מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ניתוח הדוח
השנתי
של הקרן לאזרחי
ישראל לשנת2025
:כתיבה
נתנאל קופראק
, כלכלן
:| אישור
עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי
:תאריך
'ט סיוון
"תשפ
ו ,
25
במאי
2026
פיקוח תקציבי
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תוכן ה
עניינים
תמצית
................................
................................
................................
................................
.......
1
1.
הקרן לאזרחי ישראל
................................
................................
................................
...........
2
1.1
רקע: הקמת קרן ריבונית
................................
................................
................................
...
2
1.2
פעילות הקרן
................................
................................
................................
....................
2
2.
סקירת הדוח הכספי לשנת2025
................................
................................
...........................
4
3.
אופן הדיווח על השקעות הקרן
................................
................................
..............................
8
3.1
מועד העברת הדוח הכספי השנתי לוועדה
................................
................................
..........
8
3.2
שקיפות ההשקעות
................................
................................
................................
...........
9
3.3
שקיפות ההשקעות באמצעות מנהלים חיצוניים אקטיביים
................................
...................
9
3.4
הערכת השפעות מדיניות השקעותESG
................................
................................
..........
11
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
1
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תמצית
מסמך זה נכתב לבקשת חה"כ
ניסים ואטורי ,יושב-ראש
,הוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל לקראת
דיון ב-
26
במאי
2026
בנוש
א:
דיון בדוחות הכספיים השנתיים לשנת2025
של הקרן לאזרחי ישראל,
בהתאם לסעיף32
לחוק קרן לאזרחי
ישראל, התשע"ד-
2014
)(להלן: החוק . המסמך כולל סקירה של הדוח הכספי והעסקי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
,
שקיפות הדיווח על השקעותיה
והערות בנושא
אופן הדיווח על השקעו
ת הקרן.
זהו הדוח השנתי
הרביעי של הקרן לאזרחי ישראל , עם פירוט נרחב
בנוגע להשקעות, לתשואות ולמטרות הקרן .
הקרן
ה חל ה
לפעול
ב-1
ביוני2022
,כ חודש
לאחר שהכנסות המדינה מההיטל הגיעו לסכום העולה על מיליארד ש"ח חלוטים, כ פי שקובע
חוק קרן לאזרחי ישראל התשע"ד−
2014. בחו ק נקבע
כי נכסי הקרן יושקעו רק בנכסים בחו"ל, וכי הקרן אינה רשאית ל
ה לוות
.כספים, אלא בתנאים מיוחדים עוד קובע החוק כי
נ יהול כספי הקרן ייעשה על ידי מחלקת
ניהול שהוקמה בבנק ישראל,
במימון הבנק, ויתר הוצאות הקרן (בעיקר הוצאות
על גמול והחזר הוצאות לנציגי ציבור במו עצה ובוועדות הקרן
וממלאי
תפקיד
ים ) ימומנו מתקציב .המדינה ולא מכספי יתרת הקרן
בשנת2023
ההשקעות של הקרן היו פסיביות, בנכסים דומים למדדי הייחוס שנקבעו , בעיקר במניות ובאג"ח בארצות
הברית ובאירופה .
במהלך שנת2024
הרחיבה הקרן את ההשקעות לנכסים נוספים שאינם חלק מ
מדד הייחוס ו החלה
בעבודה עם מנהלים חיצוניים אקטיביים .התשואה הדולרית בשנת
2023
היתה
גבוהה יחסית
, כ-
17.5%
ונבע
ה
משנה של
פריחה בהשקעות בשוקי ההון המרכזיים בעולם . בשנת2024
התשואה הנומינלית הדולרית על השקעות הקרן היתה כ-
11.5%
וב שנת2025
התשואה הנומינלית הדולרי
ת הייתה כ-
18.4%
,
כאשר
ה תשואה
ה שנתית
ה ממוצעת מתחילת
ההשקעה
היא כ-
13.6%
.
בשנת
2025
הוצאות שכר מחלקת הניהול של הקרן בבנק ישראל ו הי כ-
7.6
מיליון "ח ש.
הוצאות גמול והחזר הוצאות לחברים
במועצת הקרן
ובוועדותיה, שאינם עובדי מדינה, מבקר פנים, מבקר חיצוני והוצאות תפעו
ל נוספות ו הי כ-
0.8
מיליון "ח ש.
בשנת2025
שיעור דמי הניהול מסך שווי הנכסים
בקרן לאזרחי ישראל היה כ-
0.1%
בהשוואה לכ-
0.04%
בקרן בנורבגיה .
בקרן לאזרחי ישראל אין פירוט של דמי הניהול למנהלים חיצוניים , בקרן בנורבגיה יש פירוט- כ-
21%
,מסך דמי הניהול
וגם בקרן בניו-
זילנד יש פירוט- כ-
34%
.מסך דמי הניהול שיעור דמי הניהול בקרן הנורבגית נמו
ך יחסית
בשל יתרונות
לגודל.
בלוח
ש להלן פירוט
נקודות לדיון
בעניין הדיווח על השקעות הקרן בדוח הכספי לשנת2025
.
סעיף בפועל נקודות לדיון
תרשימים מפורטים תרשימים המראים נתון כולל ללא הנתו ן
המדויק, דבר שאינו מאפשר השוואה
מדויקת בין השנים.
הצגת תרשימים עם פירוט הנתונים או לחילופין, צירוף
קובץ אקסל עם נתונים מפורטים כך שניתן יהיה לבצע
השוואות מדו
י.קות
שקיפות ההשקעות שקיפות כללית לפי מכשירים פיננסיים ,
ענפ
ים במניות ומדינות.
שקיפות מפורטת לפי ה שקעות פרטניות (מניות, אג"ח
וכדומה) ו לפי
מדינות.
ניהול השקעות על ידי
גורם חיצוני אקטיבי
אין פירוט של נתח הנכסים המנוהל על ידי
מנהלים חיצוניים, שיעור ה
ת שואה שלהם
.ודמי הניהול
,יש לבחון בעתיד, כאשר הקרן תצבור יותר נכסים פירוט
של נתח
הנכסים המנוהל על ידי מנהל
ים חיצוניים ,
תשואות ו
דמי הניהול.
השקעותESG
החלטה על איסור השקעות בדלקים
פוסיליים
.באופן ישיר
בח
ינה
,בעתיד כאשר הקרן תתחיל לבצע השקעה
,ישירה בחברות
ה
ערכת ההשלכות הכספיות
של
החלטותESG
.
ניתוח הדוח השנתי ש ל הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.
הקרן לאזרחי ישראל
1.1
רקע: הקמת קרן ריבונית
גילוי מאגרי גז טבעי
: בשנים
1999
ו-
2000
"התגלו מול חוף אשקלון מאגרי "נועה" ו"מרי ,
בשנים2009
,
2010
ו-
2012
התגלו מול חופי צפון הארץ מאגרי "תמר", "לויתן" ו"כריש-
."תנין
מס רווחי יתר
: בעקבות גילוי המאגרים הוקמה ועדה ציבורית, בראשות פרופ' ששינסקי,
במטרה
לגבש המלצות בנושא מודל המס על נפט וגז טבעי , ולאחר מכן
וה טל
מס
.רווחי יתר על גז טבעי1
בשנת2014
המליצה ועדת ששינסקי2
2 על הטלת מס רווחי יתר על אוצרות טבע נוספים −
בעיקר
מינרלים בים המלח , אשר נחקק בנובמבר2015
.
3
הקמת קרן ריבונית : בשנת2014
חוקק
חוק קרן לאזרחי ישראל, התשע"ד−
2014
)(להלן: החוק ,
ש לפיו
יש להקים קרן ריבונית, ש ,אליה ינותבו הכנסות ממס רווחי יתר ,לפי דבר ההסבר
בין היתר,
" על בסיס
עקרונות סנטיאגו"
4
.ועל בסיס מודל הפעילות של הקרן הריבונית בנורבגיה5
רעיון
הקמת"ה קרן
לאזרחי ישראל"
)(להלן: הקרן
הו:עלה בגין שלוש סיבות עיקריות6
ה תמודדות עם
אתגרים הנובעים מהכנסות ממשאבי טבע,
המכונה
המחלה ההולנדית .
שימוש בהכנסות ממשאבי טבע מתכלים גם לטובת
הדורות הבאים , ולא רק
בימינו אלה.
כרית הביטחון לעיתות משבר כלכלי, ש.בהן הריבית על גיוס חוב של הממשלה עשויה לעלות
1.2
פעילות הקרן
,לפי החוק
הקרן תחל לפעול כאשר י ועמדו לרשותה מיליארד ש"ח חלוטים. בחודש
מאי
2022
,
סכום הכספים החלוטים
ב עבור הקרן
הגיע ל מיליארד
ש"ח , ובחודש יוני2022
התחילה פעילות
הקרן.
על בסיס
ה מטרות שפורטו
לעיל, נקבע בחוק כי נ
כסי הקרן יושקעו רק בנכסים בחו"ל .
,לפי החוק ניהול כספי הקרן
נ עשה על ידי מחלקת
ניהול וק הש
מה בבנק ישראל במימון הבנק
)(כולל הוצאות המחלקה , ויתר הוצאות הקרן (בעיקר הוצאות
על
גמול והחזרי הוצאות
ל נציגי
1 חוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א–
11
20
.
2 ו
עדת ששינסקי 2
- הוועדה לקביעת חלק המדינה במשאבי טבע לאומיים, הוקמה ב-
17
ביוני2013
כדי לבחון את מכלול המערכת
הפיסקלית שהייתה
בישראל תוך התייחסות למגוון משאבי הטבע מ.לבד נפט וגז טבעי
3
חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015
ו-
2016), התשע"ו–
2015
.
4 עקרונות סנטיאגו כוללים המלצות ל-
24
קווי פעולה מנחים המתווים דרכי פעול
ה של קרנות עושר ריבוניות , בכדי ,לקדם ממשל תקין
שקיפות .ושיטות השקעה נבונות ולשמור על אקלים השקעה יציב ופתוח
ה( עקרונות גובשו בשיתוף קרן המטבע הבינלאומיתIMF
) וקבוצות
העבודה הבי
ן-
לאומיות של הקרנות הריבוניות והוצגו באוקטובר2008
. )
IFSWF
(
International Forum of Sovereign Wealth Funds
.
5
,הכנסת, מאגר החקיקה הלאומי
דברי הסבר הצעת חוק הקרן לניהול הכנסות המדינה מהיטל על רווחי נפט, התשע"ג-
2013
,
1
במאי
2013
,דברי סגן שר האוצר דאז, בדיון במליאת הכנסת בנושא הצעת החוק ,
6
במאי2013
.
6
,להרחבה: תמיר אגמון ואיתמר מילרד( תיאור וניתוח דרכי פעילותן של קרנות עושר ריבוניותSWFs) במדינות שונות בעולם , מרכז המחקר
והמידע של הכנסת, אוגוסט2013
.
הקרן לאזרחי ישראל
הוקמה ב-1
ביוני
2022
, לאחר
שהצטברו1
מיליארד
ש"ח הכנסות ממס
רווחי יתר
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ציבור במועצת הקרן וועדותיה, תשלום
לממלאי תפקיד
ים ו
יועצים חיצוניים
) י מומנו מתקציב
.המדינה ולא מכספי יתרת הקרן
בשנת
2024
הוצאות גמול והחזר הוצאות לחברים במועצת הקרן
וועדותיה ,שאינם עובדי מדינה
או עובדי בנק ישראל ,ו
תשלום ל
יועצים חיצוניים (ובהם רואה חשבון מבקר )היה כ-
1.49
מיליון
ש"ח,
7 ובשנת
2025
כ-
2.2
מיליון ש"ח ,מהם כ-
800
אלף
ש"ח מתקציב
המדינה ,וכ-
1.4
מיליון
ש "ח
מתקציב בנק ישרא
ל.
8
בלוח1
להלן תקציב מחלקת ניהול נכסי קרן אזרחי ישראל בבנק
ישראל בשנים2020
עד2026
.)(כולל הוצאות שכר של עובדי המחלקה בבנק ישראל
לוח1
:
תקציב מחלקת ניהול נכסי קרן אזרחי ישראל
ב
בנק ישראל
)(אלפי ש"ח9
שנה מקורי ביצוע
2020
0
641
2021
1,550
0
2022
1,567
244
2023
905
1,753
2024
7,384
5,934
2025
9,115
7,600
2026
10,599
אפשר לראות כי בשנת2025
ה תקציב
המקורי של ה
מחלק
נ ה ל יהול נכסי הקרן בבנק ישראל היה
כ-
9.1
מיליון ש"ח , ובשנת2026
הוא כ-
10.6
מיליון ש"ח
, עליה של כ-
16.3%
.
לפי סעיף32
,לחוק מנהל
המחלקה לניהול נכסי הקרן בבנק יש ראל יגיש לאישור מועצת הקרן
דוח כספי שנתי מבוקר על ידי רואה חשבון,
עד60
יום מתום השנה. המועצה תדון בדוח הכספי ,
תאשר אותו ו
תגיש אותו
בתוך30
יום
ממועד האישור
לממשלה ולוועדה
לפיקוח על הקרן לאזרחי
.ישראל לפי סעיף9.1
בחוק, תפקידיה מועצת הקרן ה
ם, בין היתר, "לק בוע את עקרונות מדיניות
ההשקעה של הקרן, לרבות רמת הסיכון, אופק ההשקעה, רמת נזילות ההשקעה, המדד שישמש
לבחינת ביצועי ההשקעה וסוגי הביטחונות הנדרשים; המועצה תכלול בדוח הכספי השנתי של
."הקרן המוגש לממשלה ולכנסת את עקרונות מדיניות ההשקעה שקבעה לאותה שנה
הקצב
ות ה
קרן מועברות לתקציב המדינה,
כפי שנעשה בתקציב לשנים2026−2023
, ב
שלבים :
שלב א': ב שנה הראשונה שלאחר הקמת הקרן, יוקצו3.5%
מהנכסים ביום ההקמה.
שלב'ב:
בשמונה השנים שלאחר מכן, הקרן תקצה3.5%
משווי הנכסים
בסוף שנת הכספים
הקודמת ש
הדוח הכספי
בעטיה
אושר .
7
,הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים דוח שנתי2024
, מרץ2025
.
8
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים דוח שנתי2025
, מרץ2026
.
9
,נעם בוטוש תיאור וניתוח תקציב בנק ישראל לשנת2023
,
,נתנאל קופראק תיאור וניתוח תקציב בנק ישראל לשנת2024
,
מרכז המחקר
והמידע של הכנסת, פברואר2023
.
,ועדת הכספים תקציב בנק ישראל לשנת2023
,
6
בפברואר2023
,
תקציב בנק ישראל לשנת2024
,
28
בדצמבר2023
,
בנק ישראל פרסם היום את תכנית העבודה ואת תקציב הבנק לשנת2025
,
28
בינואר2025
. ביצו ע לשנת2025
,
,חישוב לפי דוח שנתי של הקרן לאזרחי ישראל ,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים דוח שנתי2025
, מרץ2026
.
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שלב'ג:
,מהשנה העשירית
ב כל שנה
ייערך
חישוב של התשואה הריאלית הממוצעת לעשר
השנים הקודמות, ותשואה ממוצעת זו
תוכפל
בשווי הנכסים בסוף השנה האחרונה. תוצאת
מכפלה זו הו א הסכום
ש.תעביר הקרן למדינה
בלוח2
להלן, ההעברות שבוצעו מהקרן לתקציב
המדינה, והצפי להעברה עבור תקציב2027
.
לוח2
: ההעברות שבוצעו מהקרן לתקציב המדינה, וצפי לתקציב2027
10
ה שנ שנת
דוח כספי מיליוני דולרים מיליוני ש
"ח הצעת תקציב מיליוני ש"ח
העברה
2023 יום הקמת הקרן
11.97
40.0
44.6
2024
2022
21.62
70.0
80.7
2025
2023
51.74
189.0
190.4
2026
2024
72.77
235.6
230.7
2027
2025
97.65
ניתן לראות כי ככל שהסכום הנצבר בקרן גדל, כך גדלה ההקצאה השנתית מהקרן לתקציב
המדינה . כך, בתקציב2023
הועברו מהקרן כ-
11.97
מיליון דולר, והצפי כי בתקציב2027
יועבדו
כ-
97.7
.מיליון דולר
יש לציין כי סכום ההקצאה השנתי מהקרן
הוא
בדולר ,מר ו ומ לש
"ח
ביום
אישור תקציב המדינה. לכן, לשער ה
שקל-דולר ביום אישר תקציב המדינה יש
השפעה גדולה על
הסכום בש
"ח
שיתקבל בסוף. דבר
זה ילך
ויגדל ככל שסכום ההקצאה הדולרי יהיה
גבוה יותר.
2
.
סקירת הדוח הכספי לשנת2025
11
נכון לסוף שנת2025
היו בקרן כ-
2.79
מיליארד דולר (כו
לל תשואות
ולאחר העברות כספים
)לתקציב המדינה מהם כ-
2.2
מיליארד דולר הפקדות מהיטל רווחי יתר.
בלוח3
להלן, הפקדות
לקרן ממס רווחי יתר, בין השנים2025-2022
.
לוח3
: הפקדות המדינה לקרן בשנים2022
-
2025
)(מיליוני דולר12
תאריך
הפקדות לקרן
סך הכול לשנה
06/2022
341.9
08/2022
216.3
10/2022
49.6
607.8
06/2023
366.2
07/2023
378.3
744.5
06/2024
337.9
07/2024
20.7
10/2024
55.7
11/2024
2.6
416.9
06/2025
320
07/2025
18.7
10/2025
11.9
350.6
סך הכול
2,119.8
2,119.8
10
,הקרן לאזרחי ישראל
הקצאות הקרן לתקציב המדינה ,
,הקרן לאזרחי ישראל
דוחות ופרסומים :, דוחות שנים שונות, כניסה24
במאי2026
.
שע"ח
ב
יום אישור התקציב.
בשנים2024-2023
.התקציב אושר באותו היום, לכן שע"ח זהה
11
,משרד האוצר
,הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים
דוח שנתי2025
, מרץ2026
.
דוח שנתי2024
, מרץ2025
.
12
,הקרן לאזרחי ישראל
דוחות ופרסומים :, דוחות שנתיים שנים שונות, כניסה20
במאי2026
.
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בלוח רואים כי
בשנת2025
הופקדו בקרן כ-
350.6
מיליון דולר לעומת כ-
417
מיליון דולר בשנת
2024
, כ-
745
מיליון דולר בשנת
2023
וכ-
608
מיליון דולר בשנת2022
.
סך ההפקדות לקרן עד
סוף2025
היו כ-
2.12
מיליארד דולר .
בלוח4
להלן התפתחות נכסי הקרן בשנים2025-2022
.
לוח4
:
התפתחות נכסי הקרן בשנים2022
-
2024, מיליו
ני דולרים13
נתון
2022
2023
2024
2025
הפקדות
607.8
744.5
416.9
350.7
רווחים
10.0
149.5
184.4
411.5
הקצאה לתקציב המדינה
33.6
51.7
סך נכסים בסוף שנה
617.8
1,478.2
2,079.6
2,790.1
בלוח רואים כי
סך נכסי הקרן על
ה מכ-
617.8
מיליון דולר ב סוף2022
לכ-
2.79
מילי
ארד דולר
בסוף
2025
.
בשנת2025
התשואה
(הדולרית הנומינלית )שהשיאה הקרן היתה כ-
%
18.4
,
,בדומה למדד הייחוס שהם כ-
411.5
מיליון דולר .
מאז הקמתה עד סוף2025
התשואה
השנתית
הממוצעת י הי
תה כ-
%
13.6
.
יש לציין כי
ה
תשואה
הדולרית
הריאלית
בשנת2025
הייתה כ-
15.4%
.
כפי שקורה פעמים רבות בשוק ההון ישנה שונות גדולה בתשואות בין המניות הכלולות
באותו
מדד מניות.
,כך למשל בשנים2023
ו-
2024
התשואה של שבע המניות בעלות שווי שוק
גבוה יחסית)"("שבע המופלאות היתה גבוה
ה ב שיעור חד בהשוואה ליתר493
המניות במדד
S&P500
, וכך היה גם בשנת2025
.חשו ב לציין שהקרן השקיעה במדד מניות גלובלי, ולפיכך
נהנתה מרווחים.אלו14 כ-
%
84
מהתשואה הושגה ממניות, כ-
%
15
מנכסי החוב (בעיקר אגרות
)חוב
וכ-
1%
.מריבית על המזומן
בשנת2025
התשואה של הקרן הנורווגית הייתה
גבוהה
,יותר
כ-
%
4.9
1
,ונ מוכה במעט
ממד
ד
.הייחוס שלה15
יש לציין כ י ישנו קושי בהשוואה בין קרנות הון
ריבוניות, מכיוון שהמטרות עבורן הוקמו הקרנות, מנדט ההשקעה שלהן
וכן גודלן ומשך הזמן בו
הן פועלות., שונה
כאמור, אחת הסיבות להקמת הקרן היא חלוקה בין-
דורית של ההכנסות ממשאבי הטבע
המתכלים, לכן אופק ההשקעה של נכסי הקרן ,
הוא ארוך
טווח:
50−40
שנה, לפי החלטת
מועצת
הקרן
. על פי ועדת ההשקעות של הקרן, יש יתרון ב אופק השקעה לטווח
ארוך
, בכך שהוא
מאפשר
השקעה בנכסים לא נזילים ותנודתיים יותר,
אשר
פרמי
י
ת הסיכון הגלומ
ה
בהם ,גבוהה יותר וכך
להשיא את תשוא
ת הקרן בטווח הארוך , כפי שבא לידי מימוש
בשנים האחרונות.
עם הקמת הקרן,
ועדת ההשקעות החליטה כי ,מכיוון שהיקף הנכסים בקרן קטן יחסית ההשקעה
הראשונית
תהיה
באמצעות תעודות סל(
מכשירים פיננסים
ה
עוקבים פסיבי
ת
אחרי מדדים
פיננסיים )ש
בהם יושקעו כספי הקרן,
ולא במניות או
ב
נכסים ספציפיים . שימוש בתעודות
סל
13
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל
דוחות ופרסומים :, דוחות שנתיים שנים שונות, כניסה20
במאי2026
.
14
:שבע המניות הן
מטא
,)(פייסבוק
אלפבית
,)(גוגל
אנבידיה ,מיקרוסופט ,אפל ,טסלה ו
אמזון.
15 Norges Bank Investment Management, Annual report 2025, Government Pension Fund Global, 27 February 2025.
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מאפשר חש
יפה מהירה ופשוטה ש
ל
מגוון
נכסים
ושווקים
רחב,
ובמחיר נמוך
יחסי
ת.
בשנת2024
התווספו אפיקי השקעה חדשים כגון מניות ואג"
ח קונצרניות בדירוגHY
.
16
בדצמבר2024
,
הוחלט לבחון השקעה באפיקים נוספים של חוב פרטי)
Private Debt
(
17
( והון פרטיrivet
P
Equity
)
18, ו בתחילת שנת5
202
הקרן אישרה תוכנית רב שנתית להשקעות
באפיקים אלו .
היעד
הוא שנכסים אלו יהיו כ-
15%
מנכסי הקרן. ובסוף שנת2025
הם היו כ-
1%
.מסך הנכסים19
כמו
כן, הורחב
שילובם של מנהלים חיצוניים הפועלים באופן אקטיבי בשווקים בהם זוהה כי יש ערך
.מוסף לניהול אקטיבי
מהלכים אלו
צפוי ים להניב תשואה גבוהה יותר ביחס לסיכון וכן נועדו
.להשיא תשואה עודפת בהשוואה לניהול פסיבי20
בתרשים1
,שלהלן מובאת
התפלגות ההשקעות,
בשנים2024
ו-
2025
.
תרשים1
: התפלגות ההשקעות של הקרן, שנים4
202
ו-
5
202
21
תרשים 1
-
1
:התפלגות ההשקעות בשנת
2025
תרשים 2
-
1
:התפלגות ההשקעות בשנת
2024
אפשר לראות כי בין השנים2025-2024
חל
שינוי בהתפלגות ההשקעות של הקרן. ההשקעה
במניות עלתה
מכ-
64.2%
לכ-
69.3%
מנכסי הקרן;
החוב הממשלתי עלה
מכ-
7.1%
לכ-
8.1%
ומנגד חוב קונצרני
מתחת לדירוג השקעה ירד מכ-
12.2%
לכ-
8.8%
ו מזומן ירד
מכ-
3.6%
לכ-
0.6%
מ נכסי.הקרן
יש לציין כי בסוף2023
,
כחלק מהחלטה על הגדלת הסיכון
של הקרן,
הוחלט
כי
שיעור המניות יועלה לכ-
70%
ואג"ח לכ-
30%
.
22
.כאמור, כל ההשקעות של הקרן הם בחו"ל בתרשים2
להלן, התפלגות החשיפה למט"ח של
הקרן
בשנים2025-2024
.
16
אגרות חוב קונצרניות מסוגield
Y
igh
H. אגרות המאופיינות בסיכון אשראי גבוהה יותר, וצפויות להניב תשואה גבוהה
.יותר
17
.הלוואות לחברות שלא רשומות בבורסה, כאשר לרוב אלו חברות קטנות יחסית לאלו המנפיקות אג"ח
18
.מניות של חברות שלא רשומות בבורסה, כאשר ברוב המקרים מדובר על חברות צעירות בעלות פוטנציאל צמיחה גבוהה
19
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים
דוח שנתי2025
, מרץ2026
.
20
.שם
21
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים
דוח שנתי2025, מרץ
2026
.
22
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל דוח שנתי2023
.
מניות
69.3%מזומן
0.6%
חוב ממשלתי
8.1%
חוב קונצרני
בדירוג השקעה
13.2%
חוב קונצרני מתחת לדירוג
השקעה
8.8%
מניות
64.2%
מזומן
3.6%
חוב ממשלתי
7.1%
חוב קונצרני בדירוג
השקעה
13.0%
חוב קונצרני
מתחת לדירוג
השקעה
12.2%
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשים2
: התפלגות החשיפה למט"ח של
הקרן
בשנים2024
-
2025
23
תרשים 1
-
2
:התפלגות
החשיפה למט"ח
בשנת 5
202
תרשים 2
-
2
:התפלגות
החשיפה למט"ח
בש
נת 4
202
אפשר לראות כי
החשיפה של הקרן לדולר ירדה
מכ-
75%
בשנת2024
לכ-
67.8%
בשנת2025
.
,מנגד החשיפה
לאירו עלתה מ
כ-
8.2%
לכ-
13.1%
.
בנוסף, בשנת2025
הייתה חש יפה
;למטבעות נוספים
כ-
3.4%
ליין היפני, כ-
2.2%
ל ליש"ט
וכ-
13.4%
.למטבעות אחרים
לפי
המוסבר בדוח
השנתי ,, על מנת לצמצם את הסיכון המטבעי הקרן מחזיקה במשקל יתר של
נכסים דולריים
.לעומת מדדי הייחוס של הקרן24
בלוח5
להלן מובאים נתונים על
סכומי יתרות הקרן, לפי מכשיר פ
יננסי, נכון ל-
31
בדצמבר2025
.
לוח5
( : יתרות הקרן לפי מכשיר פיננסי
במיליוני
,דולר31
בדצמבר5
202
)
25
מכשיר פיננסי במיליוני דולר שיעור מסך הכול שיעור ממכשיר פיננסי
קרנות על מניות בארה"ב
1,199
43.0%
62.7%
קרנות על מניות באירופה
287
10.3%
15.0%
קרנות
על מניות בשאר העולם
425
15.2%
22.2%
סך הכול קרנות על מניות
1,911
68.5%
100.0%
קרנות על חוב תאגידי בארה"ב
408
14.6%
67.3%
קרנות על חוב תאגידי באירופה
157
5.6%
25.9%
קרנות על חוב תאגידי בשאר העולם
41
1.5%
6.8%
סך הכול קרנות סל על מדד אג"ח תאגידיות
606
21.7%
100.0%
חוב ממשלתי וקרנות על חוב ממשלתי בארה"ב
175
6.3%
77.1%
חוב ממשלתי וקרנות על חוב ממשלתי באירופה
52
1.9%
22.9%
סך הכול חוב ממשלתי וקרנות על חוב ממשלתי
227
8.1%
100.0%
קרנות השקעה פרטיות בארה"ב
17
0.6%
54.8%
קרנות השקעה פרטיות באירופה
13
0.5%
41.9%
קרנות השקעה פרטיות בשאר העולם
1
0.0%
3.2%
סך הכול קרנות השקעה פרטיות
31
1.1%
100.0%
חשבונות עו"ש בבנקים מרכזיים
12
0.4%
80.0%
חשבונות עו"ש בבנקים מסחריים
0
0.0%
0.0%
23
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים דוח שנתי2024
, מרץ2025
, עינת גרינפלד, בנק ישראל, דוא"ל, תשובה לבקשת
מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מיום19
במאי2026
.
24
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים דוח שנתי2024
, מרץ2025
.
25
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים
דוח שנתי2025
, מרץ2026
.
דולר
67.8%
אירו
13.1%
ין יפני
3.4%
ליש"ט
2.2%
מטבעות נוספים
13.4%
דולר
75.0%
אירו
8.2%
ין יפני
3.5%
ליש"ט
2.0%
מטבעות נוספים
11.3%
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מכשיר פיננסי במיליוני דולר שיעור מסך הכול שיעור ממכשיר פיננסי
קרן השקעה לזמן קצר
3
0.1%
20.0%
סך הכול מזומנים ושווי מזומנים
15
0.5%
100.0%
סך הכול ניירות ערך
2,775
99.5%
סך הכול מכשירים פיננסיים
2,790
100.0%
אפשר לראות כי
ב סוף2025, כ-
68.5%
מנכסי הקרן הושקעו
בקרנות
על( מניות
מה
ן כ-
62.7%
באר
ה"ב
, כ-
15%
באירופה וכ-
22.2%
בשאר העולם.) כ-
21.7%
בקרנות
על
חוב תאגידי (מהן כ-
67.3%
בארצות הברית, כ-
25.9%
באירופה וכ-
6.8%
בשאר העולם), כ-
6.3%
ב חוב ממשלתי
וקרנות על חוב ממשלתי בארה"ב וכ-
1.9%
באירופה, וכ-
0.5%
במזומנים ובשווי מזומנים.
בלוח6 להלן מוצג ניתוח רגישות של גורמי סיכון בהשקעות הקרן לפי הדוח הכספי
לשנת2025
.
לוח6
:ניתוח רגישות של גורמי סיכון בהשקעות הק
רן26
גורם סיכון שינוי
טווח
עלייה / ירידה
שער הריבית
1%
1.6%
+
שער האירו מול הדולר (במיליוני
)דולר
1%
3
+
מחיר מניה
1%
0.7%
+
אפשר לראות:את הדברים הבאים
על
כל שינוי של1%
בשער הריבית
צפויה עלייה או ירידה של1.6%
,בביצוע הכספי של הקרן
שכן רישום הנכסים בקרן
סס ו מב על שווי הוגן של הנכסים ושינוי בשער הריבית משפיע על
שווי הוגן של "ח אג.
27
על
כל שינוי של1%
בשער האירו מול הדולר
צפויה עלייה או ירידה של
כ-
3 מיליון דולר
בביצוע הכספי של הקרן, שכן מטבע הפעילות של הקרן הוא דולר אמריק
ני
ושינוי במטבעות
אחרים לעומת הדולר צפו .י להשפיע על ערכי הנכסים בדולרים
על
כל שינוי של1%
במחיר מניה
צפויה
עלייה או ירידה של0.7%
.בביצוע הכספי של הקרן
3
.
אופן הדיווח על השקעות הקרן
הדוח השנתי לשנת2025, הוא
הדוח השנתי
הרביעי
,של הקרן על כן,
ההערות שלהלן הן ברמה
העקרונית, מתוך ראיי ת
פני העתיד בהצ.גת דיווחים על השקעות ועל יתרות הקרן לוועדה
3.1
מועד העברת הדוח הכספי השנתי לוועדה
,כאמור לפי סעיף32
לחוק,
מנהל המחלקה לניהול נכסי הקרן בבנק ישראל יגיש לאישור מועצת
הקרן דוח כספי שנתי, מבוקר על ידי רואה חשבון,
עד60
יום מתום השנה.
המועצה תדון בדוח
הכספי, תאשרו ותגיש אותו בתוך30
יום
ממועד האישור ל.וועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל
26
משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחו ,ת ופרסומים דוח שנתי2025
, מרץ2026
.
27
ניתוח הרגישות משקף את ה השפעה
ה
ישירה על הכנסות ריבית בלבד
,)(כגון השפעה על שווי שוק של אגרות חוב לעלייה בריבית יש גם
השפעות עקיפות על שו
וי השוק של הנכסים.
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
על המחלקה לניהול נכסי הקרן להעביר את הדוח הכספי לשנת2025
למועצת הקרן עד סוף
פברואר2026
, כאשר אין בחוק מועד בו על מועצת הקרן לסיים לדון
ולאשר את הדוח הכ .ספי
לאחר אישור ו הד,ח על
המועצה
להעביר
ו
לממשלה ולוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל
תוך30
.ימים
,בפועל
הדוח הכספי לשנת2025
הועבר
לכנסת
ב-
20
באפריל2026
.
יש לציין כי
בדיון שהתקיים בוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל
ב-
30
ביולי2024
" :, בנושא הדיווח
הכספי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2023
", סוכם כי הדוח השנתי של הקרן יוגש לוועדה
לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל
מוקדם ככל האפשר,
ולא יאוחר מסוף הרבעון השני של השנה
.העוקבת לשנת הדוח28
3.2
שקיפות ההשקעות
כאמור בסעיף1
,חוק קרן לאזרחי ישראל, התשע"ד−
2014
,חוקק ,לפי דברי ההסבר
בי
ן היתר,
"על בסיס "עקרונות סנטיאגו (
Santiago Principles
), שהם קווים מנחים בינלאומיים לניהול
( קרנות עושר ריבוניותSovereign Wealth Funds - SWFs
),
ועל בסיס מודל הפעילות של הקרן
.הריבונית בנורבגיה
בדברי ההסבר להצעת החוק" נכתב כי
בהתאם לעקרונות הבין-
לאומיים
המק
ובלים, הקרן תנוהל בידי המדינה ותפעל בשקיפות מרבית, תוך בקרה בהתאם
לנורמות
המקובלות ודיווח עתי הן לממשלה והן לכנסת".
בדוח הכספי יש פירוט של סוגי ההשקעות והתשואה לכל סוג (תעודות סל של מניות ואג"ח
תאגידיות
בארצות הברית
)ואירופה. בנוסף, ישנו פירוט
של
ענפ
ים ופ
יזור גיאוגרפי,
אם כי לא
ברמה מפורטת, של ההשקעות.
29
ישנו פירוט תרומת כל אפיק השקעה (מניות, אג"ח קונצרני
ומזומן) לתשואה הכללית. ו כן
מופיעה
.החשיפה המטבעית של הקרן
רצוי י כי .פורסם פילוח אחזקות הקרן בכל סוג השקעה, כולל אילו מניות ומידת האחזקה בהן יש
לציין כי
ל
פי עקרונות סנטיאגו אין דרישה מפורשת לפ
ורי ט שמות נכסים
ספציפי
ים שבה
ם
הקרן
הריבונית משקיעה. עם זאת, העקרונות מדגישים שקיפות, אחריותיות וניהול תקין כחלק
.ממדיניות ההשקעה של קרנות אלה
3.3
שקיפות ההשקעות באמצעות מנהלים חיצוניים אקטיביים
לפי סעיף9.5
לחוק קרן לאזרח
י ישראל, התשע"ד-
2014
, על מועצת הקרן לגבש אמות מידה
לבחירת מנהלים חיצוניים ולפרסמן באתר האינטרנט של הקרן. בשנת2023
פרסמה מועצת
הקרן אמות המידה הכוללות
דרישות מקצועיות, ביצועי עבר מוכחים, יכולות ניהול
.ועוד באמות
המידה שפורסמו אין תבחינים כמותיים לבחירה של ,מנהלים חיצוניים, כגון שווי נכסים מנוהלים
28
הוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל ,דיון בדוחות הכספיים הש נתיים לשנת2023
של הקרן לאזרחי ישראל בהתאם לסעיף37
לחוק
קרן לאזרחי ישראל התשע"ד-
2014
,, פרוטוקול הישובה30
ביולי2024
.
29
.לדוגמה: מופיע הנתון על חשיפה למניות באירופה, אך אין פירוט באילו מדינות
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
.היסטוריית תשואות וכדומה30
,לפי בנק ישראל ,אמות המידה מזכירות ביצועים מוכחים
ו)מקצועיות (כולל ותק משמעותי של אנשי ההשקעות.
,עוד לפי בנק ישראל מכיוון שאמות
המידה הינ
ן
כלליות ומתייחסות לכל הנכסים- לא נכון לקבוע בה
ן ס
פים כמו תיים משום שאלו
משתנ
ות מנכס לנכס.
,כמו כן
בחירה של כל מנהל חיצוני כוללת שימוש במודל כמותי מסודר
שאושר בוועדת ההשקעות של הקרן.
31
כאמור לעיל, בשנת2024
החלה הקרן לאזרחי ישראל
בהליכי מינוי מנהלים חיצוניים אקטיביים .
הקר נות
הריבוני
תו בנורבגיה
ובניו זילנד
מ
נהל
תו חלק מנכסיה
ן באמצעות מנהלים חיצוניים
אקטיביים ,ןהו מפרסמ
תו את דמי הניהול המשולמים להם.
בלוח7
להלן נתונים על הקרן לאזרחי
ישראל וקרנות העושר בנורבגיה ובניו-
.זילנד
לוח7
:נתונים על קרנות עושר ריבוניות בישראל, נורבגיה וניו-זילנד (
2025
,מיליארדי דולר)
32
מד
ינה שווי
נכסים
שווי
נכסים
מה
תוצר
תשואה
השוואה
למדד ייחוס
דמי ניהול
מנכסים
אחוז
דמי ניהול חיצוני
מסך דמי ניהול
ישראל
2.8
0.4%
18.4%
0%
0.097% אין נתונים
נורבגיה
2,110.0
352.0%
19.4%
-0.28%
0.04%
23.3%
ניו זילנד
51.8
18.6%
11.8%
0.98%
0.198%
34%
אפש
ר לראות כי ב סוף שנת2025
שווי הנכסים בקרן לאזרחי ישראל היה כ-
2.8
,מיליארד דולר
בהשוואה לכ-
2,110
מיליארד דולר בקרן בנורבגיה ולכ-
51.8
מיליארד דולר בקרן בניו-
.זילנד
בשנת
2025
סך
דמי ניהול
מהנכסים
בקרן לאזרחי ישראל היה
כ-
0.097%
, בהשוואה לכ-
0.04%
בקרן בנורבגיה
ולכ-
0.198%
בקרן בניו-זילנד .בקרן לאזרחי
ישראל אין פירוט של דמי
הניהול למנהלים חיצוניים
, בקרן בנורבגיה יש פירוט - כ-
23.3%
מסך דמי הניהול, ו גם בקרן
בניו-
זילנד יש פירוט- כ-
34%
.מסך דמי הניהול
יש לציין כי השוואה בין קרנות עושר ריבוניות היא מורכבת, שכן יש שונ י במודל ההפעלה של
הקרנות, בגודלן ובמשתנים נוספים. כך, שווי הנכסים בקרן הנורבגי גבוה מאוד, ועל כן יש לה
ר ית .ונות לגודל ולכן אחוז דמי הניהול שלה משווי הנכסים נמוך יחסית
,לאחר ששווי הנכסים המנוהל על ידי הקרן לאזרחי ישראל יגדל יש לבחון פרסום של נתח
הנכסים בכל אפיק השקעה המנוהל על ידי מנהלים חיצוניים , התשואה
שלהם וד.מי הניהול
30
,הקרן לאזרחי ישראל
אמות מידה לבחירת מנהלי השקעות חיצוניים :, כניסה29
ביוני2025
.
31
עינת גרינפלד, בנק ישראל, דוא"ל מיום25
במאי2026
.
32
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים דוח שנתי2025
, מרץ2026
.
Norges Bank Investment Management, Annual report 2025, Government Pension Fund Global, p.44, p.73, p.124, 25th
February 2026. New Zealand Super Fund, Annual Report 2025, 22nd October 2025. IMF, World Economic Outlook, April
2025.
דמי ניהול
ניו ב-
זילנד
ל שנת2024
, תשואה במונחי דולר ניוזילנדי.
ניתוח הדוח השנתי של הקרן לאזרחי ישראל לשנת2025
|
11
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
3.4
הערכת השפעות מדיניות השקעותESG
33
השקעותESG
(
Environmental, Social and Governance
,), המכונות גם השקעות אחראיות
מתייחסות להיבטים של סביבה, רווחה, ממשל תאגידי ועוד, של החברות
ש בהן מעוניינים
להשקיע,
ופרמטרים אלו
הם שיקול ב עת בחירת ההשקעה. בשנת2020, ד
י רוגESG
היה קיים
ב
עבור חברות שהיו כ-
80%
.משווי השוק העולמי של חברות ציבוריות
באשר
למדד הסביבה
(
Environmental
),
השימוש
ידב רוג כיום נעשה
בקשר להשקעות בחברות שאינן מזהמות,
וכן
להשקעות ב
חברות התומכות במעבר לכלכלה דלת-
פחמן. יש לציין כי אין הגדרה אחידה בכל
הקשור ל
השקע
ות
ESG, ויש גישות שונות ל
תבחיני ם שלESG
ולדירוגם −
פער שמביא לכך
.שסוכנויות דירוג שונות מדרגות חברות באופן שונה34
בדוח
השנתי לשנת2022
צוין כי מועצת הק
ר ן עסקה בהשקעותESG
,
ובשלב ראשון קיבלה
החלטה
לא להשקיע ישירות בחברות הפועלות בענפי דלקים פוסיליים
(גז טבעי, נפט
ותזקיקיו), והחלטה זו מופיעה גם בדוח לשנת2025
.
35
בדוח השנתי לא פורט אם מחלקת ניהול
נכסי הקרן או מועצת הקרן בדק
ו
.את ההשלכות של החלטה זו על תשואות הקרן בעתיד
לפי צוות
הקרן, מקור
ן של מרב ית הכנסות הקרן הוא
גז טבעי , ועל כן
מבחינת פיזור וניהול סיכונים,
כדאי
.להימנע מהשקעה בניירות ערך של חברות שעוסקות בדלקים פוסיליים36
יש לציין, כי נכון לשנת
2025, אין לקרן השקעות ישירות בחברות, ו.לכן כיום, אין עלות להחלטה זו של מועצת הקרן
ל
פי מחקר של ה-
OECD
,אין מובהקות בתשואות השקעות ב-
ESG
−
לעיתים התשואות גבוהות
מתשואות השוק ו
לעיתים הן
.נמוכות מתשואות השוק37
לפי חוזר של רשות שוק ההון, על ועדת השקעות של משקיע מוסדי לקבוע מדיניות השקעה
המתייחסת גם לשיקוליESG. כחלק מכך מונחת ועדת ההשקעות לגבש כללים ולפתח מומחי ות
בנושאESG
, מכיוון שלשיקוליESG
.עשויה להיות השפעה מהותית על ביצועי תיק ההשקעות38
מבקר המדינה אף הוא התייחס לנושא שיקוליESG
בהשקעות והמליץ כי הגופים שנבדקו על ידו
ישלבו כלליESG
.במסגרת מדיניות ההשקעה שלהם39
33
,להרחבה: נתנאל קופראק השקעותESG
, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2022
.
34 OECD, ESG investing and climate transition: Market practices, issues and policy considerations, October 4th 2021.
35
,משרד האוצר, הקרן לאזרחי ישראל, דוחות ופרסומים דוח שנתי2025
, מרץ2026
,. יש לציין כי כאשר הקרן קונה קרנות סל יכולה להיות
.השקעה עקיפה בחברות גז טבעי ונפט, במידה וחברות אלו כלולות בתעודות הסל
36
,רוני מן, יועץ משפטי, איתן ישראלי, עוזר למנכ"ל, צוות הקרן, משרד האוצר, דואל12
ביוני2023
.
37 OECD, ESG investing and climate transition: Market practices, issues and policy considerations, October 4th 2021.
38
,רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון תיקון הוראות החוזר המאוחד–
פרק4
לשער5
""ניהול נכסי השקעה ,
18
בנוב מבר2021
.
39
,מבקר המדינה דוח שנתי2
7א חלק שני, התשפ"ב−
2021
,ניהול השקעות בקרב גופים שונים ,
19
באוקטובר2021
.