חומר רקע - גורמים חיצוניים
1
מאי2026
,לכבוד
חברי כנסת וראשי רשויות מקו מיות
להלן עמדתנו
ביחס ל הצעת חוק רשות מקרקעי ישראל (תיקון-
הקצאת מקרקעין לרשויות
מקומיות לטובת הקמת מתקני אנרגיה מתחדשת), התשפ"ה-
2025
:סעיף החוק "
הרשות תקצה קרקע לרשות מקומית הנמצאת באזור עדיפות לאומית, לייצור חשמל
ממקורות אנרגיה מתחדשת ואמצעי אגירת אנרגיה, בשטח שלא עולה על1,000
,דונם; בסעיף זה
""אזור עדיפות לאומית –
כמשמעותו בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית
הכלכלית לשנים2009
ו-
2010), התשס"ט–
2009
"
א.
מבוא
1.
הצעת החוק מבקשת להסמיך את רשות מקרקעי ישראל להקצות עד1,000
דונם לרשויות
מקומיות המצויות באזורי עדיפות לאומית,
לצורך הקמת מתקנים לייצור חשמל מאנרגיה
מתחדשת ואמצעי אגירת אנרגיה. מטרת ההצעה,, על פי דברי ההסבר
היא לחזק את עצמאותן
הכלכלית של הרשויות המקומיות באמצעות יצירת מקורות הכנסה חדשים , לצד קידום יעדי
המדינה
בתחום האנרגיה המתחדשת :
"
ייצור החשמל יאפשר לרשויות לממש שטחים בתחומן
שלא ניתן לנצל אותם לייעודים אחרים ולהפכם למקור הכנסה עבור הרשות המקומית."
על
,פניו .מדובר במטרות ציבוריות ראויות
2.
עם זאת, בחינת ההצעה מנקודת מבטן של הרשויות המקומיות הערביות מעלה קשיים
מהותיים המחייבים תיקון של ההסדר המוצע.
הקושי המרכזי נעוץ בכך שהצעת החוק אינה
מתחשבת בפערים המהותיים הקיימים בין הרשויות המקומיות בישראל,
ובפרט במצבן
התכנוני ,הכלכלי והמרחבי של הרשויות הערביות.
החוק קובע מנגנון אחיד להקצאת מקרקעי
ציבור, מבלי לתת מענה למחסור בקרקע, לחסמים התכנוניים ,
להיעדר אזורי תעסוקה ולפערי
היכולת הקיימים ברשויות הערביות. בנוסף .
היעדר קביעה מפורשת שלפיה הקרקע שתוקצה
לרשות מקומית חייבת להימצא בתחום שיפוטה,
מעלה חשש ממשי להעברת מקרקעין ומשאבי
פיתוח מאזורי הרשויות הערביות לטובת רשויות חזקות יותר, באו פן העלול להעמיק את
הפערים הקיימים בחלוקת הקרקע והמשאבים במדינה .
3.
לפיכך,
העמדה המוצעת בנייר זה היא תמיכה עקרונית בקידום אנרגיה מתחדשת ובחיזוק
הרשויות המוחלשות, אך התנגדות לנוסח החוק במתכונתו הנוכחית,
כל עוד לא יבוצעו בו
התאמות מהותיות שיבטיחו שוויון מהותי וצדק חלוקתי .
ב.
חלק כללי- היעדר תשתית רגולטורית ותכנונית מספקת
4.
הצעת החוק מקודמת מבלי שנקבעו מנגנוני יישום בסיסיים ומבלי שניתנה תשובה לשאלות
מהותיות הנוגעות לאופן הפעלת ההסדר בפועל .
5.
כך למשל, החוק אינו מבהיר:
5.1
. מהם הקריטריונים להקצאת הקרקע ;
2
5.2
.
כיצד תיקבע עדיפות בין רשויות מתחרות
5.3
.
האם הקרקע חייבת להיות בתחום השיפוט של הרשו
ת;
5.4
. כיצד ינוהלו ההכנסות מהמיזמים;
5.5
. מי יישא באחריות הכלכלית והמשפטית לפרויקט ;
5.6
. מהו מנגנון הפיקוח על ההקצאות;
5.7
. והאם לרשויות עצמן קיימת סמכות אמיתית לנהל את המיזמים .
6.
היעדר תשובות לסוגיות אלו מעיד כי הצעת החוק מקודמת ללא תשתית רגולטורית מלאה וללא
בחינה מספקת של השלכותיה על הרשויות המקומיות, ובפרט על הרשויות הערביות
והמוחלשות .
7.
במצב כזה ,קיים חשש כי החוק יוביל בפועל לחוסר ודאות.
לתחרות בלתי שוויונית בין רשויות
ולריכוז מרבית התועלת בידי רשויות בעלות כוח מקצועי וכלכלי גדול יותר .
ג.
החוק אינו מותאם למצוקת הקרקע ברשויות הערביות
8.
דברי ההסבר להצעת החוק יוצאים מתוך הנחה כי הרשויות באזורי עדיפו ת לאומית הן רשויות
"משופעות בשטח"
אשר אין שימוש ספציפי ואין ביכולת רשויות הללו להפיק תועלת משטחים
.אלו
"רשויות מקומיות באזורי עדיפות לאומית
מרוחקות ממרכז הארץ ופוטנציאל
....ההכנסה שלהן מארנונה לשטחי מסחר ותעשייה מוגבל ביותר למרות שהרשויות
מניב
באופן
אותו
לממש
מסוגלות
אינן
הן
בשטח
משופעות ."
-
מתוך דברי ההסבר להצעת החוק
9.
,אולם מציאות זו אינה מאפיינת חלק גדול מהרשויות הערביות.במדינה
יישובים ערביים רבים
סובלים לאור,ך שנים ממחסור חמור בעתודות קרקע מצפיפות גבוהה ,
ממחסור בשטחי ציבור
ותעסוקה וממגבלות תכנוניות משמעותיות .
10
. במצב דברים זה, קרקע אינה משאב עודף שניתן להסב בקלות למתקני אנרגיה,
אלא משאב
המצוי במחסור מתמשך ונדרש לצורכי פיתוח בסיסיים כגון מגורים, חינוך,
תעסוקה ותשתיות
ציבוריות .
11
. לפיכך ,
הקצאת שטחים משמעותיים למתקנים סולאריים עלולה לבוא על חשבון צורכי הפיתוח
העתידיים של הרשויות הערביות .
ד.
חשש להעמקת פערים ולאפליה עקיפה בין רשויות שכנות
12
.
נוסח החוק אינו קובע במפורש כי הקרקע שתוקצה לרשות מקומית חייבת להימצא בתחום
השיפוט של אותה רשות .
היעדר מגבלה ברורה מעורר חשש ממשי כי מקרקעי מדינה המצויים
בסמוך לרשויות ערביות, או בעלי זיקה גיאוגרפית ותכנונית אליהן,
יוקצו בפועל לטובת רשויות
יהודיות סמוכות בעלות כוח פוליטי, כלכלי ותכנוני גדול יותר.
13
. חשש זה אינו תיאורטי בלבד.
הרשויות הערביות מתמודדות לא ורך שנים עם צמצום גבולות
שיפוט ,מחסור בעתודות קרקע והדרה מחלוקת משאבים מניבי הכנסה. במצב כזה,
יצירת
מנגנון עמום של הקצאת מקרקעין ללא הגנות ברורות עלולה להפוך לכלי נוסף להעברת משאבי
קרקע והכנסות מהרשויות הערביות לרשויות חזקות יותר.
14
.
לפיכך, יש לקבוע במפורש כי כל הקצאת מקרקעין מכוח החוק תיעשה אך ורק ביחס לקרקעות
המצויות בתחום השיפוט המאושר של הרשות המקומית עצמה,
ותוך מניעת אפשרות ליצירת
3
מובלעות קרקעיות או להעברת משאבים בין רשויות סמוכות ללא הסכמה מפורשת והליך
שוויוני ושקו .ף
ה.
מנגנון "אזור עדיפות לאומית" אינו מבטיח צדק חלוקתי
15
. הצעת החוק מעניקה זכאות כללית לכלל הרשויות הנמצאות באזורי עדיפות לאומית,
ללא
הבחנה בין סוגי הרשויות ,מצבן הכלכלי או מאפייניהן התכנוניים .
אלא שבפועל קיימים פערים
מהותיים בין הרשויות השונות:
•
ישנן רשויות בעלות עתודות קרקע רחבות ויכולת מקצועית וכלכלית גבוהה;
•
ולעומתן רשויות מוחלשות , ובהן רשויות ערביות רבות,
המתמודדות עם מגבלות
קרקע, חולשה תקציבית וחסמים תכנוניים .
16
. החוק אינו קובע כלים ברורים שיבטיחו התחשבות במאפייניה ן ובמצוקתן של הרשויות
המוחלשות ,ואינו בוחן פרמטרים מהותיים כגון :
•
דירוג סוציו־אקונומ
י;
•
מחסור בהכנסות עצמיות ;
•
מצוקת ק
רקע ;
•
היעדר אזורי תעסוקה מניבי הכנסה ;
•
מצב תכנוני וסטטוטורי ;
•
ויכולת הרשות לממש את הפרויקט בפועל.
17
. לפיכך,
מנגנון המבוסס אך ורק על שיוך גיאוגרפי אינו מספק ואינו מבטיח חלוקה שוויונית של
משאבי הציבור .
ו .
הקצאת מ קרקעי ציבור והשלכותיה
18
.
הקרקעות המיועדות להקצאה במסגרת הצעת
החוק
הן מקרקעי
מדינה המנוהלים על ידי
,רמ"י
ומהוות למעשה משאב ציבורי מוגבל בעל חשיבות לאומית .הצעת החוק מבקשת לאפשר
הקצאה ישירה של
מקרקעי ציבור בהיקפים משמעותיים ,ובפטור ממכרז ,
לטובת פעילות
כלכלית מניבת הכנסה עבור הרשויות
.המקומיות
19
.
לנוכח
אופיין
הציבורי
של הקרקעות ,
עולה
הצורך להבטיח כי
הליך
ההקצאה
יתבצע בהתאם
לעקרונות
של שוויון ,שקיפות ,סבירות וצדק חלוקתי.
20
. בהקשר זה מתעוררים
מספר קשיים :
•
החוק אינו קובע
קריטריונים ברורים לתיעדוף בין הרשויות;
•
לא קיימת בחינה מספקת של צורכי הפיתוח העתידיים של היישובים ;
•
ואין מנגנון המבטיח חלוקה מאוזנת של משאב הקרקע בין רשויות בעלות מאפיינים
שונים .
21
. בנוסף ,יש לוודא כי הליכי התכנון הסטטוטוריים
יקדימו את הקצאת הקרקע בפועל ,וזאת כדי
למנוע מצבים של הקצאת שטחים בטרם
הוסדרו זכויות
תכנון וקניין .
4
22
. סוגיה זו מקבלת משנה חשיבות ביחס לרשויות
הערביות ,, אשר כאמור
ן רוב ב
קיימות ממילא
מחלוקות
,קרקע מחסור בעתודות פיתוח והליכי תכנון מורכבים .
ז.
ה
יבטים סביבתיים ותכנוניים-
מנגנון חלופי
23
. קידום אנרגיה מתחדשת הוא יעד ציבורי חשוב,
אך יש להבטיח כי המעבר לאנרגיה ירוקה לא
יתבצע תוך פגיעה בלתי מידתית בעתודות הקרקע ובשטחים הפתוחים.
24
.
הקמת מתקנים סולאריים קרקעיים בהיקפים גדולים כרוכה בתפיסת שטחים משמעותיים
ובהקמת תשתיות הולכה נרחבות. בנוסף,
קיים חשש כי פתרון ז ה יבוא על חשבון קידום מתקני
"דו
שימוש" על גגות מבני ציבור, מוסדות חינוך, חניונים ואזורי תעסוקה .
25
. ביחס לרשויות הערביות,
פתרונות דו־שימוש עשויים להיות מתאימים יותר מבחינה תכנונית
וכלכלית,
שכן הם מאפשרים ייצור אנרגיה מבלי לגרוע מעתודות הקרקע המצומצמות של
היישוב.
26
.
בהקשר זה, ראוי כי המחוקק יבחן שילוב מנגנון דו־שימושי במסגרת הצעת החוק עצמה, באופן
,שיאפשר לרשויות המקומיות לקדם מתקני אנרגיה מתחדשת על גבי מבנים, מוסדות ציבור
חניונים ותשתיות קיימות, תוך יצירת מקור הכנסה נוסף לרשות המקומית, מבלי להוביל
לפגיעה משמעותית בעתו.דות הקרקע ובשטחים הפתוחים
ח.
תיקונים
מוצעים להצעת החוק
27
. ככל שמבקשים לקדם את הצעת החוק באופן שייטיב גם עם הרשויות הערביות והמוחלשות ,
,או לכל הפחות באופן המתחשב בצרכיהן
:מוצע לקבוע את התיקונים הבאים
27.1
.
קביעת מנגנון דיפרנציאלי מחייב
המבוסס :על
-
;דירוג סוציו־אקונומי
-
מצב פיננסי ;
-
מחסור בהכנסות עצמיות ;
-
יכולת הרשות המקומית לאמץ מנגנונים דו-
;שימושיים
-
זמינות קרקע ועתודות פיתוח.
27.2
.
קביעת עדיפות ומנגנון מותאם לרשויות מוחלשות ולרשויות הסובלות ממחסור תכנוני
וקרקעי .
27.3
. חיוב בחינת מצוקת הקרקע של כל רשות טרם הקצאת שטחים למתקני אנרגיה .
27.4
. קביעת מדרג תכנוני המעדיף פתרונות דו־שימוש לפני הקצאת שטחים פתוחים.
27.5
. הקמת מנגנון ממשלתי לליווי מקצועי, תכנוני ופיננסי לרשויות חלשות .
27.6
. קביעת מנגנוני שקיפות ופיקוח בהליכי ההקצאה.
ט.
סיכום
28
. הצעת החוק מבקשת להתמודד עם מצוקת ההכנסות של רשוי ות בפריפריה ולקדם אנרגיה
,מתחדשת
מטרות ציבוריות חשובות וראויות. עם זאת,
במתכונתה הנוכחית ההצעה אינה
נותנת מענה מספק למציאות המרחבית והתכנונית של הרשויות הערביות
ואף עלולה להעמיק
את המצוקה התכנונית הקיימת ולחסום אפשרות ההתפתחות של ישובים ערביים .
5
29
.
החוק מניח קיומן של עתודות קרקע זמינות ויכולת מימוש תכנונית שאינן מתקיימות בחלק
ניכר מהיישובים הערביים. בהיעדר מנגנון דיפרנציאלי והעדפה מתקנת,
קיים חשש כי ההסדר
ייטיב בעיקר עם רשויות בעלות משאבי קרקע ויכולות ניהוליות גבוהות יותר .
30
. על כן, ל
דעתנו
:אלו החששות מהחוק
30.1
. הצ
עת החוק, בנוסחה הנוכחי, אינה רק חסרה מבחינה תכנונית ורגולטורית,
אלא עלולה
בפועל להעמיק את אי
השוויון הקיים
בין הרשויות המקומיות בישראל .
במקום לצמצם
פערי
ם, ק יים חשש כי ההסדר יוביל לריכוז משאבי קרקע והכנסות בידי רשויות חזקות
ועתירות שטח,
בעוד שהרשויות הערביות יישארו פעם נוספת מחוץ למעגל ההטבות
הכלכליו .ת
30.2
. בנוסף,
היעדר מנגנוני הגנה ברורים מעלה חשש ממשי מפני הקצאת מקרקעין סמוכים
ליישובים ערביים לטובת רשויות אחרות,
באופן שעלול לפגוע בעתודות הפיתוח
העתידיות של החברה הערבית ולהעמיק את תחושת ההדרה בחלוקת משאבי המדינה .
6
תקצ יר-
הצעת חוק הקצאת מקרקעין למתקני אנרגיה מתחדשת
1.
אנחנו לא מתנגדים לאנרגיה מתחדשת, אנחנו מתנגדים לעוד מנגנון שמעמיק פערי ם
החברה הערבית תומכת בקידום אנרגיה מתחדשת ובחיזוק הרשויות המקומיות. אבל
אי אפשר לקדם חוק שמדבר בשם "הפריפריה" בזמן שהוא מתעלם מהמציאות של
הרשויות הערביות ועלול להעמיק את הפערים הקיי מים בחלוקת הקרקע והמשאבים
במדינ .ה
2.
ה
חוק מדבר על חיזוק הפריפריה,
אבל מתעלם מהרשויות הערביות
החוק מניח שלרשויות המקומיות באזורי עדיפות לאומ ית יש עודפי קרקע שאינם
מנוצלי .ם
בפועל, הרשויות הערביות סובלות במשך שנים ממחסור חמור בקרקע ,
מצפיפות גבוהה, ממחסור באז
ורי תעסוקה וממגבלות תכנון קשות .
במקום לתת מענה
למצוקה הזו, החוק עלול להחריף אותה .
3.
החוק עלול להפוך לכלי נוסף להעברת משאבים מהרשויות הערביות
נוסח החוק אינו קובע במפורש כי הקרקע שתוקצה לרשות מקומית חייבת להיות
בתחום השיפוט שלה .
המשמעות היא שקיימת סכנה ממשית שמקרקעי מדינה
הסמוכים ליישובים ערביים יוקצו בפועל לרשויות אחרות, חזקות יותר,
בעלות כוח
תכנוני וכלכלי גדול יותר.
4.
א ין בחוק מנגנון של צדק חלוקתי
החוק אינו מבדיל בין רש
ויות חזקות לבין רשויות מוחלשות .אין בו מנגנון דיפרנציאלי ,
אין עדיפות לרשויות ערביות או לרשויות הסובלות ממחסור בקרקע,
ואין שום הגנה על
רשויות שאין להן יכולת תכנונית וכלכלית להתחרות על המשאב הזה .
5.
מדובר בחלוקת מק
רקעי ציבור ללא קריטריונים ברורי ם
הקרקעות המוקצות הן מקרקעי מדינה , משאב ציבורי מוגבל ובעל חשיבות לאומית .
למרות זאת,
החוק אינו :מתייחס ל
-
מהם הקריטריונים להקצ;אה
-
מי יקבע את סדרי העדיפויות;
-
מי יפקח על ההלי
ך;
-
וכיצד ימנעו אפליה או העדפה פסולה .
6.
החוק מקודם בלי תשתית מקצועית ורגולטורית מספקת
החוק לא נותן מענה לשאלות בסיסיות:
-
מי ינהל את הפרויקט ?ים
-
מי יישא בסיכון הכלכלי ?
-
האם הרשויות בכלל מוסמכות להקים מיזמי אנרגיה ?
-
כיצד יחולקו ההכנסות ?
-
ומה יקרה במקרה של מחלוקת בין רשויות ?
חוק שמחלק אלפי דונמים של מקרקעי ציבור לא יכול להתבסס על מנגנון עמום ולא
מוסדר .
7.
יש חלופה,היכולה להתאים
מנגנון "דו
שימוש "י
במקום לפגוע בעתודות הקרקע ובשטחים הפתוחים ,
ניתן לקדם מתקני אנרגיה
מתחדשת על גגות בתי ספר; מבני ציבור ; חניונים; אזורי תעשייה קיימים;
ותשתיות
עירוניו
ת .
כך ניתן גם לייצר הכנסות לרשויות המקומיות וגם לשמור על הקרקע
המצומצמת של היישובים הערביים