פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני
פרוטוקול מס' 234
מישיבת ועדת הכלכלה
יום שלישי, א' בניסן התשס"ז (20 במרץ 2007) שעה 13:30
ס ד ר ה י ו ם
הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 9) (מניעת התנהגות שאיננה תחרותית על ידי קבוצות ריכוז), התשס"ו-2006
של חברי הכנסת: גלעד ארדן, אמנון כהן, דניאל בנלולו, דוד טל, יצחק וקנין, אילן ליבוביץ, אליעזר זנדברג, אליעזר כהן, משה כחלון, יורי שטרן, אבשלום וילן, אחמד טיבי, איתן כבל
נכחו:
חברי הוועדה:
אמנון כהן – מ"מ היו"ר
יצחק זיו
דוד טל
מוזמנים:
רונית קן - הממונה על ההגבלים העסקיים
עו"ד בועז גולן - היועץ המשפטי, הרשות להגבלים עסקיים
עו"ד מתן מרידור -
פרופ' זוהר גושן
עו"ד אילן שטיינר - הרשות להגבלים עסקיים
עו"ד רוני טלמור - משרד המשפטים
עו"ד שלומי לויה - איגוד לשכות המסחר
עו"ד רונית פרל - התאחדות התעשיינים
עו"ד טל אייל בוגר - איגוד הבנקים
עו"ד טל נד"ב - היועץ המשפטי, איגוד הבנקים
עוןפר קיסין - סמנכ"ל תפעול ותכנון – מוטורגז
רון קיסרי - סמנכ"ל שיווק, סופרגז
עו"ד יעקב אלעד - יועץ משפטי, סופרגז
צבי סבן - חברת גזגל
שלמה אביטן - חברת גז
יאיר חזן - חברת גז
אבי פרל - בעלים של חברת ש.א.מ. מרכז הגז
יורם טמיר - מנכ"ל חברת ש.א.מ. מרכז הגז
עו"ד יעקב זכאי - ס/היועצת המשפטית, חברת פרטנר
אייל שגיא - חברת פרטנר
דפנה כהן -
אתי בן-דודלר -
עו"ד זיו אברמוביץ - לשכת עורכי-הדין
יוליה מרוז - מנהלת אגף רגולציה, חברת פלאפון
עו"ד ניב זקלר - חברת פלאפון
עו"ד דניאל קורס - התנועה לאיכות השלטון
רונן רגב כביר - אמון הציבור
חנה מאן - אמון הציבור
ייעוץ משפטי: ניר ימין
מנהלת הוועדה: לאה ורון
רשמה וערכה: אהובה שרון – חבר המתרגמים בע"מ
הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 9) (מניעת התנהגות שאיננה תחרותית על ידי קבוצות ריכוז), התשס"ו-2006
של חברי הכנסת: גלעד ארדן, אמנון כהן, דניאל בנלולו, דוד טל, יצחק וקנין, אילן ליבוביץ, אליעזר זנדברג, אליעזר כהן, משה כחלון, יורי שטרן, אבשלום וילן, אחמד טיבי, איתן כבל
היו"ר אמנון כהן:
אני פותח את ישיבת ועדת הכלכלה בנושא הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 9) (מניעת התנהגות שאיננה תחרותית על ידי קבוצות ריכוז), התשס"ו-2006. אני יוזם הצעת החוק הזו, אליה הצטרפה שורת חברי כנסת שחלקם מכהנים וחלקם לא.
הצעת החוק הזו הוכנה בקדנציה הקודמת בתיאום עם רשות להגבלים עסקיים. בעקבות הבחירות דאגנו שהצעת החוק תעבור בקריאה טרומית וראשונה ולאחר מכן בכנסת הזאת הוחל דין רציפות והנושא הועבר לכאן. בדרך כלל אנחנו משתדלים לעשות את החקיקות בתיאום עם משרדי הממשלה – למרות שלא תמיד זה כך – ופעמים רבות, כדי לקדם הצעות חוק, אנחנו מהווים קטליזטור לממשלה כאשר היוזמים הם חברי הכנסת והממשלה מרחיבה את הצעת החוק ולפעמים מבקשת להציע את החוק ביחד עם המציע, וכל זה במטרה להוציא חוק טוב למען אזרחי מדינת ישראל.
החוק הזה שמדבר על ההגבלים העסקיים בא לתת סמכויות להגבלים עסקיים לפעול למניעת תיאום מחירים בין ארגונים גדולים. מה שקורה הוא שבמדינה הקטנה שלנו יש תיאום מחירים למשל בין הבנקים בנושא העמלות, למשל יש כמה חברות גז גדולות שלמעשה יכולות לקבוע מחירים ולציבור אין אפשרות לעבור מחברה לחברה, וחברות גז קטנות לא יכולות להתחרות בחברות הגדולות כי הן מחזיקות בסך הכול ב-5 אחוזים מהצורכים ומהצד השני לא נותנים להם כמות מספקת כדי להיכנס לתחרות ולא מכניסים שחקנים חדשים. בהרבה מאוד תחומים האזרח שבוי בידי אותו גוף גדול שאמור לתת לו את השירות.
הצעת החוק אומרת שלא יקרה מצב בו אחד הגופים האלה יעלה את המחיר בנושא מסוים, וקיימים עוד שניים-שלושה גופים גדולים שנותנים את אותו השירות, באופן טבעי הם מעלים את המחיר ומיישרים קו עם העלאת העמלה או העלאת התעריף של אותו מוצר או של אותו שירות, דבר שגורם לחוסר תחרותיות.
בדיונים הקודמים בוועדת הכלכלה – ונראה זאת גם היום – שאלנו את הרשות להגבלות עסקיים מדוע היא לא נותנת את הדעת על המצב הזה. הרשות להגבלים עסקיים יכולה לעשות עבודה מצוינת, לאכוף, להטיל סנקציות, להטיל קנסות ולהכריז על גוף כזה או אחר כך שלא יהיה כדאי לאותו גוף לנהוג כפי שהוא נוהג. לרשות להגבלים עסקיים אין היום את הכלי הזה ומאחר שהם אמרו שאין להם כלים, אמרנו שניתן להם את הכלים. אנחנו בית המחוקקים ואנחנו יושבים כאן כדי לתת לכם כלים. תמוה בעיניי שחברי כנסת יוזמים הצעת חוק ראויה וטובה שבאה לתת סמכות לגוף לפעול למען הצרכנים והגוף שאמר רוצה אני, פתאום מבקש לחכות ולא לעשות זאת עכשיו.
הממשלה החליטה להקים ועדה בראשותו של פרופסור גושן, ואנחנו שמחים לארח אותך כאן בוועדה. אמרתי לך שבכוונתי לקדם את הצעת החוק. בדיון הקודם שהתקיים ב-13 בנובמבר 2006, ביקשתי לתת לנו פרק זמן של חודש ימים. יושבת-ראש הרשות להגבלים עסקיים - שנמצאת כאן, וזו ההזדמנות לציין את העבודה המצוינת שהיא עושה – אמרה שתקופה זו לא מספיקה. ביקשתי שלאחר חודש ימים נקבל את הצעת הוועדה לאחר שעברה תיקונים, השלמות ולימוד מה קורה בעולם וזאת כדי שיצא משהו טוב ומורחב יותר מהצעת החוק שהגשתי.
לאה ורון:
הצעת החוק עברה במליאת הכנסת בקריאה הראשונה ב-30 דצמבר 2005.
היו"ר אמנון כהן:
אם כן, היה מספיק זמן להיערך. כמעט שנה אחרי כן הוחל דין רציפות והנושא נדון בוועדה. אז ביקשתי שהממשלה או הרשות תביא תוך חודש ימים את הרשות, יושבת-ראש הרשות ביקשה זמן נוסף מעבר לחודש ולכן התפשרנו על תחילת ינואר 2007. כיום אנחנו ב-20 במרץ 2007 ולפני שנצא לפגרה אמרתי שאחטא לתפקידי או לעצמי אם לא אקיים איזשהו דיון כדי לדעת היכן אני עומד וכדי לדעת אם אוכל לקדם את הצעת החוק שלי לקריאה שנייה ושלישית ולסיים אותה. לכן ביקשתי את פרופסור גושן לבוא ולתת דיווח לוועדה ולומר לנו היכן נמצאים הדברים, מה מהות ההצעה שלכם כוועדה מקצועית, ואנחנו סומכים את ידינו עליכם, אחרי שבדקתם את הנעשה בעולם ואימצתם את הדברים הטובים לעם ישראל, למדינת ישראל ולרשות שתוכל להתמודד ולאכוף. לא נרצה להטיל על הרשות גזרה שהיא לא תוכל לעמוד בה. גם הגופים עצמם צריכים לעמוד בגזרה. זאת אומרת, נרצה לשמוע על האיזונים והבלמים אותם ראיתם לנכון כנכונים.
לאחר מכן נקדם החלטה אם לקדם את הצעת החוק שלנו. דיברתי מספר פעמים בטלפון עם יושבת-ראש הרשות ושאלתי היכן עומדת הצעת החוק. אני סמוך ובטוח שממשלת ישראל קיבלה החלטה נבונה להעמיד את פרופסור גושן בראש הוועדה כי אני מכיר את מקצועיותך והתרשמתי שאתה דואג לציבור ולצרכן. אני שמח שאתה לא קשור לגוף זה או אחר שאולי היה מטרפד את חשיבתך.
דוד טל:
ועדת הכלכלה לאורך השנים בה אני חבר, ומדובר בלא מעט שנים, רואה ברשות להגבלים עסקיים את אחד הגופים היותר חשובים, ואני באופן אישי רואה אותה כשומר הראש של הצרכן הישראלי. כגוף שכזה, אנחנו חייבים לתת בידיו את כל הכלים הנדרשים לנושא הזה.
הייתה לי שיחה כללית, ולאו דווקא על הנושא הזה, עם הגברת רונית קן והתרשמתי שהם עוסקים בו-זמנית בכמה נושאים אלא שהנושאים שאנחנו עוסקים בהם, הם נושאים מאוד כבדים. זאת אומרת, זה לא נושא שאפשר לקבל בו החלטה בשליפה אלא זה נושא שצריך להתמקד בו ולרדת לשורש הבעיה. התרשמתי מגברת קן שהם עוסקים בנושאים רבים ואני מניח שבשנה הקרובה נפגוש יותר ויותר במסקנות, החלטות והמלצות של הרשות שבסופו של יום ייטיבו עם האזרח בישראל, אחת הבעיות שלנו – כפי שעלתה בדיון הקודם וגם בנושא הבנקים – שבהרבה מאוד גופים עסקיים יש קרטל – זו מילה קשה ולא בדקתי אם אכן זה כך – אבל אני יכול לדבר על קבוצות ריכוז, שגם הממונה הקודם דיבר עליהן, וכאשר יש כשל כזה או אחר, צריך לפתור את הבעיה כדי שהתחרות תהיה במיטבה ולא ייווצר מצב שכתוצאה מחוסר תחרות האזרח הישראלי משלם הרבה מאוד כסף.
אני מברך על כך שאדוני הביא את ההצעה הזו לסדר היום משום שאני חושב שאנחנו צריכים להתקדם אתה ויפה שעה אחת קודם.
אבי פרל:
אני רוצה לברך על הצעת החוק שלכם. 32 שנים אני בענף ואני בין מייסדי ומיישמי הרפורמה הזאת. אדוני, אתה וחבר הכנסת דוד טל בין הבודדים שהביאו את ההצעה הזאת כדי לחזק את ידה של הרשות להגבלים עסקיים על מנת שאולי יהיה אפשר לערוך תיקון קל לטובת עם ישראל.
במשך 55 שנים, כל אחד יודע שיש קרטל בשוק הגז ואני רוצה לומר לאדוני, מידיעה, שכרגע מתנהל משפט בבית המשפט המחוזי בנושא הזה. כמו שאדוני אומר, אולי לרשות לא היו מספיק שיניים. אני העברתי לרשות מאות ואולי אלפי עמודים וחומר אינפורמטיבי. בזבזתי עשרות שעות כדי לנסות לתת עדויות ולעשות ככל יכולתי לעזור, כדי שאולי ייפסק העליהום הזה, או ייפסק הקרטל הזה וננסה ליישם את הרפורמה במשק הגז שעוד מעט היא בת 20. הצעת החוק הזו אולי תעשה סדר גם בתחום בו אני חי ופועל. אני כועס על כך שנציגי משרד התשתיות לא נשארו לדיון.
היו"ר אמנון כהן:
הם סומכים עליך שתייצג אותם נאמנה.
אבי פרל:
אני לא יכול לייצג את המשרד הממשלתי, כמו שהם לא יכולים לייצג אותי ואת החברה שלי. חשוב לחזק את ידה של הרשות כך שהיא תוכל להכריז על כל קבוצת החברות הגדולות כעל קבוצת ריכוז מונופולין ולאפשר תחרות בישראל.
לאה ורון:
משרד התשתיות לא הוזמן לדיון ולכן נציגיו לא נשארו.
היו"ר אמנון כהן:
אני מבקש לקבל את תגובת רשות החברות על הצעת החוק האמורה כי לקראת קריאה שנייה ושלישית אפשר להכניס שינויים.
רונית קן:
אדוני היושב-ראש, מאז כינונה של הרשות להגבלים עסקיים במבנה הנוכחי, למרות שניתנה לממונה ולרשות האפשרות להכריז על קבוצת ריכוז, לא נעשה שימוש בכלי הזה. זאת אומרת שהחוק במבנהו הנוכחי דורש תיקון.
לאה ורון:
את מדברת על הצעת החוק.
רונית קן:
אני לא מדברת על הצעת החוק. מבנה המשק הישראלי בענפים שונים שלו בהחלט דורש התייחסות והבהרות מעבר לאלו שקיימות.
ועדת גושן בראשותו של פרופסור גושן ישבה על המדוכה בנושא קבוצות ריכוז בסדרה של פגישות על מנת לנסות, לגבש ולתת לרשות להגבלים עסקיים את הכלי הנכון ביותר, המשמעותי והמהותי ביותר, על מנת לטפל בנושא קבוצות הריכוז.
פרופסור גושן ידבר על המבנה והוא ייתן הסבר לגבי הדברים, אבל אני רק אומר שהעבודה כללה בחינה של המצב הבינלאומי, את הצרכים במשק הישראלי, את האפשרויות השונות שעומדות בפנינו מבחינת תצורת החוק וגם הצרכים הקונקרטיים שקיימים או שניתן לצפות שיהיו קיימים בעתיד בתחום הזה.
נראה לנו שמדובר בשינוי בעל משמעויות כבדות משקל. נושא קבוצות הריכוז הוא משמעותי, הוא מורה על תחומים משמעותיים ביותר במשק שיש להם השפעה מרחיקת לכת על הצרכן, ויש צורך לא מבוטל לטפל בו ולטפל בחלק מהתחומים עם כלים ראויים.
לכן אנחנו חושבים שתיקון החוק במתווה מסוים, ולא בכל מתווה, שייתן לרשות את הכלים לטפל בנושאים המהותיים, דורש מחשבה מעמיקה, דורש התייחסות מעמיקה, ואני חייבת לומר שחברי ועדת גושן הם אנשים משקיעים עבודה רבה, מחשבה רבה וזמן רב, על מנת לראות שאנחנו באמת מעצבים ומציגים את הדברים בצורה המיטבית.
תיקון חוק ותיקוני חוק לחוק ההגבלים העסקיים הוא לא דבר של מה בכך אלא יש להם משקל רב. אנחנו מתייחסים להליך החקיקה עם הרבה מאוד חשיבות והרבה מאוד רצינות. לכן אני שמחה על ההזדמנות להציג בפני חברי הוועדה והאורחים הנכבדים את האילוצים שעומדים לנגד עינינו, ההתלבטויות הקיימות, ויש התלבטויות והן התלבטויות מהותיות, ומה הפתרונות כפי שמתגבשים כרגע.
זוהר גושן:
כבוד היושב-ראש, תודה על ההזדמנות לבוא ולהציג את עבודת הוועדה עד השלב הזה. אני רוצה שיהיה ברור שהנושא של קבוצות ריכוז, מבין התחום הגדול הזה שנקרא הגבלים עסקיים, קבוצת ריכוז הוא התחום הכי מסובך הקיים. אם מסתכלים על מה שקורה בעולם, רואים שבעולם נלחמים קשות למצוא פתרונות לבעיה הזאת ואני יכול לומר שההצלחה היא מאוד מועטה ומוגבלת. לכן חשוב שנבין שמה שאנחנו עושים כאן, זו מהפכה. אין שום מדינה אחרת בעולם שיהיה לה פרק שעוסק בנושא של קבוצות ריכוז.
היו"ר אמנון כהן:
הם ילמדו מאתנו.
זוהר גושן:
אני לא יודע אם הם ילמדו מאתנו כי זה יצליח או כי חס וחלילה זה לא יצליח. אני לא יודע מה בדיוק הם ילמדו, אבל הם ילמדו מאתנו כי מה שאנחנו עומדים לעשות הוא נושא חדשני ברמה בינלאומית.
הבעיה היא שחוק ההגבלים העסקיים בדרך כלל, במהות שלו, עוסק בפיקוח על התנהגויות. נושא של קבוצות ריכוז הוא מצב בו אתה עושה רגולציה של מבנה שווקים. בדרך כלל רגולציה של מבנה שווקים לא עושים בתוך הרשות להגבלים עסקיים אלא עושים זאת במשרדי הממשלה, עושים את זה ברשויות ייעודיות, אבל כאן אנחנו מנסים לקחת את התחום הזה ולהכניס אותו תחת הכיפה של רשות ההגבלים העסקיים.
הקושי המרכזי הוא שאתה מדבר על היעדר תחרות או תחרות מועטה והשאלה היא מה זה אומר. תחרות מועטה היא 2 קילו, 4 קילו, 5 קילו? איך נמדדת התחרות? כמה יש, כמה אין? נכון להיום מנוסח החוק ואומר תחרות מועטה. קבוצת ריכוז מוגדרת דרך התחרות המועטה ותחרות מועטה היא דבר לא מדיד. אם כן, איך נגדיר קבוצת ריכוז? איך נדע מתי הממונה רוכש סמכויות כדי להתערב בפעילות במשק? וזו התערבות מאוד משמעותית ומאוד חודרנית.
אם ניקח למשל את הצעת החוק של אדוני וחבריו, היא באה כתוצאה של קבוצת ריכוז וגורמיה, אבל נשאל מהי קבוצת ריכוז. זו שאלת השאלות, איך אנחנו מגדירים קבוצת ריכוז. החוק לא מגדיר קבוצת ריכוז אלא כל מה שהחוק אומר נכון להיום ששני אנשים או יותר שמחזיקים מעל 50 אחוזים מהשוק, שיש ביניהם תחרות מועטה. הרשות לא יכולה להפעיל את הסעיף הזה משום שהיא לא יכולה להוכיח מה זו תחרות מועטה. היא תגיע לבית המשפט ותאמר שהתחרות היא מועטה, יבוא הצד השני ויאמר שלא, היא לא מועטה אלא היא גדולה. את הסעיף הזה אי אפשר להפעיל. זה הסיבה לכך שהדבר הזה מצוי בספר החוקים כאות מתה.
כאשר אתה אומר קבוצת ריכוז בעלמא, בלי לפרט איך נקבע הדבר הזה, אתה מעמיד את הרשות במצב שאין לה כלים להתמודד עם הדבר הזה.
היו"ר אמנון כהן:
איך אתה מציע שיהיה כתוב? אנחנו נכתוב את זה בחוק.
זוהר גושן:
תיכף אני אומר. כבר כתבנו את זה ואנחנו מביאים לך את זה מוכן, אבל אני מבקש להסביר את הבעיות הקיימות. אני רוצה לדבר על מורכבות הסוגיה כדי שלא יחשבו שהתרשלנו במלאכתנו.
היו"ר אמנון כהן:
חס וחלילה, לא אמרנו את זה.
זוהר גושן:
אני רוצה להבהיר שזה נושא מורכב. נכון להיום, כמו שהחוק בנוי, גם אם החלטת על קבוצות ריכוז שהן קבוצות ריכוז, זה זורק אותך לקובץ של מתן הוראות שנתפר למונופולין ולא נתפר לפי הצרכים של קבוצת ריכוז. קבוצת ריכוז, הפעולות שהיא עושה, מה שמאפיין את ההתנהגות שלה, שם אתה רוצה להתערב, לא דומה לפעולה חד-צדדית של מונופול שזו חברה אחת. החוק היום לא מאפשר להכניס אותך להגדרה של קבוצת ריכוז, ומצד שני הוא נותן לך חבילה של סעדים שמתאימה למשהו אחר ולא מתאימה לבעיה שאתה רוצה להתמודד אתה.
בואו נדבר על הבעיה שאנחנו רוצים להתמודד אתה ואחר כך אפשר יהיה לראות את הפתרונות שהוועדה דנה בהם ורוצה ללכת אליהם.
כאשר אתה מדבר על קבוצת ריכוז, קבוצת ריכוז הוא מצב שבו יש מעט מתחרים בשוק ויש לך שני סוגים של חששות. חשש אחד הוא שקל להם, בגלל שהם מעטים בשוק, לעשות קרטל או איזושהי הסכמה לגבי התנהגות מתואמת שתפגע בצרכנים. אבל בשוק קטן יש לפעמים מצב שהם לא צריכים להרים טלפון זה אל זה או לדבר ביניהם, אלא מספיק שהם מפרסמים בעיתון שהעלו את הריבית באחוז, ואחרים יודעים שבנק הפועלים העלה, והם מוזמנים ללכת אחריו. המצב האנטי תחרותי לא נובע מכך שהחברות נפגשות ומתאמות ביניהן את הפעילות אלא הן מבינות שלא כדאי להן להתחרות. בשוק בו הן מצויות, הן מבינות שהתחרות לא כדאית. הן יורידו מחירים, בסוף יישארו עם אותם נתחי שוק אבל עם פחות רווח.
הבעיה המרכזית היא איך אתה מבדיל בין מחירים שנקבעו בשוק שאין בו תחרות, לבין שוק שיש בו תחרות. אם תיקח שוק שיש בו 10 חברות שמתחרות, המודלים הכלכליים מראים שבתחרות כולם יורידו את המחירים ויהיו פחות או יותר באותם מחירים. כאשר יש לך קבוצת ריכוז, הן לא מתחרות והן גם נמצאות פחות או יותר באותו מחיר אלא שהמחיר שלהן יותר גבוה מהשוק התחרותי. איך אני יודע לזהות מתי זה היצור הזה ומתי זה היצור הזה? מתי מדובר בשיווי משקל תחרותי, מתי מדובר בשיווי משקל לא תחרותי? זו השאלה הקשה. אתה רוצה לקבוע מסננת שלא תיקח את השוק התחרותי הזה ותפיל אותו. זו הבעיה המרכזית שלנו.
הוועדה שקלה לעשות איזון בכמה מקומות. מצד אחד, להקל על רשות ההגבלים העסקיים להכריז על קבוצות ריכוז. מצד שני, לעשות מנגנונים מאזנים, ואני תיכף אפרט אותם ואומר מה המנגנונים המאזנים שחשבנו שצריך לעשות ולמה הם במתאם עם ההגדרה ייתנו את התוצאה.
נתחיל מזה שבמקום לדבר על תחרות מועטה, שזה דבר שקשה למדוד, אנחנו בכיוון של דיבור על תנאים לתחרות מועטה. במקום להוכיח את התוצאה הסופית שהיא בלתי מדידה, נדבר על נתוני השוק, על מצב השוק הקיים. נדבר על שוק שאתה יכול להראות שיש בו חסמי מעבר בין חברה לחברה, שוק שיש בו חסמי כניסה של חברות חדשות, שוק שיש בו שקיפות וכולם יודעים מה כולם עושים וקל להם לתאם את המחיר אחד עם השני, שוק שיש בו בעלויות צולבות שזה מחזיק בזה ויש להם המון שולחנות משותפים שם הם יכולים לדבר.
אנחנו רוצים לדבר על התנאים לתחרות מועטה, וזה יקל מאוד על היכולת של הרשות להגבלים עסקיים לבוא לקבוצת ריכוז ולומר שמהתנאים האלה התקיימו תנאים אלה ואלה. הרשות לא צריכה להוכיח את מידתה של התחרות אלא את מבנה השוק. מבנה השוק שלכם מועד לפורענות, כפוף לכך שמדובר בקבוצה קטנה של מחזיקים במעל 50 אחוזים מהשוק. ברגע שלרשות יש את הנתון הזה, היא יכולה להכריז כעל קבוצת ריכוז.
כאן בפעם הראשונה אנחנו נבוא ונציע הגדרה שאפשר לעבוד אתה, שאפשר להתייחס אליה ולומר שזה מפריד בין הקבוצה בה יש שיווי משקל לא תחרותי לבין הקבוצה בה יש שיווי משקל תחרותי.
שם הלכנו בהרחבה מאוד גדולה, יחסית למה שקיים בעולם, ועצם ההגדרה שלנו מאוד מקלה עם הרשות להכניס תחומים לפיקוח. זה הצעד הראשון.
בצד השני אנחנו צריכים את האיזונים. גיבשנו רשימה של פעולות, או נקרא לזה מתן הוראות שאפשר לתת, שנתפרו לפי מידותיה של קבוצת הריכוז. למשל, בקבוצות ריכוז מאוד חשוב לתת סמכויות להסיר חסמי מעבר, סמכויות להסיר חסמי כניסה, סמכויות לשלול כל מיני סוגים של חילופי מידע שמטרתם בעצם להקל על התיאום, סמכויות להתערב בכל מה שקשור בבעלויות צולבות, סמכויות להתערב בכל מה שקשור בהתקשרויות עם הצרכנים, סוגי התקשרויות עם הצרכנים, האם אני יכול למשוך צרכן אליי לחמש שנים או לא יכול לקשור אותו לחמש שנים, אם אני משאיר אותו חופשי כך שהוא יכול ללכת לאן שהוא רוצה או לא. אלה סעדים שנתפרו לפי הבעיה של קבוצת ריכוז.
האיזון אומר שהממונה לא יוכל להכריז על קבוצת ריכוז ולשבת במשרד שלו ולומר שעכשיו נראה מה יקרה כי המשמעות של הכרזה באוויר היא שאנחנו נפתח תחום שיש בו אי-ודאות ברמות שאני אפילו לא יכול להמעיט בחשיבות שלהן ואי-הוודאות היא מאוד גדולה וזו סוגיה ממש כבדה. אם אתה תשאיר את ההכרזה על קבוצות ריכוז באוויר בלי שום דבר, המשמעות היא שאנחנו נפתח את זה לתביעות ייצוגיות וזה אומר שצריך ללכת לבתי משפט שהם עמוסים מאוד, שהם לא מתמחים בכלכלה, שיצטרכו לתת את הדעת על הדברים האלה וזה יחשוף חברות רבות לתביעות רבות, מיותרות ולא מוצדקות ובסופו של דבר כל עלויות ההתדיינות המיותרות יתגלגלו על הצרכנים.
כאן אנחנו אומרים שזה פרק שעוסק ברגולציה של מבנה וברגולציה של מבנה יש רגולאטור. אתה, הרגולאטור, יש לך מה לעשות, אתה יודע מה אתה רוצה לומר לקבוצה, אז תאמר, אבל אל תכריז בלי לתת הוראות. אתה רוצה להכריז, תעשה זאת רק אם אתה יודע שיש לך הוראה מסוימת שכאשר תיתן אותה, תשפר במשהו את מצב התחרות. אתה יודע שאתה יכול לתת הוראה שתקל על מעבר לקוחות, תן את ההוראה. אתה יודע שיש הוראה שתקל על כניסת מתחרים חדשים, תן את ההוראה. אתה יודע שיש הוראה שתגביר את התחרות, תן אותה, אבל אל תכריז הכרזה ריקה כי ההכרזה חייבת להיות מוצמדת למתן הוראה. זו המשמעות של הדבר הזה וזו מגבלה שמאזנת הרחבה מאוד גדולה והקלה שנתנו בנושא של הכרזה על קבוצת ריכוז.
זה חייב להיות צמוד למשהו קונקרטי מצד אחד, זה משאיר את החברות מול הרגולאטור ולא חושף אותן לתביעות ייצוגיות בעולם שיש בו אי-ודאות מאוד גדולה, וזה משאיר את זה כפרק שעוסק ברגולציה של מבנה שווקים.
זה בגדול. אני לא רוצה להיכנס לדקויות נוספות שקיימות שם. זה הפרויקט שאנחנו נמצאים בשלבים אחרונים ולקראת סיומו. יש כמובן בעיות נוספות. בעזרת השם אחרי חג הפסח הקרוב הבא עלינו לטובה, נקיים ישיבה אחת נוספת ותקבל את החומר.
היו"ר אמנון כהן:
יש כבר תאריך?
זוהר גושן:
נקבע מיד לאחר הפסח.
היו"ר אמנון כהן:
אחרי הישיבה אצלך, עד ל"ג בעומר, מה התהליך הבא?
לאה ורון:
ההמלצות שלכם כתובות בנוסח ההצעה?
זוהר גושן:
כן.
היו"ר אמנון כהן:
ובתאריך הזה זה יעבור להתייחסות משרדי הממשלה?
זוהר גושן:
לשמחתנו משרד המשפטים שותף. רוני טלמור יושבת אתנו בוועדה ובמטבחונים שעושים את הקדם עבודה לקראת הוועדה וזה יקצר את התהליכים. מעבר לזה, אתה בסופו של דבר תקבל הצעת חוק עם דברי הסבר.
היו"ר אמנון כהן:
באיזה שלב זה יהיה? אחרי הדיון האחרון שיתקיים אצל פרופסור גושן? מה התהליך לאחר מכן? אני מבקש לדעת מתי זה יעבור למליאה לקריאה ראשונה.
אתי בנדלר:
אני מבינה שייכתב דוח.
זוהר גושן:
לא. זו הצעה להצעת חוק.
רוני טלמור:
אנחנו יכולים לפרסם את זה כתזכיר ממשלתי ולהריץ את זה כהצעת חוק ממשלתית.
היו"ר אמנון כהן:
אחרי הדיון האחרון?
רוני טלמור:
כן.
אתי בנדלר:
יכולים או מתכוונים לעשות?
רוני טלמור:
סביר מאוד שכך זה יהיה.
היו"ר אמנון כהן:
במי זה תלוי?
רוני טלמור:
צריך לתת לנו זמן לעשות את זה.
היו"ר אמנון כהן:
קיבלתם זמן. השאלה שלי מה קורה אחרי התהליך הזה. גם פרופסור גושן צריך את הזמן שלו והוא אומר שאחרי עוד ישיבה אחת הוא מסיים. השאלה שלי היא מה קורה אחרי כן.
רוני טלמור:
תזכיר חוק מופץ בדרך כלל ל-21 ימים, כאשר במקרים חריגים אפשר לקצר את התקופה. מיד לאחר מכן זה מגיע לוועדת שרים, מאושר ומפורסם בנוסח הכחול.
לאה ורון:
האם אפשר להשתמש בהצעת חבר הכנסת כפלטפורמה? כי אז זה יקצר את ההליכים.
דוד טל:
שלא תישמע טענה לנושא חדש.
רוני טלמור:
ההצעה שלכם היא הצעה שמתלבשת על ההגדרות ועל המבנה החוקי הקיים, וכאן יש הצעה שבאה לשנות סדרים מראשיתם. משרד התשתיות לא הוזמן, אבל אני חושבת שאפילו במשרד האוצר לא יתנגדו להצעה ברוח זו.
היו"ר אמנון כהן:
האם אפשר יהיה לקדם את הצעת החוק שלנו לקריאה שנייה ושלישית? איך תסתכלו על זה אם נלך בשני מסלולים? אני יכול לומר לחבריי שאחרי שנשוב מהפגרה, ניתן פרק זמן של שבועיים כאשר אם במהלך השבועיים האלה הממשלה תביא את הצעת החוק שלה בצורה מסודרת לקריאה ראשונה, אני משהה את העלאת הצעת החוק למליאה, אבל אם לא, אני רוצה לקדם את הצעת החוק שלנו לקריאה שנייה ושלישית.
דוד טל:
אני למדתי ממשרדי הממשלה השונים, רובם ככולם, שלא יהיה מי שיזרז את זה. הצעת החוק הזו מהווה זרז. הממשלה לא תרצה שחוק זה, שהוא רציני וכבד, יוגש כהצעת חוק פרטית. זו הצעת חוק שהממשלה צריכה להגיש אותו ולא חברי הכנסת. במקרה הכי גרוע, נריץ את הצעת החוק הממשלתית ונצטרף אליה כי בסך הכול לא מדובר ביוקרה.
היו"ר אמנון כהן:
אם הממשלה תכין הצעת חוק, בסדר, אבל אם לא, נריץ את הצעת החוק שלנו.
רוני טלמור:
עצם העובדה שהצעת החוק שלכם קיימת ועברה את כל השלבים עד הלום, אני חושבת שזה מאוד עזר לזרז ולקדם את הנושא הזה. אני חושבת שמבחינת כבוד לעבודת רשות ההגבלים ושל ועדת גושן, זה יהיה יותר נאה להמתין. כמו שאמר פרופסור גושן מדובר בלוח זמנים די קצר של כמה שבועות.
דוד טל:
אנחנו מסכימים, אבל אנחנו לא רוצים שיהיו גורמים אחרים במשרדים רלוונטיים שימצאו את הדרך לעכב.
רוני טלמור:
לכם יש פלטפורמה חזקה מאוד. כרגע בפלטפורמה הזו אין תוכן. ההצעה הזאת, אם היא תעבור, היא לא תוסיף שום דבר למצב הקיים, עד כמה שאני מבינה בהגבלים עסקיים, וזה לא יעזור לרשות להגבלים עסקיים.
היו"ר אמנון כהן:
במשהו זה יעזור.
רוני טלמור:
תנו לגורמים המקצועיים להביא את התוכן. תשאירו את הפלטפורמה כמו שהיא. אני מבקשת לא לקדם אותה מעבר למה שנאמר כאן.
רונית פרל:
למרות שעמדת התאחדות התעשיינים שונה מעמדת משרד המשפטים, אני רוצה לחזק את הדברים. ההצעה שאנחנו קיבלנו לקראת הדיון הזה ועליה הערנו את הערותינו, אין בה שום חידוש מאחר שהיא מתבססת על ההגדרות הקיימות היום בחוק והיא לא מחדשת שום דבר. אם קוראים את סעיף 26 ואת סעיף 43, אנחנו רואים שהסמכות קיימת, וכי מה שמציעה ההצעה הזאת, קיים היום בחוק. אם רוצים באמת לשנות – ואני לא אומרת שצריך – לא זאת הצעת התיקון שיכולה לשנות. אם הולכים על ההצעה הזו, כמובן שיש לנו הערות לגביה.
ההצעה הזו לא מחדשת. אנחנו לא רוצים לתת סמכויות נוספות. לדעתנו הצעת החוק הזו מיותרת.
רציתי להפנות שאלה לפרופסור גושן לגבי חסמי הכניסה. רצינו לקבל קצת יותר הסברים לאיזה חסמי כניסה מתכוונים, כי בדרך כלל כאשר מדברים על חסמי כניסה, לא מדברים על מתן הוראות לחברות הספציפיות. חסמי כניסה, בדרך כלל הרגולאטור מחליט עליהם. אם כן, על איזה הוראות שידברו על חסמי כניסה אתם יכולים לתת לחברות? זה לגבי הסעיף האחרון של ההצעה הנוכחית. כאשר מדברים על חסמי כניסה, בדרך כלל הרגולאטור מסדיר את חסמי הכניסה. איך חברה יכולה להסדיר חסם כניסה? זה משהו שרצינו לקבל הסברים לגביו.
דניאל קורס:
הצעת החוק הזו היא הצעה טובה מאוד. אנחנו מברכים על היוזמה להקנות לממונה על ההגבלים העסקיים כלים מוגברים להתמודד עם התנהגות בלתי תחרותית של קבוצות ריכוז, התנהגות הפוגעת בכל אזרחי המדינה. כן מברכת התנועה על השימוש שנעשה במקרה זה בסמכות החקיקה של הכנסת כדי לדרבן את הממשלה לפעול. כאשר הכנסת פועלת בנמרצות בעד אינטרס הציבור, כמו במקרה זה, הדבר מהווה נקודת אור לכבודה של הכנסת, לכבודם של חברי הכנסת, הפרדת הרשויות ואיכות השלטון בישראל.
הערות לגבי הצעת החוק. גם מהדיונים הקודמים וגם מהערה שנאמרה עכשיו, אני יכול להוסיף רק הערה אחת ולומר שאם נותנים לממונה על ההגבלים העסקיים את הסמכות לתת הוראות בעלות אופי רגולאטורי, לאור העובדה שיכול להיות מצב של סתירה בין הרגולאטור המקצועי בתוך אותו תחום עצמו לבין הממונה על ההגבלים העסקיים, וגם לאור העובדה שבדרך כלל באותם תחומים ספציפיים יש יתרון של התמקצעות, יש מקום לחשוב במסגרת הצעת החוק הזו על חובת התייעצות של הממונה על ההגבלים העסקיים עם אותו רגולאטור ספציפי, לפני שנותנים את ההנחיה.
המסר העיקרי של התנועה לאיכות השלטון בעניין זה הוא שהצורך להגביר את הסמכויות בחוק ההגבלים העסקיים בעניין קבוצת ריכוז, אינו יכול להוות תירוץ בידי הממונה על ההגבלים העסקיים להשתהות ולהימנע מהכרזה על קבוצת ריכוז בשוק הבנקאות. כאן אני מתייחס למה שאמר מורי לדיני חברות, פרופסור זוהר גושן, לגבי זה שלא ניתן להפעיל את הסעיף אבל אנחנו לא רואים את זה כך. יש אין ספור מונחים, ואפילו מונחי שסתום, של בתי המשפט, כמו סבירות למשל, לך תוכיח סבירות או מידתיות. בית המשפט יודע לשמוע טענות, בית המשפט יודע להכריע ולקבוע אמות מידה.
בהתייחס להערתו של פרופסור גושן לגבי ההוראות יחד עם ההכרזה, זה דבר מאוד נכון אבל שום דבר לא מונע בעד הממונה על ההגבלים העסקיים היום להכריז על קבוצת ריכוז בבנקאות יחד עם הוראות ספציפיות. הדין הקיים מקנה לממונה על ההגבלים העסקיים כלים חזקים ממש להילחם בקבוצות ריכוז כבר היום, וכידוע על הרשות המינהלית לפעול לפי הדין הנוכחי. החלטה שלא להחליט עד הסדרת הנושא בעתיד, מהווה הפרה של החובה לפעול.
בצדק ציין היועץ המשפטי של רשות ההגבלים העסקיים, בתשובה לפניית התנועה, כי ישנם שני יסודות להכרזה על קבוצת ריכוז. כרגע אני מדבר על הבנקים. אני מדבר על הצורך היום, יחד עם היוזמה המבורכת של היושב-ראש וביחד עם היוזמה המבורכת של הוועדה, לקחת את הדין הקיים עכשיו והחובה לפעול עכשיו על פי הדין הקיים ולהכריז על הבנקים כעל קבוצת ריכוז, ולאחר מכן, תיקונים ככל שיבואו, אפשר יהיה להפעיל את הסמכויות הנוספות.
אם הפרסומים בעיתון "הארץ" הם נכונים, הממונה עצמה אמרה בפני הוועדה הפרלמנטארית בנושא עמלות כי אין לבנקים תמריץ להתחרות על הלקוחות מבחינת העמלות. נגיד בנק ישראל אמר – וזה ציטוט - שעד שלא נצליח לטפל בבעיית התחרות, לא נצליח לחולל שינוי יסודי, וכי אנחנו צריכים לעשות הכול כדי לחזק את התחרות במערכת הבנקאית.
היסודות להכרזת קבוצת ריכוז היום מתקיימים, ואם היסודות מתקיימים – חובה על הממונה לפעול. אין לקבל תשובה לפיה לרשות להגבלים עסקיים אין משאבים. מה יכול להיות חשוב יותר לרשות ההגבלים העסקיים מאשר פעולה נמרצת בכל הסמכויות העיקריות שמוקנות לה בחוק לשבירת האבסורד של שוק הבנקאות בארץ המהווה עול אישי ניכר על כל אזרחי המדינה? אין לקבל תשובה לפיה אין תועלת כביכול בהכרזה על קבוצת ריכוז. הסמכויות הנגרמות מההכרזה הינן בעלות עוצמה ממשית. על הממונה לפעול עכשיו להכרזה על קבוצת ריכוז בענף הבנקאות ולהפעיל את הסמכויות המשמעותיות, ואם תתווספנה סמכויות נוספות, להפעיל אותן אז.
לסיכום. התנועה למען איכות השלטון מבקשת להזכיר עניין חשוב ביותר. רשויות השלטון, הממונה על ההגבלים העסקיים, חברי ועדת הכלכלה והכנסת כולה הם נאמן הציבור. לאינטרס הציבור אין שתדלנים עם משאבים ניכרים בסדרי גודל של אלה שיש לידה הארוכה של שדולת הבנקים. נציגי הבנקים מקבלים אצל הממונה ואצל חברי הכנסת הרבה יותר זמן מסך מאשר גברת כהן בדימונה ומיליוני אזרחים כמוה הכורעים תחת עול הבנקים ללא כל חלופה. כדאי גם לשים לב היטב לכך שבעיית העמלות, כמה שהיא חמורה וצריך לטפל בה, היא רק קצה הקרחון והפגיעות הגדולות מאוד, שהבנקים מעדיפים שנדבר עליהן פחות, הן סבסוד צולב.
דוד טל:
לא קיבלתי תשובה מפרופסור גושן על שאלתי. אמרת שבחוק צריכות להיות הוראות הממונה.
זוהר גושן:
הוועדה שוקלת מה יהיו הסנקציות. האם הסנקציות יהיו סנקציות שנקרא להן פנימיות ענייניות, או שהסנקציות יכללו גם זכויות תביעה לאזרחים שייפגעו מהפרת ההוראות.
דוד טל:
אתה מתכוון לתביעה ייצוגית?
זוהר גושן:
כן. פלילי בכל מקרה.
עופר קיסין:
אנחנו מברכים על הצעת החוק. רציתי לשאול אם יש מקום או חשבו על כך שהרגולאטור, כאשר הוא לא מעודד את התחרות, ולמרות שיש קבוצות בתוך השוק, איך משפיעים על הרגולאטור לשנות או להעביר תקנות לטובת התחרות.
קריאה:
לחץ על הרגולאטור.
זוהר גושן:
השאלה איך הרגולאטור מקצה את המשאבים שלו לרגולציה של שוק כזה או אחר, היא לא רלוונטית רק ביחס לממונה על ההגבלים העסקיים אלא הם ביחס לכל משרדי הממשלה האחרים, אבל הפעלת הסמכות הזאת, כמו כל סמכות מינהלית, כפופה לביקורת בג"ץ.
יורם טמיר:
אני מברך על כל יוזמה שתחזק את הממונה על ההגבלים העסקיים אבל אני תמה, ואינני משפטן, אבל לפי דעתם של יועצינו המשפטיים, אם החוק הקיים והסמכויות שיש בידי הממונה הוא להכריז על קבוצת ריכוז וגם לנקוט בסנקציות. במשק שלנו 1.800 מיליון בתי אב בישראל משלמים בשנה 350 מיליון שקלים בפערים בין מחירי החברות הקטנות למחירי החברות הגדולות, וניתן להוכיח זאת. אנחנו פנינו למשרד הממונה, גם בתקופת כהונתו של הממונה הקודם, עם הוכחות ברורות להפרה שלדעתנו היא יותר מהוכחה, על התנהגות ומחירים כוחניים, שזה אחד הבסיסים שחוק ההגבלים העסקיים מדבר עליו. למרות זאת עברו כ-4 שנים ולא נעשה דבר בעניין.
רונית קן:
רשות ההגבלים העסקיים השקיעה ומשקיעה גם היום משאבים רבים בטיפול בתחום הגז ועושה זאת מכיוונים שונים. זה תחום שבו מתנהלים שני משפטים פליליים במקביל בבית המשפט המחוזי בירושלים בגין עבירות של קרטל בתחום הגז. משפט אחד הרשות הגישה ומדובר בשני משפטים גדולים שמתנהלים בבתי המשפט. המשאבים שמושקעים בתחום הזה הם רבים וגדולים. זה לא שלא נותר מה לעשות אלא נותר הרבה מה לעשות, אבל לומר שהדברים לא מטופלים? הם מטופלים בתשומת לב רבה ובהשקעות גדולות גם על ידינו וגם על ידי הרגולאטור. מושקעת הרבה מאוד מחשבה והרבה דאגה.
היו"ר אמנון כהן:
אני מסכם את הדיון. אני מודה לפרופסור גושן על עבודה מקצועית שעושה הוועדה בראשותו. התרשמנו מסקירתו של פרופסור גושן מהעבודה המאומצת ועל מכלול הדברים בהם אתם מטפלים, גם מבחינת הסמכויות וגם מבחינת האיזונים. כפי שאמרתי קודם, חברי הכנסת מגלים כשל כלשהו ולכן הם מגישים הצעת חוק. אני שמח שבמרבית המקרים משרדי הממשלה נענים, ואם הם רואים שאכן קיים כשל, הם מרחיבים את הצעת החוק. ההרחבה אותה אתם עושים היא מקצועית ומעמיקה. בסופו של דבר המטרה היא שיצא חוק טוב לטובת אזרחי ישראל, חוק שיביא לקידום התחרות, אפשרות מעבר מחברה לחברה, הורדת החסמים, הכנסת שחקנים אחרים לשוק, וזה אכן לטובת הצרכן וזו מטרתנו.
אנחנו נענים לבקשתו של פרופסור גושן, לבקשתה של הממונה על רשות ההגבלים העסקיים ולבקשת משרד המשפטים. אני לא אעלה כרגע להצבעה את הצעת החוק שלנו, אבל אני אבקש מיושב-ראש הוועדה הקבוע לקיים דיון בשבוע השני לאחר חזרתנו מהפגרה, במחצית מאי. עד אז אני מקווה מאוד שתסיימו את עבודתכם, תעבירו תזכיר הצעת חוק למשרדי הממשלה, ובדיון שנקיים במאי אני ארצה להכין את הצעת החוק לאחר שעברה קריאה ראשונה. אני מבקש שבשבוע הראשון של מאי אתם תביאו את הצעת החוק לקריאה ראשונה ובשבוע השני נאחד את ההצעות ונוציא הצעת חוק טובה.
דוד טל:
אני מציע שתתחם את הזמן ותאמר מתי אנחנו ניכנס לפעולה, בהנחה, אם חס וחלילה, שהצעת החוק הממשלתית לא תבוא לעולם.
היו"ר אמנון כהן:
בשבוע השני של חודש מאי נצביע על הצעת החוק שלנו.
דוד טל:
השאלה אם זה מספיק זמן.
היו"ר אמנון כהן:
אני חושב שכן. בשבוע השני אחרי חזרתנו מהפגרה, נתכנס כאן לדיון בנושא. אני מזכיר לכם שאנחנו מדברים על הצעת חוק שהוגשה בשנת 2005.
פרופסור גושן קיבל את משך הזמן שהוא ביקש.
רונית קן:
אנחנו מברכים את יושב-ראש הוועדה וחברי הכנסת על הצעת החוק. כפי שאמרתי, זה חוק הטעון תיקון ואנחנו רוצים להביא את ההצעה הטובה ביותר. נהיה מוכנים עם נוסח של הצעת הוועדה ואני מקווה שנהיה מוכנה גם עם תזכיר חוק ממשלתי. במידה שנראה שדרוש עוד זמן קצר על מנת להביא לידי סיום תזכיר חוק ממשלתי, נפנה אליך. אנחנו רוצים לאחד את הדברים ואנחנו פועלים בנחישות כדי להגיע ללוחות הזמנים אותם הצבת.
היו"ר אמנון כהן:
כאמור, אנחנו רוצים לקיים הצבעה לקריאה שנייה ושלישית על הצעת החוק שלנו בשבוע השני של חודש מאי.
אני מודה לכם. חג שמח.
הישיבה ננעלה בשעה 14:30