פרוטוקול ועדה

הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן מושב שני פרוטוקול מס' 74 מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה שהתקיימה ביום שני, כ"ט באדר התשס"ז – 19 במרס 2007 – בשעה 08:30 סדר היום: הצעת חוק לתיקון פקודת המועצות המקומיות (מס' 47)(מינוי מבקר וועדת ביקורת), התשס"ז-2007, של חה"כ זבולון אורלב (פ/1204) – הכנה לקריאה שנייה ושלישית נכחו: חברי הוועדה: זבולון אורלב – היו"ר מוזמנים: שמואל גולן, משנה למנכ"ל – ממונה על חטיבה, משרד מבקר המדינה עו"ד נורית ישראלי, יועמ"ש, משרד מבקר המדינה עו"ד רוני נויבאור, מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים עדי מרכוס, מתמחה, משרד המשפטים שלמה קלדרון, נשיא לשכת המבקרים הפנימיים עו"ד מרדכי שנבל, היועץ המשפטי, לשכת המבקרים הפנימיים אלון קוחלני, דובר לשכת המבקרים הפנימיים בנימין כהן, מנכ"ל מרכז המועצות האזוריות אליעזר ביננפלד, חבר הנהלה, מרכז המועצות האזוריות דינה דומיניץ, מנהלת מחלקה בלשכה המשפטית, משרד הפנים דני רייף, מנהל אגף הביקורת ברשויות המקומיות, משרד הפנים עפרה ברכה, רכזת מבקרים ברשויות המקומיות, משרד הפנים ייעוץ משפטי: תומר רוזנר שרי אברמוב מנהלת הוועדה: חנה פריידין רשמת פרלמנטרית: הדס דויטש הצעת חוק לתיקון פקודת המועצות המקומיות (מס' 47)(מינוי מבקר וועדת ביקורת), התשס"ז-2007, של חה"כ זבולון אורלב (פ/1204) – הכנה לקריאה שנייה ושלישית היו"ר זבולון אורלב: בוקר טוב, אני מתכבד לפתוח את הישיבה. נתחיל עם משרדי הממשלה. הואיל והחוק עבר בקריאה ראשונה בנוסח מוסכם עם משרדי הממשלה, שאלתי למשרדי הפנים והמשפטים, האם יש להם הערות לגבי הקריאה השנייה והשלישית? דינה דומיניץ: היה עניין אחד שאמרנו שנבדוק. היו"ר זבולון אורלב: נבדק, וזה בסדר. דינה דומיניץ: יש בעיה אחת; יש לנו חשש, הרי יש ששה חודשים לתקן תקנות, ומה יקרה אם נעשה את כל המאמצים הנדרשים, אך מניסיון העבר, הדברים האלה עלולים לקחת זמן, וגם הוועדה צריכה לאשר – בעבר העלינו נוסחים של תקנות שלא הצלחנו להעביר בוועדה, ומה יקרה אז? אני מציעה לכן להאריך את התקופה. היו"ר זבולון אורלב: נתפשר על תשעה חודשים? דינה דומיניץ: בסדר. היו"ר זבולון אורלב: 1 בינואר. אני אמון על מורשת המר ז"ל שלימד אותי לא להתווכח כל-כך על תאריכים. משרד המשפטים, יש הערות? רוני נויבאור: אין הערות. תומר רוזנר: אמנם זה נושא חדש, אבל בסעיף 13ד לפקודת המועצות נדון הנושא של צוות לתיקון ליקויים. הסעיף מכיל את הנושא רק על מועצה מקומית שייסדה תאגיד. דינה דומיניץ: צוות לתיקון ליקויים היה מיועד למשהו רחב יותר. היו"ר זבולון אורלב: משתמע פה שמועצה מקומית שאין לה תאגיד – לא חל עליה. שמואל גולן: אני חושב שהיה פה פספוס, כי כשעשינו תיקון 21 לחוק מבקר המדינה ועשינו החלה על פקודת העיריות, פשוט פספסו את העניין הזה. נורית ישראלי: מישהו בכוונת מכוון צמצם את זה. היו"ר זבולון אורלב: לא נראה לי. למה מועצה מקומית שאין לה תאגיד לא צריכה להקים צוות לתיקון ליקויים ומועצה מקומית עם תאגיד כן צריכה להקים? דינה דומיניץ: תלוי בגודל המועצה, לכן לא רצינו להכיל את זה בחקיקה ראשית. אנו חושבים שזה טוב, אך רוצים לעשות זאת בתקנות ולהתאים את זה. נורית ישראלי: אנו סבורים שכל גוף, צריך להיות לו צוות לתיקון ליקויים, לא משנה מה הגודל שלו. דינה דומיניץ: מקובל שנכניס את זה בתקנות? נורית ישראלי: היה עדיף להוריד את הסיפא בתיקון עקיף לחוק הזה. דני רייף: בפקודת העיריות סעיף 170א מדובר על צוות תיקון ליקויים, לא מדובר על תאגיד, שם זה לא מוגבל. היו"ר זבולון אורלב: כלומר גם אם אין לעירייה תאגיד, זה חל עליה. אני לא יכול להכניס את זה כנושא חדש אלא בהסכמתכם. דינה דומיניץ: צריך לבדוק את זה. היו"ר זבולון אורלב: אני מציע שבעניין הזה תבדקו היום. אם תגידו לנו להכניס את זה היום, אנו מכניסים. אם תגידו לנו לא להכניס את זה, לא נכניס את זה. ההמלצה שלנו היא להכניס את זה, אך מאחר שזה נושא חדש, זה תלוי בכם. מרדכי שנבל: אנו מבקשים להעביר סעיפים נוספים מפקודת העיריות שלא נכללו בהצעה זו כדי לתת מצב אחיד ועל-פי חוק לתנאי מבקר פנים והכוונה היא לסעיפים שמתייחסים לפיטוריו או השעייתו של מבקר פנים, סעיפים 171ב(2) וסעיפים 171ג לפקודת העיריות וכן לנושאים שגם הם מופיעים בפקודת העיריות ולא נרשמו פה – 170א(ה) וסעיף 170א(ו) לנושא של הכנת תקציב ואישורו. הנושא השלישי הוא סעיפים 170ה-ז הנוגעים לעובדים בלשכת המבקר. כדי לתת הוראות אחידות בכל הרשויות המקומיות, בין עיריות ובין אחרות, חלק מהן נמצאות כיום בצו המועצות המקומיות, ולא נראה סיבה לשוני. בנוסף, בסעיף 13ה בנושא הוראת המעבר כתוב שבנושאים שהזכרתי יכול השר באישור הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת לאשר נושאים אלה בצו הכינון. בהוראת המעבר נאמר שמחקיקת החוק יש תקופה של שנתיים לתקן את ההוראות בצו הכינון ובינתיים חלות ההוראות הקיימות. מה שעלול לקרות, הסעיפים שהזכרתי שלא בתיקון הזה ויעברו שנתיים ולא יהיה צו כינון, לכאורה באותן רשויות לא תהיה הוראה בנושאים אלה, וזה נימוק נוסף למה להכניסם לחקיקה ראשית. הנושא השני שאנו מציעים בנושא של השלמת משרה, להגביל שהמינוי יהיה למינימום של מחצית משרה ברשות מקומית, אחרת זה נתון באופן גמיש לאנשים שמבקרים בארבע רשויות, כל אחד ברבע משרה. היו"ר זבולון אורלב: אתה מודע לכך שיש מועצות מקומיות שהן מאוד קטנות? כמה נפשות יש ביסוד המעלה? אלון קוחלני: גם במועצה קטנה שמשרתת אוכלוסייה בסדר גודל קטן מאוד, גם היא מקיימת אותן פונקציות. מבחינת עבודת המבקר, ואני אומר זאת כעד שמבצע ביקורות וביצע ביקורת גם במועצה שמספר התושבים שלה נפל מ-5,000 וגם באותה עת ברשות שמספר התושבים שלה הוא כ-10,000, הפונקציות שמתקיימות זהות, ומבחינת עבודת המבקר, זו אותה עבודה. היו"ר זבולון אורלב: מי שיכול לקבל החלטה כזו זה השר שרואה את כל התמונה, הוא יודע מה תקציב הרשויות המקומיות ונתון לבקרה ופיקוח גם של הכנסת, גם של ועדת הפנים וגם של הוועדה לביקורת המדינה, כלומר אם השר יעשה מעשה לא הגיוני, יש עליו ביקורת. ועדה בחקיקה ראשית לא צריכה להיכנס להגדרות של היקפי משרות, אגב, זה לא קיים למיטב ידיעתי בשום תחום אחר. אלון קוחלני: זה קיים כיום בצו המועצות המקומיות א'. היו"ר זבולון אורלב: לשים בחקיקה ראשית היקף משרה – זה לא קיים בשום תחום. שלמה קלדרון: בחוק כתוב משרה מלאה אלא אם השר נותן פחות. בחוק הביקורת הפנימית – ימונה מבקר פנימי, משרה מלאה, פחות מזה נתון לשר, אך אם יש מצב שבו צריך שמשרה של מבקר פנימי תהיה רבע משרה, זה צחוק מהעבודה, כי אם ניקח את מכלול התפקידים שהחוק מחייב את המבקר מפה ועד הודעה חדשה, ברבע משרה אי-אפשר לעשות את זה, כי רק לנסוע למקום ולחזור ממנו עוברת רבע משרה, אז אני מציע בכלל שהשר יפטור מביקורת גופים קטנים, שוועדת הביקורת תעשה ביקורת וכך זה ייראה. רבע משרה – חבל על הזמן. אליעזר ביננפלד: שמעתי את חבר הכנסת אורלב שהביע את אותה עמדה, במסגרת המועצות האזוריות יש שונות גדולה ממועצות של 2,000 תושבים, יש גם מועצות שמאגדות שלושה או ארבעה ישובים ועד מועצות שמגיעות ל-40 אלף תושבים. אין היגיון להעסיק מבקר במשרה מלאה במועצה קטנה, לכן עמדתנו היא להשאיר את זה לשר או לשלוחיו במו"מ עם מרכז המועצות האזוריות כדי לקבוע את היקף המשרה. באזור שלי, למשל, יש מספר מועצות קטנות, ולא יהיה שום בזבוז זמן אם ארבע מועצות שאנו שותפים באותה מידה בוועדת תכנון מרחבית תהיינה גם שותפות במבקר, כל אחת רבע משרה, המועצות לא רחוקות אחת מהשנייה, ומבקר במשרה מלאה ייקח תחת חסותו ארבע מועצות אזוריות קטנות – לא ייפגם דבר מהעבודה. בנוסף, עניין השכר, ברור שהמבקר יהיה על משרה בכירה, זה עלות די גבוהה. אנו נאבקים היום בבעיות תקציביות. אף אחד לא נותן לנו תוספת תקציב, לכן חייבים להביא בחשבון את גודל הרשות. רשות גדולה יכולה לספוג מבקר במשרה מלאה. רשות קטנה, קשה לה לספוג מבקר במשרה מלאה, לכן אנו בעד חלקיות משרה בהתאם לגודל, שהשר יקבע את זה בהתייעצות עם מרכז המועצות. מרדכי שנבל: לעניין השלמת משרה, אנו מברכים על האפשרות שהשלמת משרה תהיה כהממונה על קרנות הציבור, זה משאיר את המבקר באותו מקום בהיקף נוסף. בעניין השלמת עבודה בעבודה אחרת, מן הראוי שיהיה כתוב הנוסח כמו שכתוב בחוק הביקורת הפנימית בסוף סעיף 8ב שאומר שהמבקר הפנימי לא ימלא מחוץ לגוף בו הוא משמש מבקר פנימי תפקיד היוצר או עלול ליצור ניגוד עניינים עם תפקידו כמבקר פנים, בין אם זה עבודה ובין אם זה בכלל, כי יש לי בעיה, למשל, אם אני מבקר עירייה, האם מותר לי בהתנדבות אפילו להיות יו"ר ועד ההורים באותה עירייה, לכן הסעיף הזה כפי שמופיע בחוק הביקורת הפנימית, לדעתנו, עדיף. האימוץ של סעיף 167ד לפקודת העיריות שמעניקה אפשרות לממונה על המחוז סמכות לאשר מינוי מבקר פנימי שאינו עומד בדרישות החוק; נכון שזה מופיע בפקודת העיריות, אך ההוראה הזו נכתבה רק כשנחקק בפקודת העיריות וכאשר היה חשש שלא יימצאו מבקרים שעונים על הדרישות. נכון להיום יש מוסדות להשכלה גבוהה כמו אוניברסיטת בר-אילן, כך שהאפשרות למצוא אנשים שמתאימים היא רבה ולכן איני יודע אם יש טעם להשאיר סעיף זה. שלמה קלדרון: על כל משרה מבקר פנימי, לא פחות מ-90-80 מועמדים לכל משרה, מוכשרים, מלומדים. מרדכי שנבל: בסעיף 13ה(ג), מתן סמכות לשר לעצב בצו כינון בתיאום עם ועדה לענייני ביקורת המדינה נושאים הקשורים בתנאי שירות, נאמר לעניין הוראות לפטר או להשעות ונושאים נוספים, בדברי ההסבר של הצעת החוק כתוב שהמטרה היא לאמץ פקודת העיריות, תיקון מס' 39- - תומר רוזנר: זה לא מה שכתוב בדברי ההסבר. כתוב שמבטלים את הסעיף הזה. מרדכי שנבל: אתה משאיר סעיף שמאפשר לשר הפנים באישור הועדה לאשר או לקבוע תנאים בקשר לתהליך הפסקת כהונתו של מבקר פנים, תנאים של דרך הכנת תקציב, אלה הוראות כלליות שאנו מעדיפים שלא- - היו"ר זבולון אורלב: תודה. דינה, בבקשה. דינה דומיניץ: לגבי הסעיפים שלשכת המבקרים הפנימיים בישראל העלו, אלה סעיפים שדנו בהם והחלטנו לא להכניסם מסיבות שונות. אנו לא אוהבים את הרעיון שהשר יקבע תקן, ואנו לא רוצים להחילו על שאר המועצות המקומיות. היו"ר זבולון אורלב: בכל זאת תשיבי להם לגופו של עניין. דינה דומיניץ: למשל לגבי תקן, אנו לא חושבים שיש מישהו ובטח לא שר הפנים שיכול לקבוע תקן ללשכת מבקר במועצה אזורית כזו או אחרת. זה דבר משתנה מעת לעת. זה משהו שהמועצה צריכה לעשות. לא מתפקיד שר הפנים לחשב חישובים. אף אחד לא יהיה מרוצה מזה, אז למה להיכנס לזה? את הסעיפים העקרוניים החלנו – 170א, תפקידי המבקר וכו', ואת הדברים האחרים של הכנת התקציב והדיון בתקציב והתקן אנו חושבים שצריך להשאיר לתקנות. מרדכי שנבל: "השר באישור הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת רשאי לקבוע בצו כינון הוראות בדבר התנאים והדרכים לפיטוריו או השעייתו של מבקר". יש תפקיד למועצה בשני שלישים או שלושה רבעים מחבריה, יש הוראות כלליות. זה מאפשר לשר לקבוע כללים אחרים, שונים לכל רשות מקומית, זו או אחרת. דינה דומיניץ: זאת לא הכוונה. מרדכי שנבל: זה מה שכתוב. היו"ר זבולון אורלב: הוועדה לא תתיר לו לעשות דבר כזה. דינה דומיניץ: הרי גם היום אין אחידות. אלון קוחלני: למה לאפשר את זה בחוק? אם את קובעת בנושא כזה מהותי ומדברים כל הזמן שמבקר פנימי הוא שומר סף, צריך לחוקק את זה בחקיקה. שלמה קלדרון: אתן לך דוגמה – באור יהודה הלך ראש העיר לשר שלו כדי לפטר את המבקר והצליח. היו"ר זבולון אורלב: מה הבעיה בסעיף ג? מרדכי שנבל: לגבי דרכי מינויו, יש סעיף שמופיע בהצעת החוק כהצעת חוק. הנושאים האחרים, תנאים והדרכים לפיטורי או השעיית המבקר, הדרכים למינויים ובדיקת כשירותם, מעמדם ותנאי הפסקת שירותם של עובדים בלשכת המבקר ודרכי הכנה ואישורו של תקציב לא הוכנסו בחוק וזה נשאר ממתין עד שיהיה תיקון בצו כינון. גם הנושאים האלה כמו דרכי מינוי, גם דרכי הפיטורים צריכים להיות בהוראה בחוק הראשי. היו"ר זבולון אורלב: למה? אז החוק יהיה בערך עוד חמש שנים. שלמה קלדרון: במועצה מקומית יש, אז יהיה גם במועצה מקומית. זה קיים במועצה מקומית. היו"ר זבולון אורלב: מה משנה לך אם החקיקה היא מראש או לאחר מכן? בכל מקרה השר יצטרך את אישור הוועדה. לפי מה שאתה אומר, החוק יהיה בעוד חמש שנים. שלמה קלדרון: אז תעביר בצו. היו"ר זבולון אורלב: אנו מעלים דרגה. עד עכשיו זה היה בצו, והחובה היא בחוק ראשי, והחובה היא לקבל את אישור הוועדה. זאת הבקרה עליו. אתם מומחים לביקורת פנימית, אני קצת מומחה בחקיקה... בחקיקה אין אדם שיוצא עם מלוא תאוותו בידו. חקיקה היא הבנה. חוק שהוא בהסכמה דינו להתקיים וכל הצדדים חזקה עליהם שיפעלו לקיומו. חוק שבא במחטפים לא שווה דבר. גם אני הייתי רוצה חוק אחר, אך זה בלתי אפשרי. אגב, החקיקה האנושית, בשונה מהחקיקה האלוהית, היא מודולרית – באה נדבכים-נדבכים. בחקיקה אלוהית היא באה בבת אחת – אגב, גם היא התפתחה, תורה שבכתב, תורה שבעל-פה, ראשונים ואחרונים. החקיקה שאנו עושים פה, זה לא אומר שלא יהיו תיקונים. אנו עושים פה צעד ענק, לדעתי. זה מעלה חששות במשרד הפנים. תומר רוזנר: רק תיקון אחד אני מבקש, שיהיה כתוב: "יקבע" במקום "רשאי לקבוע". החשש הוא שיישאר חלל ריק. נורית ישראלי: זה כך ממילא. היו"ר זבולון אורלב: גם אני יודע את זה. תומר רוזנר: זה לא נכון. נורית ישראלי: יש הבדל בין "רשאי" ל"חייב" בכך שהיעדר תקנות מאיין את היכולת להפעיל את תיקון החוק. פה היעדר תקנות מאיין את יישום החוק. לכן צריך "יקבע" ולא "רשאי". אחרי תשעה חודשים יהיה חלל ריק. דינה דומיניץ: אנו מתכוונים להתקין תקנות, אבל יש דברים שיכול להיות שנדון בדרכי מינוי, למשל, וכמו שאמרו החברים מהלשכה, שזה קיים בחוק, אך ייתכן שנרצה להוסיף עליהם, למשל איך תורכב ועדת הבחינה. תומר רוזנר: אנו רוצים להעביר את המסר שהתקנות חיוניות. כדי שלא ייווצר חלל ריק, שיהיה ברור שחייבים הסדר משלים. היו"ר זבולון אורלב: אם כתוב "רשאי" והוא לא קבע ויגישו בג"ץ – למה לא קבעת, מה יקבע בג"ץ? תומר רוזנר: השאלה לא פשוטה. היו"ר זבולון אורלב: אני בעד "לקבוע". נורית ישראלי: בעיקר שיש פה הערות שבעינינו, כמשרד שאמון על הביקורת, הן נכונות, שראוי היה שחלק מההסברים יהיו בחקיקה ראשית, וזה סוג של פשרה, שהדברים יהיו לא בחקיקה ראשית. אם כך, יש צורך לשדרג את המחויבות. היו"ר זבולון אורלב: נקבע שיהיה כתוב "יקבע". אם יש בעיה מיוחדת, דינה, תגידי ליועץ המשפטי שיתקשר אליי. רוני נויבאור: הבחינה היא תמיד בנסיבות. אם חוק העיריות ייכנס חודש אחרי זה, סביר יהיה ששר הפנים לא יגלגל חקיקה- - נורית ישראלי: צריך להתחיל יום אחרי שהחוק עובר להכין תקנות. דינה דומיניץ: ראוי יותר להשאיר את זה "רשאי", זה משאיר שיקול דעת לשר. אין לנו כוונה להפר, נפעל במהירות האפשרית לקדם את החקיקה, אך לעתים צצים דברים שלא חשבנו עליהם מראש. היו"ר זבולון אורלב: נשאיר את זה "רשאי" כי קיבלתי התחייבות מראש לתאם עם הממשלה, אך אנסה בהמשך היום לשכנע את השר, המנכ"ל או את היועץ המשפטי. שרי אברמוב: קוראת את הצעת החוק. תומר רוזנר: יש הערה של לשכת המבקרים שהעירו ולא נאמרה כאן, אך נאמרה במסמך, ואודה ולא אבוש שגם אני לא הצלחתי להבין - פסקה (ג) של סעיף 13ה – "אין בעיסוק או בעבודה משום התחרות בלתי הוגנת עם מי שאינו עובד המועצה המקומית" – הועתקה מההוראות שמתייחסות ליועץ משפטי של הרשות המקומית. התקשיתי להבין את הסעיף הזה. נורית ישראלי: סעיף דומה מופיע, למשל, בתקשי"ר בקשר לעבודה פרטית. כשמדברים על עבודה פרטית לעובד הציבור, אחד השיקולים ששוקלים הוא שלא יעמידו אותו ביתרון יחסי על פני מי שאינו עובד ציבור וזו עבודתו היחידה. זו איזו תפיסה מקובלת לגבי מתן עבודה נוספת לעובד ציבור שלא יעמיד אותו בתחרות בלתי הוגנת עם מישהו שאינו עובד ציבור. זה הרציונל, כי יש לו יתרונות יחסיים שלאדם שמתחרה בשוק החופשי אין. היו"ר זבולון אורלב: טוב, תודה. התחילה – בא' של החודש העברי הקרוב ביותר לאחר 1.1.2008. נורית ישראלי: אם משנים את "רשאי" בסעיף (ג), צריך לשנות גם בסעיף 5(א). היו"ר זבולון אורלב: כן. היו"ר זבולון אורלב: מי בעד החוק ירים ידו? מי נגד? אין. מי נמנע? אין. אני קובע שהחוק עבר פה אחד ואין לו הסתייגויות. תודה רבה, הישיבה נעולה. הישיבה ננעלה בשעה 09:30.