מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

כתיבה: נעם בוטוש, כלכלן :| אישור עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי :תאריך "ב י בסיוון "תשפ ו , 28 במאי2026 הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת www.knesset.gov.il/mmm סקירה כלכלית הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז מסמך זה הוכן לבקשת הוועדה המיוחדת לפיקוח על תהליכי הסרת חסמים לקראת דיון ב-1 ביוני2026 :בנושא בחינת החסמים לתחרות בבנקים בע קבות ההכרזה עליהם כקבוצת ריכוז .ב מסמך מוצג רקע על גישות ומדדים שונים לבחינת ריכוזיות ותחרות בשוק הבנקאות, רפורמות שנעשו בשוק הבנקאות בשנים האחרונות, נתחי שוק ,הבנקאות לפי קבוצה בנקאית הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז .והתייחסות בנק ישראל להכרזה 1. רקע– התחרות בשוק הבנ קאות שוק הבנקאות הוא לב הכלכלה, שכן מופקד על התיווך הפיננסי בין חוסכים למשקיעים. מערכת הבנקאות משמשת, מצד אחד, כ מקור מימון להשקעות, ומצד שני כ גוף חיסכון עיקרי במשק. לפיכך, ריכוזיות יתר וחוסר יעילות בתפקודה מקטינים את היעילות המשק ית , מעלים את דמי התיווך הפי ננסי ופוגמים בהקצאת המקורות במשק. ה מאסדרים , בעיקר בנק ישראל ומשרד האוצר, אחראים להגברת היעילות וה תחרות בשוק ול.שמירה על יציבותם רמת הריכוזיות במערכת הבנקאות נסקרו בעבר בדוחות רבים, לפיהם מערכת הבנקאות היא ריכוזית, ושולטים בה שני בנקים גדולים (לאומי והפועלי ם). חלקם של שני הבנקים הגדולים נשאר דומה במשך השנים, ולא נוצר בשוק .איום תחרותי ניכר. במשך השנים הלך וקטן מספר הבנקים, ועד לאחרונה לא נכנסו בנקים חדשים לשוק1 מ- 17 בנקים שפעלו בסוף2011 נותרו11 בנקים בחמש קבוצות בנקאיות– לאומי, הפועלים, דיסקונט, מזרחי-טפח ות והבינלאומי, ושלושה בנקים קטנים– .)ירושלים, וואן זירו ואש ישראל (שטרם התחיל לפעול2 בשנת2022 קיבלו שני בנקים חדשים רישיונות מבנק ישראל– ZERO ONE .ואש ישראל3 ZERO ONE החל לגייס לקוחות בשנת2022 , ובשנת2023 החל לפעול בהיקף מלא. בשנת2024 הכנסות הבנק נאמדו ב- 104 ,מיליון ש"ח ונרשמו הפסדים של כ- 268 .מיליון ש"ח4 בנק אש ישראל צפוי להתחיל לפעול באופן מלא במהלך שנת2026 . 5 בשל מחסומי כניסה( אסדרתיים רגולטוריים) ומבניים שוקי הבנ קאות בעולם מתאפיינים בתחרות של מעטים .)(תחרות אוליגופוליסטית להלן מוצגות שתי גישות עיקריות לאומדן רמת ה תחרות בשוק הבנקאות. 6 1 ,משרד האוצר הוועדה להגברת התחרותיות בשירותים הבנקאיים והפיננסיים הנפוצים בישראל , ספטמבר2016 . 2 בשנים האחרונות מוזגו כמה בנקים לקבוצת הבינלאומי (יובנק, אוצר החייל ופא ג"י), בנק דקסיה מוזג לבנק דיסקונט, ובשנת2020 קבוצת מזרחי טפחות השלימה את רכישת בנק אגוד. ,בנק ישראל הבנקים וסניפיהם :, כניסה25 בנובמבר2025 . 3 ,בנק ישראל בנק ישראל אישר הקמה של בנק חדש נוסף: בנק אש ישראל , דצמבר2025 ; השלמת הליך ההקמה של הבנק הדיגיטלי , ינואר2022 . 4 ,בנק וואן זירו מידע כספי , כנ :יסה25 בנובמבר2025 . 5 ,בנק אש המסע שלנו :, כניסה18 במאי2026 . 6 ,דוד רוטנברג התחרות בענף הבנקאות: היבטים תיאורטיים וראיות אמפיריות מישראל ומחו"ל – מאמרים לדיון ,, הפיקוח על הבנקים יחידת המחקר, בנק ישראל, מאי2005 . הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1.1 גישת המבנה: רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות לפי גישה זו יש מתאם הפוך בין רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות (כלומר קם לח של הבנקים הגדולים בנתח הש וק ) ל רמת התחרות .יש שני מדדים עיקריים לבחינת רמת הריכוזיות :בשווקים מדדn CR : משקל באחוזים של( מספרn .) השחקנים הגדולים בשוק ככל ש ה מדד גבוה, רמת הריכ ו.זיות גבוהה היתרון במדד זה הוא שאפשר להסתמך על ערכו האבסולוטי, והוא אינו משמש רק מדד להשוואה; החיסרון הוא שלא מובאות בו בחשבון כל החברות הפועלות בענף, אלא רקn .השחקנים הגדולים בשוק מדד הרפינדל-הירשמן ( HI H ): 7 סכום הריבועים של נת ח י שוק של כל יצרן. ככל שהמדד גבוה, הרי.כוזיות גבוהה היתרון במדד זה הפוך מהיתרון במדדCR , שכן נכללים בו כל השחקנים הפועלים בענף; חסרונו הוא שלערך .המתקבל בו אין משמעות, אלא הוא מדד להשוואה בלבד, שלא כמו בענפים אחרים לפי רשות התחרות, בבחינה של מיזוגים בין חברות, מיזוגים שאינם פוגעים בתחרות בענף ייחשבו מיזוגים שהתוצאה שלהם היא תוספת של0.015 לכל היותר למדדHHI בענף, וכן לאחר המיזוג, מדדHI H בענף הוא0.2 .לכל היותר8 לפי הפיקוח על הבנקים, בבחינת מדדHHI על בסיס האשראי לציבור נראה כי רמת הריכוזית במערכת הבנקאות היא0.222, קרי רמת ריכוזיות בינונית. יש לציין כי רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות מאז2015 נותרה דומה, וכמעט .שלא חל בה שינוי9 עם זאת, כפי שיוצג להלן, חל קיטון במדדCR2 בשנים האחרונות– נתח השוק של שתי הקבוצות הבנקאיות הגדולות, הפועלים ולאומי, קטן, ואילו בחלקן של שתי הקבוצות הבנקאיות הבינוניות, דיסקונט ומזרחי ;טפחות, חלה עלייה מדדCR3 – הפועלים, לאומי ומזרחי- טפחות– .נותר יציב יחסית 1.2 גישת האיום התחרותי( Contestable ) ,לפי גישה זו רמת התח רות בשוק נקבעת על פי האיום התחרותי על הבנקים. לפיכך, ייתכן ש גם בשוק בנקאות ריכוזי, שבו מספר השחקנים קטן , רמת ה תחרות תהיה גבוהה . ואולם, רמת תחרות גבוהה בשוק ריכוזי (כמו בישראל) תושג רק אם יתקיימו תנאים אלו: מחסומי כניסה נמוכים; מדיניות פיקוח גמישה בכל הקשור לכניסת בנקים זרים ובנקים אינטרנטיים; הגבלות מצומצמות על פעילות הבנקים בשוק ההון; שוק הון חוץ-ב.נקאי מפותח 1.3 מדד תחרות– מדד לרנר10 בדוח בנק ישראל לשנת2025 נבחנה סוגיית התחרות בבנקים בהשוואה בינלאומית. בדוח הוצע לבחון מדד תחרות )(ולא מדדי ריכוזיות כמוצג לעיל . בעוד שמדדי ריכוזיות מתארים את מבנה השוק (מספר וגודל השחקנים), מדדי תחרות משקפים את עוצמת הלחץ התחרותי בפועל. לשם כך נבחן מדד לרנר, האומד את היכולת של בנק לקבוע :מחיר הגבוה מהעלות השולית ומשקף את עוצמת הלחץ התחרותי. המדד מחושב כך𝐿𝑒𝑟𝑛𝑒𝑟= (𝑃−𝑀𝐶)/𝑃 , כאשרP הוא המחיר– ההכנסה הממוצעת של הבנק ו- MC הוא העלות השולית, כלומר, פונקציית העלות של הבנק 7 ,אם פועלות שלוש חברות בענף מסוים ו אחת מחזיקה ב- 60% מנתח השוק ושתי החברות האחרות מחזיקות ב- 20% כל אח ת – המדד י חושב כך : 0. 22 + 0.22 + 0.62 = 0.44. על פי משרד המשפטים האמריקאי, רמת ריכוזיות לפי מדדHHI בענף מוגדרת בשלושה :טווחים0 – 0.15 – ריכוזיות נמוכה; 0.15 – 0.25 – ריכוזיות מתונה/בינונית; מעל0.25 – ריכוזיות גבוהה. 8 ,רשות התחרות הנחיות לניתוח תחרותי של מיזוגים אופקיים , ינואר2011 . 9 ,בנק ישראל סקירת מערכת הבנקאות לשנת2024 , לוחות, לוח1 – מדדים ראש יים של סך מערכת הבנקאות , מאי2025 . 10 בנק ישראל , דוח בנק ישראל לשנת2025 , מרץ2026 ', עמ106 - 9 10 . הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המבוססת על הריבית על פיקדונות, הוצאות השכר והוצאות תפעוליות אחרות. ערך המדד נע בין0% ל- 100% . ככל שהמדד גבוה יותר, כוח השוק של הבנק גדול יותר, שכן המחיר שהוא.קובע גבוה מהעלות השולית שלו לפי דוח בנק ישראל, מדד לרנר בישראל עלה החל משנת2013 עד לשנת2022 ולאחר מכן ירד. ערך המדד היה מעט גבוה מהחציון במדינות ( המדגם, אך נמוך מהרביע השלישי75% מהמדינות) והחל משנת2022 הוא נמצא במגמת ירידה. בשנים2022-2018 עלה מדד לרנ ר בישראל בקצב גבוה יותר מאשר במדינות המדגם, בהתאם לעלייה בתשואה להון בתקופה זו. עם זאת, הירידה החל משנת2023 .לא משתקפת בתשואה להון שנשארה גבוהה .לפי מדד זה, בהשוואה בינלאומית ישראל דומה לחציון המדינות במדד התחרות 1.4 רפורמות בשוק הבנקאות בפרק זה יוצ גו בקצרה מספר רפורמות תו זי כ מר .שנועדו להגביר את התחרות בשוק הבנקאות הרפורמה המרכזית הראשונה בתחום הייתה בו ועדת בכר בשנת2004 במטרה להגביר את התחרות בשוק ההון על .ידי צמצום כוחם של התאגידים הבנקאיים11 המלצתה העיקרית הייתה שתאגידים בנקאיים לא יוכלו לשלוט בקופות גמל וב קרנות נאמנות, ולמעשה היא ביטלה את השליטה של הבנקים בחיסכונות הציבור. כמה חוקים חוקקו כדי לעגן את המלצות הוועדה, ובהם חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ה- 2005 ,חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמ ל), התשס"ה- 2005 ו חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה- 2005 . לפי משרד האוצר, רפורמה זו הגדילה את מספר המתווכים הפיננסים שנותנים שירותי מימון לעסקים גדולים, ואכן משקל האשראי לעסקים גדולים שניתן על ידי מערכת הבנקאות הלך וירד, בין היתר, בעקבות גידול של אשראי .למגזר זה דרך גיוסי חוב בשוק ההון (אג"ח), וכן על ידי הלוואות ישירות שניתנות על ידי הגופים המוסדיים12 עשור לאחר מכן הוקמה ועדת שטרום להגברת התחרותיות בשירותים הבנקאיים והפיננסיים אשר נועדה להגביר את התחרות בפלח הקמעו ,נאי. בין היתר הומלצה ואף עוגנה בחקיקה הפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים הגדולים (מקס וישראכרט הופרדו, וכאל בתהליך ההפרדה כיום). בדוח ועדת שטרום צוין שלאחר שחברות כרטיסי האשראי יופרדו לשוק החוץ-ב נקאי הן יוכלו להיות מועמדות אפשרויות להפוך לאחר מכן לבנקים. ג ישתן למקורות .מימון בעלות נמוכה יחסית (בעיקר פיקדונות הציבור) צפויה להגביר את יכולתן להתחרות במערכת הבנקאית בנוסף, בשנים האחרונות ננקטו כמה צעדים לקידום תחרות בשוק הבנקאות, בהם ניוד חשבונות בנקים בקליק, יישום וקידום בנקאות פתוחה, הקמת מאגר נתוני אשראי צרכ ני למשקי בית (הצעת חוק דומה לעסקים נמצאת בימים אלו .על שולחן הכנסת), הגברת השקיפות ומידע על מוצרי אשראי על ידי בנק ישראל13 11 ,ועדת בכר דין וחשבון , משרד האוצר, ספטמבר2004 . 12 ,משרד האוצר הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונא י , יולי2025 ', עמ9. 13 .שם הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במרץ2026 , במסגרת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2026), התשפ"ו– 2026 , עברה רפורמה להקמת בנקים קט נים – .קידום התחרות בשוק הבנקאות14 במסגרתה הופחתו חסמי כניסה עבור שחקנים חדשים, בעיקר גופים חוץ- בנקאיים, לקבלת רישיון בנקאי מדורג. בחוק הוספו "מדרגות של "בנק זעיר" ו"בנק קטן לפי היקף נכסים, ומתן הקלות רגולטוריות ל פי גודל הבנק. ההקלות ,הן, בין היתר אפשרות לע סוק בעיסוקים נוספים מעבר לרשימה הסגורה הקיימת, גמישות במתן שירותים בנקאיים (לרבות פטור ממתן כלל השירותים), פטור זמני מחובות בנקאות פתוחה וניוד חשבונות, מודל עמלות גמיש בשנים הראשונות, וכן .אפשרות לקיזוז הפסדים לצורכי מס חקיקה זו, שעברה רק לאחרונה, עשויה לה גדיל את רמת התחרות בשוק .הבנקאות, להוסיף שחקנים חדשים שיוכלו להתחרות בנתחי השוק של הקבוצות הבנקאיות הגדולות כפי שיוצג להלן 2 . נתוני מערכת הבנקאות 2.1 נכסי מערכת הבנקאות ביוני2025 , שווי נכסי המערכת הבנקאות היה כ- 2.87 טריליון ש"ח, עלייה של112% לעומת יוני2015 . 15 בתרשים1 מוצגת התפלגות הנכסים לפי קבוצה בנקאית ביוני2015 וביוני2025 . תרשים1 : התפלגות הנכסים של מערכת הבנקאות, לפי קבוצות בנקאיות– יוני2015 , יוני2025 16 יוני2015 יוני2025 אפשר לראות כי בעשור האחרון חל שינוי קל בהתפלגות נכסי מערכת הבנקאות: נתח השוק של בנק הפועלים קטן מכ- 31% בשנת2015 ל- 26.5% בשנת2025 , ירידה של4.3 נקודות האחוז, ונתח בנק מזרחי טפחות עלה ב-3.2 נקודות האחוז; מדדCR2 ירד מכ- 60% ביוני2014 לכ- 56% ביוני2025 , ומדדCR3 ירד מכ- 75% ב יוני2015 לכ- 74% ביוני2025 . 14 ,להרחבה, ראו: נעם בוטוש פרק ט' בהצעת חוק התוכנית הכלכלית לשנת2026 – קידום התחר ות בשוק הבנקאות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2026 . 15 ,בנק ישראל דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25 בנובמבר2025 . 16 ,בנק ישראל דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25 בנובמבר2025 .. הנתונים תקפים רק לקבוצות הבנקאיות המוצגות בתרשים לאומי 29.1% הפועלים 30.8% מזרחי טפחות 14.9% דיסקונט 15.1% הבינלאומי 9.0% ירושלים 1.0% לאומי 29.5% הפועלים 26.5% מזרחי טפחות 18.1% דיסקונט 16.1% הבינלאומי 9.2% ירושלים 0.8% הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.2 תוצאות מערכת הבנקאות 2.2.1 הכנסות בשנת2015 נאמדו ההכנסות של מערכת הבנקאות ב- 44.4 מיליארד ש"ח, ובשנת2024 ב- 83.4 מיליארד ש"ח– מדובר ב גידול של% 88 . 17 בתרשים2 מוצגת התפלגות ההכנסות בין הקבוצות הבנקאיות בשנת2014 ובשנת2024 . תרשים2 : התפלגות ההכנסות של מערכת הבנקאות, לפי קבוצות בנקאיות– 2014 , 2024 18 2014 2024 מהתרשים עולה כי נתח השוק של שתי הקבוצות הגדולות בהכנסות ירד מ- 61.4% בשנת2014 ל- 54% בשנת2024 , ירידה של7.4 נקודות האחוז . נתח השוק של הבנקים הבינוניים בהכנסות (דיסקונט ומזרחי טפחות) עלה מ- 28.8% ל- 36.8% , עלייה של8 נקודות האחוז. 2.2.2 רווחים בשנת2024 , הרווח הנקי של מערכת הבנקאות היה כ- 29.7 מיליארד ש"ח, פי .5 3 לעומת שנת2015 . 19 בתרשים3 מוצגת התפלגות הרווח הנקי לפי קבוצה בנקאית בשנים2014 ו- 2024 . תרשים3 : התפלגות הרווח הנקי של מערכת הבנקאות, לפי קבוצות בנקאיות– 2014 , 2024 20 2014 2024 17 ,להרחבה: נעם בוטוש רווחי מערכת הבנקאות בשנים האחרונות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אוקטובר2025 . 18 ,בנק ישראל דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25 בנובמבר2025 .. הנתונים תקפים רק לקבוצות הבנקאיות המוצגות בתרשים 19 ,להרחבה: נעם בוטוש רווחי מערכת הבנקאות בשנים האחרונות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אוקטובר2025 . 20 ,בנק ישראל דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25 בנובמבר2025 .. הנתונים תקפים רק לקבוצות הבנקאיות המוצגות בתרשים הפועלים 32.4% לאומי 29.0% דיסקונט 17.3% מזרחי טפחות 11.5% הבינלאומי 8.7% ירושלים 1.1% הפועלים 26.3% לאומי 27.7% דיסקונט 19.2% מזרחי טפחות 17.6% הבינלאומי 8.1% ירושלים 1.1% הפועלים 42.4% לאומי 23.2% מזרחי טפחות 16.8% דיסקונט 9.2% הבינלאומי 7.4% ירושלים 1.0% הפועלים 25.7% לאומי 33.0% מזרחי טפחות 14.4% דיסקונט 18.4% הבינלאומי 8.0% ירושלים 0.5% הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי נתח שתי הקבוצות הגדולות ברווח הנקי ירד מכ- 66% בשנת2014 ל- 59% בשנת2024 , ירידה של כ- 7 נקודות האחוז , ונתח הבנקים הבינוניים (דיסקונט ומזרחי טפחות) עלה מ- 26% לכ- 33% ,עלייה כ של- 7 נקודות האחוז . נתח בנק הפועלים ירד בכ- 17 נקודות האחוז , ונתח בנק לאומי עלה בכ- 10 נקודות האחוז. 2.3 אשראי למשקי בית ולעסקים קטנים סך האשראי למשקי בית (שלא לדיור) נכון לנובמבר2025 היה כ- 245 מיליארד ש"ח. 21 בתרשים4 שלהלן מוצגת התפלגות האשראי לפי מקור האשראי בדצמבר2016 ובנובמבר2025 . תרשים4 ): התפלגות האשראי הצרכני למשקי בית שלא לדיור (במיליארדי ש"ח22 דצמבר2016 נובמבר2025 אפשר לראות כי משקל הבנקים באשראי למשקי בית ב סוף2025 היה71% לעומת83.3% בסוף2016 , ומשקל הגופים החוץ-בנ קאיים (מוסדיים וחברות כרטיסי האשראי) עלה מ- 14% בסוף2016 לכ- 28% בסוף2025 . בתרשים 5 ש להלן מוצגת התפלגות האשראי הבנקאי הצרכני לפי בנק בסוף2016 ובסוף 2025 . תרשים5 : התפלגות האשראי הבנקאי הצרכני לפי בנק (במיליארדי)ש"ח23 דצמבר2016 ספטמבר2025 אפשר לראות כי בספטמבר2025 נתח השוק של הבנקים הגדולים בפלח האשראי הצרכני היה כ- 49% , לעומת כ- 58% בסוף 2016, ירידה של 9 נקודות האחוז. קרי, חלה ירידה במדדCR2 , בין היתר, בעקבות הרפורמות שתוארו 21 ,בנק ישראל יתרת האשראי במשק , 25 בינואר2026 . 22 .שם 23 ,בנק ישראל, דשבורד דוחות כספיים אשראי לפי ענפי משק :, כניסה9 בפברואר2026 . בנקים 152 83.3% מוסדיים 10 5.3% חברות כרטיסי אשראי 16 8.8% ממשלה 5 2.6% בנקים 174 71.0% מוסדיים 24 10.0% חברות כרטיסי אשראי 44 17.8% ממשלה 3 1.3% הפועלים 33.8% לאומי 24.1% מזרחי טפחות 11.3% הבינלאומי 11.3% דיסקונט 16.4% ירושלים 0.7% שאר הבנקים 2.3% הפועלים 27% לאומי 22% מזרחי טפחות 19% הבינלאומי 17% דיסקונט 14% ירושלים 1% הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לעיל. עם זאת, בסוף2016 היו בנקים נוספים שהיוו2.3% באשראי הצרכני (בנקים שמוזגו לקבוצות בנקאיות .קיימות). על כן, כניסה של בנקים חדשים עשויה להגדיל את התחרות אף יותר באשראי הצרכני למשקי בית על פי אומדן ,של משרד האוצר כ- 92% מהאשראי לעסקים קטנים ובינוניים הוא מהבנקים. 24 בשוק האשראי הבנקאי לעסקים קטנים וזעירים חלה ירידה במדדCR2 – מכ- 63% בסוף2016 לכ- 58% בספטמבר2025 , ירידה של5 נקודות האחוז. 25 נראה כי שוק זה אף יותר ריכוזי מאשראי צרכני למשקי בית, וייתכן כי כניסה של שחקנים חדשים לשוק הבנקאות עשויה להגדיל את התחרו.ת באשראי לעסקים קטנים 2.4 מספר בנקים ותשואה על ההון במדינות המפותחות בתרשים6 ש להלן מוצגים מספר בנקים ל- 100,000 תושבים במדינות ה- OECD בשנת2023 . תרשים 6: מספר בנקים ל- 100,000 תושבים במדינות ה- OECD בשנת2023 26 אפשר לראות כי בשנת2023 היו בישראל0.14 בנקים ל- 100,000 תושבים לעומת כ- 1.01 בממוצע ה- OECD . ישראל היא המדינה השביעית במספר נמוך של בנקים ביחס לתושבים מתוך38 מדינות. בתרשים7 ש להלן מוצגת התשואה על ההון של בנקים מסחריים באירופה בשנים2023-2021 ובשנים2019-2016 . תרשים7: התשואה על ה הון ( ROE ) של בנקים מסחריים באירופה בשנים2021 - 2023 ובשנים2016 - 2019 )(אחוז27 24 ,משרד האוצר הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי , יולי2025 ', עמ6. 25 ,בנק ישראל, דשבורד דוחות כספיים אשראי לפי גודל עסק :, כניסה9 בפברואר2026 . 26 OECD, Economic Surveys: Israel 2025, April 2025. 27 Ibid. 0.14 1.01 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0OECD 15.7 9.3 7.5 -5 0 5 10 15 20 2023-2021 2019-2016 הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי בשנים2023-2021 התשואה על ההון של בנקים מסחריים בישראל ה י יתה15.7% , השנייה בגובהה במדינות הנסקרות לאחר צ'כיה, לעומת9.3% בחציון גוש האירו ו- 7.5% ב ממוצע גוש האירו. לפי נתונים אל ,ו בהשוואה בין- ,לאומית.יש בישראל מעט בנקים ביחס לתושבים ושיעור הרווחיות גבוה מ כך עולה כי כניסה של בנקים חדשים עשויה לשפר את יחס בנקים לתושב, וכן להקטין את שיעור הרווחיות הגבוה, על ידי יצירת תחרות בשוק .הבנקאות 3 . הכרזת רשות התחר ות על הבנקים כקבוצת ריכוז ב-6 במאי2026 הכריזה רשות התחרות (להלן: הרשות) על חמש קבוצות הבנקים הגדולות כקבוצת ריכוז. ההכרזה מתמקדת בשוק הבנקאי הקמעונאי – מגזר משקי הבית והעסקים הקטנים. ההכרזה באה לאחר שבשנת2023 החלה הממונה בבדיקת מאפייני התחרות בשוק הבנקאו ת] ונעשתה לאחר תהליך של היוועצות עם נגיד בנק ישראל .והפיקוח על הבנקים, שכן הוא המאסדר של פעילות הבנקים בישראל 28 עם זאת, כפי שיוצג בהמשך, בנק ישראל מתנגד .להכרזת הרשות על הבנקים כקבוצת ריכוז 3.1 הגדרת קבוצת ריכוז בחוק רשות התחרות הוקמה בשנת1988 על בסיס חוק התח רות הכלכלית, תשמ"ח- 1988 ( להלן: החוק) ועוסקת באכיפת החוק, לרבות קביעות בדבר הסדרים כובלים כמוגדר בחוק, הכרזה על מונופולים (נתח שוק של מעל50% וכוח שוק משמעותי) ואישור רכישות ומיזוגים. נכון לדצמבר2025 היו63 הכרזות של מונופולים , כמוצג בתרשים8 .להלן תרשים 8 : רשימת בעלי מונופולין לפי שנת ההכרזה (דצמבר2025 ) 29 אפשר לראות כי מיד לאחר הקמת הרשות בשנת1988 היו35 הכרזות על מונופולים, ולאחר מכן במהלך השנים היתה ירידה במספר ההכרזות. כך, בשנים2016 עד2022 .לא היו כלל הכרזות בשנת2011 נוסף חוק ל פרק ד1 – קבוצת ריכוז בכדי להתמודד עם כוח שוק הנגרם בענפים בהם יש מיעוט מתחרים וחסמי כניסה גבוהים. לפי פרק זה הממונה על התחרות יכול לקבוע כי קבוצה מצומצמת של בני אדם המנהלים עסקים יוכרו כקבוצת ריכוז וכל אחד מהם הוא חבר בקבוצת ריכוז. התנאים המצטברים לקיומה:של קבוצת ריכוז הם 1. בידיהם מעל ל- 50% מכלל אספקת או רכישת .הנכסים או השירותים בשוק 2. בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים קיימת תחרות מועטה או שמתקיימים תנאים .לתחרות מועטה 28 ,רשות התחרות הממונה על התחרות מכריזה על חמש קבוצות הבנקים הגדולות כקבוצת ריכוז , 6 במאי2026 . 29 רשות התחרות , רשימת בעלי מונופולין מעודכנת ל דצמבר2025 :, תאריך עדכון11 במאי2026 . 24 11 0 5 0 1 1 3 0 0 2 3 0 1 2 1 1 2 0 0 0 0 0 1 2 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 5 10 15 20 25 הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3. יש צעדים בהם הממונה יכולה לנקוט שעשויים למנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחרות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים או עשויים להגביר את התחרות בענף באופן משמעותי או .ליצור תנאים להגברה משמעותית של התחרות לאחר ההכרזה על קבוצת ריכוז, בסמכות הרשות להורות לחברי קבוצת ריכוז, בדבר צעדים שעליהם לנקוט בכדי למנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחר ות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים או בכדי להגביר באופן משמעותי את התחרות בין חברי הקבוצה או ליצור תנאים להגברת התחרות בענף. הוראות הרשות כאמור לבנקים יפורטו להלן בסעיף3.3 . 3.2 נימוקי החלטת רשות התחרות30 לפי עמדת הרשות, שלושת התנאים שהוצגו לעיל לק יומה של קבוצת ריכוז, מתקיימים במקרה של חמש הקבוצות הבנקאיות- חמש הקבוצות הבנקאיות הן קבוצה מצומצמת; חלקן באספקת השירותים עולה על מחצית מהנכסים בשוק ;בשוק הבנקאות מתקיימים תנאים לתחרות מועטה ואף תחרות מועטה בפועל ויש הוראות מעשיות שניתן להטיל עליהן כדי להת.מודד עם הכשלים שזוהו :להלן יוצגו עמדות הרשות באשר להתקיימות התנאים הגדרת הענף הרלוונטי : הרשות הגדירה את הענף הרלוונטי כענף“סל השירותים הבנקאיים ללקוחות קמעונאיים ,” ,הכולל בעיקר משקי בית ועסקים קטנים. הבחנה זו מבוססת על כך שהבנקים מסוגלים לזהות קבוצות לקוחות שונות להציע להן תנאים מסחריים שונים ולהפעיל כלפיהן אפליית מחירים. לכן, לשיטת הרשות, א ין לבחון את כלל לקוחות .המערכת הבנקאית כמקשה אחת, אלא להתמקד במגזר הקמעונאי, שבו נמצאו מאפייני תחרות דומים ,הסל הבנקאי כולל, בין היתר, חשבון עו"ש, מסגרות אשראי, כרטיסי חיוב, שירותי תשלום, אשראי צרכני, פיקדונות שירותי ניהול חשבון ניירות ערך, מסחר ומשמורת. ה רשות אינה רואה בכל אחד מהשירותים הללו שוק עצמאי עיקרי לצורך ההחלטה, אלא קובעת כי בפועל הלקוחות צורכים את רוב השירותים כמכלול מאותו בנק, ובדרך כלל סביב חשבון העו"ש המשמש“שירות עוגן.” הבנקים כספקים מובחנים ביחס לגופים החוץ-בנקאיים: אחד הנימוקים המרכזיים של הרשות הוא שהבנקים נבדלים באופן מהותי מספקים חוץ- בנקאיים. לפי ההחלטה, חשבון העו"ש הוא שירות עוגן חיוני, שכמעט כל משק בית בישראל נזקק לו לצורך ניהול פעילותו הפיננסית השוטפת. חשבון זה מסופק בפועל על ידי הבנקים, והוא מקנה להם גישה ראשונית לכספי הלקוחות ולמידע על פעילותם הפיננסית. מכאן נוצר יתרון תחרותי מובנה לבנק שבו מתנהל חשבון העו"ש המרכזי של הלקוח– “בנק הבית.” נוסף על כך, לבנקים פונקציית ייצור ייחודית: הם מקבלים פיקדונות מהציבור ומשתמשים בהם כמקור מרכזי להעמדת אשראי. תיווך זה בין מפקידים ללווים הוא פעילות ב נקאית מובהקת הנתונה לאסדרה ייחודית. יתרון זה מקנה לבנקים יתרון הן בצד הפיקדונות והן בצד האשראי: מצד אחד, הם מקבלים את כספי הלקוחות ישירות לחשבונות העו"ש; מצד שני, הם נהנים מעלות מימון נמוכה יחסית, המאפשרת להם להעמיד אשראי בתנאים שגופים חוץ-בנקאיים מתקשים ל.התחרות בהם 30 .שם הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי הרשות ,הבנקים נהנים ממוניטין ומאמון ציבורי הנובעים מאסדרה קפדנית של בנק ישראל, מוותק רב ומתחושת ביטחון של לקוחות ביחס לפיקדונות. יתרונות אלה אינם עומדים באותה מידה לגופים חוץ- בנקאיים. גם רפורמות שנועדו לצמצם את יתרונות המידע של הבנקים, כגון מאגר נתוני אשראי ובנקאות פתוחה, אינן מבטלות את יתרונו .של בנק הבית, בין היתר משום שהשימוש בבנקאות פתוחה תלוי בהסכמת הלקוחות, שניתנה עד כה בהיקף מוגבל לכן, אף שקיימים גופים חוץ- בנקאיים המספקים שירותים הדומים לחלק ממוצרי הסל– כגון קרנות כספיות, חברות כרטיס י אשראי, גופים מוסדיים וחברי בורסה שאינם בנקים– הם אינם מספקים את כל סל השירותים ואינם מהווים רסן תחרותי מספק על הבנקים. השוואת סל מוצרים : הרשות קובעת כי התחרות בין הבנקים אינה מתנהלת, ככלל, על כל מוצר בנקאי בנפרד, אלא על סל השירותים כולו. ממצאי הבדיקה מצ ביעים על כך שלקוחות קמעונאיים נוטים לרכז את השירותים הבנקאיים בבנק יחיד. בשנת2023 רק כ־10% מהלקוחות הבוגרים היו“לקוחות דואליים ” שניהלו חשבונות עו"ש ביותר מבנק אחד, וכאשר נדרש גם כרטיס אשראי בנקאי פעיל שיעור הדואליות ירד לכ־5% . כמו כן, שיעור הלקוחות הצורכ ים .שירותים בנקאיים מבנק שבו אינם מנהלים חשבון עו"ש הוא נמוך לפי ההחלטה, הבנקים עצמם תורמים למבנה זה בכך שהם נמנעים בדרך כלל מהצעת מוצרים באופן פריק, כלומר , מהצעת שירות בודד שאינו מותנה בהעברת פעילות רחבה יותר. ההצעות הפומביות של הבנקים מוצגות פעמים רבות כחבילות, הכוללות פתיחת חשבון, העברת משכורת, הנפקת כרטיס אשראי או צריכת שירותים נוספים. בכך .מתחזקת הנטייה של לקוחות לרכז את פעילותם בבנק אחד התוצאה, לשיטת הרשות, היא קיומם של חיכוכים משמעותיים: עלויות חיפוש גבוהות, קושי בהשוואת מחירים, עלויות עסקה ועלויות מעבר. כאשר לקוח נדרש להשוות בין“סלים ” של שירותים ולא בין מוצר יחיד, ההשוואה נעשית מורכבת יותר; כאשר מחיר בפועל מתקבל רק לאחר הזדהות או משא ומתן, השקיפות נפגעת וכאשר העברת הפעילות כרוכה בשינוי של כמה שירותים יחד, המעבר בין בנקים נעשה יקר ומורכב יותר מבחינת זמן, מאמץ וסיכון .מבחינת הלקוחות חלקן של חמש הקבוצות הבנקאיות : כמוצג בפרק2 לעיל, חלקן של חמש הקבוצות הבנקאיות לפי מדדים שונים .(סך נכסים, הכנסות, רווחים ואשראי) עולה בהרבה על מחצית מסך המערכת הבנקאות הרשות דוחה את הטענה שלפיה חמישה שחקנים אינם יכולים להי חשב“קבוצה מצומצמת .”לשיטתה, בהקשר הכלכלי- תחרותי של ענף ,הבנקאות, חמישה שחקנים מרכזיים בעלי נתח שוק מצרפי כה גבוה יכולים בהחלט להיחשב קבוצה מצומצמת .בפרט כאשר קיימים מאפיינים המאפשרים התאמה אוליגופוליסטית התקיימות תנאים לתחרות מועטה : הרשות מצאה כי בענף מתקיימים חסמי כניסה גבוהים. הקמת בנק חדש מחייבת רישיון מבנק ישראל, עמידה בדרישות הון ובדרישות רגולטוריות מורכבות, חיבור למערכות תשלום, השקעה במערכות מחשוב, כוח אדם מקצועי, פריסה או חלופות שירות, ביסוס מוניטין וגיוס לקוחות. אף שנעשו צעדים ,להפחתת חסמי כניסה כניסתו של בנק וואן זירו המחישה כי הקמת בנק חדש היא תהליך ממושך ומורכב, וכי גם .לאחר כמה שנות פעילות חלקו במערכת נותר זניח הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נוסף על חסמי הכניסה, הרשות מצאה חסמי מעבר משמעותיים. עלויות החיפוש, העסקה והמעבר מגבילות את יכולת הלקוחות ונכונותם לעבור בין בנקים. ג ם רפורמת“ניוד בקליק ” הפחיתה רק חלק מהעלויות הטכניות, אך לא .ביטלה את החיכוכים הרחבים הנובעים מהעברת סל שירותים פיננסי שלם עוד נקבע כי השירותים שמספקים הבנקים דומים מאוד מבחינה פונקציונלית; כי הם מספקים שירותים למספר רב מאוד של לקוחות; וכי לבנקים קיימת יכולת לדעת את עיקרי האסטרטגיות ותנאי הפעילות של המתחרים, בין היתר באמצעות הצעות פומביות, פרסומים רגולטוריים, דוחות כספיים, תער יפונים ומידע השוואתי. הרשות מדגישה כי שקיפות זו קיימת בין הבנקים, אך היא.אינה שקיפות מספקת עבור הלקוח הבודד ביחס למחיר האפקטיבי שיוצע לו תחרות מועטה בפועל : אף שלפי הרשות די בהתקיימות תנאים לתחרות מועטה, היא בדקה גם את מצב התחרות ,בפועל. ממצאי הבדיקה העלו לשיטתה, כי התחרות בענף אכן מועטה. אחד הגורמים המרכזיים לכך הוא מעורבות נמוכה של לקוחות. לקוחות רבים אינם משווים באופן תדיר בין בנקים ואינם עוברים בנק גם כאשר הדבר עשוי להיטיב .עמם הרשות מצביעה על כמה אינדיקציות לכך: משך ניהול חשבון עו"ש באותו בנק הוא ארוך מאוד– ממוצע ש כ־ ל17.5 שנים וחציון של כ־14 שנים ; שיעורי המעבר באמצעות“ניוד בקליק ” נמוכים יחסית; שיעור הלקוחות המפצלים פעילות בין בנקים נמוך; קיימת סטגנציה בנתחי השוק של הבנקים לאורך שנים ,. כמו כן נמצאו פערים ניכרים בריביות על פיקדונות בין בנקים, אף שמדובר במוצר דומה מאוד. פיזור מחירים כזה, לפי הרשות, אינו מוסבר בעיקרו .בהבדלים מהותיים במוצר, אלא במעורבות לקוחות נמוכה ובהיעדר רסן תחרותי מספק הפעלת כוח שוק, בעיקר בתחום הפיקדונות : ,הרשות קובעת כי הבנקים מפעילים כוח שוק כלפי לקוחותיהם ובמיוחד כלפי לקוחות שמעור בותם נמוכה. ביטוי מרכזי לכך נמצא בתחום הפיקדונות בתקופת עליית הריבית. לפי ההחלטה, הבנקים העלו את הריבית על פיקדונות באופן איטי ביחס לעליית ריבית בנק ישראל, והדבר הביא לעלייה במרווחי הריבית מפעילות פיקדונות. במגזר הקמעונאי מרווחים אלה היו גבוהים באופן משמעו תי לעומת מגזרים .אחרים31 הרשות רואה בכך אינדיקציה לכך שהבנקים יכולים לשלם ללקוחות קמעונאיים ריבית נמוכה יחסית, אף שפיקדונות קמעונאיים הם מקור מימון חשוב ויציב עבורם. פער זה מלמד, לשיטתה, על יכולת לנצל את מעורבותם הנמוכה של הלקוחות ואת העובדה שחלקם אינם בוחנ.ים חלופות כגון קרנות כספיות או פיקדונות בבנקים אחרים ,לסיכום הרציונל למתן הוראות )(כמפורט להלן הוא הפחתת עלויות חיפוש ומעבר, הגברת השקיפות, עידוד תחרות .פריקה בפיקדונות, חיזוק מעורבות הלקוחות, וצמצום יכולתם של הבנקים לנצל כוח שוק כלפי לקוחות קמעונאיים 3.3 הור אות רשות התחרות לבנקים32 לאחר שהבחינה שנעשתה העלתה כי יש קשיים תחרותיים בעיקר בתחום הפיקדונות למגזר הקמעונאי, הוחלט על :מתן הוראות בתחום זה  איסור אפליה וחובת שקיפו ת : הבנקים יחוייבו לפרסם את שיעור הריבית עבור פיקדונות שכיחים שהם מציעים לכלל ציבור הלקו חות. כמו כן, לבנקים יהיה אסור לסרב לקבל פיקדון שכיח בתנאים זהים מהתנאים לתנאים 31 ,להרחבה, ראו: נעם בוטוש נתונים על יתרות עו"ש, פיקדונות וריביות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, יוני5 202 . 32 ,רשות התחרות הממונה על התחרות מכריזה על חמש קבוצות הבנקים הגדולות כקבוצת ריכוז , 6 במאי2026 . הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שפורסמו על ידו, להתנות את הצעתו בקבלת שירות בנקאי אחר (אי- פריקות של שירותים) או לקבל מלקוח .קמעונאי פיקדון שכיח בתנאים שונים מהתנאים שפורסמו הבנקים יחויבו לפרסם את התנאים עבור קרן כספית בת השוואה לפיקדון וכן לאפשר את הרכישה שלה דרך הבנק בהליך.נוח  פניה יזומה ללקוח : בסמוך למועד חידוש או פירעון של פיקדון, הבנק יהיה מחויב לפנות ללקוח באופן יזום ולהציג לו מידע לגבי הצעות מחיר לפיקדונות ולקרנות כספיות וכן לאפשר לו לרכוש במועד זה את הפיקדונות או ה קרנות .הכספיות בהליך נוח  מרכזי כספים : מרכז כספים הוא גוף פיננסי המרכז כספים של מספר רב של לקוחות קמעונאיים בכדי להפקיד אותם בפיקדון ולשלם ללקוחותיו ריבית בגין כספים אלו. מנהלי קרנות כספיות הם גם מרכזי כספים. היתרון בריכוז כספים הוא שניתן להשיג ריביות טובות יותר עבור הלקוחות מאשר הריביות שהם כלקוח בודד יכלו להשיג, בשל יתרון לגודל. על פי ההוראה, בנק בעל היקף פעילות רחב (כלומר הבנקים הגדולים– הפועלים ולאומי), לא יוכל לסרב סירוב בלתי סביר לקבל פיקדונות מ( מרכזי כספים או להפלות אותם ביחס ללקוחות דומים למשל, עסקים .)גדולים יש לציין כי הוראה זו לה ח רק על שני הבנקים הגדולים, וזאת מטעמי יציבות, שכן ייתכן והוראה זו עשויה לפגוע בדרישות הרגולטוריות הנדרשות מבנקים בינוניים (יחס כיסוי הנזילות), בשל היקף ניהול הכספים על ידי מרכזי .הכספים  ניוד פיקדונות : על פי הו ראה זו, תהליך ניוד פיקדונות בין בנקים או גופים פיננסים אחרים יהיה בצורה פשוטה והגוף שקולט את הפיקדון יוכל לנהל את כל תהליך הניוד. מטרת הוראה זו היא להקטין את העלויות המוטלות על ,הלקוח בגין ניוד פיקדון ובעצם לאפשר לגוף הקולט לעזור לו לבצע את התהליך. כמו כן דבר זה עשוי לצמצם את .חסמי הכניסה של כניסת גופים חוץ בנקאיים לתחום הפיקדונות 3.4 מקרים בעבר בהם הוכרזו קבוצת ריכוז מאז הוספת הפרק בדבר קבוצת ריכוז, נעשה שימוש בכלי זה על ידי הרשות פעם אחת בלבד . בשנת2013 , נקבע כי נמל אשדוד ונמל חיפה הם קבוצת ריכוז במתן שירותי פריקה וטעינה של מכולות בקווי הובלה ימים. בעקבות .כך, נאסר על נמלים אלו להפעיל את נמל המפרץ ונמל הדרום33 בנוסף, בשנת2013 ,הודיע הממונה על התחרות על כוונתו להכריז על שוק תרכובות המזון לתינוקות כקבוצת ריכוז. במקרה זה, הממונה הגיע להסכמה עם החברות הדומיננטיות.בענף על מתווה לפתיחת התחרות בשוק זה34 3.5 התנגדות בנק ישראל להכרזה35 כאמור, במסגרת ההליך שנמשך כשלוש שנים, הרשות התייעצה עם בנק ישראל בנוגע להכרזה, אך לא קיבלה את עמדתו בנושא. לפי בנק ישראל, הכרזת הרשות על הבנקים כקבוצת ריכוז היא צעד קיצוני ולא מידתי שאינו צפוי .להוביל להגברת הרווחה של לקוחות הבנקים 33 ,רשות התחרות הממונה על התחרות מכריזה על חמש קבוצות הבנקים הגדולות כקבוצת ריכוז , 6 במאי2026 ; :להרחבה בנושא הנמלים ,בת חן רוטנברג תיאור זמן ההמתנה בנמלי הים וניתוח ההשלכות הכלכליות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מרץ2023 . 34 ,מיכל גל והילה נבו, אוניברסיטת חיפה אסדרה של קבוצת ריכוז , 2017 . 35 ,בנק ישראל עמדת בנק ישראל בנוגע להכרזת הממונה על התחרות על חמש הקבוצות הבנקאיות כקבוצת ריכוז ומתן הוראות בתחום הפיקדונות , מאי2026 . הכרזת רשות התחרות על הבנקים כקבוצת ריכוז | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי עמדת הבנק, ההוראה בדבר פרסום וחובת שקיפות של פיקדונות נפוצים כבר מוסדרת בהוראת ניהול בנקאי תקין447 - פרסום שיעורי ריבית על פיקדונות ועל יתרות זכות בחשבון , אשר מיושמת בפועל. כמו כן, הצגת מידע ביחס לקר נות כספיות מוסדרת בהוראת ניהול בנקאי תקיןA 447 - פרסום מידע מרוכז על קרנות כספיות ומק"מ , אשר מיושמת בפועל. כמו כן, האפשרות לפתיחת פיקדון ללא חשבון עו"ש וניוד כספים הוסדרו במהלך חקיקה .שנעשתה המחייבת את הבנקים לאפשר ללקוחות להפקיד פיקדונות במערכת סגורה על כ ן, לפי בנק ישראל הכרזה זו היא במידה רבה מהלך הצהרתי בלבד , שלא צפוי לייצור תועלת תחרותית אמיתית. לטענת בנק ישראל, הרשות לא הציגה ראיות כי הוראות אלו צפויות להניב תועלת תחרותית משמעותית. כמו כן, על פי הבנק, לגבי חלק מההוראות נדרשת הסכמת בנק ישראל (ולא רק היו.ועצות בלתי מחייבת) שלפי הבנק לא ניתנה לפי סעיף31 )ג(ג לחוק , במקרה שקבוצת ריכוז הפועלת בענף שהסדרתו נמצאת בתחום אחריות של משרד ממשלתי או :גוף ציבורי אחר, יש שתי אפשרויות א. במקרה שההוראות שהממונה נותן נועדו ל מנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחרות בעסקים , על הממונה להתייעץ עם המשרד או עם גוף זה לפני מתן ההוראות (רק לגבי הוראות שהממונה נותן ולא לגבי כלל סמכוי ו תיו) . ב. במקרה שההוראות שהממונה נותן נועדו להגביר באופן משמעותי את התחרות או ליצור תנאים להגברה משמעותית של התחרות, על הממונה לקבל את הסכמת המשרד א.ו הגוף לפני מתן ההוראה ,לפי הרשות במסגרת השימוע, הקבוצות הבנקאיות טענו שההוראות שניתנו נועדו להגביר את התחרות , דהיינו לפי האפשרות השנייה , ולכן נדרשת הסכמה של הנגיד והמפקח על הבנקים למתן ההוראות. הרשות מסבירה כי המבחן להבחנה בין שתי האפשרויות הוא האם ההוראות עוסקות בחסם שנוצר באופן מלאכותי על ידי חברי קבוצת הריכוז או חסם שמקורו ביתר תנאי השוק . כאשר מדובר בחסם מלאכותי, ההוראות נועדו למנוע פגיעה, ואז לא נדרשת הסכמה של בנק ישראל כאמור. לפי עמדת הרשות, ההוראות שניתנו, נועדו להתמודד עם התנהלות הבנקים והאופן ב הם הם עצמם תורמים ליצירת תנאי ם לתחרות מועטה בשוק ,, כלומר מדובר על חסם מלאכותי. על כן, לפי הרשות במקרה זה מתקיימת האפשרות הראשונה – כלומר, ההוראות נועדו למנוע פגיעה או חשש לפגיעה בציבור או .בתחרות36 בנוסף, נציין כי בעת הוספת פרק ד1 לחוק, נוסף סעי ף 31ד שלפיו הכרזה של רשות התחרות על בנקים כקבוצת ריכוז חייבה היוועצות מוקדמת עם נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים. לפי הסעיף, במקרה שהנגיד או המפקח על הבנקים קובעים כי אחת מההוראות של הממונה על התחרות צפויה לסכן את יציבותו של בנק או המערכת הבנקאית , הוא יודיע על כך לממונה והממונה נדרש להמנע .ממתן הוראה זו עם זאת, סעיף זה חוקק כהוראת שעה שתוקפה פג בשנת2014 . 37 36 ,רשות התחרות הממונה על התחרות מכריזה על חמש קבוצות הבנקים הגדולות כקבוצת ריכוז , 6 במאי2026 ', עמ61 - 62 . 37 ,מאגר החקיקה הלאומי חוק ההגבלים העסקיים( 'תיקון מס12 ), התשע"א— 2011 .