חומר רקע - גורמים חיצוניים
שלום רב,
הנדון: עמדת לובי 99
בנוגע להצעת חוק הסדרת העיסוק בייעוץ משכנתאות, התשפ״ה-
2024
לקראת הדיון שצפוי להתקיים ביום שני הקרוב )11/06/26
בשעה 12:30
( בוועדת הכלכלה, אנו מתכבדים
להגיש את התייחסותנו להצעת חוק הסדרת העיסוק בייעוץ משכנתאות, התשפ״ה-
2024
)להלן: הצעת החוק(
בשם לובי 99
)חל״צ(.
נטילת משכנתא היא ההחלטה הפיננסית המשמעותית והמורכבת ביותר בחייו של משק בית ממוצע בישראל.
זאת, לצד היקף חוב הדיור התופח ופערי המידע האינהרנטיים בין הציבור הרחב לגופים המלווים, מעלים צורך
בהסדרת העיסוק בייעוץ המשכנתאות, עליו, כבר היום, נשען חלק נכבד מהציבור, בטרם נטילת המשכנתא.
אלא שבניגוד לתחומי ייעוץ פיננסי אחרים, תחום ייעוץ המשכנתאות אינו מוסדר בדין בצורה אחידה וכלל אינו
כפוף לחובות מקצועיות, תוך קיומו של ארביטראז' רגולטורי חמור בין גופים מלווים שונים. משכך, אנו
מברכים על העקרון המרכזי העומד בבסיס הצעת החוק – קידום ייעוץ משכנתאות מקצועי ואובייקטיבי.
לצד זאת, אנו סבורים כי הצעת החוק, בנוסחה הנוכחי, נעדרת התייחסות או אינה מקיפה מספיק באשר
לסוגיות קריטיות הנוגעות להסדרת המקצוע. זאת, בפרט בהשוואה להסדרה המקבילה החלה על שאר
העוסקים בייעוץ פיננסי – בראשם, יועצי השקעות, המפוקחים ע״י רשות ניירות ערך, ויועצים וסוכנים
פנסיוניים, המפוקחים ע״י רשות שוק ההון, וכן בהשוואה להסדרה החלה על מתווכים פיננסיים שונים לפי
הדין הבינלאומי.
כמו כן, נוסחה הנוכחי של הצעת החוק אף יוצר ארביטראז׳ רגולטורי במקומות אחדים וכפל רגולטורי במקומות
אחרים, תוך יצירת חשש מפגיעה בתחרות ובהתפתחות תחום ייעוץ המשכנתאות. והכל, בניגוד לאינטרס
הציבורי שמשווע לייעוץ פיננסי אובייקטיבי ואיכותי.
אנו סבורים כי נכון היה שנושא כה מורכב, בעל השלכות רוחב על הציבור היה מוסדר במסגרת הצעת חוק
ממשלתית ולא כהצעת חוק פרטית. לעמדתנו, הליך חקיקה ממשלתי, לאחר עבודת מטה רוחבית ומחקר
משווה ולאחר הליך התייעצות עם הציבור, היה ממגר את החששות האמורים ומסייע לקדם את הסדרת
התחום מתוך ראייה רוחבית.
כמו כן, לעמדתנו, רשות ניירות ערך )ולא משרד המשפטים( היא הרגולטור הפיננסי המתאים ביותר לפקח על
תחום העיסוק בייעוץ משכנתאות. זאת, מתוך מבט רוחבי על מבנה הרגולציה הפיננסית בישראל, ונוכח
המקצועיות שרכשה הרשות בתחום הפיקוח על מתווכים פיננסים שונים. עם זאת, ונוכח הקביעה כי בשלב
זה ההסדרה והפיקוח ייעשו בכל זאת ע״י משרד המשפטים, אנו קוראים לכם לעשות ככל הניתן כדי למתן את
ההשלכות השליליות של מצב זה, ולקבוע הסדרה מיטבית ואיכותית, תוך תיאום מירבי עם שאר הרגולטורים
הפיננסיים.
לכבוד, כ״ג באייר ה'תשפ"ו
חברי ועדת הכלכלה
10
במאי 2026
כנסת ישראל
במטרה להגשים את תכלית החוק בצורה מיטבית ולהבטיח ערך מירבי לציבור הישראלי, נציע לבצע בהצעת
החוק שינויים שונים, המבוססים, ככל הניתן, על הוראות הדין המקבילות בחוקים המסדירים את פעילותם
של יועצים פיננסיים שונים:
א. הגדרות וייעוץ כללי – מוצע לצמצם את תחולת החוק כך שיחול רק ביחס לייעוץ לגבי הלוואות המובטחות
במשכון מקרקעין, וזאת כדי למנוע פגיעה, שאינה מוצדקת, בשירותים שונים שניתנים ביחס להלוואות
צרכניות שנטילתן אינה מעוררת צורך בהיוועצות עם יועץ משכנתאות. לצד זאת, יש להחריג מהדרישה
לרישום בפנקס גורמים העוסקים ב"ייעוץ משכנתאות כללי", שאינו מתאים לצרכיו של לקוח ספציפי.
מדובר בעיקר בייעוץ המיועד לצרכי חינוך, הסברה ותקשורת. לצד זאת, ועל מנת למנוע הטעיית צרכנים
ולהבטיח כי הציבור מבין את אופי השירות הניתן לו בפלטפורמות התוכן השונות, מוצע לקבוע כי הייעוץ
הכללי ילווה בגילוי נאות נרחב.
ב. חובת אובייקטיביות וטובת הלקוח – לצד ההצעה המבורכת לקבוע איסור גורף על קבלת תגמול או טובות
הנאה מצד שלישי, ובפרט מהגופים המלווים, כדי להבטיח ייעוץ משכנתאות אובייקטיבי, יש לקבוע חובת
אמון פרו-אקטיבית המחייבת את היועץ להעדיף את טובת הלקוח על פני כל עניין אחר, לצד חובת זהירות,
חובה להתאים את השירות לצורכי הלקוח וחובה על תיעוד בכתב של הנימוקים שעמדו בבסיס הייעוץ.
ג. קביעת סטנדרט מקצועי והסמכה הוליסטית – ראשית, אנו מתנגדים למתן פטור ממבחן ההסמכה הנוגע
לחקיקה ורגולציה הרלוונטית למתן ייעוץ השקעות על בסיס תארים אקדמיים או קורסים ייעודיים, שכן
מטרת הבחינה היא קביעת סטנדרט אחיד וגבוה בנושאים אלו – שכלל אינם נלמדים בתארים כלליים.
שנית, יש להקל על יועצי השקעות ויועצים פנסיוניים להרחיב את עיסוקם לתחום ייעוץ המשכנתאות
באמצעות הכרה במבחן שאלו נדרשים לעמוד בו תחת אשכול כלכלה.
ד. ניטרליות טכנולוגית ופיקוח על גופי פינטק – מחד, יש לאמץ את עקרון הניטרליות הטכנולוגית, לפיו חובות
זהות יחולו על הפעילות הפיננסית ללא תלות באמצעי שבו ניתן הייעוץ, בין אם מדובר ביועץ בשר ודם ובין
אם במסגרת הייעוץ נעשה שימוש בטכנולוגיה פיננסית. מנגד, ובמקביל, נדרש להתאים את החובות שיחולו
על ייעוץ משכנתאות כאשר זה נעשה באמצעות טכנולוגיה פיננסית. לשם כך, מוצע להקנות את הסמכויות
הנוגעות לכך לרשות ניירות ערך, המחזיקה בניסיון המקצועי ובתשתית המתאימה לפיקוח על מערכות
כאלו. זאת, חלף ההצעה להכפיף חברות פינטק לבנק ישראל – הצעה אשר מתמקדת במבנה התאגידי של
נותן הייעוץ ולא בשאלה האם נעשה שימוש בטכנולוגיה פיננסית ויוצרת קשיים רגולטוריים חמורים עבור
חברות פינטק.
ה. מבנה הפיקוח, האתיקה והמשמעת – חלף הקמת "מועצה" המעניקה כוח עודף לעוסקים בתחום ועלולה
להוביל לארביטראז' רגולטורי, מוצע להקים ועדה מייעצת מקצועית שתמנה רוב של נציגי משרדי
הממשלה והרגולטורים הפיננסיים, ותייעץ לשר המשפטים בנושאים מקצועיים. בנוסף, יש להקים
תשתית לאתיקה מקצועית וועדת משמעת סטטוטורית בעלת סמכויות אכיפה והחלטות שיפוטיות
מחייבות, ולהוסיף, כתנאי לרישום בפנקס, גם מעבר בחינה בנושא אתיקה מקצועית.
ו. אכיפה והרתעה אפקטיבית – כדי להבטיח שהחוק לא יהיה "אות מתה", יש לקבוע סנקציות מנהליות
מיידיות ומרתיעות כבר בגוף החוק, בדומה לחוקי הייעוץ הפיננסי האחרים. מהלך זה יבטיח הרתעה
אפקטיבית החל מיום כניסת החוק לתוקף, ללא תלות בהתקנת תקנות עתידיות.
והכל כמפורט להלן:
א. רקע:
א.1 היקף החוב לדיור ומורכבותו
1.
היקף ההלוואות לדיור שניתנו ע״י הבנקים אשר עומד )נכון לינואר 2026
( על כ-
650
מיליארד שקלים, 1 הולך
וצומח לאורך השנים, וכולל, בין היתר, הלוואות למטרות דיור הניתנות במשכון דירת מגורים )להלן:
משכנתאות(.
2 לצד הבנקים, בשנים האחרונות אנו עדים גם לצמיחה מהירה בהיקף המשכנתאות הניתנות
ע״י חברות אשראי חוץ בנקאי.
3
2.
הגידול המתמיד בהיקף החוב של משקי הבית לצרכי דיור, לצד הגידול בגובה ההחזר החודשי, על רקע עליית
מחירי הדיור בשנים האחרונות, יחד עם העובדה כי כבר היום למעלה מ-
60%
מההלוואות לדיור שמעניקים
הבנקים נלקחות תוך התייעצות עם יועץ משכנתאות4 ממחישים את החשיבות בהסדרת העיסוק בייעוץ
משכנתאות. ולא סתם כך – שכן מדובר באחת ההחלטות הפיננסיות המשמעותיות בחיי משק בית – הן
מבחינת גובה ההלוואה והן מבחינת חשיבות הבטוחה – דירת המגורים.
א.2 הוואקום בהסדרת העיסוק בייעוץ משכנתאות
3.
אלא שכיום, למרות השימוש הגובר ביועצי משכנתאות, לא קיימת רגולציה אחידה הנוגעת להתנהלותם
ולהכשרתם – מצב אשר משליך על איכות הייעוץ אשר מקבלים הלקוחות ועשוי להוביל לנזק של ממש
עבורם, בהיקפים של אלפים רבים של שקלים.
4.
הקושי הנובע ממצב זה דרמטי במיוחד נוכח מורכבותה של עסקת המשכנתא, הדורשת הבנה מימונית
מעמיקה ורחבה )לרבות בנוגע לציפיות הריבית והאינפלציה בשוק(, היכרות עם מסלולי המשכנתא השונים
ועם הקלות ותנאים המוענקים ע״י המדינה בתחומים אלה, עם דרישות רגולטוריות סבוכות ועם סוגי
האשראי והמכשירים הפיננסיים השונים הקיימים בשוק.
5.
העדר ההסדרה האחידה של התחום מעוררת קושי נוסף וחמור נוכח הארביטראז׳ הרגולטורי שקיים כיום
בין הוראות המפקח על הבנקים – אשר רלוונטיות רק כאשר הגורם המממן הוא בנק, ובין הוראות הממונה
על שוק ההון, הביטוח והחיסכון )להלן: הממונה על שוק ההון( – אשר רלוונטיות רק כאשר הגורם המממן
הוא בעל רישיון נותן אשראי חוץ בנקאי הכפוף לפיקוחו. בחסותו של פער זה, חלק מיועצי המשכנתאות
הפועלים כיום הם למעשה משווקי משכנתאות, המקבלים תגמול וטובות הנאה שונות מגופי אשראי חוץ
1 בנק ישראל, החוב והאשראי )כאן(; בנק ישראל, מבט סטטיסטי 2025
, החוב של המגזר הפרטי הלא-פיננסי )כאן(.
2 הגדרת ״הלוואה לדיור״, עמ׳ 2 לנוהל בנקאי תקין 451
– נהלים למתן הלוואות לדיור )כאן(.
3 רשות שוק ההון – דוח הממונה לשנת 2023
: שירותים פיננסים מוסדרים )כאן(. בין החברות הבולטות בענף ניתן למנות את מימון
ישיר, אשר רשמה צמיחה משמעותית בתחום המשכנתאות, והציבה לעצמה יעד להגיע לנתח שוק של כ-
3%
מהיקף המשכנתאות
החדשות תוך 5 שנים )כאן(; קבוצת האחים נאוי, שהקימה פעילות משותפת בתחום המשכנתאות בשת"פ עם חברת טריא )כאן(; חברת
הראל 60
+
, שהחלה את פעילותה עם הצעות ל"משכנתא הפוכה" ומאז הרחיבה את פעילותה גם למשכנתאות רגילות )כאן(; חברת
אלבר, שבכוונתה להרחיב את פעילותה בתחום המשכנתאות במהלך שנת 2025
)כאן(; ועוד.
4 יועצי משכנתאות בשוק האשראי לדיור, מצגת המפקח על הבנקים, ינואר 2025
)כאן(. הנתונים מתייחסים להלוואות לדיור הנלקחות
מהבנקים. לצערנו לא קיימים נתונים דומים לגבי משכנתאות הנלקחות מגופי אשראי חוץ בנקאיים.
בנקאי עבור שיווק המשכנתאות שאלו מציעים,5 ומשכך הם אינם פועלים באופן אובייקטיבי – וזאת, ככלל,
ללא ידיעתם של הלווים. התנהלות זאת אף מסכנת את יציבות המערכת הפיננסית כולה.6
6.
כל אלה מציפים את הצורך בהסדרת העיסוק בייעוץ משכנתאות
– הסדרה אשר צריכה להיעשות תוך
עמידה על מספר עקרונות קריטיים שיבטיחו כי ייעוץ המשכנתאות יהיה מקצועי ואובייקטיבי ויבטיח
את התאמת המוצר לצרכיו של הלקוח, תוך הסתכלות הוליסטית על מצבו הפיננסי, ובאופן שיעניק ערך
מירבי.
7.
כמו כן, חשוב לא פחות להבטיח את עקרון הניטרליות הטכנולוגית, כך שתחום זה יוכל להשתכלל ולהתפתח
– תחת אותם סטנדרטים של מקצועיות ואובייקטיביות, גם באמצעות פיתוחים וחידושים טכנולוגיים. זאת
בהמשך למגמה הבינלאומית המבוססת על העקרון Same Risk, Same Regulation
– שמשמעותו היא
החלת חובות רגולטוריות זהות על פעילויות המייצרות סיכון זהה לציבור, ללא תלות בזהות הגוף המבצע
את הפעילות או באמצעי הטכנולוגי שבו הוא משתמש.
8.
הצורך בהסדרה זו הוא העומד בבסיס הצעת החוק. אלא שאנו סבורים כי הצעת החוק, בנוסחה הנוכחי,
נעדרת התייחסות או אינה מקיפה מספיק באשר לחלק מהעקרונות הללו. זאת בפרט בהשוואה להסדרה
המקבילה החלה על שאר העוסקים בייעוץ פיננסי – בראשם, יועצי השקעות, המפוקחים ע״י רשות ניירות
ערך, ויועצים וסוכנים פנסיוניים, המפוקחים ע״י רשות שוק ההון, וכן בהשוואה להסדרה החלה על
מתווכים פיננסיים שונים לפי הדין הבינלאומי.
9.
בטרם נרחיב לגבי התיקונים הנדרשים על ידנו, אנו מבקשים לשוב ולהדגיש את עמדתנו העקרונית לפיה
ההסדרה והפיקוח על העיסוק בייעוץ משכנתאות צריכה להיעשות ע״י רשות ניירות ערך ולא ע״י משרד
המשפטים. זאת, מתוך מבט רוחבי על מבנה הרגולציה הפיננסית בישראל, ונוכח המקצועיות שרכשה
הרשות בתחום הפיקוח על מתווכים פיננסים שונים7
– אשר חולקים עם יועצי המשכנתאות מאפיינים
דומים מאוד )ובפרט כאשר אלו משתמשים בטכנולוגיה פיננסית למתן הייעוץ הפיננסי(8 ועל גופי פינטק
הפועלים, ע״פ רישיון, בתחומים פיננסיים אחרים.
9
10
. ונבהיר: ייעוץ משכנתאות משמעותו ייעוץ לגבי התחייבות פיננסית ממושכת המשפיעה על התנהלותו
הפיננסית של משק הבית למשך עשורים ויוצרת לו סיכון פיננסי אדיר. ייעוץ שכזה מהווה ייעוץ פיננסי
מובהק, אשר דורש הבנה מימונית עמוקה לצד הבנה של סיכוני השוק. זאת בדומה לייעוץ פנסיוני וייעוץ
השקעות. כך, בעוד שמתווך או שמאי מתמקדים בערך הנכס הפיזי בנקודת זמן מסוימת, הלקוח זקוק ליועץ
משכנתא כדי לתכנן את חוסנו הכלכלי לעשורים קדימה אל מול ריביות ואינפלציה. טעות בייעוץ משמעותה
שחיקה מתמשכת של ההכנסה הפנויה, מה שהופך את השירות לקריטי ליציבות הפיננסית של משק הבית
והמערכת הבנקאית כאחד. השוואת ייעוץ המשכנתאות למקצוע השמאות או התיווך אינה מתאימה
ומגמדת את חשיבותו – תוך פגיעה חמורה בציבור.
5 "תמכור ותטוס לאיטליה": כך מתמרצים יועצים לדחוף משכנתאות הפוכות ללקוחות", כלכליסט 23.04.25
)כאן(.
6 פניית לובי 99
לרשות שוק ההון – קביעת איסור על מלווים חוץ בנקאיים לשלם תגמול בגין שיווק משכנתאות )כאן(.
7 יועצי ומשווקי השקעות; מנהלי תיקים.
8 רשות ניירות ערך, הוראה לבעלי רישיון בקשר למתן שירותים תוך שימוש באמצעים טכנולוגיים )כאן(.
9 נותני שירות מידע פיננסי; חברות תשלום.
11
. נוסיף כי אנו סבורים שהסדרת התחום ע״י הרשות תתרום להפחתת הארביטראז׳ והכפל הרגולטורי, תסייע
להפחית חסמים, ותתרום להגברת התחרות בתחום, באופן אשר עולה בקנה אחד עם האינטרסים של
הלקוחות. עם זאת, ונוכח הקביעה כי בשלב זה ההסדרה והפיקוח ייעשו בכל זאת ע״י משרד המשפטים,
אנו קוראים לכם לעשות כל הניתן כדי למתן השלכות שליליות של מצב זה, ולקבוע הסדרה מיטבית
ואיכותית, תוך תיאום מירבי עם שאר הרגולטורים הפיננסיים.
12
. כמו כן, נדגיש את החשיבות בהסדרת העיסוק בייעוץ המשכנתאות מתוך ראייה רוחבית השואפת לצמצם,
ככל הניתן, לא רק ארביטראז׳ רגולטורי בין הרגולטורים הפיננסיים השונים בישראל, אלא גם – וחשוב
לא פחות, בין הרגולציה החלה על תחום זה במדינות מובילות בעולם )כמו אנגליה, קנדה ואוסטרליה( לבין
זו שתחול על העוסקים בתחום בישראל. בדרך זו תיפתח הדרך לשיפור הסטנדרטים המקצועיים לאורם
יפעלו יועצי המשכנתאות ולקידום התחרות במקטע תיווך זה, גם מצד שחקנים בינלאומיים שפועלים כבר
היום ומציעים ללקוחותיהם הצעות ערך אטרקטיביות וחשובות.
ב. השינויים המוצעים בהצעת החוק:
נציין כי מפאת קוצר הזמן ורמת הסיבוכיות הגבוהה, לא כל הצעותינו קיבלו ביטוי בתיקוני נוסח מוצעים.
ב1. צמצום הגדרת הלוואה לדיור
13
. לצד הצורך בהסדרת העיסוק בייעוץ משכנתאות – הלוואה במסגרתה ממושכן נכס המגורים )הנוכחי או
העתידי( של הלווה, אין הצדקה לתחולת החוק על ייעוץ הנוגע לכל סוג של הלוואה לדיור, בכל סכום שהוא,
שאינו כפוף למשכון אותו נכס. הגדרת ״הלוואה לדיור״ המוצעת בהצעת החוק אמנם זהה להגדרה בה
משתמש בנק ישראל,10
אך היא כוללת גם חלופות שכלל לא מהוות משכנתא
– שכן אינן ניתנות בכפוף
למשכון דירת מגורים, ומשכך אינן יוצרות ללקוח חשיפה הדורשת, ככלל, פנייה לייעוץ משכנתאות.
14
. הרחבה של תחולת החוק על כלל ההלוואות לדיור, בנוסח המוצע בהצעת החוק, יוצרת מספר עיוותים. כך
למשל, תיפגע יכולתם של גורמים שונים להעניק שירותי השוואת ריביות בנוגע להלוואות צרכניות שונות,
מאחר שפעילות רצויה זו עשויה ליפול תחת ההגדרה של ייעוץ משכנתאות. הרחבה זו גם תמנע מסוכנים
ויועצים פנסיוניים למסור מידע לגבי לקיחת הלוואה על חשבון כספי חיסכון, מאחר שייתכן כי כספי
ההלוואה ישמשו למשל לשיפוץ של דירת המגורים, ומשכך פעילות זו תיפול תחת הגדרת ייעוץ משכנתאות
)הרחבה( המוצעת.
15
. על כן, לעמדתנו, וכדי למנוע בלבול בין המושגים השונים יש להגדיר, במסגרת החוק, מונח חדש –
״משכנתא״, שיכלול את ההלוואות לדיור הרלוונטיות לעניין הסדרת העיסוק בייעוץ משכנתאות.
10 הגדרת ״הלוואה לדיור״, עמ׳ 2 לנוהל בנקאי תקין 451
– נהלים למתן הלוואות לדיור )כאן(.
להלן התיקונים הנדרשים בהצעת החוק:
הגדרות
1
"הלוואה לדיורמשכנתא" – הלוואה שניתנה בכפוף למשכון מקרקעין המשמשים בחלקם או
במלואם למגורים או של זכות במקרקעין כאמור שמתקיים בה אחד מאלה, ובלבד שלא
ניתנה למטרת עסק:;
)1( ההלוואה מיועדת לרכישה או לחכירה של דירת מגורים, בנייתה, הרחבתה, או שיפוצה;
)2( ההלוואה מיועדת לרכישת מגרש לבניית דירת מגורים או לרכישת זכות בדירת מגורים
תמורת דמי מפתח;
)3( ההלוואה ניתנה בכפוף למשכון דירת מגורים;
)4( ההלוואה מיועדת למימון פירעון מוקדם של הלוואה כאמור בפסקה )1(, במלואה או
בחלקה;
ב2. הוספת הגדרת ייעוץ משכנתאות כללי
16
. ההגדרה המוצעת למונח "ייעוץ" רחבה וגורפת וכתוצאה מכך ניתן יהיה חובות מכבידות על כל חוות דעת
או פרסום )ישיר או עקיף(, ללא הבחנה בין המלצה קונקרטית המותאמת ללווה ספציפי לבין הפצת מידע
פיננסי כללי. טשטוש גבולות זה ייצור נטל רגולטורי מכביד על כל אדם המפיץ מידע פיננסי לציבור הרחב
– לרבות עיתונאים, מרצים ואנשי חינוך פיננסי. בכך יפגע, שלא לצורך, חופש העיסוק וזרימת המידע
המקצועי לציבור הרחב.
17
. משכך, מוצע לקבוע כי חובת הרישום בפנקס לא תחול על מי שעיסוקו מתמצה במתן "ייעוץ משכנתאות
כללי". זאת בהמשך למגמה שמקדמת רשות ניירות ערך לגבי ייעוץ השקעות כללי.11
תחת הגדרת ייעוץ כללי
זה תחסה כל פעילות הסברתית, חינוכית או עיתונאית, המנגישה מידע תיאורטי או כללי על שוק
המשכנתאות )כגון הסברים על סוגי מסלולים, ניתוח מגמות ריבית במשק או השוואות היסטוריות(, וזאת
מבלי לבחון את נסיבותיו הכלכליות האישיות של אדם מסוים או להציע תמהיל מותאם אישית.
18
. ייעוץ כללי זה, בשונה ממהות הייעוץ ללקוח ספציפי, אינו כולל את התאמת ההמלצה למצבו המסוים של
הלקוח ומשכך, אינו מקים יחסי אמון הדוקים בין היועץ לבין הלקוח, אשר מצדיקים את הטלת החובות
המוצעות על היועץ. לצד זאת, אנו רואים חשיבות בזרימה של מידע פיננסי לציבור הרחב ובאפשרותם של
גורמים לפרסם מידע פומבי אודות תחום זה.
19
. אלא שכדי להבטיח שהחרגה זו לא תפגע באינטרס הציבורי ולא תנוצל על מנת לעקוף את החובות
המוצעות, מוצע לקבוע על העוסק בייעוץ משכנתאות כללי חובת גילוי נאות רחבה. במסגרת זו יש לקבוע
כי נותן הייעוץ הכללי יידרש להבהיר, בצורה בולטת, את פרטי הזיהוי שלו; כי הוא אינו יועץ משכנתאות
רשום, כי הייעוץ שהוא נותן אינו מהווה תחליף לייעוץ אישי וכן כל זיקה שיש לו לגוף פיננסי. דרישה זו
11 כמוצע במסגרת התיקון לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות. ראה עמ׳ 1179
להצעת
חוק לעידוד פעילות בשוק ההון )תיקוני חקיקה(, התשפ״ד-
2024
.
נועדה למנוע הטעיה של הצרכן ולוודא שהוא מבין כי האחריות על התאמת הנתונים לנסיבותיו האישיות
נותרת בידיו או בידי יועץ רשום.
20
. כמו כן, נדרש לקבוע כי מתן ייעוץ משכנתאות כללי באמצעי תקשורת כהגדרתם בסעיף 11
לחוק איסור לשון
הרע, תשכ"ה-
1965
)עיתון, שידורי רדיו וטלוויזיה הניתנים לציבור( תהיה גם היא פטורה מרישום בפנקס.
זאת, בדומה לפטור הקיים לגבי ייעוץ השקעות בכלי התקשורת,12
וכדי שלא למנוע לחלוטין כל אפשרות של
פרסום או התייחסות לתחום המשכנתאות באמצעי תקשורת אלו.
21
. כן נדרש לקבוע סנקציה פלילית על הפועלים בניגוד להוראות אלו.
להלן התיקונים הנדרשים בהצעת החוק:
הגדרות
1
"יועץ משכנתאות" – מי שעוסק בייעוץ משכנתאות ורשום בפנקס לפי סעיף 14
;
"ייעוץ" – בין במישרין ובין בעקיפין ולרבות בדרך של פרסום, בחוות דעת או בכל אמצעי אחר;
״ייעוץ משכנתאות כללי״ – ייעוץ משכנתאות שאינו מתייחס לנסיבות ונתונים של אדם מסוים
או נחזה להיות כזה.
עיסוק
שאינו טעון
רישום
בפנקס
X
על אף האמור בסעיף 2, עיסוקים אלה אינם טעונים רישום בפנקס:
)א( ייעוץ משכנתאות כללי ובלבד שמתקיימים כל אלה:
)1(
ייעוץ המשכנתאות הכללי ניתן על ידי עוסק שאינו רשום בפנקס
)2(
נותן הייעוץ יגלה, בכל מקום שבו הוא נותן את השירות האמור, באופן ובצורה
שיקבע השר, את פרטי הזיהוי שלו וכן כי הוא אינו יועץ משכנתאות הרשום
בפנקס, כי הייעוץ שהוא נותן אינו ייעוץ אישי ואינו מהווה תחליף לייעוץ
המתחשב בנתונים ובצרכים המיוחדים של כל אדם וכל זיקה שיש לו לגוף פיננסי;
)ב( ייעוץ משכנתאות כללי באמצעי תקשורת כהגדרתם בסעיף 11
לחוק איסור לשון הרע,
תשכ"ה-
1965
, ובלבד שיכלול הודעה כי הייעוץ אינו ייעוץ אישי ואינו מהווה תחליף
לייעוץ המתחשב בנתונים ובצרכים המיוחדים של כל אדם.
עונשין
20
)א( העושה אחד מאלה, דינו – קנס כאמור בסעיף קטן 61
)א()4( לחוק העונשין:
)1( עסק בייעוץ משכנתאות בניגוד להוראות סעיף 2
;
)2( עסק בייעוץ משכנתאות בהיותו עובד של גוף פיננסי, בניגוד להוראות סעיף 4)ב(.
)3( עסק בייעוץ משכנתאות כללי בניגוד להוראות סעיף X
.
)ב( המתחזה ליועץ משכנתאות או המשתמש בתואר יועץ משכנתאות או בכינוי דומה העשוי
ליצור רושם שהוא יועץ משכנתאות, והוא אינו יועץ משכנתאות, דינו – מאסר שנה או קנס
כאמור בסעיף קטן 61
)א()4( לחוק העונשין.
12 סעיף3)א()4( לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות.
ב3. אובייקטיביות והבטחת טובת הלקוח
22
. אנו מברכים על ההצעה לאסור על יועץ המשכנתאות לקבל תמורה כספית או אחרת, במישרין או בעקיפין,
בקשר עם ייעוץ משכנתאות, זולת מלקוחו בלבד, וכן על שאר החובות והאיסורים המוצעים שתכליתם
הבטחת האובייקטיביות של יועץ המשכנתאות וקידום טובת הלקוח – כמוצע בסעיפים 3-4
להצעת החוק.
אלא שלדעתנו יש להוסיף ולהרחיב את החובות שיחולו על יועץ המשכנתאות, בדומה לאלו שחלות על
יועצים פיננסיים אחרים, ובהמשך למגמה העולמית בתחום הייעוץ הפיננסי במסגרתה נדרשת התנהלות
פרו-אקטיבית לטובת הלקוח. ונרחיב.
23
. כאמור, כיום, בכל הנוגע לתשלום תגמול ליועצי משכנתאות מהגורמים המלווים, קיים אבריטראז׳
רגולטורי חמור. בעוד שהמפקח על הבנקים אסר על בנקים להעניק כל טובת הנאה לנציג של הלקוח עבור
ייעוץ משכנתאות,13
הממונה על שוק ההון נמנע מלקבוע הוראות מקבילות שיחולו על נותני האשראי החוץ
בנקאיים המפוקחים על ידו, ואלו מציעים להם טובות הנאה שונות.
24
. התוצאה היא שאותם גורמים המכנים עצמם היום יועצי משכנתאות פועלים למעשה כמשווקי משכנתאות
המתוגמלים ע״י גופי האשראי החוץ בנקאי לפי ביצועים ולא כיועצים אובייקטיביים. תגמול זה יוצר זיקה
מובהקת בין היועץ לגוף המלווה, שמטה את הייעוץ – והכל, ללא ידיעת הלקוח שנושא בסופו של דבר לא
רק בסיכון הפיננסי אלא גם בעלות של אותו ייעוץ מוטה. כך במיוחד מאחר שמורכבות מוצרי המשכנתא
והיותם קשים להבנה, מאפשרים ליועצי משכנתאות לנצל מגבלות חישוביות והטיות קוגניטיביות של
לווים.
25
. מצב נוכחי זה, מגביר את התאבון של יועצי המשכנתאות להתקשר דווקא עם גופי אשראי חוץ בנקאי,
ועשוי ליצור אצלם העדפה לתווך בעסקאות לאשראי למטרות דיור בין גופים אלו לבין לקוחות, על מנת
להנות מהתגמול המוצע להם. זאת, גם כאשר מדובר בעסקה מסוכנת ולא משתלמת ללווה עצמו – כפי
שמשתקף בריבית על הלוואות אלו.
14
26
. סיכון זה, הטמון בשיווק משכנתאות לציבור הרחב באמצעות משווקים המתוגמלים לפי ביצועים, מהווה
״סיכון מוסרי״
(Moral hazard)
במסגרתו יוצרים יועצי המשכנתאות המתוגמלים ע״י המלווים סיכונים
פיננסיים מאחר שאלו אינם מפנימים את מלוא ההשלכות השליליות של הסיכונים האמורים.
27
. מדובר בכשל שוק אשר משפיע על כל שרשרת הערך של שוק המשכנתאות ויוצר חשש מנטילה מופרזת
ולא אחראית של משכנתאות, שאינה מתאימה לצרכיו וליכולת ההחזר של הלקוח, במחיר שאינו בהכרח
משקף את ההלוואה המטיבה ביותר עבורו ובאופן ששם אותו בפני סיכון פיננסי חמור.15
28
. התנהלות זו התבררה כאחד מכשלי השוק המרכזיים שהביאו להתפתחות משבר המשכנתאות בארה"ב ב-
2007
, שהשלבים הבאים בהתפתחותו כללו צניחה במחירי הנדל"ן, התמוטטות מוסדות פיננסיים, אבטלה
גוברת ומשבר כלכלי חריף.16
משמע, זיקה בין מלווה ליועץ המשכנתאות היא אינה רק בעיה צרכנית
פרטנית, אלא פתח למדרון חלקלק.
13 שם, בסעיף 3.
14 לראיה, תיק המשכנתאות המאוגח ע"י חברת 'מימון ישיר משכנתאות' מגלם תשואה ממוצעת של 9.1%
)ראה ה"ש 11
( לעומת ריבית
ממוצעת של 5.4%
)
IRR
( בכלל תיק המשכנתאות במערכת הבנקאית )כאן(.
15 דב סולומון, משכנתה ללא זכות חזרה ללווה )נון-ריקורס(, 2023
)כאן(.
16 רון חריס, מעסקה סולידית למשבר עולמי: על כשלי שוק המשכנתאות האמריקני )כאן(.
29
. במקביל, הפיקוח של רשות שוק ההון על רמת הסיכון אותו יכולים ליטול גופי האשראי החוץ בנקאי כשהם
מעניקים אשראי, רופף יותר )עד כדי לא קיים( – ובוודאי בהשוואה לזה החל על הגופים הבנקאיים. כך,
שלא רק שקיים ארביטראז' רגולטורי אשר יוצר ביקוש לאשראי למטרות דיור ע"י גופים חוץ בנקאיים,
אלא שביקוש זה גם פוגש היצע גבוה של הלוואות דיור מסוכנות יותר, הניתנות ע"י גופים חוץ בנקאיים,
נוכח קיומו של ארביטראז' רגולטורי גם בעניין רמת הסיכון.
30
. התוצאה היא סיכון מוגבר להסטת הלוואות מסוכנות לגופים חוץ בנקאיים בחסות ארביטראז' רגולטורי
זה, הנוגע הן לצד הביקוש והן לצד ההיצע.
31
. משכך, כאמור, אנו תומכים באיסור על יועץ משכנתאות לקבל תמורה כספית או אחרת, במישרין או
בעקיפין, בקשר עם ייעוץ משכנתאות, זולת מלקוחו בלבד כמוצע בסעיף 4)ג( להצעת החוק.
32
. אלא שלצד קביעת האיסור על קבלת תגמול מצד שלישי, בהמשך למגמה הנוהגת בעולם,17
ובדומה לקבוע
בחוקים המסדירים את פעילותם של יועצים פיננסיים אחרים, יש לקבוע נורמות וחובות פוזיטיביות
ואקטיביות נוספות שיחולו על התנהלותו של יועץ המשכנתאות ויבטיחו כי זה יפעל לטובת הלקוח:
א. יש לנסח את חובת האמון שתחול על יועץ המשכנתאות באופן פוזיטיבי ופרו-אקטיבי על מנת להבטיח
כי טובת הלקוח תגבר על ענייניו האישיים או על אלו של אחר. בהמשך למגמה המובילה במדינות
מערביות.18
כך, חלף הנוסח המוצע בסעיף 3 להצעת החוק, יש לקבוע כי יועץ המשכנתאות יפעל
בנאמנות ובמסירות לטובת לקוחותיו, ויעדיף את טובת הלקוח על פני עניינו האישי או על פני עניינו
של כל גורם אחר.
ב. יש להרחיב את האיסור על היותו של יועץ המשכנתאות בניגוד עניינים, כך שיכלול גם ניגודי עניינים
שאינם נובעים רק מקבלת תמורה, ולקבוע איסור על קיומה של זיקה כלשהיא בין יועץ המשכנתאות
לגוף המלווה, בדומה לאיסור החל על יועץ השקעות.
19
לצד זאת, אין הצדקה בקביעה המוצעת כי
יועץ המשכנתאות לא יהיה עובד של אף גוף פיננסי כהגדרתו בחוק שירות מידע פיננסי, התשפ״ב-
2021
– חלק מהגופים המנויים שם אינם עוסקים במתן אשראי,
20
כך שלא נוצר ניגוד עניינים אסור ביחס
אליהם. משכך, אנו סבורים כי יש לתקן את הגדרת ״גוף פיננסי״ המוצעת, כך שתכלול רק את אותם
גופים פיננסיים, המנויים שם, המציעים אשראי.
ג. יש להוסיף חובת זהירות שתחול על יועץ המשכנתאות ותבטיח כי ינהג בזהירות וברמת מיומנות
שיועץ משכנתאות סביר היה נוהג בהם, והכל כדי להבטיח את עניינו של הלקוח. זאת בדומה לחובת
הזהירות החלה על יועצי השקעות ועל סוכנים ויועצים פנסיוניים )להלן: יועצים פנסיוניים(.
21
17
Directive 2014/17/EU of the European Parliament
)כאן( )להלן: Directive 2014/17/EU
(;
MCOB Mortgages and Home
Finance: Conduct of Business sourcebook
)כאן(.
18 החובה להעדיף את טובת הלקוח בכל מקרה של ניגוד עניינים )המוכרת בעולם כ-
Priority Rule
( מעוגנת בחקיקה הראשית
באוסטרליה )ראה, s. 158LE
National Consumer Credit Protection Act 2009
כאן( וברגולציה הפדרלית בקנדה במסגרת רפורמת
ה-
Client Focused Reforms (CFR)
)ראה
, s. 13.4
103
-
National Instrument 31
כאן( הקובעות חובה פוזיטיבית לפתור כל ניגוד
עניינים תוך מתן קדימות מוחלטת לאינטרס הלקוח.
19 ראה את ההבחנה בין הגדרת יועץ השקעות להגדרת משווק השקעות בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות
ובניהול תיקי השקעות, התשנ״ה-
1995
)להלן: חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות(.
20 למשל, חבר בורסה.
21 סעיף 20
לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות; סעיף 16
לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה
פנסיוניים(, תשס"ה-
2005
)להלן: חוק הפיקוח על ייעוץ פנסיוני(.
ד. יש לקבוע חובה על יועץ המשכנתאות להתאים את הייעוץ הניתן על ידו ואת מאפייני ההלוואה לדיור
לצרכי הלקוח, לאחר שבירר עם הלקוח את מטרות נטילת הלוואה, את מצבו הכספי דרך כלל, את
כושר ההחזר של הלקוח בהווה ובעתיד הנראה לעין, ואת כל הנסיבות הרלוונטיות לעניין נטילת
ההלוואה. זאת בדומה לחובה להתאים את השירות לצורכי הלקוח, החלה על יועצי השקעות ועל
סוכנים ויועצים פנסיוניים.
22
בנוסף, ובדומה להוראה החלה לעניין זה על יועצים פנסיונים, יש להוסיף
ולקבוע כי במסגרת התאמת הייעוץ יבחן יועץ המשכנתאות את טובת הלקוח, תוך שקלול תרחישים
שונים, והתחשבות בין היתר, בסיכוני ריבית, שינויי מדד, ויכולת הלקוח לעמוד בתנאי ההלוואה
בתרחישים כלכליים שונים.
23
ה. יש לקבוע כי במסגרת הייעוץ, יועץ המשכנתאות יציג ללקוח את חלופות המימון השונות שעמדו
בבסיס הייעוץ באופן פשוט וברור ככל האפשר.
ו. יש לחייב את יועץ המשכנתאות לערוך עם הלקוח הסכם בכתב שיכלול את הנושאים הדרושים לצורך
ההתקשרות, בדומה לחובה החלה על יועצי השקעות ועל סוכנים ויועצים פנסיוניים.24
נדרש כי הסכם
זה יכלול, בין היתר, את פירוט הצרכים וההנחיות של הלקוח כפי שנמסרו ליועץ המשכנתאות בהתאם
לחובת התאמת השירות ללקוח, וכן את השכר עבור הייעוץ, כפי שסוכם בין הלקוח ובין יועץ
המשכנתאות.
ז. יש לקבוע חובת נימוק בכתב אודות הייעוץ שניתן, ככל שזה כלל איפיון משכנתא או בחירת סוג
המשכנתא. זאת בדומה לחובה החלה על יועצי השקעות ועל סוכנים ויועצים פנסיוניים.25
במסמך
נימוק זה יפרט יועץ המשכנתאות את הנימוקים שעמדו בבסיס הייעוץ שנתן ללקוח, לצד צרכי הלקוח,
החלופות שנבחנו וכן הסבר מדוע החלופה שנבחרה היא המיטבית עבור הלקוח.
ח. נוכח פערי הכוחות והמידע שבין הלקוח לנותן הייעוץ, יש לקבוע כי לא ניתן יהיה להתנות על חובות
אלו של יועץ המשכנתאות וכי לא יהיה תוקף לתנייה בהסכם הפוטרת את יועץ המשכנתאות מחובות
אלו
– בדומה לאיסור ההתניה על החובות החל לגבי עיסוקם של יועצי השקעות וסוכנים ויועצים
פנסיוניים.
26
22 סעיף 12
לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות; סעיף 12
לחוק הפיקוח על ייעוץ פנסיוני.
23 למשל, כקבוע בסעיף 12
לחוק הפיקוח על ייעוץ פנסיוני.
24 סעיף 13
לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות; סעיף 27
לחוק הפיקוח על ייעוץ פנסיוני.
25 סעיף 14
לחוק הפיקוח על ייעוץ פנסיוני; תקנות הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות )רישום
עסקאות ורישום פעולות ייעוץ(, התשס"ח-
2007
.
26 סעיף 26
לחוק הפיקוח על ייעוץ פנסיוני; סעיף 11
)ב( לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות.
להלן התיקונים הנדרשים בהצעת החוק:
הגדרות
1
"גוף פיננסי" – כהגדרתו בחוק שירות מידע פיננסי, התשפ"ב–
2021
אשר עוסק במתן
משכנתאות;
פרק X
: חובות, איסורים והגבלות לעניין עיסוק בייעוץ משכנתאות
חובות
מקצועיות
אמון
3
)א( במילוי תפקידו, יפעל יועץ משכנתאות באמונה ובשקידה כפי שיועץ משכנתאות סביר היה
נוהג באותן נסיבות, בנאמנות ובמסירות לטובת לקוחותיו, לא יעדיף את טובת לקוחותיו על
פני ענייניו האישים27
או את עניינו של אחר על פני לקוחותיו, לא יעדיף את עניינו של לקוח
אחד על פני לקוח אחר, וינקוט את האמצעים הראויים בנסיבות העניין לקבלה ולמסירה של
מידע מהותי הנוגע למתן שירות ייעוץ המשכנתאות ללקוחו.
סייגים
לעיסוק
והיעדר
ניגוד
עניינים
4
)א( יועץ משכנתאות לא יעסוק בייעוץ משכנתאות עבור לקוח אם מתקיים אחד מאלה:
)1( חשש שלא יוכל למלא את חובתו המקצועית כלפיו;
)2( נסיבות שבהן עלול להיווצר ניגוד עניינים בין עניין אישי שלו או עניינו של אחר ובין
עניינו של לקוחו.
)ב( יועץ משכנתאות לא יהיה עובד של גוף פיננסי בעל זיקה כלשהי לגוף פיננסי.
)ג( יועץ משכנתאות לא יקבל תמורה כספית או אחרת, במישרין או בעקיפין, בקשר עם ייעוץ
משכנתאות, זולת מלקוחו בלבד.
חובת
זהירות
X
יועץ משכנתאות ינהג בעיסוקו בזהירות וברמת מיומנות שיועץ משכנתאות סביר היה נוהג
בהם בנסיבות דומות, וינקוט את כל האמצעים הסבירים להבטחת עניניהם של לקוחותיו.
התאמת
השירות
לצורכי
הלקוח
X
)א( יועץ המשכנתאות יתאים, ככל האפשר, את הייעוץ ואת מאפייני המשכנתא לצרכיו
ולהנחיותיו של כל לקוח, לאחר שבירר עם הלקוח את מטרות המשכנתא, את מצבו
הכספי, את כושר ההחזר הנוכחי והעתידי שלו ואת שאר הנסיבות הצריכות לענין, ככל
שהלקוח הסכים למסור מידע לגבי אלה.
)ב( לעניין זה יבחן יועץ המשכנתאות את טובת הלקוח, תוך שקלול תרחישים שונים, לרבות
סיכוני ריבית ושינויי מדד ובחינת מגוון סוגי המשכנתאות המוצעות.
)ג( במסגרת הייעוץ יועץ המשכנתאות יציג ללקוח את חלופות המימון השונות שעמדו
בבסיס הייעוץ באופן פשוט וברור.
27 הטעות במקור.
הסכם
בכתב
X
)א( יועץ משכנתאות יערוך הסכם בכתב עם לקוח וימסור לו העתק ממנו, קודם לתחילת מתן
השירות.
)ב( ההסכם יכלול את הנושאים הדרושים לצורך ההתקשרות ובכלל זה את הנושאים הבאים:
)1( פרטי הזיהוי והנתונים של הלקוח;
)2( הצרכים וההנחיות של הלקוח כאמור בסעיף X
;
)3( שכר והחזר הוצאות שיחוייב בהם הלקוח ודרך חישובם;
)4( קביעה כי הלקוח רשאי לבטל בכל עת את ההתקשרות עם בעל הרשיון;
נימוק
בכתב
X כלל הייעוץ איפיון משכנתא או בחירת סוג המשכנתא, יעביר יועץ המשכנתאות ללקוח, בכתב,
את פירוט הנימוקים שעמדו בבסיס הייעוץ. פירוט זה יכלול את צרכי הלקוח, החלופות
שנבחנו, והסבר מדוע החלופה שנבחרה היא המיטבית עבור הלקוח.
איסור
התניה על
חובות
X
אין במתן הסכמת הלקוח, בין מראש, בין בכתב, בין בעל-פה, כדי לפטור את יועץ
המשכנתאות מחובותיו לפי הוראות פרק זה או לפי כל דין אחר; תניית פטור בהסכם, הפוטרת
את יועץ המשכנתאות מחובותיו בענין אופן מילוי תפקידו או המסייגת את אחריותו – בטלה.
ב4. עיסוק במסגרת של תאגיד וחובות נוספות שיחולו על העוסקים בייעוץ משכנתאות
33
. הצעת החוק נעדרת כל התייחסות לייעוץ משכנתאות במסגרת של תאגיד, למעט ההתייחסות לחברות פינטק
)התייחסות שכפי שנסביר להלן אף אינה מתאימה כשלעצמה(. זאת, בניגוד לדין החל לגבי תאגיד מורשה
המעניק ייעוץ השקעות או סוכן תאגיד המעניק ייעוץ פנסיוני.28
משכך, נדרש לקבוע הוראות כאמור:
א. יש לקבוע הוראות מסגרת כלליות שיתייחסו לאפשרות של מתן ייעוץ משכנתאות במסגרת של תאגיד
מורשה, שיירשם בפנקס, ולאפשרות של יועץ משכנתאות לעסוק בייעוץ משכנתאות כעובד או שותף
בחברה או בשותפות שהינם תאגיד מורשה וכן לקבוע תנאים ספציפיים לרישום בפנקס של תאגיד
כאמור. כמו כן, לעניין הרישום בפנקס של תאגיד מורשה – יש להגדיר את המידע הרלוונטי לגבי התאגיד
שיופיע בפנקס )למשל, זהות בעלי המניות בתאגיד, זהות נושאי המשרה(.
ב. בהתאם לנהוג בעולם, ובהתאם לדין החל על תאגיד מורשה המעניק ייעוץ השקעות או סוכן תאגיד
המעניק ייעוץ פנסיוני, יש לקבוע כי העיסוק במסגרת כזו לא יגרע מחובות היחידים שיפעלו בשם
התאגיד.
ג. נדרש לקבוע הסדרה ייעודית לגבי מתן ייעוץ משכנתאות במסגרת תאגיד – כך, יש לקבוע כללים לעניין
הון עצמי מינימלי שיידרש לשמור התאגיד המורשה,
29
כדי לוודא שהינו בעל חוסן כלכלי מינימלי
התואם את הסיכון שייעוץ משכנתאות בהיקף נרחב יכול להקים. כן נדרש להרחיב את האיסור על ניגוד
עניינים כך שיחול גם ביחס לבעלי המניות ולדירקטורים המכהנים בתאגיד ולהקנות למשרד המשפטים
28 סעיף 21
לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות; סעיף 26
לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )ביטוח(, תשמ"א-
1981
; סעיף 25
לחוק הפיקוח על ייעוץ פנסיוני.
29 סעיף 20ג לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות.
)או לרשות ניירות ערך, אם תתקבל הצעתנו להגדרתה כרגולטור הפיננסי שיפקח על העיסוק בייעוץ
משכנתאות( סמכות לקבוע הוראות לעניין ממשל תאגידי, מינוי קצין ציות ועוד.
34
. כמו כן, יש לקבוע חובה על יועץ המשכנתאות להיות מבוטח בביטוח אחריות מקצועית כדרישה מינימלית
לעסוק במקצוע, בדומה לדרישה החלה על יועצי השקעות,30
ובדומה לסטנדרט הבינלאומי הקיים.31
את
תנאי הביטוח ניתן לקבוע בחקיקת משנה, תוך התאמתם לזהות נותן הייעוץ – אדם או תאגיד מורשה
במסגרתו ניתן ייעוץ משכנתאות.
35
. בנוסף, יש להקנות למשרד המשפטים )או לרשות ניירות ערך, אם תתקבל הצעתנו להגדרתה כרגולטור
הפיננסי שיפקח על העיסוק בייעוץ משכנתאות( סמכות לקבוע דרישות הנוגעות לסיכוני סייבר; אבטחת
מידע והגנת הפרטיות – והכל, בהתאם לשאר הוראות הדין החלות בעניינים אלו ולאופן מתן הייעוץ.
ב5. דרישות מקצועיות
36
. יש לקבוע סטנדרט מקצועי, שאת העמידה בו יידרש יועץ המשכנתאות להוכיח הן ע״י השלמת דרישות
אקדמאיות שונות והן ע״י עמידתו במבחנים מקצועיים שונים, שיהיו חופפים ואף זהים למבחנים בהם
נדרשים לעמוד יועצי השקעות ויועצים פנסיוניים, המפוקחים ע״י רשות ניירות ערך ורשות שוק ההון,
בהתאמה, בתחומים הרלוונטיים. ונסביר.
37
. ככלל, מאפיין מרכזי של שוק המשכנתאות הוא א-סימטריה משמעותית בין הלווים ולמלווים בכל הנוגע
למאפייני המוצר ומחירו. זאת ועוד, משכנתא טיפוסית בישראל מורכבת מתמהיל של מספר מוצרי אשראי
)מסלולים( כשלכל אחד מהם יש תמחור משלו, מה שיוצר מגוון מוצרים אינסופי שעשוי לבלבל את הלקוח.
זהו מבנה חריג בהשוואה בינלאומית32
– עובדה המגבירה את פערי המידע בשוק המשכנתאות בישראל. על
כך יש להוסיף, כי רמת הידע של הציבור הישראלי בנושאים הפיננסיים היא נמוכה בממוצע מזה של הציבור
בשאר מדינות ה-
OECD
.
33
כמו כן, נוטלי המשכנתאות זכאים לעיתים להקלות שונות כתלות בעמידה
בתנאים שונים. יועצי המשכנתאות הם גורמים המהווים חוליה מקשרת חשובה להנגשה של תנאים אלו
לציבור הרחב.
38
. כמו כן, מאחר שתוצאת ייעוץ המשכנתאות היא נטילה של אשראי בסכום גבוה מאוד, לתקופה ארוכה
במיוחד, וכאשר הנכס המגבה הוא בד״כ דירת המגורים של הלווה, מתן הייעוץ מצריך הבנה מימונית
מעמיקה ורחבה, לרבות בנוגע לציפיות הריבית והאינפלציה בשוק. התנודתיות בריבית ובאינפלציה בשנים
האחרונות
– שעשויה להיות לה השלכה דרמטית הן על היקף ההחזר החודשי והן על סך המשכנתא
–
ממחישה את הצורך בייעוץ משכנתאות איכותי ומקצועי, שיאפשר לציבור התנהלות כלכלית אחראית
ונבונה.
30 סעיף 20ג לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות.
31
, Article 29(2)(a)
Directive 2014/17/EU
;
MIPRU 3.2 Professional Indemnity Insurance
-
FCA Handbook
)כאן(.
32 רשות התחרות – בעיות אינפורמציה בשוק המשכנתאות בישראל )כאן(.
33 בנק ישראל – מצגת )כאן(.
39
. כל אלה מדגישים את הצורך בקביעת סטנדרט מקצועי, שאת העמידה בו יידרש יועץ המשכנתאות
להוכיח, הן ע״י השלמת דרישות אקדמאיות שונות והן ע״י עמידתו במבחנים מקצועיים שונים. אלא
שלעניין זה אין די בהסתפקות בידע מקצועי ממוקד בתחום המשכנתאות עצמו – במציאות הישראלית,
ונוכח ריבוי מכשירי החיסכון השונים שבידי הציבור, אנו סבורים כי ייעוץ משכנתאות איכותי צריך
להיעשות תוך ראייה הוליסטית של מצבו הפיננסי של הלווה. לשם כך, יש לוודא כי יועצי המשכנתאות
הם גם בעלי ידע רחב אודות מכשירי החיסכון השונים, התנאים לפידיונם ולקבלת מימון המובטח
באמצעותם. מדובר בידע שעשוי להיות בעל ערך כספי עצום ללקוחות השונים, שבהעדרו עשוי הייעוץ להיות
חסר.
40
. על כן, יש להבטיח כי המבחנים המקצועיים בהם ידרשו יועצי המשכנתאות לעמוד יהיו חופפים ואף זהים
למבחנים בהם נדרשים לעמוד יועצי השקעות ויועצים פנסיוניים, המפוקחים ע״י רשות ניירות ערך ורשות
שוק ההון, בהתאמה, בתחומים הרלוונטיים. הכרה במבחנים שכבר השלימו יועצים פיננסיים אלו תאפשר
להם להרחיב את עיסוקם לתחום ייעוץ המשכנתאות, תוך השלמה מינימלית של ידע מקצועי רלוונטי. הדבר
יעודד כניסה של יועצים פיננסיים שהינם בעלי ידע מקצועי בעולמות ההשקעות ומוצרי החיסכון, ויאפשר
להם להעניק מתן ייעוץ פיננסי הוליסטי ורחב ללקוחותיהם.
41
. לעניין זה אנו מפנים את תשומת לבכם למסקנות הצוות לצמצום הפערים במכשירי השקעה בחיסכון לטווח
קצר ובינוני, בו היו חברים נציגי משרד האוצר, הכלכלן הראשי והרגולטורים הפיננסיים השונים, במסגרתן
מבקש הצוות להבטיח את קיומו של תיווך פיננסי הוליסטי.34
על מנת להגשים מטרה זו יש לשאוף לקביעה
של סטנדרטים מקצועיים אחידים, שיאפשרו ליועצים פיננסיים להעניק לציבור ייעוץ איכותי, אובייקטיבי
והוליסטי.
42
. עוד נדגיש כי אנו מתנגדים לפטור המוצע בסעיף 14
להצעת החוק: ככלל, לא ברור מדוע מוצע לפטור בעלי
תארים מסוימים או בוגרי קורסים לייעוץ משכנתאות ממבחני ההסמכה שיקבעו ע״י המועצה. הרי, מטרת
מבחני ההסמכה הינה קביעת סטנדרט מקצועי אחיד וגבוה. כך גם נהוג לגבי מקצועות מוסדרים אחרים –
כגון, עורכי דין, רואי חשבון, יועצי השקעות ועוד. אין בקיומו של תואר אקדמאי כדי לפטור מעמידה
בהצלחה במבחנים הנערכים ע״י הגוף המסדיר את המקצועות הללו. בפרט, לא ברור מדוע מוצע לפטור
בוגרי תואר במנהל עסקים, בראיית חשבון או בכלכלה מבחינות בנושאי רגולציה – לרבות נהלים בנקאיים
מקרקעין ובטוחות. אין מדובר בידע הנרכש, ככלל, בתארים אלו.
34 הצוות לצמצום הפערים במכשירי השקעה בחיסכון לטווח קצר ובינוני, דו״ח ביניים להערות הציבור, פברואר 2025
.
להלן התיקונים הנדרשים בהצעת החוק:
כשירות
להירשם
בפנקס
14
)א( מי שהתקיימו לגביו כל אלה, זכאי להיות רשום בפנקס ולקבל תעודת רישום:
)1( עמד בהצלחה בכל הבחינות הנערכות על ידי המועצה לצורך קבלת תעודת
רישום, על אף האמור בפסקה זו, המועצה רשאית לפטור מהבחינות המפורטות
בפסקאות )1( ו-)2( בפסקה )2( בתוספת השנייה בשל אחת מאלו:
)א( מועמד בעל תואר מוכר במנהל עסקים, בראיית חשבון או בכלכלה, מאת
מוסד מוכר להשכלה גבוהה כמשמעותו בחוק המועצה להשכלה גבוהה,
התשי"ח–
1958
, או בעל תואר אקדמי כאמור מאת מוסד להשכלה גבוהה מחוץ
לישראל שהמועצה הכירה בו, בהתאם לכללים שקבעה, כשווה ערך לתואר
מוכר; לעניין זה, "בעל תואר מוכר", "בעל תואר אקדמי" – לרבות מי שזכאי
לתואר כאמור;
)ב( מועמד שהוא בוגר קורס ייעודי לייעוץ משכנתאות במוסד שאושר על ידי
המועצה, בהתאם לכללים שקבעה;
)ב( בעל רישיון לפי חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות
ובניהול תיקי השקעות, תשנ"ה-
1995
; חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים
)ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים(, תשס"ה-
2005
או חוק הפיקוח על
שירותים פיננסיים )ביטוח(, התשמ"א-
1981
או מי שעמד בהצלחה בבחינות
שנקבעו לפי סעיף 7)א()4( לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק
השקעות ובניהול תיקי השקעות, תשנ"ה-
1995
.
ב6. מועצה
43
. הפרק השלישי להצעת החוק עוסק בהקמת מועצת יועצי משכנתאות שתתפקד למעשה כרגולטור המקצועי
המוציא לפועל את הוראות החוק. אלא שהרכבה וסמכויותיה – כמוצע בהצעת החוק, מעניקים לה כוח
עודף וחריג להסדיר את התחום לטובת העוסקים בו. זאת, הן ביחס לגופים מקבילים שהוקמו במסגרת
הסדרתם של מקצועות אחרים,
35
והן ביחס למבנה הפיקוח על יועצים פיננסיים אחרים
– אשר כאמור
מפוקחים ע״י רגולטורים פיננסיים עצמאיים ומקצועיים, שהינם בעלי סמכויות פיקוח ואכיפה נרחבות –
שתפקידם, כמוגדר בחוק, הוא שמירת עניינו של הציבור.
44
. משכך, נוכח הקשיים שפורטו לעיל הנוגעים להעדר הפיקוח של רשות ניירות ערך על העיסוק במקצוע,
מוצע לקבוע, כי חלף ההצעה להקים מועצה, תוקם ועדה מייעצת. מוצע כי ועדה זו תכלול רוב של נציגי
משרד המשפטים, הרגולטורים הפיננסיים ומשרד האוצר, וכן תכלול נציגים של הגוף היציג ונציג ציבור.
ועדה מייעצת זו תוסמך לייעץ לשר המשפטים, בין היתר, לגבי תקנות והוראות שיוציא מכוח החוק, ולגבי
תוכן בחינות ההסמכה.
35 למשל, מתווכים במקרקעין, לפי חוק המתווכים במקרקעין, תשנ"ו-
1996
.
45
. להלן נרחיב ונפרט את הכשלים הקיימים בנוסח המוצע לעניין הרכב המועצה וסמכויותיה:
א. הפקעת הפיקוח מידי המדינה – עפ"י הצעת החוק, במועצת יועצי המשכנתאות יכהנו שבעה חברים
– 3 נציגים מטעם המדינה )משרד המשפטים, משרד האוצר ובנק ישראל(, 3 נציגים מטעם הגוף היציג
של יועצי המשכנתאות )התאגדות יועצי המשכנתאות( ונציג ציבור אחד. כך יוצא שרוב חבריה אינם
נציגי המדינה, מספר הנציגים של הגוף היציג של יועצי המשכנתאות שקול למספר נציגי המדינה ונציג
הציבור הופך לקול מכריע בהחלטות המועצה. מבנה זה מפקיע מידי המדינה את הכוח לממש את
מדיניותה בכל הנוגע להסדרתו של העיסוק בתחום כה משמעותי לציבור הרחב.
ב. ארביטרז' רגולטורי – הסדרת העיסוק ביעוץ משכנתאות באמצעות מועצה המנותקת משאר
הרגולטורים הפיננסיים בישראל, שאיננה חולקת את אותן מתודולוגיות פיקוח וסובלת מנחיתות
בהיקף המידע והידע המקצועי שברשותה, עלולה להוביל ליצירת סט שונה של כללים, תקנות והנחיות.
אלו עלולים לעמוד בסתירה למדיניות שמובילים הרגולטורים הפיננסיים ולמטרות המנחות אותם,
כמו שמירה על האינטרס של הציבור ו/או היציבות של כלל המערכת.
ג. היעדר פיקוח אפקטיבי – הרכב המועצה המוצע, הכולל רוב של נציגים נטולי רקע או תפקיד פיקוחי,
אינו מבטיח עמידה בסטנדרט פיקוחי מספק. זאת בנוסף להצעה כי המועצה )ובכלל זה ועדת המשנה
בנושא פיקוח(, תתכנס בתדירות שזו תקבע לעצמה. לא ניתן לצפות כי בעלי המקצוע יסדירו את
הפיקוח על עצמם מתוך ראייה של טובת הציבור בלבד – סופה של ציפייה זו בהתנגשות בלתי נמנעת
בין טובתם של העוסקים במקצוע לטובתו של הציבור הרחב. זאת ועוד, המועצה חסרה מנגנון מקצועי
תומך )מחלקת מחקר, כלכלנים, אנשי פיקוח( – חוסר שיקשה על התאמת הפיקוח בזמן אמת
להתפתחויות ולשינויים המתרחשים בשוק.
ד. אי ראיית טובתם של הלקוחות – תפקיד המועצה עפ"י הצעת החוק הוא "לפעול לקידום מקצוע ייעוץ
המשכנתאות ולקידומם המקצועי של יועצי המשכנתאות". משמע, למעשה מוצע כי המועצה תהיה
מחויבת עפ"י חוק לדאוג, בראש ובראשונה, לטובתם של יועצי המשכנתאות – ולא לטובתם של נוטלי
המשכנתאות והציבור בכלל. קביעה זו בחוק מנוגדת לעיקרון המנחה של כלל החוקים המסדירים את
פעילותם של הרגולטורים הפיננסיים בישראל, שתפקידם בחוק נקבע תוך ראיה של טובת הלקוחות
והיציבות של המערכת הפיננסית. מדובר בסתירה שמעלה חשש מהאופן בו תפעיל המוצעה את
סמכויותיה.
46
. ההצעה להקים ועדה מייעצת שתייעץ לשר המשפטים או לרשם )לפי העניין( – חלף ההצעה להקים
מועצה, תמגר כשלים אלה, ובעיקר, תתרום להגברת אמון הציבור בהסדרת המקצוע בייעוץ משכנתאות,
תאפשר לצמצם את הארביטראז׳ הרגולטורי ולהבטיח כי הסדרת המקצועית תיעשה ע״פ אותן אמות
מידה מקצועיות וסטנדרטים לפיהם מוסדרים שאר העוסקים בתיווך פיננסי.
ב7. אתיקה מקצועית ומשמעת
47
. כדי להבטיח את קידום תכלית הסדרת העיסוק בייעוץ משכנתאות וכדי לקדם את ההגנה על הציבור מפני
פרקטיקות פסולות, נדרשת תשתית להבטחת סטנדרט של משמעת ואתיקה מקצועית בקרב יועצי
המשכנתאות, בדומה לזו הקיימת במקצועות אחרים – בין אם מדובר בעורכי דין, רואי חשבון, מתווכים
במקרקעין ושמאים, לגביהם תשתית זו מבוססת על אכיפה של ועדת משמעת סטטוטורית,
36
ובין אם מדובר
על יועצי השקעות, ויועצים פנסיוניים, לגביהם תשתית זו מבוססת על אכיפה מצד הרגולטור הפיננסי
המפקח על פעילותם.
48
. אלא שהצעת החוק חסרה התייחסות לסוגיה זו – הנדרשת במיוחד, בהעדר פיקוח מצד רגולטור פיננסי.
49
. משכך, לכל הפחות – וככל שתיוותר על כנה הכוונה כי משרד המשפטים יהיה הגוף המפקח על הסדרת
העיסוק בייעוץ משכנתאות )ולא רשות ניירות ערך(:
א. מוצע לקבוע, במסגרת החקיקה, עבירות משמעת ולהקים ועדת משמעת סטטוטורית שתהיה
מוסמכת לדון בהפרות משמעת כאמור, בעלת סמכויות אכיפה משמעותיות ביחס להפרות אלו ובעלת
סמכות לתת החלטות שיפוטיות בעלות תוקף מחייב ביחס אליהן. זאת בדומה לוועדות המשמעת
אשר הוקמו בחוקים החלים על עורכי דין; רואי חשבון; מתווכים במקרקעין; ושמאים.37
ב. מוצע להקנות לשר, בהתייעצות עם הרשם ועם הגוף שיוקם על פי הדין – מועצה או ועדת מייעצת
כהצעתנו לעיל, סמכויות לקבוע כללי אתיקה מקצועית;
ג. מוצע לקבוע כי נוסף על חובת העמידה במבחנים מקצועיים, הרישום בפנקס יהיה מותנה גם
בעמידה בבחינה בנושא אתיקה מקצועית, זאת בדומה לדרישה החלה על יועצי השקעות.
38
50
. מובן כי ככל שתתקבל הצעתנו כי רשות ניירות ערך תהיה הגוף המפקח על העיסוק בייעוץ משכנתאות, זו
תהיה גם בעלת הסמכות לדון ולאכוף עבירות משמעת, בדומה לסמכויות המוקנות לה לגבי יועצי השקעות.
ב8. ייעוץ משכנתאות באמצעות מערכת טכנולוגית
51
. נדרש להבהיר כיצד כלל החובות ייושמו ועל מי יחולו, כאשר ייעוץ המשכנתאות יינתן באמצעות מערכת
טכנולוגית – וזאת בין אם נותן השירות עצמו יהיה אדם בשר דם המשתמש במערכת כזו למתן ייעוץ
פיזי/פרונטלי או ובין אם מדובר בייעוץ משכנתאות מקוון ודיגיטלי, המבוסס על פלטפורמה דיגיטלית
שעושה שימוש באותה מערכת טכנולוגית.
52
. לעמדתנו, על ההסדרה לקיים שני עקרונות – מחד, על ההסדרה לשמור על עקרון הניטרליות הטכנולוגית
– באמצעות התמקדות במהות הפעילות ולא באופן בו ניתן השירות. ומאידך, באמצעות הסדרים ייעודיים,
יש להתאים את ההסדרה למציאות הטכנולוגית הנוכחית. כך תחום ייעוץ המשכנתאות יוכל להשתכלל
ולהתפתח – תחת אותם סטנדרטים של מקצועיות ואובייקטיביות, גם באמצעות פיתוחים וחידושים
36 סעיף 2)3( לחוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א-1
196
; פרק ז׳ לחוק רואי חשבון, תשט"ו-
1955
; סעיף 14א לחוק המתווכים במקרקעין,
תשנ"ו-
1996
; סעיף 17
לחוק שמאי מקרקעין, תשס"א-
2001
.
37 ראה ה״ש 36
.
38 ראה תוספת ראשונה לתקנות הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות )בקשה לרשיון, בחינות,
התמחות ואגרות(, תשנ"ז-
1997
.
טכנולוגיים. לעניין זה יש להקפיד, ככל האפשר, על הימנעות מיצירה של ארביטראז׳ או כפל רגולטורי
שיפגע בתחום.
53
. לשם כך, וחלף ההסדר המוצע בהצעת החוק בנוגע לחברות פינטק, מוצע:
א. להגדיר ״ייעוץ משכנתאות באמצעות מערכת טכנולוגית", כייעוץ משכנתאות הניתן, כולו או חלקו,
באמצעות מערכת טכנולוגית המבוססת על מודל ממוחשב או אלגוריתם, בין אם ניתן על ידי יחיד
ובין אם על ידי תאגיד. הגדרה זו תסייע להבטיח כי גם יועצי משכנתאות המעניקים את הייעוץ
באמצעים דיגיטליים – ללא קשר לצורת ההתאגדות, יידרשו לעמוד בסטנדרטים קפדניים של
מקצועיות ואובייקטיביות ולהבטיח את טובת הלקוח, והכל תוך ביצוע התאמות נדרשות. לעניין זה,
הגדרת ״חברת פינטק״ בהצעת החוק אינה מתאימה – שכן היא קושרת בין השימוש בטכנולוגיה לבין
צורת ההתאגדות של נותן הייעוץ, למרות שאין כל מניעה כי יהיה זה יחיד שיעשה את השימוש
בטכנולוגיה פיננסית למתן ייעוץ המשכנתאות.
ב. להקנות לרשות ניירות ערך סמכות לקבוע הסדרה ייעודית בנוגע למתן ייעוץ משכנתאות באמצעות
מערכת טכנולוגית. זאת, חלף הנוסח המוצע בסעיף 22
להצעת החוק. ראשית, במסגרת הנוסח המוצע
בהצעת החוק, מוצע לפטור חברות פינטק )כהגדרתן בהצעת החוק( רק מדרישות העמידה בבחינות
)לפי סעיף 14
)א()1( להצעת החוק( בעוד שגם דרישות אחרות הקבועות בסעיף 14
להצעת החוק
)״בגיר״, שאינו ״פסול דין״ ואינו ״פושט רגל״( אינן מתאימות ביחס לתאגיד. שנית, התניית הפטור
מדרישות סעיף 14
)א()1( המוצע, בכך שבנק ישראל יקבע כללים שיאפשרו לקבוע את רמתו המקצועית
של ייעוץ המשכנתאות שינתן על ידי חברת הפינטק, מציבה מספר קשיים:
•
לבנק ישראל אין כל ניסיון בפיקוח על יועצים מכל סוג שהוא – גם יועצי השקעות המועסקים
ע״י בנקים, כפופים לפיקוח של רשות ניירות ערך. בנוסף, מרבית חברות הפינטק ממילא מקיימות
ממשק עם רשות ניירות ערך – ולא עם בנק ישראל, לעניין פעילותן כנותני שירות מידע פיננסי,
כנותני שירותי תשלום או כיועצי השקעות.
•
לרשות ניירות ערך קיימת כבר היום פרקטיקה של פיקוח על ייעוץ השקעות הניתן באמצעות
שימוש באמצעים טכנולוגיים )
Advice
-
Robo
(.
39
פרקטיקה זו ניתן ליישם בצורה דומה ביחס
לייעוץ משכנתאות באמצעות מערכת טכנולוגית.
•
כניסת החוק לתוקפו מבלי שבנק ישראל אכן יקבע הסדרה מתאימה, למעשה תשתק את פעילותן
של חברות הפינטק ותגרום לפגיעה ממשית בפעילותן ובהתפתחותו של שוק זה.
54
. הקניית הסמכות לפקח על ייעוץ משכנתאות באמצעות מערכת טכנולוגית לרשות ניירות ערך תסייע
לצמצם ארביטראז׳ וכפל רגולטורי. בפרט, המתווה המוצע בהצעת החוק, במסגרתו חברות הפינטק יוכפפו
לפיקוח של בנק ישראל, משמעותו כפל רגולטורי – או אף שילוש רגולטורי, בלתי מתקבל על הדעת: חברות
פינטק יאלצו לקיים ממשק הן עם משרד המשפטים והן עם בנק ישראל, נוסף על זה שיש לרבות מהן כבר
היום עם רשות ניירות ערך. מצב דברים כזה יפגע ביכולתו של הציבור הרחב לגשת לשירותים פיננסיים
מפותחים ומתקדמים – פגיעה שאנו עדים לה ממילא בחסותם של כשלי שוק וחסמי כניסה אחרים.
39 רשות ניירות ערך, הוראה לבעלי רישיון בקשר למתן שירותים תוך שימוש באמצעים טכנולוגיים )כאן(.
55
. נדגיש כי יש להקנות לרשות ניירות ערך סמכויות נוספות שאינן מתמצות, כמוצע בסעיף 22
להצעת החוק,
רק בבחינת הרמה המקצועית של ייעוץ המשכנתאות שינתן ע״י מערכת טכנולוגית. כך למשל, נדרשת, בין
היתר, חקיקת משנה הנוגעת למשטר האחריות שיחול על העושה שימוש במערכת טכנולוגית, לניהול סיכוני
סייבר, קביעת מנגנוני בקרה למניעת הטיות מובנות לטובת גופים פיננסיים מסוימים ועוד ועוד. והכל,
בהתאם לסטנדרטים בינלאומיים, שיגשימו הן את תכלית החקיקה להסדיר את העיסוק בתחום ע״י גורמים
מקצועיים ואיכותיים, והן את המטרה להרחיב את העיסוק בתחום זה גם באמצעות טכנולוגיה פיננסית
מתקדמת ואיכותית. במסגרת ההסדרה הייעודית הנוגעת לעניין זה נדרשת, בין היתר, התייחסות לצורך
בבחינת יכולת ההסבר של הטכנולוגיה עליה מבוסס הייעוץ )Explainability
(. זאת, בהמשך למגמה
העולמית הבוחנת כיצד טכנולוגיה מגשימה את האינטרסים של הלקוחות ולא מאפשרת לטכנולוגיה לפעול
כקופסא שחורה )The Black Box Problem
(.
ב9. סנקציות מנהליות
56
. יש לקבוע, במסגרת החוק עצמו, סנקציות מנהליות שיחולו באופן מיידי על מפרי החוק וההוראות
שייקבעו מכוחו. הצעת החוק, בנוסחה הנוכחי, אינה קובעת סנקציות מנהליות שיחולו במקרה בו יועץ
המשכנתאות פועל בניגוד לדין. במקום זאת, בהתאם לסעיף 24
להצעת החוק, מוצע להקנות לשר המשפטים
סמכות שברשות לקבוע כי עבירה על הוראה שנקבעה בחוק, היא עבירה שבשלה ניתן יהיה להטיל קנס בדרך
מנהלית, ע״פ חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו–
1985
. כלומר, לפי נוסחה הנוכחי של הצעת החוק, הטלת
סנקציות על הפרת החוק תהיה תלויה בהתקנת תקנות ע״י שר המשפטים, שיאושרו בוועדת חוק, חוקה
ומשפט, שיקבעו עבירות בשלן ניתן יהיה להטיל סנקציה מנהלית, במועד מאוחר יותר – אם בכלל.
57
. אנו סבורים כי הוראה זו אינה מספקת. במקומה יש לקבוע, במסגרת החוק עצמו, סנקציות מנהליות שיחולו
באופן מיידי על מפרי החוק וההוראות שייקבעו מכוחו, ללא תלות בהתקנת תקנות נוספות על כל הטמון
בכך )בדומה לקבוע בפרק ו׳ לחוק הייעוץ הפנסיוני ובפרקים ז2-1 לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות(.
ג. סיכום
58
. כיום העיסוק בייעוץ המשכנתאות אינו מוסדר ואינו כפוף לחובות מקצועיות שנועדו להבטיח את
האינטרסים של הלקוחות. מצב זה חמור במיוחד נוכח הגידול המתמיד בהיקף החוב לדיור ופערי המידע
בין הגופים המלווים לציבור הלווים, המבקשים להישען על ייעוץ מקצועי ואיכותי. אם לא די בכך, קיומו
של ארביטראז׳ רגולטורי חמור בין בנק ישראל לרשות שוק ההון יוצר כשל שוק ופוטנציאל למשבר פיננסי
מתהווה.
59
. כל אלה מעלים צורך ממשי בהסדרת תחום העיסוק, תוך קידום עקרונות שיבטיחו כי ייעוץ המשכנתאות
יהיה מקצועי ואובייקטיבי ויבטיח את התאמת המוצר לצרכיו של הלקוח, תוך הסתכלות הוליסטית על
מצבו הפיננסי, ובאופן שיעניק לו ערך מירבי. זאת, לצד הצורך בהבטחת התפתחותו של השוק באמצעות
שמירה על עקרון הניטרליות הטכנולוגית, תוך הימנעות מיצירה של ארביטראז׳ וכפל רגולטורי – לא רק בין
הרגולטורים הפיננסיים השונים בישראל, אלא גם – וחשוב לא פחות, בין הרגולציה החלה על תחום זה
במדינות מובילות לבין זו שתחול על העוסקים בתחום בישראל. בדרך זו תיפתח הדרך לשיפור הייעוץ שניתן
ללקוחות ולקידום תחרות במקטע תיווך זה.
60
. עקרונות אלו אינם באים לידי ביטוי באופן מספק בהצעת החוק. משכך, אנו קוראים לכם לתקן את הצעת
החוק בהתאם להצעותינו על מנת להבטיח את האינטרס של הציבור בקיומו של ייעוץ אובייקטיבי, איכותי
והוליסטי ככל הניתן.
61
. נשמח להוסיף ולהרחיב בעל-פה.
בברכה,
עו"ד )רו"ח( אלה תמיר שלמה
משה קאשי
מנהלת תחום רגולציה פיננסית – לובי 99
כלכלן ראשי – לובי 99