בבחינה רוחבית של תהליך קבלת ההחלטות ב עניין השינויים, כדי לשפר את העברת שטחי הפעולה בין משרדי הממשלה ולהבטיח את צמצום ההשפעות השליליות של ההעברות על תפקודם של משרדי הממשלה והיחידות המועברות ,ביניהם. הצורך בבחינה כזו גובר לנוכח נתוני משרד האוצר ולפיהם משך ביצוע המעבר, בממוצע הוא כ- 31% ממשך הכהו ,נה הממוצע של ממשלה בישראל (כשבעה חודשים וחצי וכשנתיים בהתאמה). כלומר, ממשלה נבחרת עוסקת כמעט בשליש מתקופת כהונתה, בממוצע, בהשלמת .העברתם של שטחי פעולה שהחליטה להעבירם כבר בתחילת הכהונה עוד נמצא כי אין בידי הגופים הרלוונטיים אסמכתאות המתעדות את פעילות צו ותי ההעברה וניהול השינויים: (א) אין בידי אג "ת ואגף החשכ"ל אסמכתאות המתעדות את פעילות צוותי ניהול המעברים בכל הנוגע לניהול תקציב ולניהול כספים, תחומים הנמצאים באחריות אגפים 39 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אלה, בהתאמה. (ב) בידי הנציבות, הגוף הממשלתי המופקד על ניהול ההון האנושי במשרדי הממשל ה, אין אסמכתאות המאפשרות לבצע בחינה רוחבית של ההעברות בהיבט זה. (ג) משרד ראש הממשלה, ובכלל זה מזכירות הממשלה, אינו עוקב בשיטתיות אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה. היעדרה של תשתית המידע הנדרשת בידי הגופים המופקדים על הטיפול בנושא, כאמור לעי ל, אינו מאפשר להפיק לקחים לביצוע העברות כאלה בעתיד . לצד סמכות הממשלה להקים ולסגור משרדי ממשלה וכן להעביר שטחי פעולה ביניהם, וכן לנוכח תכיפות הקמת ממשלות בישראל, ריבוי משרדי ממשלה בהשוואה למדינות אחרות ותכיפות השינויים במבנה הממשלה, נדרש לבסס דרכי פעולה שיבטיחו פעילות ממשלתית רצופה ,ותקינה. בכלל זאת מוצע לבח ון הצעות שעלו בעבר בנוגע ל ,הגבלת מספר משרדי הממשלה ואימוצן עשוי להשיג צמצום היקף השינויים במבנה הממשלה, ובכך להגביר את היציבות של הפעילות הממשלתית . בד בבד מוטל על כל יחידות הממשלה הרלוונטיות לביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה לקיים עבודת מטה שוטפת, מעמיקה ותכליתית, להסיק מסקנות בהתבסס על תוצרי עבודת המטה ולהציג אותן ביוזמתן לפני כל גורם רלוונטי להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה. דהיינו, על מזכירות הממשלה, נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת לפעול באמצעות הכלים שברשותם כדי שיוקמו צו ותי ניהול מעברים וכדי שהם יפעלו ביעילות לצורך ביצוע המעברים; על יחידות אלה ועל משרד רה"ם לפעול לביצוע מעקב סדיר .ושוטף אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה על סמך מכלול עבודות המטה כאמור, מוצע שמזכירות הממשלה תגבש לקחים במכלול ההיבטים של יישום כ לל השינויים במבנה הממשלה לאורך שנות כהונתן של הממשלות האחרונות, ולכל הפחות הממשלות ה- 35, ה- 36 ו- 37 (החל בשנת2020 ); תיזום גיבוש הנחיות של הממשלה בנוגע לשינויים במבנה הממשלה; וכן תיזום את הצגת הלקחים וההנחיות לכל הנוגעים בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה ובעת שהממשל .ה שוקלת שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה תפקוד יחידות והשירות לציבור, כפועל יוצא מהעברת שטחי פעולה ה עברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה טעונה כאמור, בין היתר, התאמות בהיבטים של ניהול תקציב וכספים, משפט ומינהל, לוגיסטיקה, ניהול ההון האנושי ושכר. כמו כן, הע ברת שטחי פעולה יוצרת סיכון לפגיעה בשירות הניתן לציבור. בעניין זה נקבע בתקשי"ר כי בעת ביצוע שינויים מבניים, "יש להשתדל במיוחד שלא לגרום להפרעות בשירותים הניתנים לציבור", וכי אם עומדת להיגרם הפרעה כלשהי בשירות לציבור, תצומצם ההפרעה למזער ההכרחי ותפורסם הודעה על כך .לציבור משרד מבקר המדינה בחן את תהליכי המעבר של שישה שטחי פעולה מאמצע שנת2020 (מועד הקמת הממשלה ה- 35 ) ועד סוף שנת2024 ., כמפורט להלן 40 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה העברת הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר בין משרדי ממשלה משרד החקלאות וביטחון המזון73 (להלן - משרד החקלאות ) אחראי ליישום מדיניות הממשלה לקידום החקלאות, לאספקת מזון באיכות גבוהה ובמחירים סבירים, לסיוע לפיתוחם החקלאי של יישובים, לפיתוח ולקידום של המרחב הכפרי ועוד74 . .קיום חקלאות במדינת ישראל הוא חיוני למשק המקומי, ובפרט לכלכלת האזורים הפריפריאליים קרקע ח קלאית היא גורם ייצור הכרחי לגידול תוצרת חקלאית טרייה, ובכך תורמת לחיזוק ולשימור של ביטחון המזון בישראל. רציפות תפקודית של ענפים חקלאיים מבטיחה את המשך עיבוד הקרקע החקלאית והפקת תוצרת חקלאית טרייה. בהתאם לכך, מוטל על הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות ו הכפר (להלן- הרשות לתכנון החקלאות), אשר פעלה ברוב השנים במסגרת משרד החקלאות, לקדם צעדים תכנוניים כדי לאפשר המשך ייצור תוצרת חקלאית ולקדם תכנון ופיתוח של אזורים חקלאיים75 . תפקידי הרשות לתכנון החקלאות הם בין השאר גיבוש ויישום של מדיניות ל פיתוח הכפר, יישום פרו יקטים לשיקום תשתיות ביישובים כפריים וייצוג תחום פיתוח הכפר במוסדות לתכנון76 . עד לשנת2023 הרשות לתכנון החקלאות הייתה יחידת מטה במשרד החקלאות, האחראית לתחום התכנון והבנייה ולתחום פיתוח הכפר. הרשות עוסקת, בין היתר, בהרחבות יישובים חקלאיים ובהקצאת שטחים חקלאי ים ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות, וזאת באמצעות ועדות תכנוניות- ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות. כמו כן, הרשות משמשת זרוע ממליצה .לרשות מקרקעי ישראל, בכל הקשור להקצאה המיטבית של קרקע חקלאית בישראל לטווח ארוך לדוגמה, על פי נתוני משרד החקלאות , בשנת2022 ועדת הקרקעות המליצה לרשות מקרקעי ישראל על תוספת שטחים חקלאיים בהיקף21,414 .דונם ב החלטת הממשלה109 ( 5.2.23 ) 77 נקבע, בין היתר, כי בהמשך לנקבע במסגרת הסכמים קואליציוניים לצורך הקמת הממשלה ה- 37 , הרשות לתכנון החקלאות תועבר ממשרד החקלאות למשרד הנגב ו הגליל; רכיבי התקציב שיוחדו לרשות לתכנון החקלאות או שימשו אותה יועברו מתקציב משרד החקלאות ל תקציב משרד הנגב והגליל וכן יועברו בין המשרדים התקשרויות , משרות כוח אדם ;, הסכמים וכל נושא נוסף שיימצא לנכון יו"ר מועצת מקרקעי ישראל הונחה להביא ל פני המועצה הצעת החלט ה שלפיה יתוקן קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל באופן הדרוש ליישום השינויים . בהחלטת הממשלה נרשמה הודעת מנכ"ל משרד החקלאות כי עקב מעבר ,של הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל בכוונתו להקים במשרד החקלאות אגף לתכנון מדיניות בתחום החקלאי, שבאמצעותו יפעל שר החק לאות ליישום מדיניותו . עוד נקבע בהחלטת הממשלה109 ,כי יוקם צוות בראשות נציגי שר הנגב והגליל, שר החקלאות נציגי הרשות לתכנון החקלאות, אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם, והצוות יגיש את המלצותיו לשרים בנוגע לאופן ביצוע העברת הרשות וסמכויותיה בין המשרדים (לרבות העברת כוח )אדם ותקציב בתוך21 יום ממועד הקמתו. וכן נקבע כי משרד הנגב והגליל יקים אגף להתיישבות צעירה בכפוף לרשות לתכנון החקלאות. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה הובהר שהאגף יפעל לקידומם של חיבור, חידוש ושדרוג של תשתיות, מרכיבי ביטחון, מבני ציבור הכרחיים ותשתיות חיוניות אח רות ."ומרכיבים אחרים ככל שיידרשו, ב"התיישבות צעירה 73 שם המשרד שונה מ"משרד החקלאות ופיתוח הכפר" ל"משרד החקלאות וביטחון המזון", על פי החלטת ה ממשלה1937 , "שינוי שם משרד החקלאות ופיתוח הכפר ל' משרד החקלאות וביטחון המזון "' ( 30.6.24 .) 74 ,משרד החקלאות דוח חופש המידע לשנת 2021 (פורסם בשנת2022 '), עמ4. 75 דברי הסבר להחלטת הממשלה2737 , "העברת ,שטחי פעולה ממשרד הנגב הגליל והחוסן לאומי למשרד החקלאות וביטחון המזון והעברת סמכויות משר הנגב ,הגליל והחוסן הלאומי לשר החקלאות וביטחון המזון" ( 6.2.25 '), עמ 2 - 3. 76 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר, הממונה על חוק חופש המידע דוח פעילות המשרד לשנת2016 ( יוני2017 ) , 'עמ14 ; ודו ח פעילות המשרד לשנת 2021 (פורסם בשנת2022 ,) 'עמ23 . 77 סעיף6 להחלטת הממשלה109 " ,שינוי שם המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל ל' משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי'; העברת שטחי פעולה; העברת סמכויות משר לשר ותיקון ה חלטות ממשלה( " 5.2.23 ) (להלן - החלטת הממשלה 109 .) 41 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה יישום החלטת הממשלה על מעבר הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל במאי2023 , כשלושה חודשים לאחר קבלתה של החלטת הממשלה (בפברואר2023 ) על העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ס יכמו"מנכ ל משרד הנגב והגליל ומנכ"ל משרד החקלאות כי מועד מעבר הרשות לתכנון החקלאות יהיה ב- 1.6.23 . להלן הליקויים שנמצאו ביישום החלטת הממשלה בדבר העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד :החקלאות למשרד הנגב והגליל 1. ל י ק ו י י ם ב פ ע י ל ו ת צ ו ו ת נ י ה ו ל ה מ ע ב ר : על פי דברים שכתב מנכ"ל משרד החקלאות למנהלים במשרדו, כחודש וחצי לאחר החלטת הממשלה, ב- 13.3.23 , סיכמו מנכ"ל משרד הנגב והגליל ומנכ"ל משרד החקלאות על פעולות להעברת הרשות לתכנון החקלאות בין המשרדים, ובכלל זה כי תבוצע עבודת "מטה מול מטה" לביצוע מעבר הרשות בכלל הת חומים (כגון בתחומי התקציב וכוח האדם), כי מנהלת הרשות תפעל להכנת תוכנית עבודה ופרוטוקול עבודה לכל התהליך וכי יתאפשר לעובדי הרשות במשרד החקלאות לבחור אם לעבור למשרד הנגב והגליל או להמשיך את עבודתם במשרד החקלאות, תוך שיתוף פעולה מלא בקידום הליך חפיפה ארכיוני והזיכרון הארגוני. במכתב לא צוין מספר המשרות או העובדים שיעברו לעבוד .במשרד הנגב והגליל, ואף לא צוין מהו התקציב שיועבר על פי מסמכי משרד הנגב והגליל ,ב- 26.3.23 התקיימה ישיבת התנעה של מעבר שטח הפעולה בראשות מנכ"ל משרד הנגב והגליל דאז ובהשתתפות נציגים ממשרד ,החקלאות ממשרד האוצר- מאג"ת, מ ה חשכ"ל וממרכב"ה, וכן מנש"ם. ואולם, ממידע שמסר משרד הנגב והגליל למשרד מבקר המדינה עולה כי צוות ניהול המעבר לא ה גיש את המלצותיו לשרים בנוגע לאופן ביצוע העברת הרשות וסמכויותיה בין המשרדים , כנדרש על פי החלטת הממשלה מפברואר2023 . כמו כן, בידי משרד הנגב והגליל, נש"ם ומשרד האוצר לא היו אסמכתאות שמתעדות את עבודת המטה שנעשתה לצורך תכנון וביצוע המעבר . עקב החסר ,בהשלמת עבודת מטה לצורך העברת שטח פעולה בין שני משרדי ממשלה לא הונחה תשתית מקצועית לביצוע יעיל ומלא של המעבר , הכוללת את מספר המשרות והתקציב המועברים. 2. ה ע ב ר ת ה ר ש ו ת ל ת כ נ ו ן ה ח ק ל א ו ת ל ל א ע ו ב ד י ה :בהחלטת הממשלה נקבע כי הרשות לתכנון החקלאות תועבר למשרד הנגב והגליל, על שטחי פעילותה, וכי הצוות שיוקם בראשות שר הנגב והגליל ושר החקלאות יית ן את המלצותיו, בין היתר, לאופן ביצוע העברת .כוח האדם בהתייחסות שר החקלאות להצעת ההחלטה הזו צוין, כי משמעות ההחלטה היא פיצול סמכויות בתחום הקרקע מסמכויות אחרות של משרד החקלאות, וכי הדבר "ישמוט נדבך מקצועי מרכזי של המנגנון הממשלתי המאפשר להוציא לפועל את מדיניות הממשלה בתחום החקלאות", וכן "יהפוך את משרד החקלאות למשרד שאינו מסוגל לגבש ולממש את מדיניותו בתחומי אחריותו". בהקשר לכך נרשמה כאמור בהחלטת הממשלה הודעת מנכ"ל משרד החקלאות כי ,עקב מעבר של הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל בכוונתו להקים במשרד החקלאות אגף לתכנון מדיניות בתחום החקלאי, שבאמצעותו יפעל שר החקלאות ליישום מדיניות .ו א. נמצא כי הגם שמהחלטת הממשלה מפברואר2023 עולה הצורך להעביר עובדים של הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, בפברואר2023 היו ברשות לתכנון החקלאות במשרד החקלאות14 עובדים, אך איש מהם לא עבר למשרד הנגב והגליל. רוב העו .בדים נותרו לעבוד במשרד החקלאות9 מ- 14 העובדים אף החלו לעבוד באגף שהוקם כפי שנכתב בהחלטת הממשלה- אגף לתכנון מדיניות בתחום החקלאי ,שבאמצעותו יפעל שר החקלאות ליישום מדיניותו , כחלופה לרשות לתכנון החקלאות שהועברה למשרד הנגב והגליל . להעברת הרשות לתכנון החקלא ות למשרד הנגב והגליל ללא עובדים השפעות כבדות ,משקל על היכולת להבטיח פעילות רציפה של הרשות ומילוי משימותיה המקצועיות 42 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה לרבות הגיבוש והיישום של מדיניות פיתוח הכפר, יישום פרויקטים לשיקום תשתיות ביישובים כפריים וייצוג תחום פיתוח הכפר במוסדות לתכנון. משעה שעובדי הרשות נותרו במשרד החקלאות ,משרד הנגב והגליל נדרש להקים מחדש את הרשות לתכנון ,החקלאות לאיישה ,ולהפעילה, ובכלל זה למנות לה מנהל. ניתן להניח שבתהליך כזה שמצריך פרק זמן משמעותי, אובד הזיכרון הארגוני או חלקו ונפגעת מהותית היכולת לשמר רציפות תפקודית של הרשות במי לוי תפקידיה. ב. בהמשך לדיון בין משרד החקלאות למשרד הנגב והגליל בנוגע למספר המשרות ש יועברו ( 12 משרות על פי משרד החקלאות ו- 16 משרות על פי משרד הנגב והגליל) סיכמו מנכ"לי המשרדים כי יועברו12 .משרות נמצא כי בפועל, ביוני 2023 הועברו למשרד הנגב והגליל8 ,משרות אך הפעולות להעברת הכספים למימון איושן הושלמו רק כעבור שנה: רק ביולי2024 העביר אג"ת במשרד האוצר בקשה לוועדת הכספים של הכנסת, להעביר תקציב למשרד הנגב והגליל לצורך איוש משרות ברשות לתכנון החקלאות, והתקציב לצורך הזה התקבל במשרד הנגב והגליל רק ביולי2024 . ד עו נמצא כי רק בנובמבר2023 , 10 חודשים לאחר החלטת הממשלה להעביר את הרשות לתכנון החקלאות ,בין המשרדים אוישה בפועל משרת מנהל הרשות במשרד הנגב והגליל78 ; רק כ שנה וחצי לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה על העברת הרשות לתכנון החקלאות , ב יולי 2024 ,העביר משרד האוצר למשרד הנגב והגליל תקציב למימון המשרות שברשות ; ובאותו מועד, יולי2024 , החל משרד הנגב והגליל לאייש את שאר המשרות ,ברשות. למשל ב יולי 2024 אוישה משרת מנהל אגף בכיר התיישבות ופיתוח ;בספטמבר 2024 אוישה משרת מנהל תחום מידע גיאוגרפי ;בנובמבר 2024 אוישה משרת מנהל תחום משאבים ותמיכות ; ב ינואר 2025 אוישו שלוש משרות נוספות - מנהלת תחום כלכלה כפרית ותיירות, מנהל תחום בכיר כלכלה אזורית ומנהל אגף בכיר תכנון . ג. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה 1.1801 ממרץ 2015 79 , נקבע בין השאר כי יישום הסכם פוליטי תקציבי מחייב הפעלת שיקול דעת פרטני המחויב ,בכל כללי המשפט המינהלי לרבות בחינת ההיבטים המשפטיים והמקצועיים של ההסכם לפני יישומו. הסכם פוליטי תקציבי, על פי ההנחיות, הוא בין השאר הסכם בעל משמעות תקציבית שעורכות הסיעות .לקראת הקמת ממשלה או בעקבות שינוי במבנה הממשלה משרד מבקר המדינה בדק עם אג"ת מדוע ה ועבר התקציב לאיוש משרות ברשות לתכנון החקלאות רק ביולי2024 - כשנה לאחר העברת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב .והגליל "ת אג מסר כי בעת שהתקבלה החלטת הממשלה בפברואר 2023 ,ובעת הצגת ההסכמים הקואליציוניים ,טרם הושלמו הבדיקות המקצועיות והמשפטיות הנחוצות לצורך הקצאת התקציבים הנדרשים . ,עם זאת "ת אג לא ידע לפרט אילו בדיקות ה יו חסרות לצורך העברת התקציב ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל ומדוע התעכבה העברת התקציב במשך כשנה. 3. ה ע ב ר ת ה ר ש ו ת ל ת כ נ ו ן ה ח ק ל א ו ת ל ל א ת ק צ י ב ל פ ע י ל ו ת ה: בשנת 2022 הסתכם תקציב הרשות לתכנון החקלאות במשרד החקלאות ב- 40 .מיליון ש"ח נמצא כי במסגרת מעבר הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל המשרדים לא הגיעו לסיכום בדבר התקציב שיועבר לצורך הפעלת הרשות . הלכה למעשה, בשנת2023 משרד 78 ב- 7.1.24 אישרה הממשלה את מינוי מנהלת הרשות לתכנון ופיתוח ההתיישבות והכפר במשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי ( החלטת ה ממשלה1229 .) 79 ההנחיות עודכנו ב- 14.3.18 . 43 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה הנגב והגליל לא הקצה תקציב לפעילות הרשות לתכנון החקלאות , ובשנת2024 המשרד האמור הקצה לפעילותה 10 מיליון ש "ח בלבד - רבע מ ה תקציב שהקצה לה משרד החקלאות ב שנת2022 ( 40 )מיליון ש"ח . משרד הנגב והגליל ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי תקציב הרשות לתכנון החקלאות כולל תקציב לתמיכות של "פיתוח הכפר" וכן תק ציב למימון העסקת כוח אדם; העברת הרשות .למשרד הנגב והגליל ללא אנשי מקצוע ממילא לא איפשרה הקצאת כספי תמיכות יוצא אפוא כי תהליך העברת הרשות לתכנון החקלאות ,ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל על פי הסכמים קואליציוניים והחלטת ממשלה היה לקוי והוביל לפגיעה מהותית ב עבודת הרשות וביכולתה למלא את תפקידיה: שני המשרדים וכן אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם לא פעלו כצוות ניהול מעבר בעניין העברת הרשות וסמכויותיה, כנדרש על פי החלטת הממשלה; על אף שמשרד החקלאות העביר12 משרות למשרד הנגב והגליל, בפועל הועברה "רשות ריקה", כיוון ששום עובד מ עובדיה לא עבר למשרד הנגב והגליל. כתוצאה מכך נדרש משרד הנגב והגליל להקים את הרשות מחדש; רק שנה אחרי שהועברו משרות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, אג"ת פעל להעמדת תקציב לצורך איושן; רק10 חודשים לאחר החלטת הממשלה על העברת הרשות לתכנון החקלאות מונתה לה מנהלת במשרד הנגב והגליל; בשנת המעבר לא הוקצה תקציב להפעלת הרשות, ובשנה העוקבת- 2024 , הוקצה לה תקציב בסך10 מיליון ש"ח, בהיקף של רבע מהמשאבים שהוקצו לה בשנת2022 . מנגנונים בהליך הקצאת קרקע חקלאית- ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות הקרקע, כגורם ייצור חקלאי מרכזי ו כ מנוף לפיתוח החקלאות והכפר, מוקצית לחקלאות וליישובים המתוכננים על פי מדיניות מועצת מקרקעי ישראל . קובץ החלטות של מועצת מקרקעי ישראל מקנה לשר החקלאות ולרשות לתכנון החקלאות (ולאחר החלטת הממשלה מפברואר2023 - לשר הנגב והגליל ולרשות לתכנון החקלאות הכפופים למשרד זה) את הסמכות לביצוע שינויים תכנוניים ומבניים ביישובים ובמיזמים חקלאיים (באמצעות ועדת פרוגרמות), ול הקצא ת קרקע .חקלאית (באמצעות ועדת קרקעות), כמפורט להלן בעקבות החלטת הממשלה מפברואר2023 (החלטה109 ,) בדבר העברת הרשות לתכנון החקלאות הועברו גם ועדת הפרוגרמו ת וועדת הקרקעות שפעלו במסגרת הרשות ממשרד החקלאות למשרד .הנגב והגליל בעקבות כך תוקן קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל ביוני2023 :בשלושה היבטים בכל מקום שהיה רשום "הרשות לתכנון של משרד החקלאות" נרשם "הרשות לתכנון של משרד הנגב והגליל"; בכל מקום שהיה רשום "ועדת הפרוגרמות של משרד החקלאות", נרשם "ועדת הפרוגרמות של משרד הנגב והגליל"; וסמכויות שר החקלאות לעניין נחלות חקלאיות הועברו לשר .הנגב והגליל להלן ליקויים שנמצאו ,בפעילותן של הוועדות המשתתפות בהליך הקצאתה של קרקע חקלאית :כתוצאה מהעברת הרשות לתכנון החקלאות בין משרדי הממשלה 1. ו ע ד ת פ ר ו ג ר מ ו ת80 : הוועדה אמונה על תחום התכנון החקלאי ועל נושאים הקשורים .בשינויים תכנוניים ומבניים ביישובים ובמיזמים חקלאיים פרוגרמה היא ת ו כנית ה מציינת .מצב קיים, מצב מבוקש והאמצעים או הדרכים להשגתו הוועדה מוסמכת להמליץ לשר שעומד בראש המשרד בין השאר בנוגע ל תקן של מספר ה נחלות ביישוב, על פי פרמטרים מסוימים, כגון מספר בתי האב ביישוב ; תקן ל ;גודל נחלה מיזם כלכלי-חקלא י ; תקן למכסת מים לי י ;שוב שיוך ורישום של בתים על שם החברים בקיבוצים ו ב מושבים שיתופיים ; ומתן המלצה להתיישבות בודדים81 . בעל זכויות בקרקע או בא כוחו ביישוב מתוכנן או יזם של מיזם חקלאי 80 על פי נוהל ועדת פרוגרמות של משרד הנגב והגליל, פרוגרמה היא מסמך תכנוני מקיף הכולל התייחסות .למצב הקיים ומצב מוצע והאמצעים להשגתו 81 ""נחלה- קרקע חקלאית שנמסרה לצורך פרנסתו ומגוריו של מתיישב, הנחשבת יחידה חקלאית משקית ..אחת 44 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה או התיישבות בודדים רשאים להגיש בקשות ל וועדת פרוגרמות , לדוגמה להגדלת מספר הנחלות ביישוב, לשינויים בשטחי נחלות ולשיו ך בתים לחברי קיבוצים. בראש הוועדה עומד מנהל הרשות לתכנון החקלאות, ובין חבריה נציגים של הרשות לתכנון החקלאות ונציג הסוכנות .היהודית לאחר מעבר הרשות לתכנון החקלאות ,למשרד הנגב והגליל התווספו להרכב הוועדה .גם נציג של משרד החקלאות ונציג של רשות מקרקעי ישראל "על פי "נוהל עבודת ועדת פרוגרמות של משרד החקלאות ועל פי נוהל שגיבש משרד הנגב והגליל, ישיבות הוועד ה יתקיימו אחת לחודש או יותר בהתאם למספר הבקשות שיימצאו מוכנות לדיון, אלא אם כן י י.קבע אחרת משרד מבקר המדינה בחן את מספר הבקשות שנדונו בוועדת הפרוגרמות לפני ה מעבר של הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל ואחרי המעבר וכן בחן את מספר ההתכנסויות של הוועדות במשרדים אלו . על פי פרוטוקולים של דיוני ועדת פרוגרמות במשרד החקלאות במשך כשנתיים וחצי- בתקופה שמינואר 2021 עד יוני2023 - הוועדה התכנסה4 פעמים ב שנת2021 , 5 פעמים בשנת2022 ו-4 פעמים במהלך ה מחצית הראשונה של שנת2023 . הוועדה דנה ב- 42 בקשות ( 10 בשנת2021 , 18 בשנת2022 ו- 14 מינואר עד יוני2023 :) 36 מהן נדונו פעם אחת, ובסיום הדיון גובשה המלצה לשר החקלאות בעניינן ; בקשה אחת נדונ ה פעמי י ם עד לגיבוש המלצה בעניינה (ולכן נחשבה לשתי בקשות); ב-3 בקשות נדרשה השלמת נתונים; והטיפול בבקשה אחת נמשכה על ידי .המבקש יוצא אפוא כי הוועדה דנה פעם אחת ברוב המכריע של הבקשות האמורות וגיבשה בעניינן המלצה לשר החקלאות . משרד מבקר המדינה בחן נתונים על פעילות ועדת הפרוגרמות ואת ההחלטות שקיבלה, על רקע העברתה ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל בהתאם להחלטת הממשלה מפברואר 2023 . נמצא כי בעוד שבתקופה שקדמה להעברת ועדת הפרוגרמות למשרד הנגב והגליל היא התכנסה כארבע פעמים בשנה בממוצע וקיבלה החלטות לגבי עשרות בקשות שהונחו על ,שולחנה בתקופה של כשנה שבה הרשות פעלה במסגרת משרד הנגב והגליל - מיולי 2023 ועד מאי 2024 ,משרד זה לא קיים דיונים של ועדת פרוגרמות ולא דן בשום בקשה מ- 34 הבקשות שהוגשו לה. רק ב דצמבר 2024 ,כשנה וחצי לאחר העברת ,הרשות לתכנון החקלאות ועדת פרוגרמות התכנסה לראשונה במסגרת משרד הנגב והגליל. משרד הנגב והגליל מסר במהלך הביקורת כי לצורך טיפולו בבקשות להקצאת קרקעות דרושים לו מסמכים השמורים בארכיון משרד ,החקלאות מהתקופה שבה הרשות לתכנון החקלאות פעלה במסגרתו,, ואולם, על פי משרד הנגב והגליל משרד החקלאות העביר את המסמכים הנחוצים למשרד הנגב והגליל רק שנה ו- 7 חודשים לאחר החלטת הממשלה על ,העברת שטח הפעולה בין המשרדים ב- 5.9.24 ; החסר במסמכים באותה תקופה היה חסם משמעותי ב פני קידום בקשות .להקצאת קרקעות 2. :ו ע ד ת ק ר ק ע ו ת הוועדה היא חוליה בתהליך אישור בקשות להקצאת קרקע לחקלאות לטווח ארוך, בפטור ממכרז82 .ו הו עדה פועלת מכוח סמכותו של שר החקלאות (ולאחר העברת שטח הפעולה למשרד הנגב והגליל- מכוח סמכותו של שר הנגב והגליל) להמליץ לרשות מקרקעי ישראל על הקצאת קרקע חקלאית לטווח ארוך בפטור ממכרז, ל צורך שימוש בעתודות הקרקע בישראל המיועדות לעיבוד ארוך טווח על י די החקלאים . המגיש בקשה לוועדת קרקעות נדרש לצרף לבקשתו החלט ה של ועדת פרוגרמות. בזמן שהרשות לתכנון החקלאות הייתה כפופה ל משרד החקלאות עמד בראשה מנהל הרשות לתכנון החקלאות או סגנו, ואחד מחבריה היה נציג רשות מקרקעי ישראל (רמ"י). בראש ועד ת 82 על פי תקנה25 לתקנות חובת המכ רזים, התשנ"ג- 1993 , התקשרויות של רמ"י לביצוע עסקה במקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קרן קיימת לישראל אינן טעונה מכרז כאשר נושא ההתקשרות הוא אחד מהנושאים המנויים בתקנה, לרבות הענקת זכויות בקרקע חקלאית לצורכי חקלאות, לרבות למגורי החקלאים, במסגרת הקמה, ביסוס או הרחבה של יישובים קהילתיים, חקלאיים או כפריים, והכול באזורים הכלולים במחוזות הצפון והדרום (תקנה25 ( 28 .)) 45 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה קרקעות שפעלה במשרד הנגב והגליל עמד מנכ"ל משרד הנגב והגליל או מנכ"ל מי נהל ת הרשות לתכנון החקלאות, נציג רמ"י נמנה עם חברי הוועדה, ונציג משרד החקלאות שימש בה משקיף . בלוח שלהלן מוצגים נתונים על מספר הבקשות שהוגשו לוועדת הקרקעות, על מספר הפעמים שוועדת הקרקעות התכנסה ועל מספר הבקשות שבהן דנה הוועדה. הנתונים מתייחסים לתקופה של שנה: בשנת2022 ,, כאשר ועדת הקרקעות פעלה במסגרת משרד החקלאות ובתקופה שבין יולי2023 לבין יוני2024 , כאשר וועדת הקרקעות פעלה במסגרת משרד הנגב .והגליל לוח 4 : מספר הבקשות שהוגשו לוועדת הקרקעות, מספר דיוני הוועדה ומספר הבקשות שבהן דנה, בשנת2022 וכן מיולי2023 עד יוני2024 נתוני ועדת קרקעות במסגרת ,משרד החקלאות המתייחסים לשנה שמיולי 2022 עד יוני2023 נתוני ועדת קרקעות במסגרת ,משרד נגב וגליל המתייחסים לשנה שמיולי 2023 עד יוני2024 מספר הבקשות שהוגשו לוועדה 29 29 מספר דיוני הוועדה 8 4 מספר הבקשות שבהן דנה ועדת קרקעות 31 10 על פי נתוני.משרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח:ומנתוני משרד החקלאות ומשרד נגב וגליל עולות המסקנות האלה בשנה שקדמה למעבר שטח הפעולה בין משרדי הממשלה (יולי2022 - יוני2023 ) הוגשו לוועדת קרקעות במשרד החקלאות29 בקשות; הוועדה קיימה8 דיונים וקיבלה החלטות בעניינן של 24 מ- 29 הבקשות שהוגשו לה במהלך התקופה הזו וכן בעניינן של7 בקשות שהוגשו לה קודם לכן, ובסך הכול דנה ב- 31 .בקשות וקיבלה החלטות בעניינן א. נמצא כי עקב העברת שטח הפעולה בין המשרדים כאמור, ועדת הקרקעות לא דנה ב- 5 .בקשות שהוגשו לה בשנה הקודמת למעבר5 הבקשות האמורות הוגשו לוועדת הקרקעות במשרד החקלאות בחודשים פברואר- מאי2023 . נמצא כי אף שמשרד החקלאות לא דן ב- 5 הבקשות האלה, הוא לא העבירן לטיפול ועדת הקרקעות שפעלה במסגרת משרד .הנגב והגליל4 מ- 5 הבקשות הוגשו שנית למשרד הנגב והגליל, וועדת הקרקעות דנה בהן רק כעבור חצי שנה או יותר :בקשה אחת נדונה בדצמבר 2023 ;שתי בקשות נדונו ב אוגוסט 2024 ;בקשה אחת נדונה בדצמבר 2024 . ב. לוועדת הקרקעות במשרד הנגב והגליל הוגשו במהלך שנה- מיולי2023 ועד יוני2024 - 29 בקשות, מספר בקשות דומה לזה שקיבל משרד החקלאות בשנת2022 . ועדת הקרקעות בראשות משרד הנגב והגליל קיימה דיון ראשון רק ב- 16.11.23, יותר מ-4 חודשים לאחר המעבר ובסמוך לאחר שראשת הרשות לתכנון החקלא ות החלה למלא את תפקידה, ובסך הכול קיימה4 דיונים במהלך שנה, ובהן נדונו10 .בקשות והתקבלו החלטות בעניינן יוצא אפוא כי על רקע האופן שבו בוצע המעבר של הרשות לתכנון החקלאות בין המשרדים, ובפרט העברת הרשות ללא מנהל וללא עובדים, חלה ירידה בהיקף פעילות ועדת הקרקע ות: במשך4 חודשים, מתחילת יולי ועד אמצע נובמבר2023 - לא התקיימו דיונים של ועדת הקרקעות; במשך שנת הפעילות הראשונה של הוועדה במסגרת משרד הנגב והגליל (מיולי2023 ועד יוני2024 ) היא קיימה4 דיונים ובהם נדונו10 בקשות- מחצית ממספר הדיונים שהתקיימו בשנה שבין י ולי2022 ליוני2023 וכשליש הבקשות ( שהוגשו לוועדה10 מ- 31). היקף הדיונים בשנה פחת אפוא ב- 50% (מ- 8 ל- 4 ,)דיונים ומספר הבקשות שנדונו בשנה פחת ב- 68% (מ- 31 ל- 10 .)בקשות 46 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ג. על פי דברים שמשרד הנגב והגליל מסר למשרד מבקר המדינה ב- 8.7.24 , משרד החקלאות לא העביר למשרד ,הנגב והגליל, במסגרת העברת שטח הפעולה כאמור מסמכים המצויים בארכיון משרד החקלאות והדרושים למשרד הנגב והגליל לצורך עבודתה של ועדת קרקעות, והחסר במסמכים היה חסם משמעותי לעניין קידום הטיפול בבקשות. משרד הנגב והגליל הוסיף כי פנה כמה פעמים למשרד החקלאות בעניין ז ,ה אך לא קיבל מענה. כעבור10 ימים, ב- 18.7.24 , הודיע משרד החקלאות למשרד הנגב .והגליל כי משרד החקלאות יעביר אליו את המסמכים הדרושים רק ב- 5.9.24 - יותר משנה לאחר העברת הרשות לתכנון החקלאות כאמור בין המשרדים - התקבלו במשרד הנגב והגליל חלק מהמסמכים הדרושים לצ ורך עבודת ועדת .הקרקעות, והמשרד פנה למשרד החקלאות בבקשה להשלים את המידע החסר ד. בתרשים שלהלן מוצגים נתוני ועדת הקרקעות על המלצותיה לרמ"י בדבר שינויים בהקצאת שטחים חקלאיים, בהבחנה בין תוספת קרקע לבין גריעת קרקע או החלפת שטחים, בדונמים83 , בשתי תקופות: בתקופה של שנתיים וחצי שבה הרשות לתכנון החקלאות פעלה במסגרת משרד החקלאות- מינואר2021 ועד יוני2023 , ובתקופה של כשנה שבה הרשות פעלה במסגרת משרד הנגב והגליל- מיולי 2023 ועד יוני 2024 . הנתונים לשנים2021 - 2022 הם נתונים שמשרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה. הנתונים לשנים2023 - 2024 חושבו על פי נתונים שצוינו בפרוטוקולים של ועדת הקרקעות. לצורך השוואה בין תקופות שוות באורכן- שנה- הנתונים למחצית הראשונה של שנת2023 מוצגים גם בחישוב השנתי ("הצגת צל"). יצוין כי שטחי הקרקעות שוועדת הקרקעות קיבלה החל טות בעניינם בשנת2021 היו25 דונם עד4,209 דונם; בשנת2022 היה שטחם 2 דונם עד9,595 דונם; במחצית הראשונה של שנת2023 - 11 דונם עד2,160 דונם; ובשנה שבין יולי2023 ליוני2024 - 63 דונם עד ל- 1,030 .דונם 83 על פי נוהל עבודת ועדת קרקעות של משרד החקלאות, ועדת קרקעות מוסמכת בין השאר להמליץ על החלפת .קרקעות בין בעלי זכויות בקרקע חקלאית 47 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 13 : שטחן הכולל של הקרקעות שוועדת קרקעות המליצ ,)ה לגרוע או להחליף (בדונמים מינואר2021 עד יוני2024 .על פי פרוטוקול ועדת קרקעות, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנים2021 - 2022 קיבלה ועדת הקרקעות שפעלה במסגרת משרד החקלאות החלטות בנוגע לתוספת שטח בהיקף של18,807 דונם ולתוספת- 21,414 ,דונם בהתאמה. לאחר העברת שטח הפעולה למשרד הנגב והגליל ותחילת פעילותה של ועדת הקרקעות במסגרת משרד זה, בשנה שבין יולי 2023 ליוני2024 , היקף תוספת השטח שנכלל בהחלטות ועדת הקרקעות הסתכם ב- 2,781 דונם, דהיינו, הצטמצם ב- 87% מתוספת השטח בדונם לעומת שנת2022 (ב- 21,414 וב- 2,781 דונם, בהתאמה). כמו כן, ועדת הקרקעות דנה בשנה שבין יולי 2023 ויוני2024 רק ב- 34% ( מהבקשות שהוגשו לה10 מ- 29 בקשות). העברת שטח הפעולה הוביל אפוא לצמצום דרמטי בפעילותה של ועדת הקרקעות גם מבחינת השטח שבעניינו קיבלה .החלטות החלטת הממשלה להחזיר את הרשות לתכנון החקלאות למשרד החקלאות כשנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה109 , התקבלה בפברואר2025 החלטת הממשלה 2737 84 על החזרת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד הנגב והגליל למשרד החקלאות, ובכלל זה על העברת11 .משרות כוח אדם למשרד החקלאות בדברי ההסבר להחלטת הממשלה נרשם כי החזרת הרשות לתכנון החקלאות למשרד החקלאות מתבקשת מהבחינה המקצועית לצורך הבטחת המשך קיומן של קרקעות חקלאיות כ חבלי ארץ משגשגים וצומחים, וזאת לאחר שעקב מלחמת חרבות ברזל נגרמו נזקים קשים באזורים חקלאיים במדינת ישראל- ;אזורים המשמשים בסיס לגידול תוצרת חקלאית טרייה בישראל הרציפות התפקודית של הענפים החקלאיים מותנית בתמיכת הממשלה ובגיבוש מדיניות אשר תבטיח את המשך עיבוד השטחים החקלאיים ואת הפקת התוצרת החקלאית הטרייה; יש צורך אסטרטגי בחיזוק התיישבות בפריפריה הגיאוגרפית, תוך שיפור האטרקטיביות של היישובים החקלאיים ועידוד החזרת האוכלוסייה לביתה, ולכן הרשות לתכנון החקלאות תשוב לפעול במסגרת משרד החקלאות, למעט אגף התיישבות צעיר.ה, שיישאר במשרד הנגב והגליל 84 החלטת הממשלה37 27 , "העברת שטחי פעולה ממשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי למשרד החקלאות "וביטחון המזון והעברת סמכויות משר הנגב, הגליל והחוסן הלאומי לשר החקלאות וביטחון המזון ( 9.2.25 .) 15,222 18,807 21,414 7,611 2,781 2,068 1,375 723 1,696 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 2021 2022 ינואר- יוני2023 יולי2023 - יוני2024 אומדן2023 ,במשרד החקלאות לשנה שלמה תוספת שטח גריעה החלפה משרד הנגב והגליל משרד החקלאות 48 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה בתרשים שלהלן יוצגו נקודות זמן מרכזיות בהעברת הרשות לתכנון ממשרד החקלאות למשרד .הנגב והגליל, ובחזרה למשרד החקלאות תרשים 14 : תהליך העברת הרשות לתכנון החקלאות .הוכן בידי משרד מבקר המדינה ✰ ,קיום חקלאות במדינת ישראל הוא חיוני למשק המקומי ו קרקע חקלאית היא גורם ייצור הכרחי לגידול תוצרת חקלאית טרייה . לרשות לתכנון החקלאות תפקיד מרכזי בהקצאת שטחים חקלאיים ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות. הממשלה החליטה פעמיים, בתוך פרק זמן קצר ש ל שנתיים, על העברת הרשות לתכנון החקלאות - הגוף הנדרש לקדם תכנון ו פיתוח של אזורים חקלאיים- בין משרדי ממשלה : בפברואר2023 החליטה הממשלה על העברת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ובפברואר2025 החליטה הממשלה להחזיר את הרשות למשרד .החקלאות נמצא כי תהלי ך העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, על פי הסכמים קואליציוניים והחלטת ה ממשלה, היה לקוי ומשובש באופן יסודי. הצירוף של החלטות ממשלה להעביר את הרשות לתכנון החקלאות פעמיים בתוך שנתיים בין משרדי ממשלה לצד תהליך המעבר הלקוי פגע הלכה למעש ה בשירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ובענפים חקלאיים שפעילותם כרוכה גם בהקצאת קרקע חקלאית. שורה של ליקויים נמצאו בהליך ההעברה : שני המשרדים וכן אגף החשכ"ל, אג "ת ונש"ם לא פעלו כצוות ניהול מעבר ה ממליץ בעניין העברת הרשות וסמכויותיה, כנדרש על פי החלטת הממשל ה; משרד החקלאות העביר למשרד הנגב והגליל "רשות ריקה", כיוון שאיש מעובדיה ומנהליה לא עבר למשרד הנגב והגליל, ו היה ;על המשרד להקימה מחדש במהלך השנה הראשונה לפעילותה במסגרת משרד הנגב והגליל פעלה הרשות לתכנון החקלאות ללא תקציב, ובשנה השנייה- הוקצו לה משאבים בהי קף של רבע המשאבים שהוקצו לה ;בשנה האחרונה שבה פעלה במסגרת משרד החקלאות משרד החקלאות נמנע מלהעביר במהירות את המסמכים הנדרשים למשרד הנגב והגליל לצורך פעילות ועדת פרוגרמות, ו החסר במסמכים היה בבחינת חסם משמעותי בפני קידום בקשות להקצאת קרקעות . נוסף על כך, איוש מחדש של כלל המשרות ברשות לתכנון החקלאות, לאחר העברתה למשרד הנגב והגליל, והצורך להתמודד עם חסר בידע מקצועי ארגוני, הצריכו השקעת .משאבים ציבוריים על רקע התהליך הלקוי כאמור, במהלך אותן שנתיים חלה פגיעה של ממש בפעילות הרשות ;לתכנון החקלאות עקב כך נפגע השירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות . הפגיעה התבטאה בירידה חדה בהיקף הבקשות שבהן טיפלה הרשות לתכנון החקלאות באמצעות שני המנגנונים המרכזיים להקצאת 49 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה קרקע חקלאית- ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות: שת י הוועדות כמעט שלא פעלו במהלך אותן שנתיים. כך עלה כי ועדת פרוגרמות במסגרת משרד הנגב והגליל לא דנה ב- 34 בקשות שהוגשו לה מיולי 2023 ועד מאי 2024 ;ועדת הקרקעות במסגרת משרד זה התכנסה לראשונה רק כעבור חמישה חודשים ,מספר דיוניה פחת ב- 50% ,מספר הבקשות ש בהן דנה ת פח ב- 68% ו השטח הכולל שאישרה החלטות בעניינו הצטמצם ב- 87% . משרד הנגב והגליל ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת את הקשיים שנבעו מהאופן שבו הועבר אליו שטח הפעולה של הרשות לתכנון החקלאות: הרשות עברה ללא זיכרון ארגוני כיוון שעברה ללא עובדיה, ולכן לא היו בנמצא גורמי ;ם מקצועיים שיפעלו לביצוע משימותיה והמשרד נדרש לפרסם מכרזים לאיוש כל המשרות שברשות ולקי י ם הליכי .גיוס של עובדים לתפקידים השונים עוד צוין בהתייחסות כי לצורך הפעלת הרשות במשרד הנגב והגליל הוא נדרש להקים תשתיות מקצועיות לרשות, כגון ייעוץ משפטי, גיוס יועצים וכתיבת נהלים, וכי החודשים הראשונים לפעילות הרשות במסגרת המשרד היו בעת תחילת מלחמת חרבות ברזל, בשע ה שעובדים של .המשרד גויסו למילואים והקשב המשרדי התמקד בפעילות המשרד לנוכח המלחמה מומלץ ש משרד החקלאות ו משרד הנגב והגליל, בשיתוף נש "ם, אגף החשכ "ל ואג,"ת יגבשו מסקנות הנוגעות להחלטות הממשלה להעברת הרשות לתכנון החקלאות בין משרדי ממשלה ול אופן שבו הן יושמו ,יג ו ישו אותן ל משרד רה"ם- ל מזכירות הממשלה ,או לאגף ממשל וחברה על פי החלטת המשרד. זאת ,על מנת שמשרד רה"ם י אגם את ה מסקנות הנובעות מיישום החלטות ממשלה מהשנים האחרונות בדבר העברת יחידות ממשלתיות, ו י ציגן לממשלה במרוכז לצורך הפקת לקחים לעתיד. על נציב שירות המדינה ,החשב הכללי והממונה על התקציבים להפיק לקחים ,כל ד אח בתח ום אחריותו, לצורך שיפור היישום של החלטות ממשלה על העברת .שטחי פעולה העברת האחריות לחלק מפעולות ההכשרה המקצועית למבוגרים בין משרדי ממשלה הכשרה מקצועית היא הכשרה חוץ-אקדמאית למשלח יד מוגדר, כגון תעשייה , בניין, רכב, הנהלת חשבונות וקוסמטיקה, שמטרתה רכישת ידע תיאורטי לצד התנסות מעשית. הכשרה מקצועית מקנה בסיומה תעודת מקצוע או תעודת גמר. על פי דוח מבקר המדינה בנושא "למידה לאורך החיים והכשרה מקצועית למבוגרים- התאמתן לשוק העבודה המשתנה" משנת2021 85, כ- 45% מהצע ירים בשנתון2018 ,)בישראל למדו לתואר אקדמי (באוניברסיטה, במכללה או בסמינר26% מהצעירים- בגילי18 - 27 - באותו שנתון השתתפו בהכשרות מקצועיות במימון המדינה ( האגף להכשרה מקצועית ו גופים אחרים, כגון משרד העלייה והקליטה ומשרד החינוך ) ו- 29% לא השתתפו בהכשרות או בלימודים אקדמיים. יוצא כי כרבע מהצעירים בשנתון2018 השתתפו .בהכשרה מקצועית במימון המדינה, המקנה בסיומה תעודת מקצוע או תעודת גמר "זרוע העבודה" הייתה יחידה ממשלתית, הפועלת בין השאר לגיבוש מדיניות ממשלתית בתחום התעסוקה ולאכיפת חוקי העבודה, וכן אחראית לפיתוח ולניהול של תוכניות בתחום התעסוקה86 . נכון לסוף שנת2022 771 ( 82%) מ- 935 מהמשרות שנכללו בתקן של זרוע העבודה היו מאוישות87 . ,זרוע העבודה כוללת, בין היתר אגף בכיר להכשרה מקצועית ולפיתוח הון אנושי88 (להלן- האגף ,)להכשרה מקצועית אשר תפקידו בין השאר לקיים הכשרה מקצועית בתחומים שונים למבוגרים (בני18 )או יותר וכן ל תקצב בתי ספר מקצועיים לבני נוער ולפקח עליהם. על פי נתוני משרד העבודה , תקציב האגף בשנת2022 היה1.132 :מיליארד ש"ח370 מיליון ש"ח מתוכם הוקצו 85 ,מבקר המדינה דוח שנתי 71ב ( 2021 ), "המוכנות לשוק העבודה המשתנה, למידה לאורך החיים והכשרה מ קצועית למבוגרים- 'התאמתן לשוק העבודה המשתנה", עמ310 . 86 אתר משרד העבודה, נכון ל- 6.4.25 . 87 על פי תשובת משרד העבודה למשרד מבקר המדינה, בסוף2023 ,היו ביחידות המקבילות לזרוע העבודה אשר התקיימו במשרד העבודה ב- 2023 , 813 משרות. 88 שמו של האגף שונה ל "מינהל הכשרות מקצועיות לפיתוח כוח אדם". אתר משרד העבודה, נכון ל- 6.4.25 . 50 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה להכשרת מבוגרים, ומהם230 מיליון ש"ח הוקצו באותה שנה להכשרת מבו .גרים בידי מעסיקים בסוף שנת2022 היו באגף190 משרות: 19 מהן עסקו בהכשרה מקצועית למבוגרים, ו- 171 ה משרות הנותרות .עסקו בהכשרה מקצועית לנוער האגף להכשרה מקצועית פעל לקיום הכשרה מקצועית :בשתי דרכים 1. ה כ ש ר ה ב א מ צ ע ו ת מ י מ ו ן ש כ ר ל י מ ו ד: מימון הכשרה של משתתפים בקורסים שמפעילים גופים חוץ ממשלתיים, בפיקוח ממשלתי, בחינת המשתתפים והענקת תעודת גמר ממשלתית למי מהם שעבר את הבחינה בהצלחה (להלן- הכשרה מתוקצבת). המימון נעשה :באחד משני אופנים א. " ש ו ב ר י ת ש ל ו ם : "המיועדים למשתתפים המופנים לקורסים באמצעות שירות התעסוקה או מרכזי הכוון הפועלים מטעם הממשלה. השוברים משמשים למימון חלקי .של שכר הלימוד ב. "ק ו ר ס מ ת ו ק צ ב מ ל א" 89 : ,מסלול הכשרה מקצועית במימון מלא של הממשלה המיועד לדורשי עבודה או לעובדים בלתי מקצועיים המעוניינים לרכוש מקצוע או לבצע .הסבה מקצועית 2. ה כ ש ר ה מ ק צ ו ע י ת ב ש י ת ו ף מ ע ס י ק י ם ( ל ה ל ן- ה כ ש ר ה ב י ד י : )מ ע ס י ק י ם קורסים או ות כניות המתקיימ ים בשיתוף פעולה עם מעסיקים וארגוני מעסיקים ,כדי להכשיר את המשתתפים להשתלב בשוק העבודה או לשדרג את עבודתם ושכרם של עובדים המועסקים במקום עבודה קיים .ההכשרה מתבצעת בידי המעסי ,ק או הארגון ולעיתים היא מתקיימת תוך כדי עבודה. הממשלה משתתפת בעלויות ההכשרה באמצעות מתן .מענקים למעסיקים או באמצעות מימון ישיר של הקורסים העברת זרוע העבודה בין משרדי הממשלה מינואר2017 ועד יולי2021 פעלה זרוע העבודה כיחידת סמך של משרד העבודה והרווחה ; ב- 19.7.21, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה- 36, החליטה הממשלה90 כי זרוע העבודה תהיה יחידת סמך של משרד הכלכלה והתעשייה , ובהתאם לכך יועברו לשרת הכלכלה והתעשייה סמכויות הכרוכות בהפעלת זרוע העבודה. זאת, למעט סמכויות להפעלת תוכניות הקשורות לתעסוקת אנשים עם מוגבלות וסמכויות לגבי תוכניות הנוגעות למשפחות המוכרות במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, אשר נותרו בידי שר הרווחה והשירותים החברתיים91 . כעבור שנה וחצי, ב- 29.1.23, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה- 37, החליטה הממשלה92 להקים משרד חדש- משרד העבודה ; לבט ל את מעמדה של זרוע העבודה כיחידת סמך עצמאית; להעביר את זרוע העבודה למשרד העבודה, למעט נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה ו"תחום הפעולה של הכשרת :מבוגרים ומעסיקים באגף להכשרה מקצועית". עקב כך, פוצל למעשה האגף להכשרה מקצועית 89 המסלול מכונה גם מופ"ת- .מסלול מקצוע ופיתוח תעסוקתי 90 החלטת הממשלה133 , "חלוקת משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ואיחוד זרוע העבודה עם משרד הכלכלה והתעשייה ושינוי שם המשרד; העברת סמכויות הנתונות לפי חוק משר לשר; תיקון התוספת לפי סעיף23 ( "לחוק שירות המדינה (מינויים); העברת שטח פעולה ותיקון החלטות ממשלה19.7.21 ) (להלן - החלטת ממשלה133 .) 91 "התוכניות שהועברו למשרד הרווחה והשירותים החברתיים מזרוע העבודה: "תעסוקה נתמכת- תוכנית "סיוע לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה; "תוכנית מעבר כולל מגמה לעתיד- מיועדת לצעירים עם מוגבלות, ומטרתה לסייע להם לרכוש הסמכה מקצועית; "תוכנית ענ" "ן- לסיוע בתעסוקת אנשים עם "מוגבלות; ו"תוכנית תעסוקה לרווחה- תוכנית למציאת עבודה עבור זוגות המטופלים בידי מחלקות לשירותים חברתיים אשר לפחות אחד מבני הזוג מצוי מחוץ לשוק העבודה. המקור: החלטת הממשלה ואתר משרד הרווחה והביטחון החברתי- welfare - employment - https://www.gov.il/he/pages/molsa plans?chapterIndex=3 - employment - populations . 92 החלטת ה ממשלה93 , "הקמת משרד העבודה; שינוי בחלוקת התפקידים בממשלה; העברת שטחי פעולה בין משרדים; העברת סמכויות בין השרים; תיקון התוספת לפי סעיף23 )לחוק שירות המדינה (מינויים ,"ותיקון החלטות ממשלה29.1.23 (להלן- החלטת ממשלה93 .) 51 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה הוחלט כי תחום ההכשרה המקצועית למבוגרי ם- הכשרה בידי מעסיקים והכשרה מתוקצבת- יפעל במסגרת משרד הכלכלה והתעשייה, ותחום ההכשרה המקצועית לנוער יפעל במסגרת משרד .העבודה בתרשים שלהלן מפורט התהליך של העברת זרוע העבודה בין משרדי הממשלה השונים, בין השנים 2023-2017 . תרשים 15 : מיקום זרוע העבודה במשרד ,י הממשלה2017 - 2023 .הוכן בידי משרד מבקר המדינה העברת שטחי פעולה בסטייה מהחלטת הממשלה :הסמכות להעביר שטחי פעולה בין משרדי ממשלה נתונה כאמור בידי הממשלה, מכוח חוק יסוד ,הממשלה הקובע כי.הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד 1. על פי מסמכי האגף להכשרה מקצועית ממרץ2023 , לאחר קבלתה של החלטת הממשלה מינואר2023 החליטו שר הכלכלה והתעשייה, ניר ברקת, ושר העבודה דאז, יואב בן צור, כי החלטת הממשלה ,לא תיושם כלשונה והוצע ליישמה כלהלן: פעולות להכשרה מקצועית של מבוגרים בידי מעסיקים יבוצעו בא מצעות משרד הכלכלה והתעשייה, ואילו פעולות להכשרה מקצועית של מבוגרים באמצעות הכשרה מתוקצבת יבוצעו באמצעותו או במימונו של משרד .העבודה נמצא כי לאחר קבלת החלטת הממשלה בינואר2023 , שעל פיה פוצל למעשה האגף להכשרה ,מקצועית החליטו שר הכלכלה והתעשייה ושר העבודה ל בצע פיצול נוסף ולהעביר את שטח .הפעולה הכשרות מבוגרים (ללא מעסיקים) ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה הפיצול הנוסף בוצע החל במרץ2023 . שני השרים פעלו שלא על פי החלטת הממשלה עד ש הממשלה אישרה את הפיצול הנוסף בנובמבר2024 . בתרשימים שלהלן מוצג המבנה הארגוני של שטח הפעולה "הכשרות מקצועיות לבני נוער ומבוגרים", וחלוקתו בין משרד הכלכלה לבין משרד העבודה: המבנה הארגוני בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 36 עד לקבלתה של החלטת הממשלה בינואר2023 ; המבנה הארגוני על פי החלטת הממשלה; והמבנה הארגוני בפועל- החל מתחילת שנת2023 . 52 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 16 : המבנה הארגוני של שטח הפעולה"הכשרות מקצועיות לבני נוער ומבוגרים " בתקופת הכהונה של הממשלה ה- 36 עד ינואר2023 ,ובתקופת הממשלה ה- 37 מינואר 2023 : על פי החלטת הממשלה , ו בפועל .הוכן בידי משרד מבקר המדינה 2. בסוף מרץ2023 התריע ממלא מקום מנהל האגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה (להלן בפרק זה- )מנהל האגף לפני שר העבודה כי ""במסגרת הסכמות והבנות הדדיות בין השרים סוכם כי החלטת הממשלה מינואר2023 לא תיושם כלשונה, אך לא גובשה הצעת החלטה לממשלה, ועקב הפיצול הנוסף של האגף פעילות האגף משותקת למעשה, ובכלל זה לא מקוד מת רפורמה במערך ההכשרה המקצועית שהחלה כשנתיים קודם לכן, ומטרתה לשפר את המענה על צורכי המשק, התעשייה והמעסיקים כדי להגדיל את פריון העבודה; לא קודם שינוי ארגוני באגף הנדרש לשם יישום של הרפורמה ושל הליכי מכרזים לאיוש משרות חדשות באגף; תקציב האגף להכשרה מקצועי ת לא נדון באופן מסודר במסגרת הדיונים לגיבוש תקציב המשרד, ויש אי- בהירות בנוגע להיקף המשאבים שיוקצו להכשרות מתוקצבות; והאגף אינו .יכול לתת מענה על בקשות מעסיקים לקיים הכשרה מקצועית מנהל האגף שב והתריע על כך לפני שר העבודה כעבור כחודש וחצי ,באמצע מאי 2023 , ציין כי לא קיבל מענה על מכתבו ממרץ2023 , ופירט את המשתמע מפיצול האגף להכשרה מקצועית על בסיס הבנות בעל פה בין שני שרים ולא בהתאם להחלטת הממשלה כאמור, ובהן: במשך ארבעה חודשים לא התקיימו הכשרות מקצועיות שהמדינה משתתפת במימונן- לא בידי משרד העבודה ולא בידי מש רד הכלכלה; פניות ממעסיקים, עמותות ומכללות לקיים הכשרות מקצועיות אינן מטופלות בידי האגף; בתוך כחודשיים, מערך הבחינות הממשלתיות לצורך מתן הסמכה בקורסים להכשרה מקצועית לא יוכל לתת מענה ללומדים בירושלים, ובהמשך- גם ללומדים באזורים אחרים; אי אפשר למנות עובדים בכירים באגף93 . משרד העבודה השיב למשרד מבקר המדינה כי עוד בזמן אישור החלטת הממשלה על הפיצול .האמור הייתה עמימות ביחס למשמעויותיה משרד הכלכלה השיב כי מהבחינה המקצועית עליו לקדם ולתכלל את כל הפעילות עם המגזר העסקי, ובכלל זה את ההכשרות המקצועיות עם מעסיקים. ע וד ציין המשרד כי הוא יפיק לקחים בעתיד אם יתעורר הצורך, וכי סוגיית .פיצול הסמכויות בין המשרדים תעלה שוב לדיון 93 דוא"ל ששלח ממלא מקום מנהל אגף בכיר להכשרה מקצועית לשר העבודה ב- 9.5.23 . 53 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה נמצא כי במשך כמעט שנתיים פעלו , משרד הכלכלה והתעשייה ומשרד העבודה בהתאם לסיכום ,בין שני השרים אשר פיצל את תחומי הפעילות של האגף להכשרה מקצועית בין שני המשרדים וזאת באופן שונה מההחלטה שקיבלה הממשלה בינואר2023 . עקב כך, על פי מנהל האגף להכשרה מקצועית, פעילות האגף הוקפאה במשך כמה חודשים, וב כלל זה לא קודמה רפורמה ,במערך ההכשרה המקצועית שהחלה כשנתיים קודם לכן, כדי לשפר את המענה על צורכי המשק התעשייה והמעסיקים ולהגדיל את פריון העבודה; לא קודם שינוי ארגוני באגף הנדרש לשם יישום של הרפורמה ושל הליכי מכרזים לאיוש משרות חדשות באגף; תקציב האגף להכשרה מקצועית לא נדון באופן מסודר במסגרת הדיונים לגיבוש תקציב המשרד, והייתה אי- בהירות בנוגע להיקף המשאבים שיוקצו להכשרות מתוקצבות. רק בנובמבר 2024 התקבלה החלטת ממשלה נוספת אשר אישרה את הסכמות השרים, לפיהן האגף להכשרה מקצועית יפוצל כך ש שטח הפעולה של הכשרות מקצוע יות בידי מעסיקים יהיה במשרד הכלכלה והתעשייה, ושטח הפעולה של הכשרות מקצועיות מתוקצבות יהיה במשרד העבודה. היקף ה הכשר ות ה מקצועי ות למבוגרים בשנים2022 - 2023 האגף להכשרה מקצועית מפעיל כאמור הכשרה מקצועית מתוקצבת והכשרה מקצועית בידי מעסיקים , במימון מלא או חלקי של המדינה . על פי דוח מבקר המדינה משנת2021 , כדי שהכשרות ,מקצועיות יהיו אפקטיביות נדרש שהקשר בין האמונים על ההכשרות לבין המעסיקים יהיה שוטף ,ומקיף. שילוב המעסיקים חיוני במיוחד בין השאר לצורך קביעת מקצועות הלימוד וההכשרה קביעת תוכני הלימוד והקפדה על היו תם מעודכנים, וכן לצורך הכשרת המורים. לנוכח אלה, גובר הצורך לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית94 . כאמור , בינואר2023, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה- 37 ,פוצלו שטחי הפעולה של ,זרוע העבודה ,והאגף להכשרה מקצועית שבה בין משרד העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה .הצורך האמ ור לשתף :מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית עולה גם מנתוני האגף להכשרה מקצועית בחודשים הראשונים של שנת2023 קיבל האגף ,בתקופה שבה פעל במסגרת משרד העבודה ,פניות רבות ממעסיקים שביקשו לקיים פעולות להכשרה מקצועית. ואולם נמצא ,כי הצורך שהעלו מעסיקים בהכשרה מקצועית למבוגרים קיבל מענה חלקי בלבד שכן על פי דברים שמשרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה, באותה שנה- 2023 - מספר הבקשות של מעסיקים לקיים הכשרה תה י הי כפולה ממספר הבקשות שאושרו, בשל מגבלה תקציבית ( וצמצומו בהשוואה לשנים קודמות התקציב בשנת2022 הסתכם בכ- 230 מיליון ש"ח ובשנת2023 - 95 )מיליון ש"ח95 . במהלך כהונת הממשלות ה- 37-35 זרוע העבודה הו עברה כאמור פעמיים בין משרדי ממשלה , וכך גם ה אגף להכשרה מקצועית . לנוכח העברת שטח הפעולה של הכשרה מקצועית למבוגרים בין משרדי ממשלה, החל מיולי2021 ,משרד מבקר המדינה בדק את היקף המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית בשנים2021 , 2022 ו- 2023 . כאמור, במחצית הראשונה של שנת2021 האגף להכשרה מקצועית פעל במסגרת זרוע העבודה אשר הייתה י חידת סמך של משרד העבודה והרווחה, ומיולי2021 - יחידת סמך של משרד הכלכלה והתעשייה. מינואר2023 האגף פוצל ,למעשה: בעוד שקיום כלל הפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים היו, על פי החלטת הממשלה באחריות משרד הכלכלה, הרי שעל פי סיכום בין שרי העבודה והכלכלה- האחריות פו ,צלה ביניהם באופן שהפעולות להכשרה מתוקצבת היו באחריות משרד העבודה, והפעולות להכשרה בידי מעסיקים היו בידי משרד הכלכלה. בפועל, משרד העבודה קיים גם הוא פעולות להכשרה בידי מעסיקים בשנת2023 , ומשרד הכלכלה החל בפעולות להכשרה בידי מעסיקים בספטמבר2023 . בלוח שלהל ן מוצגים נתונים על מספר המשתתפים ומספר המעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית בהבחנה בין הכשרה מתוקצבת להכשרה בידי מעסיקים. הנתונים מתייחסים לשנים2021 - 2022 וכן לשנת2023 בחלוקה לפי משרדים ולפי תקופות- ינואר- אוגוסט2023 וספטמבר- דצמבר2023 . 94 ,מבקר המדינה דוח שנתי71ב ( 2021 ) ', "המוכנות לשוק העבודה המשתנה", עמ305 . 95 התקציב כולל תקציבי קורונה בסך178 .מיליון ש"ח 54 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה לוח 5 : מספר ,המשתתפים ומספר המעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית2021 - 2023 התקופה 2021 הכשרה מקצועית במסגרת משרד העבודה והרווחה , ולאחר מכן בידי משרד הכלכלה 2022 הכשרה מקצועית במסגרת משרד הכלכלה 2023 הכשרה מקצועית במסגרת משרד העבודה (במקביל למשרד )הכלכלה 2023 ינואר- אוגוס ט הכשרה מקצועית במסגרת משרד הכלכלה 2023 ספטמבר- דצמבר הכשרה מקצועית במסגרת משרד הכלכלה 2023 סה"כ משתתפים מעסיקים בהכשרה מקצועית מספר המשתתפים בהכשרה מתוקצבת 12,768 5,704 5,284 0 0 5,284 מספר המשתתפים בהכשרה בידי מעסיקים 5,363 11,485 96 858 0 7,243 8,101 סה"כ מספר המשתתפים בהכשרה מקצועית 18,131 17,189 6,142 0 7,243 13,385 מספר המעסיקים שקיימו הכשרה בידי מעסיקים 704 1,295 40 0 426 466 .על פי נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלה והתעשייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה :מהלוח ומדברים שמסר משרד הכלכלה עולות המסקנות האלה כאמור בינואר2023, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה- 37 , ,פוצלו שטחי הפעולה של זרוע העבודה והאגף להכשרה מקצועית שבה, בין משרד העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה . הנתונים המובאים בלוח, והמפורטים להלן, מלמדים כי כתוצאה מ העברת שטח הפעולה בין המשרדים בתחילת ינואר2023 .חלה ירידה חדה במספר ההכשרות המקצועיות למבוגרים 1. ה י ק ף ה מ ש ת ת פ י ם ב ה כ ש ר ה מ ק צ ו ע י ת ל מ ב ו ג ר י ם: מספר המשתתפים פחת ב- 26% בין ה שנים 2021 עד2023 ( ,לאחר הפיצול האמור מ- 18,131 ל- 13,385 משתתפים ,) והפחתתם חלה בעיקר בשנת 2023 - הפחתה של 22% יחסית לשנת2022 (מ- 17,189 ל- 13,385 משתתפים.) יצוין כי בשנת2023 פעולות ההכשרה המקצועית למבוגרים באמצעות מעסיקים במימון משרד .הכלכלה, התקיימו רק לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל 2. ה י ק ף ה מ ש ת ת פ י ם ב ה כ ש ר ה מ ק צ ו ע י ת מ ת ו ק צ ב ת :מספר המשתתפים קטן ב- 55% ב שנים 2021 - 2022 ונותר דומה ב שנת2023, לאחר הפיצול האמור ( 12,768 , 5,704 ו- 5,284 ,בהתאמה.) 96 בתחילת שנת2023 התקיימו הכשרות בידי מעסיקים שזרוע העבודה אישרה בשנת2022 ופתיחתן נדחתה לשנת2023 . 55 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה 3. ה י ק ף ה מ ש ת ת פ י ם ב ה כ ש ר ה מ ק צ ו ע י ת ב י ד י מ ע ס י ק י ם: א. ב שנים2021 - 2022 גדל מספר המשתתפים ב- 114% (מ- 5,363 ל- 11,485 ), ובין השנים 2022 ו- 2023 ,, לאחר הפיצול האמור מספר המשתתפים קטן ב- 30% (מ- 11,485 ל- 8,101). רוב המשתתפים ב שנת2023 - 89% מהם- השתתפו בפעולות הכשרה שמימן משרד הכלכלה, אשר באותה שנה היה מופקד, הלכה למעשה, על הכשרה בידי מעסיקים. ואולם, משרד הכלכלה החל בפעולות אלה רק בספטמבר2023 , ובמהלך רוב חודשי השנה- ב- 8 מ- 12 חודשים, לא קיימו מעסיקים .פעולות הכשרה במימונו ב. ב שנים2021 - 2022 מספר המעסיקים שקיימו הכשרה מקצועית למבוגרים גדל ב- 84% (מ- 704 ל- 1,295); ב שנת2023 ,, לאחר הפיצול האמור היקף המעסיקים היה רק כשליש ממספרם ב שנת2022 ( 466 ו- 1,295 , בהתאמה). רובם המכריע של המעסיקים ב שנת 2023 ( 426 מ- 466 , 91% ) קיימו פעולות הכשרה במימון משרד הכלכלה, ואלה התקיימו .רק בשליש האחרון של השנה ג. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי העברת שטחי פעולה בין משרדי הכלכלה והעבודה דרשה מ משרד הכלכלה זמן להיערכות ו"יצרה אתגרים מרובים "; משרד הכלכלה עסק ב שנת2023 בגיבוש ות כניות עבודה המתבססות על שינוי המדיניות , בהתאמת הוראות המנכ "ל הרלוונטיות ובהתאמת המבנה הארגוני של המשרד לביצוע המשימות , בין היתר בשל העברת עובדים בצוותים מקצועיים ממשרד הכלכלה למשרד ;העבודה בספטמבר 2023 ,לאחר השלמת חלק מהמשימות הנדרשות ולאחר אישור תקציב המדינה לשנים2023 - 2024 במרץ2023 ,פרסם המשרד את הוראת מנכ "ל1.8 , העוסקת במסלולי הכשרה בשיתוף מעסיקים ;לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל המשרד התאים את מסלולי ההכשרה באמצעות מעסיקים לצרכים העדכניים של המשק. בתרשים שלהלן מוצגים נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלה על מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים במימון ממשלתי בשנים2021 - 2023 . 56 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 17 : ,מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים במימון ממשלתי 2021 - 2023 על פי נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלה והתעשייה, בעיבוד משרד מבקר .המדינה יוצא אפוא כי בשנים2021 - 2022 הוכפל מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים במימון המדינה (מ- 5,363 ל- 11,485 ), ובד בבד פחת מספר המשתתפים בהכשרה מתוקצבת (מ- 12,768 ל- 5,704 ). הגידול בפעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים עלה בקנה אחד עם הצורך הגובר כאמ ור לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית, כדי להגביר את .אפקטיביות הפעולות בשנת2023 , בעקבות פיצול שטח הפעולה להכשרה מקצועית בין שני משרדי ממשלה מתוקף ,החלטת הממשלה ופיצול נוסף של ההכשרה המקצועית למבוגרים בין משרדי העבודה והכלכלה על פי החלטה שקיבלו השרים ה עומדים בראשם, פחת במידה ניכרת מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים, בעיקר עקב הירידה החדה בהיקף ההכשרה באמצעות מעסיקים- חל צמצום הן במספר המשתתפים בהכשרה בידי מעסיקים והן במספר המעסיקים שקיימו פעולות הכשרה במימון המדינה. ירידה חדה זו אינה עולה בק נה אחד עם הצורך הגובר לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית ועם הביקוש הגובר בקרב מעסיקים לקיים פעולות כאלה בשנת2023 . צורך זה גבר לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, ומשרד הכלכלה נדרש להתאים מידית את מסלול י ההכשרות באמצעות מעסיקים לצ ו רכי המשק בתקופת ה.מלחמה נוסף ל פגיעה ב תחום ההכשרה המקצועית ל מבוגרים עקב ירידה חדה בהיקף ההכשרה באמצעות מעסיקים, העברת שטחי הפעולה בין משרדי הממשלה הצריכה השקעת משאבים ציבוריים נוספים לצורך גיבוש תכניות עבודה, הנחיות ונהלים מעודכנים, וכן התאמת המבנה הארגוני לביצוע המשימות, כפי שעולה מדבר.ים שמשרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה 57 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה יישום החלטת הממשלה בהיבטי משרות עובדים ותקציב כאמור, בהוראות התקשי"ר נקבע כי לצורך העברת שטח פעולה בין משרדי ממשלה יוקם צוות לניהול המעבר, בראשות מנכ"ל המשרד המקבל את היחידה, לביצוע השינוי המבני. תכלית הקמת הצוותים, על פי רוב בהתאם להחלטות הממשלה אשר עסקו בהעברת שטחי פעולה בתקופה מאי 2020 - דצמבר2024 , היא להגיש לשר שעומד בראש המשרד המוסר ולשר העומד בראש המשרד הקולט המלצות בנוגע לאופן ביצוע המעבר, לרבות בדבר העברת כוח אדם ותקציב ובדבר תיקוני .חקיקה ותיקוני החלטות ממשלה, במידת הנדרש, וכל נושא נוסף שהצוות ימצא לנכון להעלות הצורך להקים צוות ייעודי להעברת .שטח פעולה בתחום ניהול הכספים מעוגן בהוראות התכ"ם בהחלטת ה ממשלה93 מינואר2023 נקבע כאמור כי לצורך העברת זרוע העבודה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה יועברו גם תקציביה, עובדיה וכל משאביה של זרוע העבודה, למעט המשאבים של שטח הפעולה "הכשרת מבוגרים ומעסיקים" באגף להכשרה מקצועית. לצורך ביצוע ההחלטה, נקבע כי יועברו למשרד הכלכלה רכיבי תקציב מתוך תקציב זרוע העבודה שיוחדו בבסיס תקציבה, לרבות למימון העסקת עובדים במשרות כוח אדם . בהחלטת הממש לה נקבע עוד כי יוקם צוות יישום והיערכות מינהלית (צוות לניהול המעבר) לביצוע העברת שטחי הפעולה והסמכויות הכרוכות בו, בראשות נציגי שר הכלכלה והתעשייה ובהשתתפות .אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם תכליתו של צוות ניהול מעבר היא כאמור להמליץ בין השאר על אופן ביצוע העברת שט ח פעולה בין משרדי ממשלה, לרבות העברת כוח אדם ותקציב, ועל תיקוני חקיקה ותיקוני החלטות ממשלה הנדרשים לצורך ביצוע המעבר. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא לא הפעיל צוות לצורך היערכות מינהלית להעברת שטחי הפעולה והסמכויות הכרוכות בכך , כנדרש בהחלטת הממשלה . משרד הכלכלה והתעשייה ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי צוות רשמי לא הוקם, אך ,התקיים שיח בנושא יישום החלטת הממשלה עם הגורמים הרלוונטיים, ובכללם משרד רה"ם .משרד האוצר והנציבות נמצא כי בפועל, כלל המשאבים שהיו בידי משרד העבודה לא הועברו למשרד הכלכלה, במ סגרת העברת שטח הפעולה: לא הועברו משרות כוח אדם; לא הועברו עובדים; והתקציב שהוקצה למשרד הכלכלה בשנת2023 , בסך95 מיליון ש"ח, היה קטן ב- 58% מהתקציב שהוקצה להכשרות בידי מעסיקים בשנת2022, בסך כ- 230 .מיליון ש"ח 1. על רקע החסר בפעילות צוות לניהול מעבר שטח הפעולה בין המשרדים, בהיבט התכנון וכן בהיבט של ביצוע המעבר בפועל, המשרדים לא קבעו רשמית את היקף המשרות שיועברו למשרד הכלכלה, לצורך הפעלת הכשרה מקצועית באמצעות מעסיקים בידי משרד זה. נמצא כי באוקטובר2024 , כמעט שנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה , עדיין לא בוצעה החלטת הממשלה האמורה בכל הנוגע להעברת משרות כוח אדם .ממשרד העבודה למשרד הכלכלה, לצורך העברת שטחי הפעולה בהחלטת הממשלה2373 ( 10.11.24) נקבע כאמור כי הטיפול ב שטח הפעולה של הכשרות מקצועיות בידי מעסיקים יועבר ל משרד הכלכלה והתעשייה ו הטיפול ב שט ח הפעולה של הכשרות מקצועיות מתוקצבות יועבר ל משרד העבודה . בכלל זאת, הוחלט כי משרד העבודה יעביר שלוש משרות כוח אדם למשרד הכלכלה . משרד הכלכלה השיב כי נכון לינואר2026 ;אוישה משרה אחת; משרה שנייה בהליך לאיושה .ופורסם מכרז לאיוש המשרה השלישית 2. בשנת2022 הסתכם תקציב זרוע העבודה במשרד הכלכלה לצורך ביצוע פעולות הכשרה למבוגרים באמצעות מעסיקים ב- 178 .)מיליון ש"ח (ביצוע התקציב כולל התחייבויות 58 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה נמצא כי תקציב משרד הכלכלה והתעשייה לצורך ביצוע פעולות הכשרה למבוגרים באמצעות מעסיקים בשנת2023 (תקציב על שינוייו) הסתכם כב- 95 "מיליון ש ח - 42% בלבד מהתקציב המקביל בשנה הקודמת (על שינוייו), טרם העברת תחום הכשרת המבוגרים למשרד הכלכלה והתעשייה (כ- 230 מיליון "ח ש .) ✰ כרבע מהצעירים בשנתון2018 השתתפו בהכשרה מקצועית במימון גופים של ,המדינה שמטרתה רכישת ידע תיאורטי לצד התנסות מעשית המקנה בסיומה תעודת מקצוע או תעודת גמר ב משלח .יד מוגדר, כגון תעשייה, בניין, רכב, הנהלת חשבונות וקוסמטיקה שתי ממשלות - הממשלה ה- 36 והממשלה ה- 37 - החליטו על העברת שטחי פעולה בתחום ההכשרה המקצועית בין משרדי ממשלה ,ובכלל הז על פיצול יחידות .הממשלה ה- 37 הח ליטה אף לבטל את מעמדה העצמאי של זרוע העבודה כיחידת סמך של משרד ממשלתי ,ולפצל אגף מרכזי בה- האגף להכשרה מקצועית , בין שני משרדי ממשלה. שניים משרי הממשלה- שר הכלכלה והתעשייה ושר העבודה דאז - ,אף החליטו שלא על פי,החלטת הממשלה לבצע פיצול נוסף ובמסגרתו להעביר שטח פעולה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה, הפיצול הנוסף בוצע החל במרץ2023 ,והוא אושר בדיעבד בהחלטת ממשלה2373 מנובמבר 2024 . עקב הפיצול הנוסף, פעילות האגף להכשרה מקצועית הוקפאה במשך כמה חודשים, ובכלל זה לא קודמה רפורמה שנדרשה לצורך שיפור המענה על צורכי .המשק והגדלת פריון העבודה ,יתר על כן ממצאי הביקורת העלו פגיעה מתמשכת ו ממש ית בתחום ההכשרה המקצועית ,על רקע החלטות הממשלה ה- 37 ושרים בממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה ויישומן ,בייחוד בנוגע ל פיצול זרוע העבודה והאגף להכשרה מקצועית שבה : מספר המשתתפים בהכשרה ה מקצועית למבוגרים פחת בשנת2023 ב- 22% יחסית ל שנת2022 (מ- 17,189 ל- 13,385 ;)בתחום ההכשרות שקיימו מעסיקים פחת מספר המשתתפים ב שנים2022 - 2023 ב- 30% (מ- 11,485 ל- 8,101 ); במהלך שמונת ה חודשים ה ראשונים של שנת 2023 משרד הכלכלה לא קיים כלל פעולות להכשרה מקצועית בידי ;מעסיקים ב שנת2023 מספר המעסיקים היה רק כשליש ממספרם ב שנת2022 ( 466 ו- 1,295 ,בהתאמה ), וה ם ביצעו פעולות להכשרה מקצועית רק בשליש האחרון של השנה , לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל ונדרש היה להתאים מידית את מסלול ההכשרה באמצעות מעסיקים כך שיתאים לצרכים של המשק בתקופת המלחמה. על רקע החסר בפעילותו של צוות בין משרדי לניהול מעבר שטח הפעולה בין המשרדים, בהיבט התכנון וכן בהיבט של ביצוע המעבר בפועל , לא נעשו הפעולות הדרושות לצורך העברת שטחי הפעולה של הכשרה מקצועית במהלך כהונת הממשלה ה- 37 : לא נקבע רשמית היקף המשרות שיו עברו למשרד הכלכלה והתעשייה, לצורך ביצוע הכשרה מקצועית באמצעות מעסיקים בידי משרד זה, ובאוקטובר2024 , כמעט שנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה, עדיין לא בוצעה החלטת הממשלה בכל הנוגע להעברת משרות כוח אדם ממשרד ;העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה ו תקציב משרד הכלכלה והתעשייה לצורך קיום פעולות להכשרת מבוגרים באמצעות מעסיקים בשנת2023 הסתכם ב כ- 95 "מיליון ש ח - 42% בלבד .מהתקציב המקביל בשנה הקודמת מומלץ שמשרד הכלכלה והתעשייה ומשרד העבודה, בשיתוף נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת יגבשו מסקנות הנוגעות להחלטות הממשלה להעברת שטח הפעולה הכשרות מקצועיות למבוגרים בין משרדי ממשלה ובנוגע לאופן שבו הן יושמו, ויגישו אותן למשרד רה"ם (מזכירות הממשלה או אגף ממשל וחברה), לצו רך איגום המסקנות הנובעות מיישום החלטות הממשלה מהשנים האחרונות בדבר העברת יחידות ממשלתיות, והצגתן לממשלה במרוכז לצורך הפקת לקחים לעתיד . מומלץ שנציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים יפיקו לקחים, כל אחד בתחום אחריותו, לצורך שיפור היישום של החלטות .ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה על שר הכלכלה והתעשייה ו על שר והעבודה לשעבר .להקפיד לפעול על פי החלטות הממשלה 59 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה העברת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב בין משרדי ממשלה- מקרה בוחן לפגיעה בתשתיות מחשוב הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב (להלן- רשות הבדוא ים) היא יחידת סמך ממשלתית של משרד ממשלתי. רשות הבדואים הוקמה מכוח החלטת ממשלה 1999 מיולי2007 ו ייעודה העיקרי הוא להסדיר את התיישבות הבדואים בנגב, לרבות הסדרת תביעות בעלות על מקרקעין והסדרת מגורי קבע לתושבים הבדואים בנגב . בהחלטת ממשלה זו נקבע כי הרשות תפעל במסגרת משרד הבינוי והשיכון. נכון ליוני2023 האוכלוסייה הבדואית בנגב מנתה כ- 300,000 ,תושבים .ורשות הבדואים נדרשת להעניק להם שירותים על פי נתוני רשות הבדואים לשנת2023, משאביה בשנה זו כללו תקציב מזומן בסך כ- 530 מיליון ש"ח וכן הרשאה להתחייב בסכום נוסף של כ- 520 מיליון ש"ח, וכן נכללו בתקן הרשות 78 משרות ,עובדים74 .מהן היו מאוישות בשנה זו 1. נמצא כי במהלך18 שנים מאז הקמתה ועד יוני2025 , הרשות עברה שבע פעמים בין משרדי :ממשלה, כמפורט להלן א. בספטמבר2011 החליטה הממשלה ה- 32 על העברת שטח הפעולה של פעילות רשות הבדואים ממשרד הבינוי והשיכון למשרד רה"ם. בהחלטה נקבע כי יש להנחות את נציב שירות המדינה לפעול לצורך הענקת מעמד של יחידת סמך עצמאית לרשות בתחום התקציב, הרכש ההתקשרויות הדרושות לתכנון ולפיתוח, הייעוץ המשפטי וניהול כוח האדם97 . ב. כעבור שנתיים וחצי, בינואר2014, החליטה ה ממשלה ה- 33 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים ממשרד רה"ם למשרד החקלאות ופיתוח הכפר98 . ג. כעבור שש שנים וחצי, ביוני2020, החליטה הממשלה ה- 35 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים ממשרד החקלאות ופיתוח הכפר למשרד הכלכלה והתעשייה. בהחלטה נקבע כי עד להשלמת ההיערכות המינהלית לקליטת שטח הפעולה, ימשיך משרד החקלאות לספק את השירותים לרשות הבדואים99 . ד. כעבור שנה, ביולי2021, החליטה הממשלה ה- 36 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים מ משרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן- משרד הרווחה). בהחלטה נקבע כי עד להשלמת ההיערכות המ י נהלית לקליטת שטח הפעולה, ימשיך משרד הכלכלה והתעשייה לספק את השירותים שניתנו לרשות הבדואים100 . ה. כעבור שנה וחצי, בינואר2023, החליטה הממשלה ה- 37 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים ממשרד הרווחה למשרד לשוויון חברתי101 . 97 החלטת הממשלה3707 " ,דוח הצוות הבינמשרדי ליישום המלצות הוועדה להסדרת הת יישבות הבדואים בנגב- המשך הדיון והעברת שטח פעולה ממשרד למשרד( " 11.9.11 ,) סעיף5. 98 החלטת הממשלה1146 " ,העברת שטח הפעולה :הפיתוח הכלכלי- חברתי והסדרת התיישבות בדואים בנגב ממשרד ראש הממשלה למשרד החקלאות ופיתוח הכפר" ( 5.1.14 .) 99 החלטת הממשלה57 , "העברת שטח פעולה ממשרד החקלאות ופיתוח הכפר למשרד הכלכלה והתעשייה ( "ותיקון החלטות ממשלה7.6.20 .) 100 החלטת הממשלה88 , "העברת שטח פעולה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה הרווחה והשירותים "החברתיים ותיקון החלטות ממשלה( 11.7.21 .) 101 החלטת הממשלה59 , "העברת שטחי פעולה ממשרד הרווחה והביטחון החברתי למשרד לשוויון חברתי; תיקון התוספת לפי סעיף23 לחוק שירות ה מדינה (מינויים) ות יקון החלטות ממשלה" ( 22.1.23 ,). כמו כן ביולי2021 ,שונה שם המשרד ממשרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים למשרד הרווחה והשירותים החברתיים, וב- 22.8.21 שונה שמו שוב ל משרד הרווחה והביטחון החברתי. 60 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ו. כעבור שנה, בינואר2024, החליטה הממשלה ה- 37 ,להעביר שנית את רשות הבדואים והפעם- מה משרד לשוויון חברתי למשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות (להלן- משרד )התפוצות102 . בתרשים שלהלן מוצגים מעברי הרשות, מאז הקמתה ועד שנת2025 : תרשים 18 : מעברי הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב מאז הקמ תה בשנת2007 ועד שנת2025 .הוכן בידי משרד מבקר המדינה מהאמור עולה כי מאז הקמתה בשנת2007 הוחלט שש פעמים על העברתה של רשות הבדואים בין משרדי ממשלה, ובסך הכול פעלה הרשות במסגרת שבעה משרדים. חמש משש הממשלות שכיהנו בשנים2011 - 2025 החליטו על העברת רשות הב דואים בין משרדי ממשלה, והממשלה המכהנת (ה- 37 .) החליטה, פעמיים בתוך שנה, להעביר את הרשות 2. משרד מבקר המדינה בדק את ההשפעה של העברת רשות הבדואים בין משרדי הממשלה, על .ניהול מערכות המידע של הרשות מערכות המידע הממוחשבות של רשות הבדואים מותקנות ומאוחסנות על גבי שרתים של משרד החקלאות, שאליו השתייכה הרשות בהיבט הארגוני בשנים2014 - 2020 , ומאז עברה הרשות בין ארבעה משרדים אחרים. למשל, מערכות אלה כוללות מערכת לניהול, מעקב ובקרה בעניינם של תיקי פינוי והסד ,רה של תושבים בדואים ( מערכת מידע גיאוגרפיGIS ) ומערכת לניהול, גיבוי ושליפה של מסמכים וחומרי ארכיון. להלן .יוצגו ליקויים שהועלו בביקורת בנוגע לניהול מערכות המידע ברשות הבדואים א. לדברי רשות הבדואים, מעבר בין משרדי ממשלה טומן בחובו סיכון לאובדן נתונים ולפגיעה ברציפות העבודה, וכן דורש את התאמת המערכות למערכות המחשוב של המשרד שאליו משתייכת הרשות. זאת ככלל, ובפרט מאחר שהרשות עברה בין ארבעה משרדי ממשלה במהלך חמש שנים, ובממוצע- .אחת לשנה ורבע ב. ניהול מערכות המידע של רשות הבדואים טעון פיתוח מרכיבים חדשים ותחזוקת מרכיבים קיימים. למשל, פיתוח והטמעת מערכת עדכנית לניהול תיקים, פניות ותהליכי הסדרה ושילוב כלי ם מתקדמים ל מעקב, בקרה ותמיכה בקבלת החלטות. רשות הבדואים מסרה כי לנוכח סדרי העדיפויות של משרד החקלאות לעניין הניהול, הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע הנחוצות לפעילותו, הרי שהשקעת המשאבים של משרד החקלאות במערכות של רשות הבדואים- הפועלת במסגרת משרד ממשלתי אחר- היא בעדיפות .נמוכה יחסית 102 החלטת הממשלה1317, "העברת שטחי פעולה מהמשרד ל שוויון חברתי למשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות", תיקון החלטות ממשלה ותיקון התוספת לפי סעיף23 ,)לחוק שירות המדינה (מינויים התשי"ט- 1959 ( " 21.1.24 .) 61 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ג. נמצא כי בתקופה שבה פעלה הרשות במסגרת המשרד לשוויון חברתי, בשנת2023 , הו קצו לה4.2 מיליון ש"ח לצורך מעבר לתשתיות המחשוב של משרד זה ולצורך פיתוח מערכות חדשות. הרשות מסרה כי בשל המעבר למשרד התפוצות, בינואר2024 , התקציב לא נוצל והוא הוחזר לאוצר המדינה ולא הוקצה שוב לצורך הזה. אגב כך ציינה הרשות כי למשרד התפוצות, שבמסגרתו פועלת הר שות משנת2024 , אין תשתית מתאימה להפעלת .מערכות המחשוב שלה ✰ רשות הבדואים עוסקת בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב, לרבות ב הסדרת תביעות בעלות על מקרקעין והסדרת מגורי קבע לתושבים הבדואים בנגב , והיא נותנת שירותים לכ- 300,000 .תושבים הועלה כי המעברים התכופים של רש ות הבדואים בין משרדי ממשלה, ובשנים האחרונות- בכל שנה ורבע בממוצע, פגעו הלכה למעשה בניהול מערכות המידע הממוחשבות של ה רשות ובטיפול הנדרש בהן. בכלל זאת, המערכות של הרשות עדיין מותקנות ומאוחסנות ע ל גבי שרתים של ,משרד החקלאות ש אליו השתייכה הרשות בהיבט הארגוני עד שנת2020 ; משאבים שהוקצו לה לצורך פיתוח מרכיבים חדשים לא נוצלו; ולמשרד התפוצות שאליו משתייכת הרשות מאז ינואר 2024 .אין תשתית מתאימה להפעלת המערכות של הרשות המשרד לשוויון חברתי השיב כי ,כאשר רשות הבדואים עברה למשרד לשוויון חברתי ה משרד פעל לביצוע מעבר תשתיות המחשוב , ופעולות אלה הופסקו עם העברת רשות הבדואים למשרד ,התפוצות ו המעבר לא הושלם. כתוצאה מכך הרשות פועלת באמצעות תשתיות מחשוב של משרד החקלאות . משרד התפוצות השיב כי יש לייצר עצמאות תפעולית וארגונית ברשות הבדואים כך שהיא תספק לעצמה את המענים הלוגיסטיים .והתפעוליים, וכי הוא פועל לשם כך על משרד התפוצות לפעול עם רשות הבדואים לביצוע הטיפול הנדרש במערכות הממוחשבות של הרשות, וכן עליהם לוודא כי המערכות האלה מספקות את כלי העבודה הממוחשבים הנחוצים .לרשות לצורך ביצוע תפקידיה העברת הרשות לקידום מעמד האישה בין משרדי ממשלה- מקרה בוחן לפגיעה במאגרי המידע הרשות לקידום מעמד האישה הוקמה מכוח חוק הרשות לקידום מעמד האישה, התשנ"ח- 1998 . על פי החוק, תפקידי הרשות הם, בין היתר, ל ,עודד, לתאם ולקדם את פעולות משרדי הממשלה הרשויות המקומיות וגופים אחרים הפועלים בתחומי פעולתה ש ל הרשות; לקיים מעקב ובקרה לגבי פעילות משרדי הממשלה בנושאים שבתחומי פעולתה של הרשות ; לרכז מידע ונתונים וליזום מחקרים בתחומי פעולתה של הרשות103. תקציב הרשות הסתכם ב- 25.5 מיליון ש"ח ב- 2023 . נכון לאוקטובר2025 , היו ברשות10 משרות של עובדים104 . במאי2015 קיבלה הממשלה ה- 34 , החלטה ולפיה יש להעביר ממשרד רה"ם למשרד לאזרחים ותיקים את שטח הפעולה "קידום מעמד האישה", ובכלל זה את האחריות לרשות לקידום מעמד האישה105 . באוגוסט2015 שונה שם המשרד לאזרחים ותיקים למשרד לשוויון חברתי106 . 103 סעיף5 לחוק ,הרשות לקידום מעמד האישה ה תשנ"ח- 1998 . 104 אתר הרשות לקידום מעמד האישה - https://www.gov.il/he/Departments/DynamicCollectors/women_authority_contact?skip=0 , נשלף ב- 30.10.25 . 105 סעיף1 להחלטת הממשלה36 , "העברת שטחי פעולה וסמכויות למשרד לאזרחים ותיקים ולשרה לאזרחים ותיקים" ( 26.5.15 .) 106 החלטת הממשלה335 , "שינוי שם המשרד לאזרחים ות יקים ל'המשרד לשוויון חברתי'" ( 4.8.15 .) 62 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 , קובע כי מאגר מידע של גוף ציבורי חייב ברישום ברשות להגנת הפרטיות, וכי הבקשה צריכה לכלול מספר פרטים, ביניהם סוג המידע שנכלל במאגר .ומטרות הקמת המאגר בדוחות שפרסם המשרד לשוויון חברתי על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , לשנים2017 - 2023 צוין כי הרשות לקידום מעמד האישה היא הבעלים של שלושה מאגרי מידע שנרשמו בזמן שהרשות הייתה במשרד רה"ם: "מאגר מרצים" (נרשם כמאגר בשנת2011 ), "מאגר מועמדות לדירקטוריונים" ומאגר "ממונות על הטרדה מינית במגזר הפרטי" (שני המאגרים האחרונים נרשמו בשנת2012 .) ב דוחות שפרסם המשרד לשוויון חברתי לפי חוק,חופש המידע לשנים2017 - 2023 נרשם, בנוגע לכל אחד ממאגרי המידע האמורים, כי "בעל המאגר הוא הרשות לקידום מעמד האישה. המאגר נרשם בזמן שהרשות היית ה במשרד ראש הממשלה. בהעברת שטח הפעולה למשרד וחילופי גברי ברשות נפלו דברים בין הכיסאות, ולכן אין במשרד את פרטי הרישום, כולל מטרות". עוד .נמצא כי המאגרים אינם מצויים בידי הרשות, ואף אין ברשותה פרטים עליהם כאמור הרשות לקידום מעמד האישה מסרה כי לאחר פניית משרד מבקר המדינה לרשות, שניים מהמאגרים- "מאגר מרצים" ו"מאגר מועמדות לדירקטוריונים" אותרו, אולם הם לא בשימוש .והרשות תפעל לסגירתם המשרד לשוויון חברתי השיב בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי הגורם שהיה אמון על נושא ריכוז המאגרים ברשות לקידום מעמד האישה פרש זה מכבר מ ,שירות המדינה וכי התעורר קושי לאתר נתונים .ומסמכי רישום של המאגרים במשרד על הרשות לקידום מעמד האישה לפעול לרישום פרטי המאגרים ש בבעלותה, כנדרש על פי חוק ,הגנת הפרטיות ולסגור את המאגרים שאינם נמ צאים עוד בשימוש. העברת הרשות לזכויות ניצולי השואה בין משרדי ממ שלה- מקרה בוחן הרשות לזכויות ניצולי השואה (להלן בפרק זה- הרשות) היא זרוע של המדינה , שמטרת הקמתה הייתה להבטיח מתן תגמול ים לניצולי השואה מטעם המדינה. הרשות משמשת, בין היתר, הגורם הממשלתי אשר מרכז את הטיפול בניצולי השואה ובנפגעי התנכלויות אנטישמיות בתקופת מלחמת העולם השנייה מתוקף החוקים שלפיהם היא פועלת107 , אשר תומך במוסדות ציבור העוסקים בסיוע לנפגעי רדיפות הנאצים במסגרת מימוש זכאותם לסיוע כלכלי, רפואי או סוציאלי ואשר מפעיל מרכז מידע לאומי המשמש כתובת ממשלתית אחת לכלל ניצולי השואה במדינת ישראל108 . על פי נתוני הרשות, נכון לאפריל2025 מספרם של שורדי השואה, פליטי השואה ונפגעי התנכלות אנטישמית (להלן- ניצולי השואה) מסתכם בכ- 120,000 . סך התגמולים והמענקים ששולמו לניצולי השואה בשנת2023 היה3.9 .מיליארד ש"ח נכון לדצמבר2023 נכללו בתקני הרשות114 משרות ,עובדים97 מהן( 85% .) היו מאוישות מאז הקמתה של הרשות בשנות החמישים של המאה העשרים ועד שנת2020 היא פעלה במשרד .האוצר הממשלה ה- 35 , שהוקמה במאי2020 , החליטה להעביר את הרשות למשרד לשוויון חברתי109 ,וכעבור שנתיים וחצי החליטה הממשלה ה- 37 להעבירה למשרד רה "ם110 . 107 חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת2001 ) (תיקון, ביטול והתליה של ,)חקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות ה תשס"א- 2001 >; וחוק הטבות לניצולי שואה, התשס"ז- 2007 . 108 אתר הרשות לזכויות ניצולי השואה- https://www.gov.il/he/pages/about_holocaust_survivors_rights 109 החלטת ה ממשלה99 ( 14.6.20 .) 110 החלטת ה ממשלה40 ( 15.1.23 .) 63 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 19 : מ שרדי הממשלה שבמסגרתם פעלה הרשות לזכויות ניצולי השואה .הוכן בידי משרד מבקר המדינה ח י ל ו פ י ה נ ה ל ו ת ב מ ש ר ד ל ש ו ו י ו ן ח ב ר ת י ו ב ר ש ו ת ל ז כ ו י ו ת נ י צ ו ל י ה ש ו א ה בלוח שלהלן מוצגים פרטי השרים של המשרד לשוויון חברתי, החל מאמצע שנת2020 - מועד הקמת הממשלה ה- 35 , ועד תחילת שנת2024, כשנה לאחר הקמת הממשלה ה- 37 . לוח 6 : ,השרים של המשרד לשוויון חברתי מאמצע שנת2020 ועד תחילת שנת2024 השנים שר או שרת המשרד לשוויון חברתי מאי2015 - מאי2020 ח"כ גילה גמליאל מאי2020 - ינואר2021 ח"כ מירב כהן ינואר2021 - אפריל2021 )ח"כ איציק שמולי (ממלא מקום מאי2021 - יוני2021 ח"כ מיכאל ביטון יוני2021 - דצמבר2022 ח"כ מירב כהן דצמבר2022 - ינואר2024 ח"כ עמיחי שיקלי על פי אתר משרד .רה"ם, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי במשך שלוש שנים וחצי- מאמצע שנת2020 , המועד שבו החליטה הממשלה על העברת הרשות ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי, ועד תחילת ינואר2024 - התחלפו השרים העומדים בראש המשרד לשוויון חברתי חמש פעמים, ובכלל זה במשך שנה אחת, מיוני2020 ועד יוני2021 , התחלפו השרים העומדים בראש משרד זה שלוש פעמים: ח"כ מירב כהן כיהנה כשרה במשך חצי שנה; ח"כ איציק שמולי כיהן כממלא מקום שר במשך כארבעה חודשים; וח"כ מיכאל ביטון כיהן כשר במשך כחודשיים. במהלך השנה הזו נ דרש המשרד לשוויון חברתי לקלוט את .הרשות לזכויות ניצולי השואה, על עובדיה, משאביה ומערכות המידע שלה בהתייחסות השרה לשוויון חברתי לשעבר ח"כ מירב כהן לממצאי הביקורת הובא רציונל לשילוב ,הרשות במשרד לשוויון חברתי: איגום משאבים הנוגעים לטיפול באוכלוסיית הזקנים כדי 64 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה להבטיח להם מענה ממשלתי מקצועי ומותאם; היות שניצולי השואה הם קודם כול בני הגיל ,הרביעי, והמשרד לשוויון חברתי הוקם במקור כמשרד שנועד לעסוק ולטפל באזרחים ותיקים נוצרו עם השנים כפל תוכניות וכפל שירותים בין המשרד הזה לרשות; העברת הרשות למשרד זה נועדה ליצור סדר כולל בתחום הטיפול בזקנים. בהתייחסות הובא פירוט של תוכניות שקידם .המשרד לשוויון חברתי בתקופה הרלוונטית מלבד תחלופת השרים, במהלך מעבר הרשות למשרד לשוויון חברתי הייתה גם תחלופה גבוהה של מנכ"לי הרשות: במשך כתשעה חודשים- מאוקטובר2020 ועד יוני2021, כיהנ ה היועצת המשפטית של הרשות כממלאת מקום המנכ"ל; מאמצע שנת2021 ועד אוגוסט2022 , במשך כ- 13 ,חודשים כיהן בתפקיד מנכ"ל הרשות לשעבר; ומאוגוסט2022 מכהנת בתפקיד זה מנכ"לית הרשות . לדברי מנכ "לית הרשות, בשנים2020 - 2024 ;התאפיינה הרשות בתחלופה של מנהלים ועובדים ה גורם העיקרי לתחלופה זו הוא המעבר של הרשות ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי ולאחר מכן למשרד רה "ם, מעבר שבגינו חשו העובדים חוסר ודאות. בין היתר, עזבו את הרשות בעלי תפקידי ם מרכזיים כגון סגן מנהלת הרשות- בפברואר2022 , מנהלת השירות ומרכז המידע- באוגוסט2022; מ נהלת יחידת ההון האנושי- במרץ2023 ;ו תקציבן הרשות- באפריל2023 . נ י ה ו ל מ ע ר כ ו ת ה מ י ד ע ש ל ה ר ש ו ת ל ז כ ו י ו ת נ י צ ו ל י ה ש ו א ה ע ל ר ק ע ה ע ב ר ת ה ב י ן מ ש ר ד י מ מ ש ל ה הרשות לזכויות ניצולי השואה נותנת שירותים לכ- 120,000 ניצולי שואה ומקיימת ממשקים ממוחשבים עם כמה גופים ציבוריים, כגון קופות ה ,חולים ה רשויות ה מקומיות ורשויות של המדינה . המערכ ו ת הממוחשב ו ת של הרשות משמשות אותה לצורך ניהול המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים בר שות בנוגע לניצולי השואה ולזכויותיהם, כגון טיפול בבקשות תגמולים, שיבוץ ל דיוני .ועדות רפואיות ומתן שירות רפואי מערכות אלה כבד ות ומסועפ ות, וחוקת התשלומים המוטמעת בהן היא מורכבת . בעת שבה הרשות פעלה במסגרת משרד האוצר, עד אמצע שנת2020 , מערכות המידע של ה , ובכלל ז ה השרתים, נשענ ו .על תשתיות המחשוב של משרד האוצר לדברי ,הרשות תשתיות משרד האוצר איפשרו הפעלת כלי מחשוב מתקדמים להעברה של קובצי מידע כבדים, גם לצורך תקשורת שוטפת עם.הגופים הציבוריים האמורים רכיבי מערכות מידע (קושחה ותוכנה) עלולים להיות חשופים לפגיעּויֹות מ סיבות שונות . חולשות .)אלה עלולות לחשוף את מערכות המידע בארגון לפעילות עוינת מצד תוקף (פנימי או חיצוני ,ככלל עם התגלותה של חולשה חדשה פועל היצרן לפתח עדכון לתוכנה, שהתקנתו במערכת אמורה להתמודד עם החולשה שהתגלתה ולאיינּה. לפיכך נקבעו הוראות בדבר הצורך לשמור על עדכניות מערכות הארגון והוראות האוסרות להשתמש בגרסאות מערכת שתמה תקופת התמיכה בהן . עוד נקבע בהנחיות כי יש לפעול להחלפת רכיבים קיימים א שר תקופת תמיכתו של היצרן בהם עומדת .להסתיים בביקורת עלו ליקויים הנוגעים לאופן ההגנה של הרשות לזכויות ניצולי שואה על מערכות המידע :שלה, כמתואר להלן 1. נמצא כי בתקופה שבה הרשות לזכויות ניצולי השואה פעלה במסגרת משרד האוצר מערכות המידע שלה, אשר שימשו אותה לצורך ניהול ם של המידע והתהליכים המקצועיים הנוגעים ,לניצולי השואה ולזכויותיהם ובפרט מערכת הליבה של הרשות ,היו ישנות ,פותחו בטכנולוגיות שבאותה עת נחשבו מיושנות ולא עדכניות ,והיו "בסיכון ממשי לקריסה." מערכות אלה פותחו ב( סביבה טכנולוגית מיושנתVB ) אשר נתמכה בידי היצרן רק עד מרץ 2008 ,ולאחר .מכן לא נתמכה עוד 2. עוד נמצא כי ב שנת2021 השלים משרד האוצר פיתוח של רכיבים במערכ ו ת המידע הממוחשב ו ת של הרשות, בעלות של כ- 14 מיליון ש"ח , ועל פי המתוכנן הם עמדו לעלות 65 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה לאוויר בתחילת שנת 2021 . הפיתוח נועד לייעל את עבודת הרשות ולקצר את זמני התגובה שלה באופן ניכר, הן בשליפת נתונים מהירה יותר ו הן ב אמצעות מניעת התלות בתיקים פיזיים. נמצא כי לאחר מעבר הר שות למשרד לשוויון חברתי ובשל המעבר נעצר פיתוח רכיבי .המערכת, והם לא נכנסו לשימוש הפיתוח נעצר גם לנוכח הותרת צוות הפיתוח במשרד האוצר בעת שהרשות עברה למשרד לשוויון חברתי. הלכה למעשה, הרכיבים שפותחו לא עלו לאוויר ולא נעשה בהם שימוש, ו המשאבים שהושקעו בפיתוח י ם .רדו לטמיון השרה לשוויון חברתי לשעבר ח"כ מירב כהן השיבה כי במהלך כהונתה, בשנת2020 , המשרד לשוויון חברתי גיבש תוכניות לסגירת הפערים המשמעותיים בתחום אבטחת המידע והטכנולוגיה, וביצוען החל; בשל המורכבות הרבה של המהלך להעברת מערכות המחשוב נדחתה ההעברה הסופית לשלב מתקדם של ביצוע התוכניות. ח"כ לשעבר איציק שמולי השיב כי הוא כיהן כממלא מקום השר לשוויון חברתי במשך שלושה חודשים, ובפרק זמן קצר כל כך .לא ניתן היה ללמוד ולפתור את כלל אתגרי המשרד ב מסגרת החלטת הממשלה99 ( 14.6.20 ) להעביר את הרשות לזכויות ניצולי השואה ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי נקבע כי יוקם צוות בין- משרדי האחראי להעברת הרשות בין ,המשרדים בראשות נציגי שר האוצר והשרה לשוויון חברתי ובהשתתפות נציגי הרשות , אג "ת , אגף החשכ "ל ונש ."ם הצוות נדרש להגיש לשר האוצר ולשרה לשוויון חברתי את המלצותיו בנוגע לאופן ביצ וע העברת שטח הפעולה והסמכויות של הרשות על פי ההחלטה .זאת ,לרבות בעניין כוח האדם והאמצעים שיעמדו לרשותה לצורך ביצוע תפקידיה . ב- 3.1.21 סיים הצוות הבין-משרדי את עבודתו מתוקף החלטת הממשלה מיוני2020 , הגיש את המלצותיו לשרה לשוויון חברתי ולשר האוצר וביקש את אישורם ליישום ההמלצות. באותו היום כתבה ממלאת מקום מנכ"ל הרשות למנכ"לית המשרד לשוויון חברתי ולאחרים וציינה שהיא ערה לתהליך שביצעו שני המשרדים לצורך העברת הרשות , ועם זאת נציגי הרשות לא הוזמנו לדיון של הצוות הבין- משרדי והרשות אף לא הציגה את עמדתה לגבי היבטים הנוגעים למעבר לפני הצוות. וזאת אף שמדובר בהיבטים כבדי משקל הנוגעים לתשתיות המחשוב ולמערכות המידע וכן לצוות המפתח והמתחזק את מערכות אלו. עוד ציינה ממלאת מקום מ נכ"ל הרשות כי לנוכח האמור לעיל נכון וראוי כי הצוות יקיים דיון בנושא, תוך שמיעת עמדתה של הרשות, בכל ההיבטים הנוגעים לאופן ההעברה. על פי מסמכי הרשות, העברת הרשות למשרד לשוויון חברתי טעונה העברה של המערכת הממוחשבת לתשתיות של המשרד לשוויון חברתי, בעלות של יותר מ- 10 מיליון ש"ח . נמצא כי הצוות הבין-משרדי שפעל ל העברת הרשות לזכויות ניצולי השואה למשרד לשוויון חברתי לא עסק בהיבט מרכזי בעבודת הרשות- מערכות המידע של הרשות, המשמשות אותה לצורך ניהולם של המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים ברשות בנוגע לניצולי השואה ולזכו יותיהם ,. זאת אף על פי שכאמור, מערכות מידע אלה, ובפרט מערכת הליבה של הרשות היו ישנות, פותחו בטכנולוגיות שבאותה עת נחשבו מיושנות ולא עדכניות והיו "בסיכון ממשי .לקריסה". כמו כן, הצוות פעל ללא שיתוף נציגי הרשות, שלא כנדרש על פי החלטת הממשלה בשנים2021 - 2022 נעשו ניסיונות של המשרד לשוויון חברתי להעביר את מערכות המידע של הרשות לתשתיות המחשוב שלו. במהלך התקופה הזאת המשרד לשוויון חברתי עסק בעיקר בניסיון לבצע את ההעברה ובתחזוקת המערכות הקיימות ולא עסק בשדרוג המערכות הקיימות או בפיתוח מערכות חדשות. הלכה למעשה, העב רת מערכות המידע של הרשות לא .צלחה והן נותרו במשרד האוצר כך יצא שבעוד שהרשות עברה לפעול במסגרת המשרד לשוויון חברתי, מערכות המחשוב ששימשו אותה המשיכו לפעול כחלק ממערכת המחשוב של משרד האוצר. 66 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה 3. במסגרת החלטת הממשלה מינואר2023 על העברת הרשות למשרד רה"ם111 , הוחלט על הקמת צוות בין- משרדי בראשות נציגי משרד רה"ם והשר לשוויון חברתי , שיעסוק באופן ביצוע העברת הרשות, ובכלל זה בעניין מערכות המידע שלה. עוד הוחלט על הקמת צוות משנה .מקצועי שיעסוק בתחום המחשוב של הרשות צוות המשנה החליט ביולי2023 כי האחריות ל כלל מערכות המחשוב של הרשות תישאר בידי משרד האוצר , לרבות האחריות לפיתוח מערכות; כי משרד האוצר, אשר תשתיותיו שימשו ,כאמור את מערכות המידע של הרשות ימשיך לתת שירות למערכות התפעול השוטפות של ;ה וכי משרד האוצר יקדם במהירות פיתוח של מערכת ליבה חדשה עבור הרשות. כמה חודשים לאחר מכן החליט הצוות על העברת המערכות הממוחשבות של הרשות למשרד רה"ם. נכון .למועד סיום הביקורת טרם התרחש המעבר הרשות מסרה למשרד מבקר המדינה כי רכיבי המערכת שפיתח משרד האוצר בשנת 2021 לפני המעבר למשרד לשוויון חברתי , בעלות של כ- 14 ,מיליון ש"ח כאמור כבר התיישנ ו במועד העברתה למשרד רה "ם בינואר2024 .לפיכך הוחלט באמצע שנת2023 לקדם פיתוח של רכיבים אחרים במערכת הליבה של הרשות .הפיתוח הסתיים בעיקרו במרץ2025 , עם עליית המערכת המשודרגת לאוויר, ועלותו הסתכמה בכ- 10.3 מיליון ש"ח. נמצא כי גם לאחר השלמת פיתוח רכיבים במערכת המידע של הרשות בינואר2024 הרשות מתבססת על רכיבי ם מרכזיים של המערכת הישנה ,הפועלת בסביבה טכנולוגית מיושנת ( VB )אשר נתמכה בידי היצרן רק עד מרץ 2008 ,וזה 17 שנים אינה נתמכת עוד .משתמע מכך , לדברי הרשות ,ש "קיים סיכון גדול למידע במקרה של תקלה קרדינלית למערכת ." על פי התייחסות משרד רה"ם לממצאי הביקורת, פיתוח המערכת החדשה עתיד להסתיים בסוף שנת2026 או בתחילת שנת2027 . ✰ מהאמור עולה כי במרץ2025, כמעט חמש שנים לאחר מועד קבלתה של החלטת הממשלה מיוני 2020 בדבר העברת הרשות ממשרד האוצר , עדיין לא פותחו מערכות המחשוב של הרשות לני צולי שואה , והן נותרו ישנות ולא עדכניות ו"בסיכון ממשי לקריסה" .עוד עולה מהאמור לעיל כי גם ,במועד סיום הביקורת מערכת המחשוב של הרשות .לא הוחלפה באופן מלא מדובר ב מערכת ישנה ,שאינה נתמכת , ולכן נשקף סיכון רב למיד ע בהתרחש תקלה יסודית ב.מערכת הרשות לזכויות ניצולי השואה נותנת שירותים כל- 120,000 ניצולי שואה , והמטרה שלשמה הוקמה כזרוע של המדינה הייתה להבטיח מתן תגמולים לניצולי השואה מטעם המדינה .מאז הקמתה, בשנות ,החמישים של המאה העשרים ועד שנת2020 פעלה הרשות במשרד .האוצר הממשלה ה- 35 , שהוקמה באמצע שנת 2020 , החליטה להעביר את הרשות למשרד לשוויון חברתי ,וכעבור שנתיים וחצי החליטה הממשלה ה- 37 להעבירה למשרד רה "ם .במשך שלוש שנים וחצי - מאמצע שנת2020, המועד שבו החליטה הממשלה על העברת הרשות ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי, ועד ינואר 2024 - התחלפו השרים העומדים בראש משרד זה חמש פעמים, ו בכלל זה ,במשך שנה אחת - מיוני 2020 ועד יוני 2021 ,התחלפו השרים העומדים בראש משרד זה שלוש פעמים. המערכ ו ת הממוחשב ו ת של הרשות משמשות אותה ל ניהול המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים ברשות בנוגע לניצולי השואה ולזכויותיהם, כגון טיפול בבקשות תגמולים, שיבוץ ל דיוני .ועדות רפואיות ומתן שירות רפואי מערכות אלה כבד ות ומסועפ תו ,מקיימ ו ת ממשקים ממוחשבים עם כמה גופים ציבוריים, כגון קופות החולים, הרשויות המקומיות ורשויות של המדינה , ו בעת שבה הרשות פעלה במסגרת משרד האוצר, עד אמצע שנת 2020 ,ה מערכות 111 החלטת הממשלה40 , "העברת שטחי פעולה מהמשרד לשוויון חברתי וממשרד החינוך למשרד ראש הממשלה; העברת סמכויות הנתונות לפי חוק מהשר לשוויון חברתי לראש הממשלה ותיקון החלטות "ממשלה( 15.1.23 .) 67 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה התבססו על תשתיות המחשוב של משרד האוצר . כבר באותה עת מערכות אלה של הרשות היו ישנות - הן פותחו בטכנולוגיות שבאותה עת נחשבו מיושנות ולא עדכניות , לא נתמכו עוד בידי היצרן והיו "בסיכון ממשי לקריסה." במשך ארבע שנים, משנת2021 ועד שנת2025 ,שב הן עברה הרשות כאמור בין שלושה משרדי ממשלה, נעשו ניסיונות לשפר את מערכות המידע של הרשות, ובכלל זה להחליף בהן רכיבים מרכזיים, וכל זאת בהשקעה של24 מיליון ש"ח בסך הכול, ש- 14 מיליון ש"ח מתוכם ירדו .לטמיון ואולם בשל מעב רי הרשות בין משרדי הממשלה ואי- היציבות בניהולה, לא הושלמו הפעולות לשיפור מערכות המידע שלה. נכון למועד סיום הביקורת בשנת2025 ,הרשות מתבססת, בין היתר, גם על המערכת הישנה ,הפועלת בסביבה טכנולוגית מיושנת ( VB )אשר זה 17 שנים אינה נתמכה עוד בידי היצרן . מכך משתמע, לדברי הרשות ,ש "קיים סיכון גדול למידע במקרה של תקלה קרדינלית למערכת." על משרד רה ,"ם בשיתוף עם משרד האוצר והרשות ,לזכויות ניצולי השואה לנקוט את ה פעולות הדרושות כדי שמערכות המידע של הרשות יתבססו על תשתית איתנה , ובכלל ז ה לוודא שכל .רכיביה נתמכים בידי היצרנים שלהם מוצע שמזכירות הממשלה תפעל לכך שבהצעות להחלטות ממשלה בדבר העברת תחומי פעולה בין משרדי ממשלה ייכללו גם היבטים הנוגעים למערכות מידע, כדי שהעברת תחום פעולה בין משרדים לא תביא לפגיעה בעבודה הסדירה לניהול ולשיפור של.מערכות מידע העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה בתחום שיקום הדרום ו הצפון ו כן בתחום שיקום ארוך טווח אחרי אסונות - מקרה בוחן 1. בשנים2023 - 2024 הקימה הממשלה את שלושת שטחי הפעולה שיפורטו להלן. מדובר בשטחי פעולה רחבי היקף, שניהולם מצריך השקעת משאבים ציבוריים רבים ביותר ומינוי מנהלים בכירים בעל י שיעור קומה ויכולות ביצוע מוכחות. א. ש ט ח ה פ ע ו ל ה ל ש י ק ו ם ל ו פ י ת ו ח ח ב ל "" ה ת ק ו מ ה ( ל ה ל ן- ח ב ל )ת ק ו מ ה ו א ו כ ל ו ס י י ת ו ( י י ש ו ב י ע ו ט ף ע ז ה: ) שטח פעולה זה הוקם בתוקף החלטת הממשלה980 ( 19.10.23 ) בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית של החמאס על מדינת ישראל ב- 7.10.23 ופרוץ מלחמת חרבות ברזל. שטח הפעולה האמור הוקם כדי לשקם )ולהצמיח את חבל תקומה (אזור עוטף עזה ואוכלוסייתו ולפעול לפיתוח כלכלי- חברתי של האזור112 . בהחלטה נקבע כי תוקם מינהלת ייעודית לפרק זמן של חמש שנים, שתישא באחריות ובכלל הסמכויות הנדרשות לצורך הניהול והביצוע של פעולות לשיקום החבל ולניהולו, בטווח הבינוני והארוך; וכי ראש המינהלת יהיה כפוף לראש הממשלה (להלן- .)מינהלת תקומה ב. ש ט ח ה פ ע ו ל ה ל ש י ק ו ם א ר ו ך ט ו ו ח א ח ר י ר ע י ד ת א ד מ ה ו ה ק מ ת ת ש ת י ת א ר ג ו נ י ת ל ש י ק ו ם א ר ו ך ט ו ו ח א ח ר י א ס ו נ ו ת: שטח פעולה זה הוקם בתוקף החלטת הממשלה1710 ( 17.4.24 ) (להלן- החלטה1710 ). במסגרת החלטה זו אימצה הממשלה את עיקרי ו של דוח שעסק בנושא זה113 וכן קבעה כי יוטל על מנכ"ל משרד רה"ם לעדכן את הממשלה אחת לשנה, על בסיס דיווחים שיועברו אליו ממשרדי .הממשלה הרלוונטיים, בהתקדמות ביישום המלצות הדוח. בסעיף ב1 . להחלטה נקבע כי יוטל על מנכ"ל משרד רה"ם, בשיתוף ובתיאום עם אג"ת ונש"ם, לגבש בתוך90 יום ממועד ההחלט ה המלצות בדבר הקמת גוף ליבה שיפעל בימי שגרה וישמש גרעין לניהול השיקום ,ארוך הטווח לאחר אסונות, לרבות רעידת אדמה, ובכלל זה בדבר הסדרת המבנה הארגוני התקינה והתקצוב של גוף זה. כמו כן נקבע בהחלטה כי גוף הליבה יפעל, בשיתוף משרדי 112 החלטת הממשלה980 על בסיס החלטת הקבינט החברתי כלכלי חכ6 ( 19.10.23 .) 113 שיקום ארוך טווח ל אחר רעידות אדמה, אפריל2024 ., משרד ראש הממשלה 68 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ממשלה רלוונטיים, לשם יצירת כלים ,לניהול ולביצוע של שיקום ארוך טווח לאחר אסונות לרבות עדכון, מעקב אחר ביצוע ההמלצות, תיקוף ותרגול התכניות, זאת בשיתוף עם ועדת היגוי בין- משרדית להיערכות לרעידות אדמה ובהכוונה מקצועית של הוועדה בסוגיות .הנוגעות לרעידות אדמה ג. ש ט ח פ ע ו ל ה ל ש י ק ו ם ו ל פ י ת ו ח ש ל ה צ פ ו ן ב ע ק ב ו ת נ ז ק י מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל: שטח פעולה זה הוקם ב תוקף החלטת ה ממשלה 1786 , "תוכנית למענים בטווח המיידי והקרוב וקידום מתווה רב- "שנתי לשיקום ופיתוח הצפון ( 27.5.24 ) (להלן- החלטה1786 ) , כמענה על צורכי יישובי הצפון ותושביהם אשר נפגעו במהלך מלחמת :חרבות ברזל עם פרוץ המלחמה נשקף איום ביטחוני לאוכלוסייה המתגוררת בסמוך לגבול הצפוני של מדינת ישראל נוכח ירי טילים וחדירת גורמים עוינים אל שטח ישראל , ו נדרש פינוי מאורגן של תושבים בידי הממשלה ; המשבר העמוק של התושבים ביישובי קו העימות בצפון, בהיבט האישי, החברתי והכלכלי, אשר התהווה לאורך חודשי מצב החירום הביטחוני המתמשך מאז אוקטובר2023, שבגינ ו מאות אלפי תושבים בעשרות יישובים ,נוספים היו נתונים תחת אש חייב טיפול ממשלתי רוחבי, הכולל מענים אפקטיביים בטווח הזמן המיידי והקצר וכן תכנון מענים לטווח הבינוני והארוך. זאת, לצורך השיקום המיטבי של אזור קו העימות בצפון ושל יישובים נוספים בצפון, לצורך פיתוח היישובים וכן לצורך חזרתם של התושבים המפונים לבתיהם114 . 2. ה ק מ ת מ ט ה י י ש ו ם: בהחלטה 1786 נקבע בין היתר כי בהמשך לסעיף ב.1 . להחלטת הממשלה1710 נ בע יין שיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה והקמת תשתית ארגו נ ית לשיקום ארוך טווח אחרי אסו נ ,ות יוקם במשרד ראש הממשלה מטה ל יישום תוכנית לשיקום הצפון , אשר ישמש גם גוף ליבה בהתאם להחלטה האמורה .בעקבות קבלתה של החלטה 1786 הוקם במשרד רה "ם מטה ליישום התוכנית לשיקום ולפיתוח של הצפון ולשיקום ארוך טווח אחרי אסונות (להלן- .)מטה היישום מטה היישום הופקד אפוא על הטיפול בשניים משלושת שטחי הפעולה האמורים- שיקום .ופיתוח של הצפון וכן שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה כמו כן נקבעו בהחלטה1786 התפקידים של מטה היישום, ובכלל זה המטה יקיים פיקוח ובקרה על האופן שבו משרדי הממשלה, כל אחד בתחומו, מיישם את התוכנית למתן מענים על צורכי יישובי הצפון ותושביהם במסגרת שיקום האזור, וזאת בטווח המיידי והקרוב , וכן יגבש ויישם מתווה רב-שנתי לשיקום ארוך טווח; המטה יהיה אחראי לתכלול עבודת הממשלה , לתכנון פעולות ותקציב, להסרת חסמים ולהצגת התקדמות הביצוע לפני הממשלה בהתאם לצורך; המטה יעבוד בשיתוף עם הרשויות המקומיות הנכללות בהחלטה, ישמש עבורן מוקד ממשלתי אחוד ויקיים תהליכי שיתוף ציבור לצורך קיום קשר ישיר עם התושבים והקהילות ועם ארגוני חברה אזרחית ופ ילנתרופיה. לצורך פעילות מטה היישום יוקצה לו סך של26.5 מיליון ש"ח לשנת2024 . עוד נקבע כי מטה היישום יציג לוועדת שרים שהוקמה בתוקף החלטה 1786 נ לע יין ה שיקום ו ה פיתוח של הצפון סטטוס ב נ וגע להתקדמות ה יישום של החלטת הממשלה , וכי הנ בש הראשו נ ה הסטטוס יוצג לוועדה אחת לשלושה חודשים, ומהש נ ה הש נ ייה אחת לשישה.חודשים ב- 21.7.24 , כחודשיים לאחר שהתקבלה החלטה1786 , אישרה הממשלה את מינוי ראש מטה היישום, האחראי בין השאר לניהול השיקום ארוך הטווח לאחר אסונות, ובכללם רעידת אדמה ., וכן לניהול ולתכלול של שיקום אזור הצפון כשלושה חודשים לאחר שאושר מינוי ראש מטה היישום התקבלה החלטת הממשלה2330 , ( ""קידום תוכנית לשיקום ולפיתוח הצפון בעקבות מלחמת חרבות ברזל31.10.24 ). על פי ההחלטה ראש מטה היישום, בהסכמת מנכ"ל משרד האוצר או מי מטעמו, יביא לממשלה בתוך 114 ,מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד- הסיוע ליישובי הצפון ולעסקים קטנים במהלך המלחמה ( 2025 '), עמ 18 - 24 . 69 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה 60 ימים הצעה להחלטת ממשלה מפו רטת לתוכנית רב- ,שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון אשר תכלול פירוט של מקורות התקציב ליישום התוכנית ושל השימושים בהם. עוד נקבע בהחלטה כי לתוכנית יוקצה תקציב תוספתי בסך15 מיליארד ש"ח, לחמש שנים. יצוין כי מדוח מבקר המדינה2025 , שפורסם ביוני2025, עלה כי במועד זה עדיין לא גובשה תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון . בדוח צוין כי העיכוב המתמשך בגיבוש מדיניות ממשלתית לטיפול כולל ביישובי קו העימות ובתושביהם במשך חודשים שבהם התנהלה מלחמה בצפון, הוא ליקוי יסודי בטיפול הממשלה בתושבים, אשר רבים מהם חוו סבל ניכר בשעה שה יו מנועים מלשהות בבתיהם או שהיו נתונים תחת אש, ובהבטחת המענה הנדרש לקראת חזרת תושבים ליישוביהם . ממצא הביקורת ולפיו עד יוני2025 ,, לכל הפחות לא גובשה תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון , הוא אחד הליקויים העומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון, אשר הועלה בדוח115 . נכון לתחילת ספטמבר2025 טרם אישרה הממשלה תוכנית רב- שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון. לצד זאת, הממשלה קיבלה החלטות בנושאים שהצריכו מענה מיידי ובנושאים ממוקדים, כגון ההחלטה ממאי2024 בדבר תוכנית למענים בטווח המי ,ידי לשיקום תשתיות חיזוק מערכות הבריאות והחינוך ופיתוח כלכלי באזור והקצאת מיליארד ש"ח למימון ההחלטה116 ; ההחלטה מדצמבר2024 להיערך לשיבה הביתה של תושבי היישובים המפונים בצפון והקצאת200 מיליון ש"ח למימון ההחלטה117 ; ההחלטה מיולי2025 בדבר קידום מענים ליישובים צמודי הגדר בגבול הלבנון118 ; וההחלטה מאוגוסט2025 בדבר "השלמת ההשמשה" של תשתיות ציבוריות מוניציפליות, מבני ציבור ושיפור פני המרחב הציבורי119 . ממלאת מקום ראש מטה היישום לשעבר השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר2025 כי כעבור חודש ממועד מינויה לתפקיד זה (פברואר2025 , כמפורט להלן), גובשה טיוטה של תוכנית רב- שנתית, ועד למועד התשובה (דצמבר2025 ) טיוטת התוכנית לא הובאה לדיון והחלטה בממשלה; במקום תוכנית זו התקבלו החלטות ממשלה הנגזרות מהתפיסה של טיוטת התוכנית הרב-שנתית, והן תוקצבו בסכום כולל העולה על כ- 5.2 מיליארד ש"ח120; בקש ר להחלטת הממשלה2330 מאוקטובר2024 כי לתוכנית יוקצה תקציב תוספתי בסך15 מיליארד ,ש"ח בפריסה ל חמש שנים , צוין בתשובה כי לנוכח היעדר הסכמות בתוך משרד האוצר בהיבט התקציבי, אי אפשר היה לגבש החלטת ממשלה מחייבת לביצועה. עוד צוין בתשובה כי נכון לתחילת אוקטובר2025, כ- 87% .מתושבי יישובי הצפון שפונו מבתיהם חזרו אליהם 3. ה ע ב ר ת ש ט ח י פ ע ו ל ה: ב סעיף24 א לחוק יסוד: הממשלה נקבע כי במשרד שממונה עליו שר אפשר למנות שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר הממונה על המשרד, לתחומים .מסוימים בתחומי הפעילות של המשרד בהחלטת הממשלה2365 121 נקבע, בהתאם לחוק יסוד: הממשלה ועל פי הצעת ראש הממשלה, ח כי "כ זאב אלקין ימונה לשר בממשלה ו ישמש שר נוסף במשרד האוצר בהתאם להוראות עיף ס 24 א לחוק יסוד :הממשלה . מההחלטה עולה כי יועברו לאחריותו של השר הנוסף במשרד 115 ,מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד- הסיוע ליישובי הצפון ולעסקים קטנים במהלך המלחמה ( 2025 '), עמ 18 - 24 . 116 החלטת הממשלה1786 " ,תוכנית למענים בטווח המיידי והקרוב וקידום מתווה רב- שנתי לשיקום ופיתוח הצפון( " 27.5.24 .) 117 החלטת הממשלה2568 " , היערכות לשיבה הביתה של תושבי היישובים המפונים בצפון ותיקון החלטת ממשלה( " 15.12.24 .) 118 החלטת הממשלה3264 " ,קידום מענים ליישובי ם צמודי הגדר בגבול הלבנון ותיקון החלטת ממשלה " ( 20.7.25 .) 119 החלטת הממשלה3301 " , השלמת ההשמשה של תשתיות ציבוריות מוניציפליות, מבני ציבור ושיפור פני המרחב הציבורי( " 4.8.25 .) 120 "תכנית אסטרטגית רב שנתית לצמיחה ופיתוח מרחב תנופה לצפון, נובמבר2025 ', עמ17 - 19 . 121 החלטת הממשלה2365 , ""צירוף שר, קביעת שר נוסף במשרד האוצר ושינוי בחלוקת התפקידים בין השרים ( 6.11.24 .) 70 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה האוצר שני שטחי פעולה ממשרד רה"ם: שטח הפעולה של ה שיקום הו פיתוח של חבל תקומה ואוכלוסייתו .ושטח הפעולה של שיקום הצפון ופיתוחו כשבועיים לאחר קבלת ההחלטה האמורה התקבלה החלטת הממשלה2470 122 (להלן- החלטה 2470 ) ולפיה נוסף על שני שטחי הפעולה האמורים, יועבר לאחריות השר הנוסף במשרד האוצר גם מטה היישום. מטה זה אחראי כאמ ור גם לביצוע החלטות הממשלה הנוגעות לשטח הפעולה .של שיקום ארוך טווח לאחר אסונות, לרבות רעידות אדמה א. נמצא כי בהמשך להחלט ת הממשלה מנובמבר2024 ב- 15.12.24 הודיע ראש מטה .היישום על סיום תפקידו, לנוכח צמצום ניכר של סמכויותיו ואחריותו בפברואר2025 אישר ממלא מק ום נציב שירות המדינה את מינויה של הממונה על מחוז צפון במשרד הפנים לממלאת מקו מו של ראש מטה היישום, ובלשון המינוי- " פרויקטורית ל צפון ", וזאת במקביל להמשך מילוי תפקידה כממונה על מחוז צפון במשרד הפנים (הטלת )תפקיד ממלא מקום. בהמשך, אישר נציב שירות המדינה להארי ך את המינוי לשלושה חודשים נוספים, עד ל- 18.8.25, א ו ,עד למינוי דרך קבע לתפקיד לפי המוקדם מביניהם , ולאחר מכן הוארך שוב המינוי עד נובמבר2025 . יוצא אפוא כי בנובמבר2024 הועברו לאחריות השר הנוסף במשרד האוצר שלושת שטחי הפעולה שהקימה כאמור בשנים2023 - 2024 : שיקום ופיתוח של הצפון, שטח פעולה אשר הוקם בתוקף החלטת ממשלה במשרד רה"ם רק כחצי שנה קודם לכן- במאי2024 ; שיקום ופיתוח של חבל תקומה ואוכלוסייתו; וכן שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה ,. בכלל זאת הועבר לאחריות השר הנוסף במשרד האוצר מטה היישום אשר הוקם כאמור רק חצי שנה קודם לכן, במאי2024 , בכפיפות ישירה לראש הממשלה ובמשך עשרה חודשים, עמדה בראשו ממלאת מקום ראש מטה היישום, נוסף על תפקידה כ .ממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים ב. בהחלטה 2470 בנושא העברת שטחי הפעולה ממשרד רה "ם למשרד האוצר נקבע כי יוקם ,צוות בראשות נציגי ראש הממשלה ושר האוצר ובהשתתפות נציגים ממטה היישום מאג"ת, מאגף החשכ"ל ומנש"ם, וכי יוטל על הצוות להגיש לראש הממשלה ולשר האוצר בתוך21 יום את המלצותיו בנוגע לאופן העברת שטחי הפעולה, לרבות בהיבטים של כוח .אדם ג. בדצמבר2025 , כשנה לאחר החלטת הממשלה על העברת מטה היישום ממשרד רה"ם למשרד האוצר, התקבלה החלטת הממשלה3556 "על הקמת מינהלת "תנופה לצפון במקום מטה היישום, אשר תמשיך להיות שטח פעולה ב תוך משרד האוצר, הנפרד משטח הפעולה של מנהלת תקומה. כן הוחלט כי בראש מנהלת "תנופה לצפון" ומינהלת תקומה יעמוד מנהל אחד ויוקצו29 משרות למינהלת "תנופה לצפון"; משרד רה"ם בהסכמת שר האוצר יביאו לאישור הממשלה בתוך45 ימים מתווה לפיתוח מרחבי של הצפון; ושטח הפעולה ש ל יישום המלצות הדוח לשיקום ארוך טווח יועבר ממשרד האוצר למשרד רה"ם ויוקצו לו6 משרות123 . בתרשים שלהלן מפורטים השלבים בהעברת מטה היישום ממשרד .רה"ם למשרד האוצר 122 החלטת הממשלה2470 " , העברת שטחי פעולה ממשרד ראש הממשלה למשרד האוצר ותיקון החלטות ממשלה( " 24.11.24 .) 123 החלטת הממשלה3556 ( 4.12.25 .) 71 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה תרשים 20 : העברת שטח הפעולה של מטה היישום ממשרד רה"ם למשרד האוצר .הוכן בידי משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי במהלך תשעה חודשים מאז החליטה הממשלה להעביר את מטה היישום ממשרד רה"ם למשרד האוצר, בנובמבר2024 , ולכל הפחות עד יולי2025 , נקבעו ארבעה מועדים לביצוע המעבר, אף אחד מהם לא יושם במלואו, והמעבר עדיין לא .הושלם בקשר להחלטת הממשלה3556 מדצמבר2025 , ולפיה משרד רה"ם בהסכמת שר האוצר יביאו לאישור הממשלה בתוך45 ימים מתווה לפיתוח מרחבי של הצפון , נמצא כי נ כון לאמצע פברואר2026 , כחודש לאחר תום45 הימים, לא הובאה לפני הממשלה הצעת .מתווה כאמור 72 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה 4. ממלאת מקום ראש מטה היישום מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר2025, כ י מטה היישום אשר הוקם במשרד רה"ם והועבר למשרד האוצר, אינו עוסק באחד משטחי הפעולה של המטה: שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה, וזאת, על אף שנצבר ידע .רב בתקופה זו אחרי אירועי שבעה באוקטובר יוצא כי הלכה למעשה, תוך כדי העברת מטה היישום בין משרד רה "ם לבין משרד האוצר, לא הוקם למעשה אחד משטחי הפעולה של המטה. בדצמבר2025 , כשנה לאחר שהממשלה החליטה להעביר את שטח הפעולה של שיקום ארוך טווח אחרי אסונות ממשרד רה"ם למשרד האוצר, החליטה הממשלה להחזירו .למשרד רה"ם ✰ בשנים2023 - 2024 הקימה הממשלה שלוש ה שטחי פעולה - שיקום ופיתוח של חבל תקומה ואוכלוסייתו; שיקום ופיתוח של הצפון; ושיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה , ובמשך כשנתיים החליטה הממשלה לערוך בהם שינויים, אשר עיקריהם מפורטים .בתרשים שלהלן תרשים 21 : עיקרי השינויים שנקבעו בהחלטות הממשלה בנ וגע לשלושת שטחי הפעולה .הוכן בידי משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי במאי2024 החליטה הממשלה להקים במשרד רה"ם, בכפיפות ישירה לראש הממשלה, מטה ליישום תוכנית לשיקום הצפון ולשיקום ארוך טווח אחרי אסונות , לרבות רעידות אדמה, וכעבור כחצי שנה, בנובמבר2024 , החליטה הממשלה כי שני שטחי הפעולה וכן שטח 73 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה הפעולה השלישי- שיקום ופיתוח של חבל תקומה ואוכלוסייתו , יועברו ממשרד רה"ם לאחריות .שר במשרד האוצר הכפוף לשר האוצר ביולי2024 מונה ראש למטה היישום, ובאוקטובר2024 הוטל על ראש מטה היישום תפקיד מרכזי שמטרתו להניע פעולות רחבות היקף לשיקום הצפון, בעקבות אירועי המלחמה והנזקים .שנגרמו ליישובי הצפון חמישה חודשים בלבד לאחר מועד המינוי (בדצמבר2024 ), על רקע ,העברת שטחי הפעולה כאמור הודיע ראש מטה היישום על סיום תפקידו, לנוכח צמצום ניכר של סמכויותיו ואחריותו .כעבור חודשיים נוספים - בפברואר2025 , מונתה במקומו ממלאת מקום )"לראש מטה היישום ("פרויקטורית הצפון- עובדת בכירה במשרד הפנים, וזאת לפרק זמן קצר של שלושה חודשים אשר הוארך פעמיים (עד נובמבר2025 .) בהחלטת הממשלה האמורה מ דצמב ר 2025 124 החליטה הממשלה להורות על הקמת ימ נהלת ,""תנופה לצפון במקום מטה היישום ;המינהלת תמשיך להיות שטח פעולה במשרד ,האוצר בנפרד משטח הפעולה של מינהלת ;תקומה מינהלת ""תנופה לצפון ומינהלת תקומה ייקראו " יחד מינהלות תקומה- "תנופה, ובראשן יעמוד ראש מינהלת תקומה . עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי "לשם יצירת מדיניות הוליסטית ויעילה של פיתוח, להנחות את משרד ראש הממשלה להביא לאישור הממשלה, בהסכמת השר במשרד האוצר, או מי מטעמו, ובהסכמת מנכ"ל משרד האוצר, או מי מטעמו, בתוך45 "ימים, מתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון. יוצא אפוא כי במהלך פרק זמן קצר יחסית, פחות משנתיים, קיבלה הממשלה ה- 37 כמה וכמה החלטות המשקפות העברות מרובות של שלושה שטחי פעולה רחבי היקף ועתירי משאבים בין משרדים ובין ממונים האחראים לביצוע ,וכל זאת גם בעיצומה של תקופת רום יח ובמהלך מלחמה - שטחי הפעולה הנוגעים לפיתוח ו לשיקום של אזורים, יישובים ואוכלוסייה שנפגעו קשות ואף עלולים להיפגע אנושות בעקבות מלחמה או אסונות כגון רעידות אדמה . בתוך פרק זמן זה הופקדו שני מנהלים על הובלת שטחי הפעולה: מנהל אחד פרש בתוך חודשים אחדים- פרק זמן קצר מכדי שיוכל לממש את המטרות שלשמן הקימה המ משלה את שטחי הפעולה; ומנהלת שמונתה לאחר מכן במעמד של ממלאת מקום נוסף על תפקידה הבכיר במשרד הפנים, הלכה למעשה- למשך כעשרה חודשים, עסקה בגיבוש טיוטת תוכנית רב- שנתית, אשר לא הובאה לבחינה ולאישור בממשלה, ובקידום החלטות ממשלה נקודתיות. בהמשך הטילה הממשלה על מש רד רה"ם, בהסכמת משרד האוצר, לגבש הצעת מתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון ולהביאה לפני הממשלה, וזאת עד אמצע ינואר2026 ., ואולם נמצא כי טרם הובאה לפני הממשלה הצעת מתווה הנזק מהיעדר קו ממשלתי יציב בהובלת שטחי הפעולה האלה ובאחריות לקידומם וכן מפיצול האחריות לה ם בין משרד רה"ם, משרד האוצר ואף משרד הפנים, כפועל יוצא מהחלטות הממשלה, בא לידי ביטוי בליקויים יסודיים שעלו בדוח מבקר המדינה מיוני2025 - היעדר תוכנית רב- שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון והימנעות הממשלה ממינוי ראש מטה יישום .קבוע לביצוע תפקידיו על פי החלטותיה ליקויים אלה עומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון, נכון ליוני2025 , כפי שעלה בדוח מבקר .המדינה שפורסם באותו מועד על משרד ראש הממשלה לפעול לגיבוש המתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון, כנדרש בהחלטת הממשלה מדצמבר2025 ,, ולהביאו לאישור הממשלה. כן מומלץ שמשרד רה"ם ומשרד האוצר לרבות השר במשרד האוצר, יפעלו לביסוס תשתית ארגונית מתאימה ליישום החלטות הממשלה הנוגעות לשלושת שטחי הפ עולה האמורים, ובכלל זה שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה. 124 החלטת הממשלה3556 " , מנהלת'תנופה לצפון' ושינוי סדרי עדיפויות ותיקון החלטת ממשלה( " 4.12.25 .) 74 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה סיכום הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ,ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן .הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד למבנה הארגוני ה ,מיטבי של הממשלה ובכלל זה לחלוקת הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה, יש השפעה רבה על יכולתה של הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי. ,הביקורת העלתה שלושה מאפיינים של הממשל הישראלי: האחד תכיפות רבה של כינון ממשלות - כחלק מהמארג הדמוקרטי של מ ,דינת ישראל (ואינו מבוקר בדוח זה); השני ריבוי משרדי ממשלה , לרבות משרדי ממשלה ייחודיים לישראל ,יחסית למדינות אחרות; והשלישי שהוא תוצאה של המאפיינים הקודמים- פיצול שטחי פעולה בין משרדים שונים. מאפיינים אלו גובים "מחיר תפקודי" של פגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה ובשירות שהיא מעניקה לציבור, וכן מחיר כלכלי, המגיע לכדי מאות מיליוני ש"ח בשנה, לכל הפחו.ת ,כפועל יוצא מריבוי משרדי ממשלה, ועל רקע תכיפות רבה מהמתוכנן של כינון ממשלות בתקופות הכהונה של הממשלות ה- 37-35 , במשך ארבע שנים וחצי- מאמצע שנת2020 ועד סוף שנת2024 , התקבלו החלטות ממשלה בדבר העברות רבות ותכופות של שטחי פעולה בין משרדי הממשלה: התקבלו ה חלטות ממשלה בדבר76 שינויים במבנה הממשלה. מדובר ב תופע ה רחבה וחריגה של העבר ת שטחי פעולה בין משרדים על ידי הממשלות. ( כמעט שליש מהשינויים22 ,שינויים כ- 29%) התקבלו ב שנת כהונתה של ה ממשלה ה- 35 ( בראשות בנימין נתניהו; כרבע18 ,שינויים 24%) התקבלו ב שנה וחצי של כהו נת ה ממשלה ה- 36 ;בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד ו( כמעט מחצית השינויים36 ,שינויים כ- 47% )התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה- 37 בראשות בנימין נתניהו. בתקופה הזו התקבלו החלטות ממשלה בדבר העברת50 שטחי פעולה בין משרדי ממשלה: 30 ( שטחי פעולה60% )הו ;עברו פעם אחת16 שטחי פעולה ( 32% )הו עברו פעמיים ; 2 ( שטחי פעולה4% ) הועברו3 פעמים; ו- 2 ( שטחי פעולה4% ) הועברו4 .פעמים משך ביצוע המעבר, בממוצע, הוא כ- 31% ממשך הכהונה הממוצע של ממשלה בישראל ( 7.5 חודשים וכשנתיים, בהתאמה). כלומר , ממשלה נבחרת עוסקת כמעט בשליש מתקופת כהונתה ,בממוצע ,בהשלמת העברת שטחי פעולה ש החליטה להעבירם כבר בתחילת הכהונה. החלטות הממשלה התדירות בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדים הן תופעה שהולכת ומתרחבת, עד לכדי פגיעה מתמשכת וממשית בעבודתן. על הנזקים הנגרמים עקב העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה ו ניהולם באופן לקוי אפשר ללמוד מכמה מקרי בוחן שניתח משרד מבקר המדינה, ובהם: פגיעה של ממש בפעילות הרשות לתכנון החקלאות, ועקב כך פגיעה בשירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות ; פגיעה של ממש בתחום ההכשרה המקצועית למבוגרים , שהתבטאה בירידה במספר המשתתפים ב פעולות ל הכשרה מקצועית, אשר ככלל מספקות מסגרת הכשרה והסמכה עבור כרבע מהשנתון ; מעברים תכופים של הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב - בכל שנה ורבע בממוצע בשנים האחרונות, פגעו הלכה למעשה בניהול מערכות המידע הממוחשבות של ה רשות ;ובטיפול הנדרש בהן נזק הנובע מהיעדר קו ממשלתי יציב בהובלת שטחי פעולה מרכזיים הנוגעים לפיתוח ולשיקום של אזורים, יישובים ואוכלוסייה שנפגעו קשות ואף עלולים להיפגע אנושות בעקבות מלחמה או אסונות כגון רעידות אדמה , והעברתם בין משרד ,ים עומד במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם,, מבעוד מועד ולשיקום ,הצפון נכון ליוני2025 , כפי שעלה בדוח קודם של מבקר המדינה. תמונת המצב העולה אפוא מדוח זה ומהדוגמאות שנותחו בו משקפת תופעה ששורשיה בתהליכים פוליטיים לגיטימיים, ואולם הי ,קפה ותדירותה בישראל, בעיקר בשנים האחרונות פוגעים משמעותית ביכולת של הממשל לפעול בתחומים רבים באופן יעיל ותכליתי ולהשיג .מטרות ויעדים לאורך זמן תופעה זו מובילה לעיתים לפגיעה בשירות לציבור, לנסיגה בהיבט המקצועי של הפעילות הממשלתית, לאובדן הידע הנחוץ לפעילות יחידות הממשלה ואף לבזבוז 75 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה .משאבי הציבור תחום פעולה או משרד המועברים כמה פעמים בתוך שנים אחדות בין זרועות הממשל ובין משרדים שונים- כאשר זמן ניכר מוקדש לתהליך המעבר עצמו, ולעיתים משאביהם מדוללים בסופו של דבר- מתקשים לפעול בעקביות ובתכליתיות להשגת יעדים משמ עותיים .לאורך זמן הנזק הנגרם בשגרה לפעילות הממשלתית עקב העברה תדירה של שטחי פעולה בין משרדי ממשלה עלול להתעצם ב.שעת חירום ממצאי הביקורת מעלים גם כי החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה זרועות הממשלה, ובכלל זה בדבר פתיחה וסגירה של משרדים והעברת שטחי פעולה ביני הם, מתקבלות בלי להסתמך על תשתית מידע מקצועית ועל לקחים ממעברים קודמים: למזכירות הממשלה, לנש"ם, לאגפי החשכ"ל והתקציבים במשרד האוצר ולמשרד רה"ם אין תמונת מצב רוחבית על שינויים שנעשו בעבר במבנה הממשלה, אף לא נתונים סטטיסטיים על היקף המעברים, וכן לא הופקו לקחי ם מתהליכי מעבר שבוצעו בעבר. כמו כן, נמצאו ליקויים גם במעקב שעושה משרד רה"ם, ומזכירות ,הממשלה שבו אחר ביצוע החלטות הממשלה על העברת שטחי פעולה בין משרדים. לצד סמכות הממשלה להקים ולסגור משרדי ממשלה וכן להעביר שטחי פעולה ביניהם, וכן לנוכח תכיפות הקמת ממשלות בישראל (תקופת הכהונה הממוצעת של ממשלה בישראל, מקום המדינה, היא כשנתיים), ריבוי משרדי ממשלה יחסית למדינות אחרות ותכיפות השינויים במבנה הממשלה, נדרש לבסס דרכי פעולה שיבטיחו ככל הניתן פעילות ממשלתית רצופה ותקינה על אף אותם שינויים. בעניין זה מוצע לבחון החלטות בנוגע להצעות שעלו בעבר בנוגע ,להגבלת מספר משרדי הממשלה ש אימוצן עשוי להשיג צמצום היקף השינויים במבנה .הממשלה, ובכך להגביר את היציבות של הפעילות הממשלתית גם במסגרת יישום החלטת הממשלה מאוקטובר2024 , אשר קבעה כי ייבחנו התאמות בביצוע העברת יחידות סמך לטובת יתר ונות לגודל, ניתן לקדם מהלכי התייעלות ברוח ההצעות שהועלו בעבר על ידי צוותים .מקצועיים בד בבד, מוטל על כל יחידות הממשלה הרלוונטיות לביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה לקיים עבודת מטה שוטפת, מעמיקה ותכליתית, להסיק מסקנות בהתבסס על תוצרי פעילותה ו ליזום את הצגתן לפני כל גורם רלוונטי להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה: מומלץ שמזכירות הממשלה, נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת יפעלו באמצעות הכלים שברשותם כדי שיוקמו צוותי ניהול מעברים והם יפעלו ביעילות לצורך ביצוע המעברים; על יחידות אלה ועל משרד רה"ם לפעול למעקב סדיר ושוטף אחר ביצוע .החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה על סמך מכלול עבודות המטה כאמור, מוצע שמשרד ראש הממשלה, שבמסגרתו פועלים מזכירות הממשלה ואגף ממשל וחברה שבתחום אחריות מנכ"ל המשרד, יגבש לקחים במכלול ההיבטים של יישום כלל השינויים במבנה הממשלה לאורך שנות כהונתן של הממשלות האחרונות, ולכל הפחות הממשלות ה- 35 וה- 37 (החל בשנת2020 ); ייזום גיבוש הנחיות של הממשלה בנוגע לשינויים במבנה הממשלה; וכן ייזום את הצגת הלקחים וההנחיות לכל הנוגעים בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה ובעת שהממשלה שוקלת שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה. על נציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים להפיק לקחים, כל אחד בתחום .אחריותו, לצורך שיפור היישום של החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה מומלץ שראש הממשלה בנימין נתניהו, המוסמך למנות חברי ממשלה ולהעלות לסדר יום הממשלה הצעות לשינויים במבנה הממשלה, יפעל כדי להבטיח פעילות ממשלתית רצופה ותקינה, תוך שימת לב לצורך להבטיח שירות מיטבי לציבור ופעילות ממשלתית יעילה, גם בשעה שנפתחים ונסגרים משרדי ממשל ה, ומועברים שטחי פעולה ביניהם. בכלל זאת, מומלץ שראש הממשלה יפעל להשלמת בחינת הצעות שעלו בעבר בנוגע להגבלת מספר משרדי הממשלה וקבלת החלטה בעניינן . במסגרת זו יש לבחון אימוץ של ההצעות המתאימות, לרבות יישום החלטת הממשלה מאוקטובר2024 בדבר בחינת התאמות בביצוע הע ברת יחידות סמך לטובת יתרונות לגודל; התניית החלטות בדבר הקמת משרדים או העברת שטחי פעולה ביניהם, בעבודת מטה מקדימה ומלאה אשר תשקף במדויק את המשאבים המועברים; הסקת מסקנות מתהליכי הקמה וסגירה של משרדים וכן מעבר של שטחי פעולה ביניהם, כדי להציגן לפני כל גורם רלו ונטי 76 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה; ומעקב אחר ביצוע .החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה 77 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה 'נספח א לוח 7 : מעבר שטחי פעולה ממשרדים שאליהם הם השתייכו בתקופת כהונת הממשלה ה- 34 (מאי2015 - מאי2020) למשרדים שאליהם השתייכו בשלוש המ משלות הבאות (מאי2020 - דצמבר2024 ) ה /אגף ה יחידה/שטח ה פעולה הממשלה ה- 34 הממשלה ה- 35 הממשלה ה- 36 הממשלה ה- 37 רשות מקרקעי ישראל ה אוצר ה בינוי ו ה שיכון ה בינוי ו ה שיכון ה בינוי ו ה שיכון לשכת הפרסום הממשלתית ה תרבות וה ספורט רה"ם רה"ם רה"ם מטה הדיור ה אוצר ה בינוי וה שיכון ה בינוי ו ה שיכון ה בינוי ו ה שיכון תכנון ובנייה, לרבות מינהל התכנון ולשכות התכנון המחוזיות האוצר ה פנים ה פנים ה פנים המוסד לבטיחות ולגהות העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ה כלכלה וה תעשייה ה כלכלה וה תעשייה ה כלכלה וה תעשייה שירות התעסוקה העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ה כלכלה וה תעשייה ה כלכלה וה תעשייה ה כלכלה וה תעשייה הרשות לשירות לאומי-אזרחי ה חקלאות ה התיישבות ה התיישבות ה התיישבות האגף לתכנון ובקרה (חטיבה להתיישבות )וגרעינים משימתיים ה חקלאות ה התיישבות ה התיישבות ה התיישבות מכינות קדם-צבאיות ה חינוך ה התיישבות ה התיישבות ה התיישבות ימ נהלת "תחבורה "חכמה רה"ם רה"ם התחבורה התחבורה רשות החדשנות ה כלכלה וה תעשייה ה כלכלה וה תעשייה החדשנות, המדע והטכנולוגיה החדשנות, המדע והטכנולוגיה ,האחריות המקצועית הפדגוגית וההסדרה של מעונות היום הרווחה והעבודה ה כלכלה וה תעשייה (במסגרת מעבר זרוע )העבודה ה חינוך ה חינוך ימ נהלת הכשרות מקצועיות בענפי ,התשתיות, הבינוי הטכנולוגיה העילית והתעשייה האוצר ה אוצר ה כלכלה וה תעשייה ה כלכלה וה תעשייה היחידה לתוכניות חיצוניות וקידום שותפויות ה חינוך ה חינוך ה חינוך רה"ם אגף ה פריפריה ה חברתית ה נגב ו ה גליל ה נגב ו ה גליל ה נגב ו ה גליל ה פנים רשות הצעירים שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי נגב וגליל אגף בכיר אזרחים ותיקים שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי ב פעם ה-1 - ה נגב וה גליל ב פעם ה-2 - ה שוויון ה חברתי הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות והכפר ה חקלאות ה חקלאות ה חקלאות ב פעם ה-1 - ה נגב וה גליל ב פעם ה-2 - ה חקלאות 78 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ה /אגף ה יחידה/שטח ה פעולה הממשלה ה- 34 הממשלה ה- 35 הממשלה ה- 36 הממשלה ה- 37 תמיכה בפעילות רוחנית- תרבותית לקהילה יהודית שאינה אורתודוכסית ה חינוך ה חינוך ה חינוך שוויון חברתי תמיכה במוסדות ציבור המקיימים פעילות של ראש קהילה עירונית בקהילות מתחדשות ה חינוך ה חינוך ה חינוך שוויון חברתי האגף לתרבות יהודית ה חינוך ה חינוך ה חינוך ההתיישבות המינהלת לזהות יהודית שירותי דת שירותי דת שירותי דת ההתיישבות הרשות לקידום מעמד האישה שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי ב פעם ה-1 - קידום מעמד האישה ב פעם ה-2 - שוויון חברתי וקידום מעמד האישה ענייני ירושלים ה מורשת ה מורשת ה מורשת ירושלים ומסורת ישראל ימ נהלת המודיעין הלאומי ה מודיעין ה מודיעין ה מודיעין ב פעם ה-1 - רה"ם ב פעם ה-2 - החדשנות, המדע והטכנולוגיה אגף תעסוקה לרווחה "ותוכנית "אשת חיל ה רווחה ה רווחה ה רווחה עבודה שטח הפעולה הכשרות מבוגרים ומעסיקים - - זרוע העבודה בפעם ה-1 - ה כלכלה וה תעשייה בפעם ה-2 - הכשרות מבוגרים הו חזר למשרד העבודה עתיקות, מורשת של עדות ישראל ושימור אתרי ראשית ההתיישבות ה תרבות וה ספורט ה תרבות וה ספורט ה תרבות וה ספורט ה מורשת הרשות לאכיפה במקרקעין ה אוצר ה אוצר ה אוצר ביטחון לאומי האחריות לפעילויות ספורט בבתי הספר תרבות וספורט תרבות וספורט תרבות וספורט ה חינוך מי נהלת תקומה רה"ם רה"ם רה"ם ה אוצר מטה היישום - - - הוקם במשרד רה"ם והועבר למשרד האוצר האחריות ל הקמת מתחם רב- ייעודי לקידום אנשים עם מוגבלות שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי ה תפוצות 79 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ה /אגף ה יחידה/שטח ה פעולה הממשלה ה- 34 הממשלה ה- 35 הממשלה ה- 36 הממשלה ה- 37 האחריות ל אבטחת המקלטים לקורבנות סחר בבני אדם ביטחון ה פנים ביטחון ה פנים ביטחון ה פנים ה רווחה הכוון תעסוקתי לצעירים ה נגב ו ה גליל ה נגב ו ה גליל ה נגב ו ה גליל ה עבודה הרשות לזכויות ניצולי השואה אוצר שוויון חברתי שוויון חברתי רה"ם רשות התקשוב הממשלתי רה"ם הדיגיטל הלאומי כלכלה ותעשייה ה כלכלה וה תעשייה " "ישראל דיגיטלית שוויון חברתי הדיגיטל הלאומי ה כלכלה וה תעשייה ה כלכלה וה תעשייה הרשות הלאומית לביטחון קהילתי ביטחון ה פנים חיזוק וקידום קהילתי ביטחון ה פנים ביטחון לאומי המטה הלאומי להגנה על ילדים ונוער ברשת ביטחון ה פנים חיזוק וקידום קהילתי ביטחון ה פנים ביטחון לאומי משק ה מים ו ה ביוב ה אנרג הי משאבי המים ה אנרג יה ה אנרג יה סמכויות השכלה גבוהה ה חינוך ה השכלה ה גבוהה וה משלימה ה חינוך ה חינוך המחלקה לתרבות חרדית ה חינוך ה השכלה ה גבוהה וה משלימה ה חינוך ה חינוך הפעלת המערכה נגד תופעת הדה- לגיטימציה והחרמות נגד ישראל עניינים אסטרטגיים עניינים אסטרטגיים ה חוץ ה תפוצות זרוע העבודה העבודה והרווחה העבודה והרווחה ה כלכלה וה תעשייה העבודה הרשות לפיתוח כלכלי- חברתי של המגזר החרדי רה"ם רה"ם שוויון חברתי רה"ם מרכז ההסברה ה תרבות וה ספורט רה"ם ה תרבות וה ספורט רה"ם רשות החברות הממשלתיות האוצר הדיגיטל הלאומי האוצר שת"פ אזורי הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב ה חקלאות ה כלכלה וה תעשייה ה רווחה הו ביטחון ה חברתי ב פעם ה-1 - שוויון חברתי ב פעם ה-2 - ה תפוצות האגף הבכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית בנגב ה חקלאות ה כלכלה וה תעשייה ה רווחה הו ביטחון ה חברתי בפעם ה-1 - שוויון חברתי וב פעם ה-2 - ה תפוצות .* משרדי הממשלה הצבועים באדום הם משרדים שאליהם הועבר שטח הפעולה באותה כהונת ממשלה