חומר רקע
ד ו ח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה
▪ אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
▪
:מבנה הממשלה בישראל
שינויים והשלכותיהם על
תפקודה
2
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה, והיא מכהנת מכוח אמון הכנסת. הרשות המבצעת בישראל כוללת את
ממשלת ישראל ואת זרועות הביצוע שלה, שבמרכזן משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם, ולכל אחד מהם אחריות
לשטחי פעולה מסוימים (כל אלה יכונו להלן- מבנה הממשלה). מבנה הממשלה וה רכב משרדי הממשלה משקפים
את היסודות המוסדיים והארגוניים שעל בסיסם פועלת הרשות המבצעת. הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות
את
אופן
חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק
לאחד
השרים
, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או
מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים
משרדים חדשים. כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד. למבנה הארגוני המיטבי של
הממשלה, ובכלל ז
ה
לחלוקה של הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה, יש השפעה
רבה על יכולתה של הרשות
המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי.
הלכה
למעשה, מבנה הממשלה והרכבה הם תוצאה בין השאר של
הסכמים בין סיעות הכנסת לצורך הרכבת
קואליציה ,והם מכונים
"הסכמים
קואליציוניים
". דוח זה יתמקד במבנה הממשלות ה-
35, ה-
36
וה-
37
.לצורך כינון
הממשלה ה-
35
בראשות בנימין נתניהו במאי
2020
נחתמו הסכמים קואליציוניים בין סיעת הליכוד לבין כמה מסיעות
הכנסת
; לצורך כינון הממשלה ה-
36
בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד ביוני2021
נחתמו הסכמים קואליציוניי
ם
בין
;סיעת יש עתיד לבין כמה מסיעות הכנסת ולצורך כינון הממשלה ה-
37
בראשות בנימין נתניהו בדצמבר
2022
נחתמו
הסכמים קואליציוניים בין סיעת הליכוד לבין כמה מסיעות הכנסת1
.הסכמים קואליציוניים
עשויים לכלול שינויים
מבניים בהרכב משרדי הממשלה, כגון פתיחה וסגירה של משרדי ממשלה וכן העברת שטחי פעולה בין משרדי
.הממשלה מבנה הממשלה עשוי אפוא להשתנות ככלל, ו בפרט בשעה שמורכבת ממשלה חדשה, ולפיכך יציבותו
של המבנה הממשלתי ואופן תפקוד זרועות הביצוע של הממשלה הם גם פועל יוצא מתדירות הרכבתן של ממשלות
.ומהפרטים הנקבעים בהסכמים קואליציוניים שבין סיעות בכנסת
1
אתר
:הכנסתhttps://main.knesset.gov.il/mk/government/pages/coalitionagreements.aspx
(נשלף
ב-
24.2.25
.)
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם
על תפקודה
תקציר
3
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
מספר השרים וסגני השרים בממשלות ישראל מקום המדינה
.הוכן בידי משרד מבקר המדינה
4
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
,מספר השרים ומשרדי הממשלה בישראל ובמדינות ההשוואה
נכון לשנת2024
.הוכן בידי משרד מבקר המדינה
5
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
פי
1.5
-
2.7
כשנתיים
15
מספר משרדי
הממשלה בישראל
גדול פי1.5
-
2.7
ממספרם במדינות
ההשוואה
בתקופת
הממשלה ה-
37
ופי1.3
-
2.4
בתקופת
הממשלה ה-
36
משך הכהונה הממוצע
של ממשלה בישראל
(במשך76
שנות קיומה
של המדינה עד לסיום
כהונת הממשלה ה-
36
בסוף דצמבר2022
)
מ-
31
משרדים
בממשלה ה-
37
(המכהנת בתקופת
)הביקורת אינם קיימים
או כמעט אינם קיימים
במדינות ההשוו
אה
(במאי2024
)
14
76
50
מ-
29
משרדים
בממשלה ה-
36
(
ביום
,הקמתה
אמצע שנת
2021
ועד סוף שנת
2022
)
לא היו
קיימים
או כמעט לא היו
קיימים במדינות
ההשוואה
(במאי2024
)
שינויים במבנה
הממשלה שהתקבלו
,בהחלטות ממשלה
בממשלות ה-
35, ה-
36
וה-
37
בתקופה של
ארבע שנים וחצי
(מאמצע2020
עד סוף
2024
)
תחומי פעולה הועברו
על פי החלטות
ממשלה
בין משרדים
בתקופת כהונתן של
( שלוש ממשלות בסך
הכול
ארבע
שנים
וחצי)
.
40%
משטחי
הפעולה הועברו יותר
מפעם אחת
6
משרדי ממשלה
שאליהם הועברה
הרשות לפיתוח
והתיישבות הבדואים
בנגב ממועד הקמתה
בשנת2007
ועד לשנת
2025
מ מרץ2024
עד
מרץ2025
ביצע מבקר המדינה ביקורת בנושא מבנה הממשלה בישראל: שינויים
.והשלכותיהם על תפקודה
נבדקו מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל; אופן ניהול השינויים
.במבנה הממשלה; והשפעות של השינויים במבנה הממשלה על תפקוד יחידותיה ועל השירות לציבור
.)הביקורת נעשתה במשרד ראש הממשלה (משרד רה"ם) ובנציבות שירות המדינה (נש"ם או הנציבות
בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר-
באגף התקציבים (אג"ת) ובאגף ה חשב הכללי (אגף
החשכ"ל) וכן במשרד החקלאות וביטחון המזון (משרד החקלאות), במשרד הנגב, הגליל והחוסן
הלאומי (משרד הנגב והגליל), במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד העבודה , במשרד לשוויון חברתי
.וברשות לזכויות ניצולי השואה
6
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
מספר השינויים במבנה הממשלה שעליהם
החליטו הממשלות ה-
35
-
37
,
מאי2020
עד סוף דצמבר2024
על
פי אתר
המרשתת
.של משרד ראש הממשלה, בעיבוד משרד מבקר המדינה
מבנה הממשלה בישראל ובמדינות אחרות - השוואה בין-לאומית
שלושה מאפיינים של הממשל הישראלי והשלכותיהם -
האחד- תכיפות רבה מהמתוכנן של כינון ממשלות
(מדי
שנתיים בממוצע במקום מדי ארבע שנים), ועקב כך הגברת תכיפות השינויים במפת משרדי הממשלה ובתחומי
פעולתם; השני- ריבוי משרדי ממשלה - מספרם הגיע לשיא בממשלה ה-
35
, בראשות בנימין נתניהו(
כיהנה ממאי2020
ועד יוני2021), פחת במידת מה בממשלה ה-
36
בראשות נ פתלי בנט ויאיר לפיד (מאמצע שנת2021
ועד סוף2022
,)
ועלה בממשלה המכהנת
(מאז סוף שנת2022
) - הממשלה ה-
37
בראשות בנימין נתניהו; והשלישי- מספר רב של
משרדי ממשלה ייחודיים לישראל
בהשוואה למדינות אחרות, ועקב כך-
.פיצול תחומי פעולה בין משרדים שונים
,הממשלה רשאית
;באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה
להעביר סמכות הנתונה על פי חוק
לשר אחד , או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד
.משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים
ועם זאת,
מאפיינים אלו גובים
"מחיר תפק ודי" של ריבוי משרדי הממשלה ופגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה
ובשירות שהיא מעניקה לציבור . לצידו של המחיר התפקודי בולט גם המחיר הכלכלי, שעל פי נתוני
אג"ת
מגיע לכדי
.מאות מיליוני ש"ח בשנה, לכל הפחות
ניסיונות להגביל את מספר משרדי הממשלה
•
אי-קבלת
החלטות בדבר יישום
המלצות של צוותים מקצועיים - כאמור , הממשלה רשאית, באישור
הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות
הנתונה על פי חוק
לשר אחד ,, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים
לחלק .ם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים משנת2011
קיבלו הממשלות שורה של החלטות במטרה לחולל
שינויים מבניים במערך הממשלתי, ובה
ם צמצום מספרם של משרדי הממשלה . המלצות של צוותים
7
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
מקצועיים, שתכליתן צמצום מספר משרדי הממשלה או ביטול כפילויות ביניהם
לא הובילו להחלטת ממשלה
בעני
ין זה : צוות שהוקם בשנת2011
לא עסק במבנה הממשלה, כנדרש ממנו; המלצות צוות שהוקם בשנת
2015
לא אומצו, ופעילות הצוות הובילה להקמת צוות נוסף בשנת2016
, והמלצותיו לא יושמו; גם המלצות
אג
"ת
מדצמבר2023
, לאחר פרוץ המלחמה, לא הובילו להחלטה
בדבר צמצום של ממש במספר המ.שרדים
ממצאי הביקורת מלמדים על דפוס חוזר של פעולות הממשלה: קבלת החלטות לקיים בחינות בנוגע למבנה
הממשלה ומספר משרדיה, ביצוע הבחינות והעלאת ממצאים בדבר חוסר יעילות במבנה הממשלה וצורך
,לצמצם את מספר משרדי הממשלה וחרף ממצאים אלה-
הימנעות מביצוע הפעולות הנדרשות
ל צמצום
המשרדים וביטול כפילויות ביניהם, כך לדוגמה, הממשלה ה-
36
לא קיבלה החלטות בנושא, ובממשלה ה-
37
,התקבלה החלטת ממשלה לבחינת הצעה לביטול חמישה משרדי ממשלה ולצמצום מטות תפעוליים
אולם החלטה זו לא יושמה. לנוכח ,דפוס פעולה זה במשך שנים ובמהלך תקופות כהונה של כמה ממשלות
ניתן
להסיק כי שיקולים ואילוצים פוליטיים גוברים בסופו של יום על הצורך לבחון את המלצות הצוותים
שמונו לצורך כך ולייעל את מבנה הממשלה.
•
משרד רה "ם לא
בחן ביטול משרדים
, כנדרש בהחלטת ממשלה
מנובמבר2024
- ב אוקטובר2024
החליטה הממשלה לבחון בתוך30
יום, כלומר עד סוף נובמבר2024
, הצעת החלטה בדבר ביטול חמישה
משרדי ממשלה, וכן החליטה לגבש המלצות בדבר איחוד מטות והעברת שטחי פעולה בתוך120
יום, כלומר
עד סוף פברואר2025, באמצעות צוות עבודה בראשות מנכ"ל משרד רה"ם. נמצ א כי משרד רה"ם לא פעל
כנדרש בהחלטת הממשלה: נכון לאוגוסט2025
,, תשעה חודשים לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה
משרד רה"ם לא סיים את הבחינה של נושא ביטול חמשת המשרדים, ולפיכך לא גיבש הצעת החלטה
לממשלה; חצי שנה לאחר המועד שקבעה הממשלה להגשת המלצות של הצוות בנוגע לאיחוד מטות
.ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים, משרד רה"ם לא סיים את גיבוש ההמלצות
•
הממשלה כמעט ש
לא
פעלה
לביטול כפי
לויות -
אג"ת מצא בדצמבר2023
12
תחומים
שבהם יש כ פילויות
בין משרדי ממשלה שונים. נמצא כי עד מאי2025
הממשלה החליטה על ביטול כפילות רק ב-
1
מ-
12
התחומים האמורים; ב-
3
מ-
12
התחומים החליטה הממשלה על הקמת צוותים לבחינת הטיפול בכפילויות,
ובנוגע לאחד מהם-
בוטלה החלטת הממשלה על הקמת הצוות לבחינת הטיפול בכפילות; ב-
7
מ-
12
התחומים הממשלה לא קיבלה החלטה; ובתחום אחד- הוחלט על צמצום פעילות באמצעות הפחתת תקציב .
מתשובת משרד רה"ם עולה כי לצורך חיזוק יכולות הביצוע הממשלתיות, הוקמו מספר צוותי עבודה
וכן בוצעו
.התאמות ביחידות שונות
ניהול השינויים: הקמת משרדים, סגירתם והעברת תחומי פעולה
•
העברה תדירה של שטחי פעולה בין משרדי הממשלה - ב ארבע וחצי שנות
כהונה של שלוש הממשלות
האחרונות (
מאמצע שנת2020
עד סוף שנת2024
)
קיבלו הממשלות החלטות בנוגע למספר גבוה באופן
חריג של שינויים במבנה הממשלה-
76
שינויים, שכללו פתיחת משרדי ממשלה וסגירתם וכן העברת תחומי
( פעולה בין משרדי ממשלה. נמצא כי כמעט מחצית השינויים36
שינויים, כ-
47%
) התקבלו במהלך השנתיים
הראשונות לכהונת הממשלה ה-
37
( בראשות בנימין נתניהו; כשליש מהשינויים22
שינויים, כ-
29%
) התקבלו
בשנת כהונתה של הממשלה ה-
35
( בראשות בנימין נתניהו; וכחמישית18
,שינויים24%
) התקבלו בשנה
וחצי של כהונת הממשלה ה-
36
.בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד
•
נמצא כ ,י בתקופת כהונתן של שלוש ממשלות
במהלך ארבע
שנים
וחצי , התקבלו החלטות ממשלה
על
העברת50
שטחי
.פעולה בין משרדי ממשלה30
מ שטחי
ה( פעולה60%
)הו
עברו פעם אחת.
40%
משטחי
:הפעולה הועברו יותר מפעם אחת16
שטחי פעולה (
32%
)הועברו פעמיים ;
2
( שטחי פעולה4%
) הועברו3
פעמים-
;מרכז ההסברה, רשות החברות הממשלתיות2
( שטחי פעולה4%
) הועברו4
פעמים-
הרשות
.לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף הבכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית
העברת
שטח
פעולה פעמיים ויותר במהלך ארבע שנים וחצי
יוצרת טלטלה של י
חידות, מנהליהן ועובדיהן, ולפי
כך מגלמת
סיכון לפעילותן התקינה
ולטיב השירות שהן מעניקות לציבור .
8
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
•
סגירה ופתיחה של משרדי ממשלה -
להלן השינויים שחלו במפת משרדי הממשלה החל
ב מאי2020
(תחילת תקופת כהונתה של הממשלה ה-
35
) ועד דצמבר2024
:
•
ביסוס החלטות ממשלה על עבודת מטה-
נמצא כי למזכירות הממשלה אין נתונים מרוכזים על החלטות
הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בתקופות כהונה של ממשלות שונות. לפיכך, אי אפשר לבחון על
סמך נתונים מרוכזים
)(בשונה מבחינת כל החלטה לגופה
את השיוך של שטח פעולה למשרדים שונים
.במהלך השנים מניתוח שערך משרד מבקר המדינה עולה כי בתקופת כהונתן של שלוש ממשלות-
הממשלה
ה-
35
,בראשות בנימין נתניהו הממשלה
ה-
36
בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד ו הממשלה
ה-
37
בראשות בנימין נתניהו (מיוני2020
ועד דצמבר2024), חברי הממשלה קיבלו החלטות על העברת שטחי
פעולה בין משרדי ממשלה בלי שעמדו לנגד עיניהם נתונים על המשאבים שיועברו: רק ב-
5
מ-
75
(
7%
)
מעברים של שטחי פעולה
ש עליהם החליטו, הוצגו לשרים שנדרשים לקבל החלטה נתונים על התקציב
( הכרוך בביצוע המעבר, ועל שאר המעברים70
,
93%) הממשלה החליטה בלי שעמדו לנגד עיניה נת ונים
אלו; רק ב-
6
מ-
75
(
8%
) מעברים של שטחי פעולה הוצגו לשרים נתונים על היקף המשרות שיועברו, ועל
( שאר המעברים69
,
92%
.) הממשלה החליטה בלי שעמדו לנגד עיניה נתונים אלו
•
ניהול מעברים של תחומי פעולה בהיבטי תקציב וכספים -
משרד האוצר-
,נמצא כי ככלל בידי אגף
"החשכ
ל ואג
"ת
,לא היו אסמכתאות לפעילות צוותי ניהול המעברים בתחומי אחריותם, כגון ניהול כספים
רכש ומערכות ממוחשבות שבאחריות אגף החשכ"ל וניהול התקציב שבאחריות אג."ת
ממילא אי אפשר
לדעת על סמך המידע המצוי בידי אגף החשכ"ל ואג
"ת כיצד הועברו שטחי פעולה בין משרדי ממשלה,
ואילו
.לקחים אפשר להפיק מתהליך העברתם לצורך שיפור תהליך המעבר בפעמים הבאות
בהיעדר תיעוד
לפעילות צוותי ניהול המעברים בכל הנוגע לניהול תקציב וניהול כספים, אי אפשר לבחון רוחבית את
המעברים בהיבטים האלה, במטרה לשפר תהליכי מעבר ולהבטיח צמצום השפעות שליליות של ה מעברים
.על תפקוד משרדי הממשלה והיחידות העוברות ביניהם
•
ניהול מעברים בהיבטי ההון האנושי -
נציבות שירות המדינה-
לנש"ם אין מידע על המעברים בהיבט
ניהול ההון האנושי , ובכלל זה אין בידיה אסמכתאות המלמדות על ביצוע התפקידים המוטלים עליה במסגרת
העברת שטחי הפעולה; א ין בידיה
אסמכתאות לעבודת צוותי ניהול העברת שטחי הפעולה; אין בידי
ה
נתונים
פרטניים על המעבר-
על מועד השלמתו, על מספר המשרות שנדרש להעביר ועל מספר המשרות שאוישו
בפועל לפני המעבר ולאחריו; נש"ם אינה מנהלת מעקב שיטתי אחר התכנון והביצוע של המעברים בהיבט
של ניהול
,ההון האנושי היא אינה עוסקת בבקרה על ביצוע המעברים ולא הפיקה לקחים ממעברים
.שהושלמו
לנוכח הממצא כי שיעורי האיוש הכולל של המשרות ביחידות המועברות נמוכים באופן מובהק
9
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
משיעורי האיוש המקבילים בכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך, עולה חשש כי חלק מהעובדים ביחידות
שמו.עברות בין משרדי ממשלה מפסיקים את עבודתם בהן, על רקע המעבר
•
משך ביצוע מעבר שטח פעולה בין משרדי ממשלה-
על פי נתוני אגף החשכ"ל בנוגע ל-
41
מ-
76
מעברים שבוצעו במהלך ארבע שנים וחצי (מאי2020
-
דצמבר2024
,
54%
מהמעברים), משך הזמן מהחלטת
הממשלה על העברת שטח הפעול
ה של יחידה ועד לסיום העברת היחידה היה ממושך והסתכם בכ-
7.5
חודשים בממוצע.
עוד נמצא כי משך הזמן הקצר ביותר מהחלטת הממשלה על העברת שטח הפעולה של
יחידה ועד לסיום העברת היחידה היה שלושה שבועות, ואילו משך הזמן הארוך ביותר היה כ-
30
.חודשים
בידי הגופים האחראים לני הול רוחבי של השינויים במבנה הממשלה-
נש"ם, אג"ת, אגף החשכ"ל ואגף
ממשל וחברה במשרד רה"ם-
לא היו נתונים מרוכזים על משך ביצוע המעברים של שטחי פעולה בין משרדי
.הממשלה
•
מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה -
נמצא כי אגף
ממשל וחברה
במשרד רה"ם ,ה
אחראי לקדם רפורמות מבניות במבנה הממשלה ו
לפרסם
לציבור
דוחות
,מעקב כדי לייעל ולחזק את יכולות הביצוע של הממשלה
אינו
עוסק
באופן שיטתי וקבוע בבחינ
ה של
העברת
.שטחי פעולה בין משרדים
לאחר
סיום הביקורת אגף ממשל וחברה
מסר
כי במסגרת דוח החלטות ממשלה
שמשרד רה"ם פרסם
באוגוסט
2025
, התקיים מעקב סדור גם בנוגע להחלטות המתייחסות להעברת שטחי
.פעולה
העברת הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר (הרשות לתכנון החקלאות) בין משרדי
הממשלה- מקרה בוחן
•
תהליך מעבר לקוי ומשובש -
הרשות לתכנון החקלאות היא הגוף הנדרש לקדם תכנון ופיתוח של אזורים
חקלאיים . בשנת2022
הסתכם תקציב הרשות ב-
40
מיליון ש"ח, ובשנת2023
היו בה14
.משרות של עובדים
הממשלה החליטה פעמיים, בתוך פרק זמן קצר של שנתיים, על העברת הרשות :בין משרדי ממשלה
בפברואר2023
החליט ה הממשלה על העברת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ובפברואר
2025
החליטה הממשלה להחזיר את הרשות למשרד החקלאות. נמצא כי תהליך העברת הרשות לתכנון
החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, על פי הסכמים קואליציוניים והחלטת הממשלה, היה
לקוי ומשובש באופן יסו די. הצירוף של החלטות ממשלה להעביר את הרשות לתכנון החקלאות פעמיים בתוך
שנתיים בין משרדי ממשלה לצד תהליך המעבר הלקוי פגע הלכה למעשה בשירות לציבור הזקוק להקצאת
.קרקע חקלאית ובענפים חקלאיים שפעילותם כרוכה גם בהקצאת קרקע חקלאית משרד החקלאות, משרד
הנגב והגליל וכ
ן אגף החשכ"ל, אג
"ת
ונש"ם לא פעלו כצוות ניהול מעבר הממליץ בעניין העברת הרשות
וסמכויותיה, כנדרש על פי החלטת הממשלה.
עקב החסר בהשלמת עבודת מטה לצורך העברת שטח פעולה
בין שני משרדי ממשלה, לא הונחה תשתית מקצועית לביצוע יעיל ומלא של המעבר, הכוללת את מספר
המשרות ו
התקציב המועברים.
•
העברת הרשות לתכנון החקלאות ללא עובדיה -
משרד החקלאות העביר למשרד הנגב והגליל "רשות
ריקה" כיוון שאיש מעובדיה ומנהליה של הרשות לתכנון החקלאות לא עבר למשרד הנגב והגליל, והיה על
המשרד להקימה מחדש . רק
עשרה
חודשים לאחר החלטת הממשלה להעביר את
הרשות לתכנון החקלאות
בין המשרדים, אוישה בפועל משרת מנהל
ת הרשות במשרד הנגב והגליל, ו רק שנה וחצי לאחר החלטת
הממשלה, ביולי2024, החל משרד הנגב והגליל לאייש את שאר המשרות ברשות.
להעברת הרשות למשרד
הנגב והגליל ללא עובדים השפעות כבדות משקל על היכולת להבטיח פעילו ת רציפה של הרשות ומילוי
משימותיה המקצועיות, לרבות הגיבוש והיישום של מדיניות פיתוח הכפר, יישום פרויקטים לשיקום תשתיות
.ביישובים כפריים וייצוג תחום פיתוח הכפר במוסדות לתכנון
,כמו כן
ניתן להניח שבתהליך כזה, שמצריך
פרק זמן משמעותי, אובד הזיכרון הארגוני או חלקו
ונפגעת מהותית היכולת לשמר רציפות תפקודית של
.הרשות במילוי תפקידיה
10
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
•
העברת הרשות לתכנון החקלאות ללא תקציב לפעילות -
במהלך השנה הראשונה לפעילותה במסגרת
משרד הנגב והגליל
פעלה ה רשות ללא תקציב, ובשנה השנייה-
הוקצו לה משאבים בהיקף של רבע
המשאבים שהוקצו לה בשנה
האחרונה שבה פעלה במסגרת משרד החקלאות.
•
מנגנונים בהליך הקצאת קרקע חקלאית- ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות -
על רקע התהליך הלקוי
בהעברת הרשות לתכנון החקלאות , במהלך אותן שנתיים (בין פברואר2023
לפברואר2025
) חלה פגיעה
של ממש בפעילות;ה
עקב כך
נפגע ה שירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ליישובים חקלאיים
ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות. הפגיעה התבטאה בירידה חדה בהיקף הבקשות שבהן טיפלה
הרשות באמצעות שני המנגנונים המרכזיים להקצאת קרקע חקלאית-
ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות: שתי
.הוועדות כמעט שלא פעלו במהלך אותן שנתיים
כך עלה כי ועדת פרוגרמות במסגרת משרד הנגב והגליל
לא דנה ב-
34
בקשות שהוגשו לה מיולי2023
ועד מאי2024
; ועדת הקרקעות במסגרת משרד זה התכנסה
לראשונה רק כעבור חמישה חודשים, מספר דיוניה פחת ב-
50%, מספר הבקשות שבהן דנה פחת ב-
68%
,
והשטח הכולל שאישרה החלטות בעניינו הצטמצם ב-
87%
(מ-
21,414
דונם ל-
2,781
דונם). משרד החקלאות
,נמנע מלהעביר במהירות את המסמכים הנדרשים למשרד הנגב והגליל לצורך פעילות ועדת פרוגרמות
והחסר במסמכים אלו.היה חסם משמעותי בקידום בקשות להקצאת קרקעות
העברת האחריות לחלק מפעולות ההכשרה המקצועית
ל
מבוגרי
ם בין משרדי ממשלה - מקרה בוחן
•
העברת שטחי פעולה בסטייה מהחלטת ממשלה-
שתי ממשלות-
הממשלה ה-
36
והממשלה
ה-
37
- החליטו על העברת שטחי פעולה בתחום ההכשרה המקצועית בין משרדי ממשלה, ובכלל ז
ה
על
פיצול יחידות. הממשלה ה-
37
החליטה אף לבטל את מעמדה העצמאי של זרוע העבודה כיחידת סמך של
משרד ממשלתי
ולפצל
אגף מרכזי בה-
האגף להכשרה מקצועית, בין שני משרדי ממשלה. תקציב האגף
בשנת2022
היה1.132
מיליארד;ש"ח
370
מיליון ש"ח מתוכם
הוקצו להכשרת מבוגרים,
ומהם הוקצו230
מיליון ש"ח באותה שנה להכשרת מבוגרים ב
ידי מעסיקים. בסוף שנת
2022
היו באגף190
משרות:
19
מהן
עסקו בהכשרה מקצועית למבוגרים, ו-
171
ה
משרות הנותרות
עסקו בהכשרה מקצועית לנוער. שניים משרי
הממשלה-
שר הכלכלה והתעשייה ושר העבודה
דאז -
,אף החליטו
שלא על פי החלטת הממשלה,
לבצע
פיצול נוסף ובמסגרתו להעביר ש
טח פעולה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה.
הפיצול הנוסף
בוצע החל
ב מרץ2023
, והוא אושר בדיעבד בהחלטת ממשלה רק כעבור כשנתיים- ב נובמבר2024
.
עקב
הפיצול הנוסף
, פעילות האגף הוקפאה במשך כמה חודשים, ובכלל ז
ה
לא קודמה רפורמה במערך ההכשרה
המקצועית שהחלה כשנתיים קודם לכן, כדי לשפר את המענה על צורכי המשק, התעשייה והמעסיקים
ולהגדיל את פריון העבודה; לא קודם שינוי ארגוני באגף הנדרש לשם יישום של הרפורמה ושל הליכי מכרזים
לאיוש משרות חדשות באגף; תקציב האגף להכשרה מקצועית לא נדון באופן מסודר במסגרת הדיונים
לגיבוש תקציב המ
שרד, וה
י
יתה אי-
.בהירות בנוגע להיקף המשאבים שיוקצו להכשרות מתוקצבות
•
היקף ההכשרות המקצועיות למבוגרים בשנים2022
-
2023
-
ממצאי הביקורת העלו פגיעה מתמשכת
וממשית בתחום ההכשרה המקצועית, על רקע החלטות הממשלה ה-
37
ושרים בממשלה בדבר העברת
שטחי הפעולה ויישומן: מספר
המשתתפים בהכשרה
ה מקצועית למבוגרים פחת בשנת2023
ב-
22%
יחסית
לשנת2022
(מ-
17,189
ל-
13,385
); בתחום ההכשרות שקיימו מעסיקים פחת מספר המשתתפים בשנים2022
-
2023
ב-
30%
(מ-
11,485
ל-
8,101
); במהלך שמונת החודשים הראשונים של שנת2023
משרד הכלכלה לא
קיים כלל פעולות ל
הכשרה מקצועית בידי מעסיקים ;
בשנת2023
מספר המעסיקים היה רק כשליש
ממספרם בשנת2022
(
466
ו-
1,295
, בהתאמה), והם ביצעו פעולות להכשרה מקצועית רק בשליש האחרון
.של השנה
•
יישום החלטת הממשלה בהיבטי משרות עובדים ותקציב - נמצא כי
לא נעשו הפעולות הדרושות לצורך
העברת שטחי הפעולה של הכשרה מקצועית במהלך כהונת הממשלה ה-
37
: באוקטובר2024
, כמעט
שנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה, עדיין לא בוצעה החלטת
הממשלה בכל הנוגע להעברת משרות כוח אדם ממשרד העבודה למשרד הכלכלה והת
עשייה ; תקציב
משרד הכלכלה והתעשייה
לצורך קיום פעולות להכשרת מבוגרים באמצעות מעסיקים בשנת2023
הסתכם
11
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
בכ-
95
מיליו
ן
ש"ח-
42%
בלבד מהתקציב המקביל בשנה הקודמת , וזאת על אף הצורך שהעלו מעסיקים
בהכשרה מקצועית למבוגרים.
העברת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב בין
משרדי ממשלה-
מקרה בוחן לפגיעה
בתשתיות מחשוב -
)הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב (רשות הבדואים
עוסקת בהסדרת התיישבות
,הבדואים בנגב
ו
נותנת שירותים לכ-
300,000
תושבים
. תקציב הרשות הסתכם ב-
530
מיליון ש"ח בשנת2023
,
והיו בה74
.משרות עובדים מאוישות
מאז הקמת ה בשנת2007
הוחלט שש פעמים על העברתה של רשות
הבדואים בין משרדי ממשלה, ובסך הכול פעלה הרשות במסגרת שבעה משרדים. הממשלה המכהנת
(
הממשלה
ה-
37) החליטה, פעמיים בתוך שנה, להעביר את הרשות בין משרדי ממשלה. נמצא כי
המעברים
התכופים של רשות הבדואים בין משרדי ממשלה, וב שנים האחרונות-
בכל שנה ורבע בממוצע, פגעו הלכה
למעשה בניהול מערכות המידע הממוחשבות של הרשות ובטיפול הנדרש בהן. בכלל זאת, המערכות של הרשות
עדיין מותקנות ומאוחסנות על גבי שרתים של משרד החקלאות, שאליו השתייכה הרשות בהיבט הארגוני עד
שנת2020
;
משאבים שהוקצו לה ;לצורך פיתוח מרכיבים חדשים לא נוצלו
ולמשרד התפוצות,
שאליו משתייכת
הרשות מאז ינואר2024
,
.אין תשתית מתאימה להפעלת המערכות של הרשות
העברת הרשות לקידום מעמד האישה בין משרדי ממשלה-
מקרה בוחן לפגיעה במאגרי המידע -
הרשות לקידום מעמד האישה הוקמה מכוח חוק הרשות
לקידום מעמד האישה, התשנ"ח-
1998
, ובין תפקידיה-
לעודד, לתאם ולקדם את פעולות משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופים אחרים הפועלים בתחומי פעולתה
של הרשות .תקציב הרשות הסתכם ב-
25.5
מיליון ש"ח ב שנת2023
. נכון לאוקטובר2025
היו ברשות10
משרות
.של עובדים
עקב
העברת
שטח הפעולה של הרשות לקידום מעמד האישה בין משרדי ממשלה ועקב חילופי
גברי ברשות, נפלו דברים בין הכ
י
סאות -
ואין ברשותה פרטים על שלושה מאגרי מידע, לרבות פרטי רישומם
.כחוק
העברת הרשות לזכויות ניצולי השואה בין משרדי הממשלה- מקרה בוחן
•
הרשות לזכויות ניצולי השואה נותנת שירותים לכ-
120,000
ניצולי שואה, והמטרה שלשמה הוקמה כזרוע של
.המדינה הייתה להבטיח מתן תגמולים לניצולי השואה מטעם המדינה בשנת2023
הסתכם תקציב הרשות
ב-
3.9
מיליארד ש"ח, והיו בה114
.משרות של עובדים מאז הקמתה, בשנות החמישים של ,המאה העשרים
ועד שנת2020
פעלה הרשות במשרד האוצר. הממשלה ה-
35
, שהוקמה באמצע שנת2020
, החליטה להעביר
את הרשות למשרד לשוויון חברתי, וכעבור שנתיים וחצי החליטה הממשלה ה-
37
.להעבירה למשרד רה"ם
במשך שלוש שנים וחצי-
מאמצע שנת2020, המועד שבו החליטה הממשלה על העב רת הרשות ממשרד
האוצר למשרד לשוויון חברתי, ועד ינואר2024
- התחלפו השרים העומדים בראש משרד זה חמש פעמים,
ו בכלל זה, במשך שנה אחת-
מיוני2020
ועד יוני2021
, התחלפו השרים העומדים בראש משרד זה שלוש
פעמים. המערכ
ו
ת הממוחשב
ו ת של הרשות משמשות אותה
ל
ניהול המידע והת הליכים המקצועיים
המתבצעים
ברשות
בנוגע לניצולי השואה ולזכויותיהם, כגון טיפול בבקשות תגמולים, שיבוץ ל
דיוני
ועדות
.רפואיות ומתן שירות רפואי
מערכות אלה כבד
ות ומסועפ
ו
ת, מקיימ
ו ת ממשקים ממוחשבים עם כמה גופים
ציבוריים, כגון קופות החולים, הרשויות המקומיות ורשויות ש ,ל המדינה
ובעת
שבה הרשות פעלה במסגרת
משרד האוצר, עד אמצע שנת2020
,ה מערכות
התבססו
.על תשתיות המחשוב של משרד האוצר
•
במשך ארבע שנים, משנת2021
ועד שנת2025
,שב
הן עברה הרשות כאמור בין שלושה משרדי ממשלה,
נעשו ניסיונות לשפר את מערכות המידע של הרשות, ובכלל זה להחליף בהן רכיבים מרכזיים, וכל זאת
בהשקעה של24
מיליון ש"ח בסך הכול, ש-
14
מיליון ש"ח מתוכם ירדו לטמיון. ואולם בשל מעברי הרשות
בין משרדי הממשלה ואי-היציבות בניהולה, לא הושלמו הפעולות לשיפור מערכות המידע
שלה. נכון למועד
סיום הביקורת בשנת2025
,הרשות מתבססת,
בין היתר, גם
על המערכת הישנה ,הפועלת בסביבה
טכנולוגית מיושנת אשר
זה17
שנים אינה
נתמכה
עוד
בידי היצרן . מערכות המחשוב הישנות
של הרשות אינן
עדכניות ו מצויות""בסיכון ממשי לקריסה ,
ולכן נשקף סיכון רב למידע.בהתרחש תקלה יסודית במערכת
12
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה בתחום שיקום הדרום והצפון וכן בתחום שיקום ארוך טווח
אחרי אסונות - מקרה בוחן
•
במאי2024
החליטה הממשלה להקים במשרד רה"ם, בכפיפות ישירה לראש הממשלה, מטה ליישום תוכנית
לשיקום הצפון ולשיקום ארוך טווח אח רי אסונות, לרבות רעידות אדמה, וכעבור כחצי שנה, בנובמבר2024
,
החליטה הממשלה כי שני שטחי הפעולה וכן שטח
ה פעולה
ה שלישי-
שיקום ופיתוח של חבל תקומה
ואוכלוסייתו, יועברו ממשרד רה"ם לאחריות שר במשרד האוצר הכפוף לשר האוצר. ביולי2024
מונה ראש
למטה היישום, ובאוקטוב ר2024
הוטל על ראש מטה היישום תפקיד מרכזי שמטרתו להניע פעולות רחבות
היקף לשיקום הצפון, בעקבות אירועי המלחמה והנזקים שנגרמו ליישובי הצפון. חמישה חודשים בלבד לאחר
מועד המינוי (בדצמבר2024
), על רקע העברת שטחי הפעולה כאמור, הודיע ראש מטה היישום על סיום
,תפקידו
.לנוכח צמצום ניכר של סמכויותיו ואחריותו
כעבור חודשיים נוספים -
בפברואר2025
, מונתה במקומו
)"ממלאת מקום לראש מטה היישום ("פרויקטורית הצפון-
עובדת בכירה במשרד הפנים, וזאת לפרק זמן
קצר של שלושה חודשים אשר הוארך פעמיים (עד נובמבר2025
.)
יוצא אפוא כי במהלך ,פרק זמן קצר יחסית
פחות משנתיים, קיבלה הממשלה ה-
37
כמה וכמה החלטות המשקפות העברות מרובות של שלושה שטחי
פעולה רחבי היקף ועתירי משאבים בין משרדים ובין ממונים האחראים לביצוע, וכל זאת גם בעיצומה של
תקופת ח
י רום ובמהלך מלחמה-
שטחי הפעולה הנוגעים לפיתוח ולשיקום של אזורים, יישובים ואוכלוסייה
.שנפגעו קשות ואף עלולים להיפגע אנושות בעקבות מלחמה או אסונות כגון רעידות אדמה
בתוך פרק זמן
זה הופקדו שני מנהלים על הובלת שטחי הפעולה : מנהל אחד פרש בתוך חודשים אחדים; ומנהלת שמונתה
לאחר מכן
במעמד של ממלאת מקום נוסף על תפקידה הב ,כיר במשרד הפנים הלכה למעשה-
למשך
כעשרה חודשים, עסקה בגיבוש טיוטת תוכנית
רב-שנתית, אשר לא הובאה לבחינה ו
ל ,אישור בממשלה
,ובקידום החלטות ממשלה נקודתיות. בהמשך הטילה הממשלה על משרד רה"ם, בהסכמת משרד האוצר
לגבש הצעת מתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון ולהביאה לפ ני הממשלה, וזאת עד אמצע ינואר2026
,
ואולם נמצא כי
טרם הובאה לפני הממשלה הצעת מתווה.
•
ממלאת מקום ראש מטה היישום
מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר2025
כי מטה היישום, אשר הוקם
במשרד רה"ם והועבר למשרד האוצר, אינו עוסק באחד משטחי הפעולה של המטה: שיקום ארוך טווח אח רי
אסונות, לרבות רעידות אדמה, וזאת, אף שנצבר ידע רב בתקופה זו אחרי אירועי שבעה באוקטובר. יוצא כי
הלכה למעשה, תוך כדי העברת מטה היישום בין משרד רה"ם לבין משרד האוצר, לא הוקם למעשה
אחד
.משטחי הפעולה של המטה בדצמבר2025, כשנה לאחר שהממשלה החליטה להעביר את שטח
הפעולה
.של שיקום ארוך טווח אחרי אסונות ממשרד רה"ם למשרד האוצר, החליטה הממשלה להחזירו למשרד רה"ם
•
הנזק מהיעדר קו ממשלתי יציב בהובלת שטחי הפעולה האלה ובאחריות לקידומם וכן מפיצול האחריות להם
,בין משרד רה"ם, משרד האוצר ואף משרד הפנים, כפועל יוצא מהחלטות הממשלה
בא לידי ביטוי בליקויים
יסודיים שעלו בדוח מבקר המדינה מיוני2025, לרבות היעדר תוכנית רב-
.שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון
ליקויים אלה עומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון ,
נכון ליוני2025, כפי שעלה בדוח מבקר המדינה שפ
ורסם באותו מועד . נכון לפברואר2026
טרם הובא
לבחינה ולאישור של הממשלה
.מתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון
13
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
על משרד רה"ם לפעול כנדרש בהחלטת ממשלה מאוקטובר2024
: לסיים את בחינת ביטול חמישה משרדי
,ממשלה ולגבש הצעת החלטה לממשלה; וכן לגבש
בשיתוף אג
"ת
ונש"ם, המלצות בנוגע לאיחוד מטות
.ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים כמו כן מומלץ
שמשרד רה"ם, באמצעות מזכירות הממשלה או יחידה
אחרת במשרד, יגבש מאגר נתונים על החלטות ממשלה שעוסקות בהעברת שטחי פעולה, כתשתית לקבלת
.החלטות על העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בעתיד
מומלץ שמשרד רה"ם, בסיוע נש"ם, אג"ת ואגף החשכ"ל, יגבש מאגר נתונים על משך ביצוע המעברים של
שטחי פעולה בין משרדי הממשלה, וכן יקבע לוח זמנים לביצוע
ה
מעבר
ים
ויביאו לפני הממשלה לצורך קבלת
החלטה לביצוע בידי כלל הגופים הממשלתיים. מומלץ
אג ש
"ת
ואגף החשכ"ל ירכזו
מסמכ ים המתעדים את
פעילות צוותי ניהול המעברים בכל הנוגע לניהול תקציב וניהול כספים וכן יפיקו לקחים מעבודת הצוותים
ומביצוע המעברים
כדי
.להשיג שיפור וייעול בביצועם
על מזכירות הממשלה לוודא כי דברי הסבר להצעת החלטה על שינוי במבנה הממשלה יכללו נתונים מלאים
על
אודות ה.משרות והתקציב של היחידה המועברת, כנדרש לפי תקנון הממשלה
,על מזכירות הממשלה
נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת לפעול באמצעות הכלים שברשותם כדי שיוקמו צוותי ניהול מעברים וכדי שהם
יפעלו ביעילות לצורך ביצוע המעברים; על יחידות אלה ועל משרד רה"ם לפעול לביצוע מעקב סדיר ושוט ף
.אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה
מוצע שמזכירות הממשלה תגבש לקחים במכלול ההיבטים של יישום כלל השינויים במבנה הממשלה לאורך
שנות כהונתן של הממשלות האחרונות, ולכל הפחות הממשלות ה-
35, ה-
36
ו-
37
(החל
ב שנת2020
); תיזום
גיבוש הנחיות של הממשלה בנוגע
לשינויים במבנה הממשלה; וכן תיזום את הצגת הלקחים וההנחיות לכל
הנוגעים בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה ובעת שהממשלה שוקלת שינויים במבנה הממשלה במהלך
.כהונתה
על נציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים להפיק לקחים, כל אחד בתחום
אחריותו, לצורך שיפור היישום.של החלטות ממשלה על העברת שטחי פעולה
,מומלץ שמשרד החקלאות משרד הנגב והגליל, משרד הכלכלה והתעשייה ו ,משרד העבודה כל משרד
,בתחומיו
בשיתוף נש"ם, אגף החשכ"ל ואג
"ת, יגבשו
מסקנות הנוגעות להחלטות הממשלה על
העברת
שני
:שטחי הפעולה הרשות לתכנון החקלאות ותחום ההכשרות מקצועיות למבוגרים
בין משרדי ממשלה ובנוגע
לאופן שבו הן יושמו, ו
יגישו אותן
למשרד רה"ם-
למזכירות הממשלה או לאגף ממשל וחברה, על פי החלטת
,המשרד. זאת
כדי ש
המשרד י אגם
את ה מסקנות הנובעות מיישום החלטות ממשלה מהשנים האחרונות בדבר
העברת יחידות ממשלתי
ות, ו
י .ציגן לממשלה במרוכז לצורך הפקת לקחים לעתיד
על שר הכלכלה והתעשייה ועל שר העבודה לשעבר להקפיד לפעול
על פי החלטות הממשלה.
על משרד התפוצות לפעול עם רשות הבדואים לביצוע הטיפול הנדרש במערכות הממוחשבות של הרשות, וכן
עליהם לוודא כי המערכות האלה מספקות את כל י העבודה הממוחשבים הנחוצים לרשות לצורך ביצוע
.תפקידיה
על הרשות לקידום מעמד האישה לפעול לרישום פרטי המאגרים שבבעלותה, כנדרש על פי חוק הגנת
.הפרטיות, ולסגור את המאגרים שאינם נמצאים עוד בשימוש
על משרד רה"ם, בשיתוף עם ,משרד האוצר והרשות לזכויות ניצולי השואה לנקוט את הפעולות הדרושות כדי
שמערכות המידע של הרשות יתבססו על תשתית איתנה, ובכלל ז
ה
לוודא שכל רכיביה נתמכים בידי היצרנים
.שלהם
14
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
ור
התושבי
;הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה
להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד
משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלה ר .שאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד
למבנה הארגוני המיטבי של הממשלה, ובכלל ז
ה
לחלוקת הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה, יש השפעה
.רבה על יכולתה של הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי
הביקורת העלתה שלושה מאפיינים של הממשל הישראלי: האחד, תכיפ ות רבה של כינון ממשלות-
כחלק מהמארג
( הדמוקרטי של מדינת ישראל
ש
אינו מבוקר בדוח זה); השני, ריבוי משרדי ממשלה,
לרבות משרדי ממשלה ייחודיים
לישראל יחסית למדינות אחרות; והשלישי, שה
וא
תוצאה של המאפיינים הקודמים-
פיצול שטחי פעולה בין משרדים
שונים. מאפיינים אלו ג ובים "מחיר תפקודי" של פגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה ובשירות שהיא מעניקה
.לציבור, וכן מחיר כלכלי, המגיע לכדי מאות מיליוני ש"ח בשנה, לכל הפחות
כפועל יוצא מריבוי משרדי ממשלה, ועל רקע תכיפות רבה מהמתוכנן של כינון ממשלות, בתקופות הכהונה של
הממשלות ה-
37-35
,
במשך ארבע שנים וחצי-
מאמצע שנת2020
ועד סוף שנת2024
, התקבלו החלטות ממשלה בדבר
העברות רבות ותכופות של שטחי פעולה בין משרדי הממשלה: התקבלו החלטות ממשלה בדבר76
שינויים במבנה
הממשלה. מדובר בתופעה רחבה וחריגה של העברת שטחי פעולה בין משרדים על ידי הממשלות. כמ עט שליש
( מהשינויים22
שינויים, כ-
29%) התקבלו בשנת כהונתה של הממשלה ה-
35
בראשות בנימין נתניהו;
( כחמישית18
,שינויים24%) התקבלו בשנה וחצי של כהונת הממשלה ה-
36
בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד; וכמעט מחצית השינויים
(
36
שינויים, כ-
47%) התקבלו במהלך השנתיים הראשונו
ת לכהונת הממשלה ה-
37
בראשות בנימין נתניהו. בתקופה
הזו התקבלו החלטות ממשלה בדבר העברת50
:שטחי פעולה בין משרדי ממשלה30
( שטחי פעולה60%
) הועברו
;פעם אחת16
( שטחי פעולה32%
;) הועברו פעמיים2
( שטחי פעולה4%
) הועברו3
פעמים; ו-
2
( שטחי פעולה4%
)
הועברו4
.פעמים משך ביצוע המעבר, בממוצע, הוא כ-
31%
( ממשך הכהונה הממוצע של ממשלה בישראל7.5
חודשים
וכשנתיים, בהתאמה). כלומר, ממשלה נבחרת עוסקת כמעט בשליש מתקופת כהונתה, בממוצע, בהשלמת העברת
.שטחי פעולה שהחליטה להעבירם כבר בתחילת הכהונה
החלטות הממשלה התדירות בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדים הן תופעה שהולכת ומתרחבת, עד לכדי פגיעה
מתמשכת וממשית בעבודתן. על הנזקים הנגרמים עקב העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה וניהולם באופן לקוי
אפשר ללמוד מכמה מקרי בוחן שניתח משרד מבקר המדינה, ובהם: פגיעה של ממש בפעילות הרשות לתכנון
החקלאות,
ועקב כך
פגיעה ב שירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים
לעסוק בחקלאות; פגיעה של ממש בתחום ההכשרה המקצועית למבוגרים, שהתבטאה בירידה במספר המשתתפים
בפעולות להכשרה מקצועית, אשר ככלל מספקות מסגרת הכשרה והסמכה עבור כרבע מ
ה
שנתו ן; מעברים תכופים
של הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב-
בכל שנה ורבע בממוצע בשנים האחרונות-
פגעו הלכה למעשה
בניהול מערכות המידע הממוחשבות של הרשות ובטיפול הנדרש בהן
. עוד עלה
נזק הנובע מהיעדר קו ממשלתי יציב
בהובלת שטחי פעולה מרכזיים הנוגעים לפיתוח ולשיקו ם של אזורים, יישובים ואוכלוסייה שנפגעו קשות ואף עלולים
להיפגע אנושות בעקבות מלחמה או אסונות כגון רעידות אדמה, והעברת שטחי הפעולה
בין משרדים, עומד במרכז
,כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם, מבעוד מועד, ולשיקום הצפון נכון ליוני2025
,
כפי
שעל.ה בדוח קודם של מבקר המדינה
על
משרד רה"ם לפעול לגיבוש המתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון, כנדרש בהחלטת הממשלה מדצמבר
2025
,לה ו
ביא
ו לאישור הממשלה . כן מומלץ שמשרד רה"ם ומשרד ,האוצר לרבות
השר במשרד האוצר, יפעל
ו
לביסוס תשתית ארגונית מתאימה ליישום החלטות הממשלה הנוגעות לשלושת שטחי הפעולה:
שיקום ופיתוח
של חבל תקומה ואוכלוסייתו, שיקום ופיתוח של הצפון ושיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה.
15
מבקר
המדינה
|דוח מיוחד
אייר
"התשפ
ו
▪מאי
2026
מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה
תמונת המצב העולה אפוא מדוח זה ו
מ ,הדוגמאות שנותחו בו משקפת תופעה ששורשיה בתהליכים פוליטיים לגיטימיים
ואולם היקפה ותדירותה בישראל, בעיקר בשנים האחרונות, פוגעים משמעותית ביכולת של הממשל לפעול בתחומים
רבים באופן יעיל ותכליתי ולהשיג
מטרות ויעדים לאורך זמן. תופעה זו מובילה לע
י תים לפגיעה בשירות לציבור, לנסיגה
.בהיבט המקצועי של הפעילות הממשלתית, לאובדן הידע הנחוץ לפעילות יחידות הממשלה ואף לבזבוז משאבי הציבור
תחום פעולה או משרד המועברים כמה פעמים בתוך שנים אחדות בין זרועות הממשל ובין משרד ים שונים-
כאשר זמן
ניכר מוקדש לתהליך המעבר עצמו, ולעיתים משאביהם מדוללים בסופו של דבר-
מתקשים לפעול בעקביות
ובתכליתיות להשגת יעדים משמעותיים לאורך זמן. נזק הנגרם בשגרה לפעילות הממשלתית עקב העברה תדירה של
.שטחי פעולה בין משרדי ממשלה עלול להתעצם בשעת חירום
ממצאי הביקורת מעלים גם כי החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה זרועות הממשלה, ובכלל ז
ה
בדבר פתיחה
וסגירה של משרדים והעברת שטחי פעולה ביניהם, מתקבלות בלי להסתמך על תשתית מידע מקצועית ועל לקחים
ממעברים קודמים: למזכירות הממשלה, לנ
ש"ם
, לאגפי החשכ"ל והתקציבים במשר ד האוצר ולמשרד רה"ם אין תמונת
,מצב רוחבית על שינויים שנעשו בעבר במבנה הממשלה
ו אף לא נתונים סטטיסטיים על היקף המעברים, וכן לא הופקו
לקחים מתהליכי מעבר שבוצעו בעבר. כמו כן, נמצאו ליקויים גם במעקב שעושה משרד רה"ם, ומזכירות הממשלה
שבו, אחר ביצוע החלטות הממשלה .על העברת שטחי פעולה בין משרדים
לצד סמכות הממשלה להקים ולסגור משרדי ממשלה וכן להעביר שטחי פעולה ביניהם, וכן לנוכח תכיפות הקמת
ממשלות בישראל (תקופת הכהונה הממוצעת של ממשלה בישראל, מקום המדינה, היא כשנתיים), ריבוי משרדי
ממשלה יחסית למדינות אחרות ותכיפות השי נויים במבנה הממשלה, נדרש לבסס דרכי פעולה שיבטיחו ככל הניתן
פעילות ממשלתית רצופה ותקינה על אף אותם שינויים. בעניין זה מוצע לבחון
החלטות בנוגע להצעות שעלו בעבר
,בנוגע להגבלת מספר משרדי הממשלה
שאימוצן
עשוי להשיג צמצום היקף השינויים במבנה הממשלה, ובכך להגביר
א ת היציבות של הפעילות הממשלתית. גם במסגרת יישום החלטת הממשלה מאוקטובר2024
, אשר קבעה כי ייבחנו
התאמות בביצוע העברת יחידות סמך לטובת יתרונות לגודל, ניתן לקדם מהלכי התייעלות ברוח ההצעות שהועלו בעבר
.על ידי צוותים מקצועיים
בד בבד, מוטל על כל יחידות הממשלה הרל וונטיות לביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה לקיים
עבודת מטה שוטפת, מעמיקה ותכליתית, להסיק מסקנות בהתבסס על תוצרי פעילותה וליזום את הצגתן לפני כל גורם
:רלוונטי להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה
מומלץ ש
מזכירות הממשלה, נ
ש"ם ,
אגף החשכ"ל ואג
"ת יפעלו
באמצעות הכלים שברשותם כדי שיוקמו צוותי ניהול מעברים והם יפעלו ביעילות לצורך
ביצוע המעברים; על יחידות אלה ועל משרד רה"ם לפעול למעקב סדיר ושוטף אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר
.העברת שטחי פעולה
על סמך מכלול עבודות המטה כאמור, מוצע שמשר ,ד ראש הממשלה
ש במסגרתו פועלים מזכירות הממשלה ואגף
ממשל וחברה שבתחום אחריות מנכ"ל המשרד, יגבש לקחים במכלול ההיבטים של יישום כלל השינויים במבנה
הממשלה לאורך שנות כהונתן של הממשלות האחרונות, ולכל הפחות הממשלות ה-
35
וה-
37
(החל
ב שנת2020
); ייזום
גיבוש הנחיות של
הממשלה בנוגע לשינויים במבנה הממשלה; וכן ייזום את הצגת הלקחים וההנחיות לכל הנוגעים
בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה ובעת שהממשלה שוקלת שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה. על נציב שירות
המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים להפיק לקחים, כל אחד בתחום אחריותו, לצורך שיפור היישום של
.החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה
מומלץ שראש הממשלה בנימין נתניהו, המוסמך למנות חברי ממשלה ולהעלות לסדר יום הממשלה הצעות לשינויים
במבנה הממשלה, יפעל כדי להבטיח פעילות ממשלתית רצופה ותקינה, תוך שימת לב לצורך להבטיח שירות מיטבי
לציבור
,ופעילות ממשלתית יעילה
גם
בשעה שנפתחים ונסגרים משרדי ממשלה, ומועברים שטחי פעולה ביניהם. בכלל
זאת, מומלץ שראש הממשלה יפעל להשלמת בחינת הצעות שעלו בעבר בנוגע להגבלת מספר משרדי הממשלה
וקבלת החלטה בעניינן. במסגרת זו יש לבחון אימוץ של ההצעות המתאימות, לרבות ייש ום החלטת הממשלה
מאוקטובר2024
;בדבר בחינת התאמות בביצוע העברת יחידות סמך לטובת יתרונות לגודל
התניית החלטות בדבר
הקמת משרדים או העברת שטחי פעולה ביניהם, בעבוד
ת
מטה מקדימה ומלאה אשר תשקף במדויק את המשאבים
;המועברים
הסקת מסקנות מתהליכי הקמה וסגירה של משרדים ו כן מעבר של שטחי פעולה ביניהם, כדי להציגן לפני
כל גורם רלוונטי להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה; ו מעקב אחר ביצוע
החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה.