פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני
פרוטוקול מס' 89
מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה
יום שני, י"א בסיוון התשס"ז (28 במאי 2007), שעה 11:00
ס ד ר ה י ו ם
הצעת חוק מבקר המדינה (תיקוני חקיקה), התשס"ז-2006
נכחו:
חברי הוועדה:
דוד רותם – מ"מ היו"ר
מוזמנים:
שלמה גור - מנכ"ל משרד מבקר המדינה
עו"ד נורית ישראלי - היועצת המשפטית, משרד מבקר המדינה
שרית שפיגלשטיין - משרד המשפטים
עו"ד מורן יבין - משרד המשפטים
עו"ד אסף רוזנברג - הממונה על המשמעת, נציבות שירות המדינה
ייעוץ משפטי:
תומר רוזנר
מנהלת הוועדה:
חנה פריידין
רשמה וערכה:
אהובה שרון – חבר המתרגמים בע"מ
הצעת חוק מבקר המדינה (תיקוני חקיקה), התשס"ז-2006
היו"ר דוד רותם:
אני פותח את ישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה. אנחנו עוסקים בהצעת חוק מבקר המדינה (תיקוני חקיקה, התשס"ז-2007, הצעת חוק מטעם הוועדה.
תומר רוזנר:
ההצעה הזו, מקורה בהצעת חוק פרטית של חבר הכנסת אריה אלדד וקבוצת חברי כנסת שנדונה במליאת הכנסת ונדחתה בעקבות התנגדות הממשלה. הצעת החוק הייתה רחבה יותר וכללה מספר רב של תיקונים. בעקבות ההצבעה במליאה שוחח חבר הכנסת אלדד עם שר המשפטים ולדבריו שר המשפטים מסר לו שהממשלה לא תתנגד לחלק מההצעה, אם יוסרו ממנה חלקים מסוימים שאינם נוגעים להרחבת סמכויות המבקר.
בעקבות זאת פנה חבר הכנסת אלדד ליושב-ראש הוועדה בבקשה לדון בהצעת החוק הזאת לקראת הכנה לקריאה ראשונה מטעם הוועדה, באותם עניינים שהוא סבר שלהם לא צפויה התנגדות הממשלה.
זו ההצעה שמונחת בפנינה והיא כוללת ארבעה נושאים.
1. הרחבת סמכותו של המבקר להפנות עניינים ליועץ המשפטי לממשלה, גם בעניינים משמעתיים.
2. הטלת חובה על הצוות לתיקון ליקויים שמוקם בעקבות דוח ביקורת לקיים את דיוניו תוך מועד קצוב ולדווח על החלטותיו בתוך מועד קצוב.
3. החובה לתקן את הליקויים במועד קצוב.
4. להסמיך את המבקר לקבוע קווים מנחים לתיקוני הליקויים.
שלמה גור:
העמדה שלנו היא ברורה. אנחנו יכולים רק לברך על ההצעה. התיקונים בשלושת הסעיפים מקובלים עלינו, כאשר יש כאן שני מרכיבים – כפי שהיועץ המשפטי לוועדה הדגיש – שהם משמעותיים:
1. התמודדות עם כל נושא האכיפה שמאפשר במידה רבה למשרד המבקר וכן לגופים המבוקרים לפעול בתוך פרקי זמן מוגדרים לצורך תיקון הליקויים ולדווח על כך.
2. ליצור איזשהו מנגנון או מערכת אחידה לדיווח ולפיקוח על האכיפה, שזה התיקון האחרון.
לגבי החלק הראשון שהוא העברה ליועץ המשפטי במקרים של חשש – כיום זה אך ורק חשש – למעשה פלילי, כאן ישנה הרחבה לתחום המשמעתי. אנחנו יכולים לקבל זאת על עצמנו במסגרת שיטת הפעולה הקיימת, היינו, הניתוב הוא ממבקר המדינה, במקרה שעלה תוך כדי הביקורת כי הרי תוך כדי הביקורת עולה חשש לדבר מה. עד כה זה היה חשש לפלילים בלבד, באה הוועדה ומציעה להרחיב את זה גם למשמעתי. אנחנו יכולים לפעול לכך, כאשר הניתוב בין מוסד המבקר לבין הרשות המבצעת הוא ליועץ המשפטי לממשלה שלו יש את שיקול הדעת האם לפעול במסלול הפלילי, האם לפעול במסלול המשמעתי, ואם במסלול המשמעתי – גם לאיזה טריבונל לפנות.
במסגרת הזאת, ההצעות מקובלות עלינו.
שרית שפיגלשטיין:
אנחנו מתנגדים להצעת החוק האמורה. הצעת החוק עדיין לא נדונה בוועדת שרים לחקיקה. אחרי שמפורסם הנוסח הכחול, לקראת קריאה ראשונה, אנחנו מעבירים את זה לוועדת שרים לחקיקה. בהתבסס על עמדת הממשלה לגבי הצעת החוק הפרטית עליה דובר קודם לכן, אנחנו מתנגדים להצעת החוק הזו וזאת מכמה טעמים.
באשר להעברת הנושא הנבדק ליועץ המשפטי לממשלה, אנחנו חושבים שהמקום המתאים ביותר מבחינת הדין המשמעתי הוא נציב שירות המדינה ולא היועץ המשפטי לממשלה. מבחינת קציבת הזמנים, נכון שלא בהכרח מדובר בעניין משפטי אבל בדקנו את העניין עם נציג הממשלה שמגיש את דוחות הממשלה בעקבות דוח המבקר ונאמר לנו שקציבת הזמנים האמורה היא לא בהכרח מתאימה לכל נושא ונושא שנבדק או לכל נושא ונושא שמבוקר. זאת אומרת, ישנם נושאים שבהחלט במסגרת הזמנים הקצובים האמורים נוכל להביא את אותם מסמכים של הצוות שידון בדרכים לתיקון הליקויים, אבל יהיו מקרים שלא נוכל. הוועדה בוודאי מכירה את המקרים האלה.
חנה פריידן:
את זה אמר עוזי ברלינסקי?
שרית שפיגלשטיין:
כן. עוזי ברלינסקי ממשרד ראש-הממשלה.
לגבי הסעיף האחרון, באשר לקביעת קווים מנחים על ידי מבקר המדינה, אנחנו חושבים שאין מקום לתיקון הזה כיוון שמדובר בהתערבות שאין לה מקום מטעם מבקר המדינה. זו איזושהי חריגה מהתפיסה המקובלת לפיה תפקידו של מבקר המדינה הוא לבצע את ביקורת המדינה ולהציג את פירות הביקורת שלו, שהם בעצם דוח וחוות הדעת שלו בפני הכנסת, והכנסת, באמצעות הוועדה לענייני ביקורת המדינה, אמורה לדאוג בתום הביקורת ליישום התיקונים הנדרשים.
היו"ר דוד רותם:
כמה שאלות לאנשי משרד מבקר המדינה. הגיעה לידיעתי עבירת משמעת של עובד מדינה, אני יכול להגיש תלונה או ליועץ המשפטי לממשלה או לנציב שירות המדינה, והם חייבים לטפל בה. אם המבקר גילה עבירת משמעת, למה צריך בחוק הסמכה מפורשת להגיש תלונה? או שהוא יפנה ליועץ המשפטי לממשלה, או שהוא יפנה לנציב שירות המדינה ויאמר שנודע לו שיש חשש לעבירה ויבקש אותו לבדוק את העניין. לא צריכה להיות בחוק הסמכה כדי להגיש תלונה על עבירת משמעת.
נורית ישראלי:
אם כך, למה צריך את סעיף 14(ג)? באותה מידה אתה יכול לומר שלפי חוק סדר הדין הפלילי, נודע לאדם על עבירה, הוא יכול להביא אותה לידיעה.
היו"ר דוד רותם:
יכול להיות שאמרו שיש חשש, שזה מידע שהגיע אליו במסגרת בדיקה שהוא עושה לפי חוק מבקר המדינה ולכן אסור לו להעביר את המידע. אגב, אני לא בטוח בהגדרה אם עבירת משמעת אין דינה כעבירה פלילית ואני חושב שכדאי לבדוק פעם מה משמעותה של עבירת משמעת, האם היא פלילית או אזרחית.
נורית ישראלי:
ודאי שהיא לא אזרחית.
היו"ר דוד רותם:
אותי לימדו בפקולטה למשפטים שיש פלילי או אזרחי ואין בין לבין. אין עבירה מינהלתית. זה בלוף שייצרו אותו במהלך השנים והפכו לסוג עבירות נלוות, אבל אין דבר כזה. לכן לדעתי הסעיף הזה לא מובן.
לגבי תיקון סעיף 21(2). אנחנו יודעים שחוק בתי המשפט ותקנות סדרי הדין קובעים מועדים ולכן אנחנו עושים צחוק מעצמנו כאשר אנחנו קובעים תוך 60 יום, כי נניח שהצוות דן בישיבה אחת תוך 60 ימים ואחר כך הוא לא מספיק להתכנס שוב ולכן יעבור זמן נוסף. אם אין סנקציה לעניין הזה, חבל על הכתוב בסעיף כי אתם בעצם כותבים בחוק אות מתה ואחר כך אנחנו נתבזה כי יאמרו לנו שחוקקנו חוק אבל אין לו ידיים ורגליים כי כל גוף מבוקר יצפצף עלינו ואין אפשרות לעשות לו כלום.
נכון שכתוב פה שמדובר ב-60 ימים לדיון, אבל בסיפא אתם אומרים "סמוך לאחר או במקום זה יבוא תוך 15 יום". זאת אומרת, הגוף המבוקר ידון בדרכים לתיקון הליקויים, יקבל החלטות וידווח תוך 15 ימים. סמוך לאחר או 15 יום, זה פחות בעייתי כי הוא יכתוב מכתב שקיבל החלטות אלה ואלה, אבל ה-60 ימים מאוד מפריעים לי כי אני לא מאמין שיש אפשרות לבדוק ולקבל החלטות תוך 60 ימים ובנוסף לכך אין לנו סנקציה מה יקרה אם לא עושים זאת בזמן.
בסעיף 21(ב)(א) זה עוד יותר חמור. כאן מדובר על תוך 90 ימים, הדרכים לתיקון, הליקויים, המועד לתיקונם וכן המקרים שהוחלט לדחות את תיקונם. לא נעים לומר אבל במדינת ישראל לא מתקנים שום דבר ב-90 ימים ולכן זה בעייתי.
קווים מנחים לדיווח על תיקון ליקויים לרבות המועדים והפרטים שייכללו. אם אתם מתכוונים כאן לדבר טכני, דהיינו, המבקר יקבע טופס.
נורית ישראלי:
למשל אבל לא בהכרח.
היו"ר דוד רותם:
אתם לא מתכוונים כאן שהמבקר יאמר איך צריך לתקן.
נורית ישראלי:
לא.
היו"ר דוד רותם:
והוא יקבע קווים מנחים. זאת אומרת, אתם אומרים שזה סעיף שהוא סעיף טכני לחלוטין. דהיינו, אתם תקבעו טופס. בצעירותי היה לי פעם ויכוח עם מבקר המדינה דאז, מר טוניק, לגבי דוח שהוא כתב, שם הוא ביקר רשות מקומית מסוימת שבשנה מסוימת שילמה לי שכר טרחת עורך-דין בהיקף גדול מאוד. הוא אמר שבגלל שכר הטרחה הגבוה, הרשות הייתה צריכה להחליף את עורך-הדין, אבל אם הרשות הייתה מחליפה את עורך-הדין והייתה מפסידה במשפט, הוא היה בא אליה בטענות על כך שהחליפה את עורך-הדין. אמר לי מר טוניק שמבקר המדינה הוא רק מבקר והוא לא יועץ. אם אנחנו מדברים כאן על כך שאתם רוצים לקבוע טופס עם הפרטים אותם אתם דורשים, בואו נכתוב את הדברים בצורה ברורה. נכתוב שהדיווח יכלול פרטים אלה ואלה, מועדים אלה ואלה, אבל לא שאתם תקבעו קווים מנחים, מועדים ופרטים. תאמרו לנו היום מה אתם רוצים שיהיה בטופס.
שלמה גור:
בוא נבהיר דבר אחד. ההצעה הזאת היא לא מבית מדרשו של מבקר המדינה. ההצעה הזאת היא יוזמה של הכנסת, של חברי כנסת, כאשר היא מטילה עלינו נטל נוסף שאנחנו מוכנים לקבל אותו מכיוון שאנחנו סבורים שזה יכול לסייע בעבודת הביקורת ובמיוחד בעבודת המעקב לאחר ביצוע הביקורת. היינו, במידה רבה זה כלי עזר של הכנסת לצורך מעקב לאחר ביצוע או תיקון ליקויים. אנחנו במסגרת זו מקבלים עלינו נטל נוסף.
דבר שני שחשוב שייאמר והוא מתייחס להערה האחרונה של אדוני לגבי ההבחנה בין הדיווח הטכני והקווים המנחים. חייב להיות ברור דבר אחד והוא שההפרדה בין הביקורת לבין הרשות המבצעת חייבת להישמר. אין המבקר – כפי שאמר לך בזמנו מר טוניק – בא בנעליו של המנהל ולכן הוא אינו בא לנהל במקומו, הוא אינו בא לייעץ לו כיצד לפתור את הליקוי או כיצד להתמודד אתו, אלא ליצור איזשהו דפוס של קביעת זמנים לצורך הדיווח, כדי שגם לוועדה תהיה אפשרות לבוא אל אותם גופים ולומר להם שהם לא עומדים בלוח הזמנים. אם אנחנו מדברים על המעקב לאחר ביצוע תיקונים, הרי שזה אחד הכלים כי אחרת גם לוועדה אין יכולת לומר דבר וחצי דבר אם לא נעשה דבר. זה נותן איזושהי מסגרת של התייחסות, איזשהו סרגל שגם המבקר וגם הוועדה יכולים לעקוב לאחר הביצוע.
היו"ר דוד רותם:
בעצם זה מתייחס ל-(ג).
שלמה גור:
לשניהם.
לגבי מה שהגדרת כטופס, אינני יודע. אלה הן הנחיות כיצד באמת יש לדווח, כיצד יש להיערך, והוא לא נותן את המהות ואומר שעל המבוקר לנקוט בדרך זו כדי לתקן את הליקויים.
נורית ישראלי:
לגבי משמעתי ופלילי. אכן מבחינה עניינית, מה המעמד של הדין המשמעתי, יש כל מיני גישות בהקשר הזה, אבל אנחנו קודם כל רשות ציבורית ועיקרון החוקיות מחייב אותנו לפעול על פי דין. לא בהכרח מה שכל אדם יכול לעשות, יכולה לעשות רשות ציבורית ונדמה לי שאפילו לימדו אותנו להיפך, שכל אדם יכול לעשות אלא אם כן אסור לו במפורש, ורשות ציבורית יכולה לעשות רק מה שהותר לה במפורש.
היו"ר דוד רותם:
נכון.
נורית ישראלי:
לכן אנחנו צריכים היתר מפורש.
מעבר לשאלה הדיונית מה זה בדיוק דין משמעתי, החוק הזה עצמו, המחוקק של החוק הזה עצמו, בסעיף 43(ד) שבו, בחלק שעוסק בנציב תלונות הציבור, כלומר, במבקר המדינה בכובע של נציב תלונות הציבור, נאמר ש"העלה בירור התלונה חשש שנעברה עבירה פלילית, יביא לידיעת היועץ המשפטי לממשלה", וזה מתאים לסעיף 14(ג), "ורשאי הוא לעשות כן אם העלה בירור התלונה חשש שנעברה עבירה משמעתית על פי כל דין".
לא בכדי כתוב כאן "על פי כל דין". הדין המשמעתי הוא דין מאוד מאוד מורכב. בגדול אפשר לחלק אותו לשני דינים: דינים של סטאטוס מיוחד כמו צבא, משטרה, שירות בתי-הסוהר ושירות המדינה, ודינים של "גילדות", של מקצוע כמו רופאים, עורכי-דין, רואי-חשבון, מהנדסים וכיוצא באלה דברים. אם יש מהנדס שהוא במשטרה, אנחנו נעביר למועצת המהנדסים או למשטרה? אפשר לשאול שאלות עד בלי גבול. דווקא בגלל שהמאפיינים של עבירה משמעתית הם שיש בהם פוטנציאל לגלם עבירה פלילי ושהשאלה של ניתוב העבירה כמשמעתית או פלילית, היא שאלה של שיקול דעת ומדיניות.
ניקח עבירה מאוד טריביאלית במקום עבודה כאשר אדם מחתים שעון נוכחות של חברו. אפשר לראות בזה עבירה משמעתית פר-אקסלנס ואפשר לומר שזו עבירה של גניבה ממעביד, קבלת דבר במרמה, וזו עבירה פלילית. למה המבקר צריך להתערב בשיקול דעת הרשות המבצעת ולהחליט איזו עבירה זו? הוא שולח ליועץ המשפטי לממשלה, שהוא ראש התביעה הכללית והוא גם בעל סמכות מקבילה בחוק שירות המדינה (משמעת) לכל דבר, והיועץ המשפטי ינתב.
הצורך בסעיף הספציפי הועלה דווקא בגלל שבסעיף 43(ד) יש אזכור ספציפי של משמעתי ודווקא בגלל שהועלו כלפינו טענות שאמרו למה אנחנו מעבירים את זה ובאיזו מסגרת. אם יש חשש לנושא פלילי, זה ברור, אבל אם זה חשש אחר, אומרים מי שמכם, או שתכתבו דוח או שתגנזו את זה אבל אל תעבירו את זה ליועץ. יש סוגי התנהגות שהיא לכאורה מגלמת בתוכה חשש להתנהגות שאינה הולמת או משהו מהסוג הזה, שאי אפשר, שזה מאוד מלאכותי למתוח את זה לכיוון הפלילי ואף על פי כן אנחנו רואים צורך להעביר את זה לטריבונל שישקול את זה משמעתית. מה רע בקיומו של סעיף כזה?
היו"ר דוד רותם:
צריך להפריד בין מבקר המדינה לבין נציב תלונות הציבור. לנציב תלונות הציבור הגיעה תלונה על איזשהו עניין ולכן אולי צריך שם את הסעיף הזה, אבל כאן אתם בודקים בעצמכם ואתם מגלים בעיה. אף אחד לא מונע מכם להעביר אותה ליועץ המשפטי והוא יחליט אם זו עבירה משמעתית או עבירה פלילית, או שהוא יחליט לגנוז את זה.
נורית ישראלי:
באיזו מסגרת נעביר את זה? לפי עיקרון החוקיות, מה מקור הסמכות שלי להעביר את זה ליועץ?
היו"ר דוד רותם:
כל עבירה משמעתית היא בעצם עבירה פלילית.
נורית ישראלי:
לא בהכרח.
שרית שפיגלשטיין:
יש מקרה שאת מעבירה ליועץ המשפטי לממשלה, ואם היית חושבת שזה עניין משמעתי, זה היה עובר לנציב שירות המדינה.
היו"ר דוד רותם:
הם אומרים שאין להם סמכות להעביר לנציב שירות המדינה.
שרית שפיגלשטיין:
אם כבר מתקנים את הסעיף, אם יש חשש שנעברה עבירה משמעתית, זה עובר לנציב שירות המדינה.
שלמה גור:
עניינים משמעתיים אינם בסמכותו של נציב שירות המדינה.
היו"ר דוד רותם:
אם הם עושים ביקורת ברשות מקומית ומגלים שהיועץ המשפטי שם פעל בניגוד עניינים ועבר עבירה משמעתית לפי תקנות האתיקה של לשכת עורכי-הדין. הם יעבירו את זה לנציב שירות המדינה, אבל הוא לא יכול לעשות עם זה כלום. אם הוא יעביר את זה ליועץ המשפטי, על פי החוק הוא אחד הקובלים.
למה מפריע לכם שיעבירו את זה ליועץ המשפטי?
שרית שפיגלשטיין:
לדעתנו הוא לא אמור להיות הגוף לכך. מבחינת הדין המהותי, ככל שמדובר על מעשה פלילי, כמובן שהאכסניה המתאימה היא היועץ המשפטי לממשלה, אבל ככל שמדובר בדין משמעתי, היועץ המשפטי לממשלה הוא לא האכסניה המתאימה כי אין לו את הכלים המתאימים לבחון את המקרה.
נורית ישראלי:
הוא הכתובת. בכל החוקים שקובעים משמעת ליועץ המשפטי יש סמכות מקבילה לטריבונל הספציפי. בחוק שירות המדינה (משמעת), כל סמכות שיש לנציב, יש ליועץ.
שרית שפיגלשטיין:
בפועל היועץ המשפטי לממשלה מסמיך את אותם טריבונלים שנמצאים בגופים המשמעתיים.
נורית ישראלי:
לצורך העניין מישהו צריך להיות שוטר תנועה.
היו"ר דוד רותם:
כשהייתי חבר בית הדין המשמעתי בלשכת עורכי-הדין, פרקליטי המחוז היו מופיעים בקובלנות מסוימות.
אם אני מבין את משרד המשפטים, אין לכם התנגדות עקרונית לעניין אלא אתם אומרים שזה מסרבל את העניין כי יבוא היועץ המשפטי, יראה שיש הודעה של מבקר המדינה על חשש לעבירת משמעת, הוא ייקח את התיק ויעביר אותו לנציב שירות המדינה ויאמר לו לטפל בעניין.
שרית שפיגלשטיין:
לא מדויק. ההתנגדות היא עקרונית. אנחנו לא חושבים שזה המקום המתאים.
היו"ר דוד רותם:
אם יהיה כתוב שבעבירות משמעת על-פי חוק שירות המדינה הוא יעביר את זה לנציב שירות המדינה במקום שהוא יעביר את זה ליועץ המשפטי? בעבירות משמעת על-פי לשכת עורכי-הדין הוא עדיין מעביר ליועץ המשפטי כי היועץ המשפטי הוא אחד הקובלים, או שגם שם יש לכם בעיה?
שרית שפיגלשטיין:
אני מודה אדוני שאני לא מכירה את המטריה ככל שמדובר בלשכת עורכי-הדין, אבל ככל שמדובר בנציב שירות המדינה, אנחנו מבקשים שהוא יהיה הכתובת.
היו"ר דוד רותם:
תבדקי את העניין הזה של לשכת עורכי-הדין.
נורית ישראלי:
בחוקים של המשמעת, בוודאות בחוק שירות המדינה (משמעת) וגם בפקודת המשטרה, יש סעיף שאני קוראת לו סעיף שוטר תנועה. זאת אומרת, אם התנהלות מסוימת מגלמת בתוכה גם עבירה פלילית וגם משמעתית, הרי אין סיכון כפול כי אלה שני טריבונלים שונים, ואז יש סעיף שאומר מה יהיה הסדר. לפי הסעיף הזה שוטר התנועה הוא היועץ המשפטי לממשלה. היא הנותנת שהוא הפונקציה הנכונה לעשות את הדבר הזה.
היו"ר דוד רותם:
זה אחד הסעיפים שצריך לבטל.
שרית שפיגלשטיין:
אני לא בטוחה אבל כמובן אני מכבדת את דעתך.
היו"ר דוד רותם:
אני מוכרח לומר לך שמניסיוני האישי לא יכול להיות שאדם פעם אחת יועמד לדין משמעתי ופעם אחת לדין פלילי.
שלמה גור:
בחלק מהמקרים לבית הדין הפלילי אין את הסמכויות שיש לבית הדין המשמעתי, כמו למשל התליית רישיון.
היו"ר דוד רותם:
אני כבר ראיתי איך עושים שימוש בדין המשמעתי כדי שאדם יעיד במשפט הפלילי.
שלמה גור:
הרבה מהסמכויות האלה היו נתונות למערכת המשמעתית ואין להם טעם במערכת הפלילית. הסנקציה האמיתית היא בעצם לא בתחום הפלילי. עבירות בהתנהגות שאינה הולמת יכולות להיות פליליות מאוד, למשל סכסוכים בתוך המשפחה, אבל היא גם התנהגות שאינה הולמת בתוך המסגרת המקצועית ולא היית רוצה שעורך-הדין שלך או רואה החשבון שלך יהיה מסוג מסוים.
נורית ישראלי:
לגבי התיקונים בסעיף 21א. סעיף 21א הוא סעיף חדש יחסית. הוא אמנם תוקן בשנת תשס"א בתיקון 33 שבעצם בא ביוזמת הוועדה הנכבדה הזאת. נדמה לי שהדברים שחברתי טוענת בשם הממשלה היו צריכים להיטען על התיקון עצמו ולא על הזנב לתיקון התיקון.
מהרגע שתופסים את המעקב אחר תיקון ליקויים כחלק מתפקיד המבקר – וזה לא סתם חלק מתפקידי המבקר אלא זה אחד מהכלים שהכנסת נתנה למבקר ככלי להגביר את האפקטיביות של הביקורת – צריך לצקת לתוך זה תוכן ממשי. אפשר לומר ש-60 ימים זה לא מספיק ולומר 90 ימים או 120 ימים, אבל להשאיר את ההגדרות הפלואידיות האלה של הזמן בלי קונקרטיזציה, זה מצד אחד לחוקק ומצד שני להפוך את זה לאות מתה.
היו"ר דוד רותם:
הטענה הזאת שצריך להפוך את זה לקונקרטי הייתה צריכה להיטען כבר אז ולא לחכות לתיקון של חבר הכנסת אריה אלדד. זאת אומרת, הייתם צריכים אז לשאול מה אנחנו עושים בתיקון ולומר שהוועדה עושה צחוק מהעבודה כי זה לא קונקרטי.
נורית ישראלי:
אז חשבו שכאשר אומרים "סמוך", הרשות המבצעת מיד תפעל וזה יהיה סמוך, אבל הניסיון אחרי איקס זמן מוכיח שכל אחד נותן פרשנות אחרת ל"סמוך" ולכן ראוי לקצוב את זה בזמן.
היו"ר דוד רותם:
אם קצבתי בזמן, מה קרה? הגוף לא עמד בזמן, מה את עושה?
נורית ישראלי:
באה לוועדה הנכבדה הזאת.
היו"ר דוד רותם:
הדוח שלכם הולך ומשמין ובמשך השנים הוא יהפוך להיות לאנציקלופדיה, כיוון שהיכן שתשימו את האצבע, תהיה לכם אפשרות לכתוב דוח. אתם תבואו לוועדה והוועדה תקיים דיון. אז ישבו כאן שני חברי כנסת וינזפו בגוף המבוקר ויבקשו ממנו להגיש תוך חודש, אבל הוא לא יגיש. מה אני עושה במקרה כזה? באיזשהו מקום חסרה לי סטירת לחי.
נורית ישראלי:
סטירת הלחי הייתה בחלק לו הייתה התנגדות. אני חייבת לומר אדוני שאני די מתפלאת על הגישה הזאת. אני חושבת שיש ערך ציבורי לקביעה של לוח זמנים, לעמידה בלוח זמנים, לזה שכאשר בא לכאן גוף מבוקר והוא לא עומד בלוח הזמנים חברי הכנסת הנכבדים אומרים לו שזה לא בסדר, הוא מקבל גינוי ציבורי והדבר מתפרסם ברבים, ואם מישהו צריך להיבחר, אולי בפעם הבאה הוא לא ייבחר, ואם זה איש ברשות מקומית, כל התושבים עכשיו יודעים איזה שירות הוא נותן לציבור. אני חושבת שיש לזה ערך ולא כל דבר צריך להיות עם סנקציה קונקרטית.
שלמה גור:
זה כלי עזר חיוני.
היו"ר דוד רותם:
משרד המשפטים, מה הבעיה שלכם אם נאמר שלא יהיה כתוב 60 יום אלא יהיה כתוב 80 יום, במקום 15 יום יהיה כתוב 90 יום?
שרית שפיגלשטיין:
זה לא עניין עקרוני אבל זה גם לא עניין משפטי, אבל אני חושבת שהוועדה הזאת תמלא תפקיד חשוב ונדונים בה עניינים גם מבלי שנקבעים לוחות זמנים.
היו"ר דוד רותם:
לפני שתיים-שלוש ישיבות התברר שכאשר לא קובעים זמנים, התשובה לא מגיעה.
תומר רוזנר:
בחוק היסוד נאמר שמי שמתבקש למסור מידע, הוא צריך להשיב מיד וללא דיחוי. זאת אומרת, יותר מזה אי אפשר לומר.
שרית שפיגלשטיין:
עובדה שהנושא עלה בוועדה. אם מדברים על ביקורת ציבורית, המקום הוא בוועדה. אני מניחה שיודעים שישנם נושאי ביקורת שנדרש יותר מ-90 יום או 180 יום לבדוק אותם.
היו"ר דוד רותם:
אם נכתוב כאן 180 יום ונכתוב שהגוף המבוקר רשאי לבקש או להודיע תוך המועד כי הבדיקה תאריך זמן נוסף, והוא יקבל אורכה?
שרית שפיגלשטיין:
בסדר גמור.
תומר רוזנר:
למיטב זיכרוני הנושא הזה של קציבת מועדים היה על שולחן הדיונים בעת הכנת תיקון מספר 33 ולא במקרה לא הוכנסו המועדים. אני חושב שהכנסת המועדים - כפי שהציע יושב-ראש הישיבה - של 180 יום, מרעה את המצב הנוכחי ולא משפרת אותו. יכול לבוא המבקר ולומר שמדובר בליקוי שתיקונו פשוט ומה שצריך לעשות זה לכתוב בתעודת הזהות תאריך עברי במקום תאריך לועזי. לכאורה תיקון פשוט שאפשר לבצע אותו תוך שבועיים. יבוא הגוף המבוקר ויאמר שהוא מתקשה לבצע את התיקון וכי יש לו עכשיו 180 יום לעשות אותו.
היו"ר דוד רותם:
למה הוא מתקשה לבצע את זה?
תומר רוזנר:
לא מתלהב לבצע את התיקון ולא אצה לו הדרך.
היו"ר דוד רותם:
אתם יוצרים כאן מצב שאני לא מוכן לקבל אותו, שהמבקר והגוף המבוקר הם אויבים, שהמבקר אומר דבר מסוים והגוף המבוקר מנסה להתחמק ממנו. אני לא מוכן לקבל את זה.
תומר רוזנר:
לא. אני אומר שהמצב הנוכחי טוב יותר במובן הזה שבו אם לדעת מבקר המדינה התיקון הוא תיקון פשוט שאפשר לבצע אותו תוך שבועיים ימים והגוף המבוקר לא מבצע אותו, יכול לבוא מבקר המדינה לוועדה ולומר שבחוק נאמר שצריך לתקן סמוך לאחר דוח הביקורת אבל הגוף המבוקר לא תיקן, יבקש להזמין את הגוף המבוקר לדיון בפני הוועדה ולהוקיע אותו ברמה הציבורית.
היו"ר דוד רותם:
אז מגיע הגוף המבוקר ואומר מה זה סמוך.
תומר רוזנר:
הועדה היא זו שלבסוף תקבע.
היו"ר דוד רותם:
אני לא יכול לקבוע רטרואקטיבית. אני יכול לומר לגוף המבוקר שמהיום יש לך עוד שבועיים.
תומר רוזנר:
נכון. אם אתה תקבע בחוק מועד קשיח, יבוא הגוף המבוקר ויאמר לך שלפני עבור 180 יום אל תדבר אתו.
היו"ר דוד רותם:
לכן אני אכתוב תוך 180 יום בהתחשב בנסיבות התיקון. עורכי-הדין מומחים בניסוח דברים שלא מובנים.
נורית ישראלי:
אם כך, אל תכתוב. מה זה נותן 180 יום? הגוף המבוקר מתוודע לליקוי הרבה יותר מוקדם מאז אנחנו מתחילים לרוץ עם לוח הזמנים, אם ייקבע מועד. גוף מבוקר שהוא אחראי ורציני, מתפקד כמו שצריך, באותו ערב רץ לתקן את הטעון תיקון וזאת אפילו מבלי לחכות לטיוטת דוח הביקורת. אחרי חודש-חודשיים, שבוע-שבועיים, מגיעה טיוטת דוח הביקורת, רואים מה כתוב בו ומיד מתקנים. כך אני מצפה מגוף מבוקר ראוי. אם הם לא עשו את זה אז, יש להם עוד זמן לעשות זאת.
תומר רוזנר:
יש מקרים חריגים שלא יוכלו לעמוד בלוח הזמנים. אתם מפרסמים דוח על היערכות העורף למלחמת לבנון השנייה ובדוח הזה יש דברים שאפשר לתקן בתוך שבוע – דברים שהיו צריכים לתקן אותם לפני חודשיים ולא תיקנו עד היום – ויש דברים שייקח שנים לתקן אותם כי צריך לתקן את חוק התכנון והבנייה, צריך לתת סמכויות לרשויות המקומיות, ותהליכים כאלה לוקחים זמן.
היו"ר דוד רותם:
צריך לקרוא את סעיף 21(ג). "העלתה הביקורת ליקויים בפעולתו של הגוף המבוקר, ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים, יקבל הנחיות בדבר תיקונם וידווח על דיוניו והחלטותיו לראש הגוף המבוקר תוך 60 יום לאחר קבלת ההחלטות".
תומר רוזנר:
עם זה אין לי בעיה. זה בסדר.
היו"ר דוד רותם:
אתה אומר שלמשל דרך לתיקון הליקויים היא שינוי חוק התכנון והבנייה.
תומר רוזנר:
עם החלק הזה אין בעיה. הבעיה שעוררת בדבריך היא כאשר אתה אומר לי שהוא צריך להתחיל לדון תוך 60 יום, אז הוא יתחיל לדון תוך 60 יום. לגבי החלק השני יש לי בעיה, עם ה-90 יום הם מיום המצאת הדוח ואני אומר שזה לא ריאלי. מצטער, אבל יש דוחות שאפשר ליישם אותם תוך שבוע ויש דוחות שייקח זמן ליישם אותם.
קריאה:
לא מדובר על היישום אלא על ההחלטות שיתקבלו.
היו"ר דוד רותם:
"ראש הגוף המבוקר, כאמור בסעיף, ידווח למבקר על ההחלטות שיתקבלו תוך 15 יום מיום קבלתן".
תומר רוזנר:
כבר נאמר שצריך לדווח בתוך 15 יום מקבלת ההחלטות.
היו"ר דוד רותם:
קודם לדווח לראש הגוף המבוקר, או למנכ"ל או לשר. אחר כך השר או המנכ"ל צריך לדווח למבקר תוך 15 יום או 60 יום איזה החלטות התקבלו. הוא יכול לדווח לו שהתקבלה החלטה האומרת שיש צורך לתקן את חוק התכנון והבנייה, את חוק התקציב, את חוק יסודות המשטר, את חוק שלטון המדינה וגם את מגילת העצמאות.
תומר רוזנר:
אם הכוונה היא שלא מדובר בתיקון הליקויים עצמם אלא רק על מה שמתכוונים לעשות, זה בסדר.
נורית ישראלי:
מתכוונים לתיקון ליקויים ולא מתכוונים לומר שיתקנו אותם במילניום הבא.
היו"ר דוד רותם:
מותר לו כי כתוב כאן "בין השאר על הדרכים לתיקון הליקויים והמועד לתיקונם". אתם לא מתעסקים במהות.
נורית ישראלי:
נכון. לכן האמירה על התערבות היא לא נכונה.
שרית שפיגלשטיין:
כשתתעורר השאלה למה התכוונו, יבוא משרד מבקר המדינה ויאמר שהוא התכוון שהתיקון ייעשה תוך זמן מסוים והוא לא נעשה.
שלמה גור:
חלק מהמעקב אחר הביצוע הוא בדיוק אותם מועדים עליהם הוא צריך לדווח. אם הדיווח יהיה פעם אחר פעם שהגוף המבוקר לא עשה דבר, אזי זו עמידה בניגוד לכל אותן הוראות חוק.
היו"ר דוד רותם:
אני חולק עליך. בסעיף 21ב(א) כתוב במפורש "וכן על ליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם והנימוקים לכך". יכולה הממשלה לומר שאין לה כסף ולכן החליטה לדחות את התיקונים. יכול מבקר המדינה לצעוק, אבל לממשלה אין כסף, הכנסת לא אישרה לה תקציב, ובזה נגמר הסיפור. לכן אני חושב שגם יהיה צריך להבהיר את זה וגם לתקן את כותרת השוליים שמפחידה אותי כי זה לא דיווח על תיקונים.
נורית ישראלי:
זה דיווח על תיקונים. אני חושבת שהמטרה היא שהליקויים יתוקנו.
היו"ר דוד רותם:
הסעיף הזה איננו מדווח על דיווח על תיקון ליקויים.
תומר רוזנר:
סעיף 21ב(ב) מדבר על תיקון הליקויים.
היו"ר דוד רותם:
סעיף 21ב(א) הוא התיקון.
שלמה גור:
יש כאן חובת דיווח שהתיקון הזה מכניס פרקי זמן לצורך הדיווח ויש חובה לתיקון הליקויים.
היו"ר דוד רותם:
אבל לא בסעיף הזה.
שלמה גור:
בסעיף הזה, בסעיף (ט).
היו"ר דוד רותם:
הוא צריך לדווח על תוצאות טיפולו וליקויים אלה. זה לא תיקון.
שלמה גור:
בוודאי שזה תיקון. מה שהוא לא תיקן, הוא צריך להסביר למה הוא לא תיקן, אבל הוא חייב לתקן.
היו"ר דוד רותם:
נכון, הוא צריך לומר לך מה הוא עשה. הוא יכול לומר לך שהוא בדק, תיקן, נתן הוראה לתקן, אבל אין תקציב וכולי. אני חושב שבחוק הזה חסר סעיף שאומר שחייבים לתקן תוך זמן מסוים.
נורית ישראלי:
אני חושבת שזה מה שאמור להשתמע מהכתוב כאן.
תומר רוזנר:
זה ממש לא משתמע ולא במקרה. המבקר, עד כמה שאנחנו יודעים, הגיש המלצות.
נורית ישראלי:
נכון.
היו"ר דוד רותם:
יכול להיות שזה נכון שזה לא במקרה, אבל צריך לשנות דברים.
שלמה גור:
השאלה היא האם דוח מבקר הוא בבחינת שגר ושכח, אבל לא זו כוונת החוק, משום שהחוק מדבר לא רק על שגר ושכח אלא שגר, עקוב וודא. לכן הדרך היא דרך אמצעי הדיווח באמצעות הוועדה, הדיון הציבורי ועכשיו קביעת המועדים. כל זה לא משחרר – וחשוב מאוד שזה יובן – את הגוף המבוקר מתיקון הליקויים שנמצאו.
היו"ר דוד רותם:
ודאי, זה ברור.
שלמה גור:
לכן זה לא רק שאין מקום לשינוי הכותרת – ואני מתייחס לדבריך בעניין הכותרת - אלא כל מטרת הדיווחים והעמידה בלוחות זמנים היא לצורך תיקון הליקויים. הדבר האחרון שמותר לנו – וכאן זה מותר לנו כמבקר, ואני חושב שאני יכול לומר זאת גם לוועדה – זו חובת הוועדה לדאוג שהתיקונים יתבצעו. זאת מהות קיומה של הוועדה.
היו"ר דוד רותם:
נכון. לכן לדעתי הכותרת כאן הייתה צריכה להיות דיווח על פעולות לתיקון ליקויים, כי בסוף הסעיף הזה עוד לא דיווחתי לכם על התיקון.
שלמה גור:
"תוצאות טיפולו בליקויים האלה".
היו"ר דוד רותם:
יכול להיות שבהזדמנות זו צריך לכתוב תוצאות טיפולו בתיקון הליקויים. צריך לכתוב ברחל בתך הקטנה. תכניס את זה בצורה ברורה. אני רוצה שתכניסו פעולות שנעשו לתיקון ולא רק תוצאות טיפול.
תומר רוזנר:
אני אציע לך תיקון נוסף, שהדיווח לפי סעיף 21ב(ב) יימסר גם לוועדה ולא רק למבקר, דבר שמשום מה לא מופיע כאן.
היו"ר דוד רותם:
בסדר.
נורית ישראלי:
בשמחה רבה.
היו"ר דוד רותם:
ראית את ההצעה שבסעיף 1 לתיקון.
אסף רוזנברג:
אני מתנצל על האיחור. אנחנו אומרים שהגוף שאחראי לאכיפת המשמעת לגבי הגופים הכפופים לחוק המשמעת היא נציבות שירות המדינה, לענייננו נציב שירות המדינה, ולכן ברגע שהמבקר עולה במהלך הביקורת על חשש לעבירת משמעת בגופים שכפופים אלינו, אזי יש מקום שהעניין יועבר אלינו ולא אל היועץ המשפטי לממשלה שלא אמון על העניין הזה.
היו"ר דוד רותם:
האם ליועץ המשפטי לממשלה אין סמכות בעבירת משמעת?
תומר רוזנר:
יש לו סמכות. בהחלט יש.
אסף רוזנברג:
היועץ המשפטי לממשלה מפעיל את סמכותו בנושא משמעת. מי שמוסמך הוא פרקליט המדינה ולא היועץ המשפטי לממשלה. על פי חוק המשמעת התובע יכול להיות מי שהסמיך אותו פרקליט המדינה ולא היועץ המשפטי לממשלה. לגופו של עניין, הגוף שאמון על העניין הזה היא נציבות שירות המדינה והיא זו שעוסקת בתחום הזה. אנחנו מתייעצים לגבי השעיות ועבירות פליליות עם היועץ המשפטי לממשלה או עם בא כוחו ואכן יש שיתוף פעולה מלא.
היו"ר דוד רותם:
אומרים אנשי המבקר שלפעמים פעולה מסוימת יכולה להיות משמעתית או פלילית ואז יש גם הוראות מה קודם למה. האם לא יותר סביר שכל החומר יועבר ליועץ המשפטי, ואם הוא יגיע למסקנה שזו עבירת משמעת, הוא יעביר אליכם?
אסף רוזנברג:
אם המבקר סובר במהלך הביקורת שיש עבירה פלילית, הוא יעביר ליועץ המשפטי לממשלה.
היו"ר דוד רותם:
הוא לא רוצה לקבל החלטה אלא יש לו חשש.
אסף רוזנברג:
אם יש לו ספק אם מדובר בעבירה פלילית, שיעביר ליועץ המשפטי לממשלה. אם ברור לו שלא מדובר בעבירה פלילית, ולפעמים ברור שלא מדובר בעבירה פלילית, זה משהו אחר. מגמת הדין המשמעתי היום היא לעסוק בעבירות פליליות. אדם שגונב שעות במקום העבודה שלו, זו עבירה פלילית, אבל היום ברור שזו עבירה משמעתית. בדברים האלה אנחנו מתנהלים ביום יום ויש לנו נהלים בעניין הזה. גם המבקר יודע מתי אנחנו נכנסים באופן מובהק לתחום המשמעתי ומתי לתחום הפלילי. כאשר יש ספק, יש למנוע מצבים של ספק.
שלמה גור:
זו בדיוק הדוגמה שאנחנו כמוסד המבקר לא נכנסים למערכת שיקולי הרשות המבצעת, האם המדיניות היום היא כזו, האם המדיניות היא אחרת, מי מוסמך, מי מפעיל בפועל את הסמכויות הניתנות לו. לכן הדרך מבחינתנו היא העברה אל מי שיש לו את סמכות הגג שהיא נוגעת לפלילי, יש לו דריסת רגל במשמעתי, יש לו דריסת רגל בתוך המערכת לא רק המשמעתית הטריבונאלית שאין גם למבקר המדינה.
אסף רוזנברג:
אם כן, צריך להגדיר את זה בצורה אחרת. כאשר אתם מגדירים את זה כחשש לעבירה משמעתית, זה צריך לעבור אלינו.
שלמה גור:
עבירה משמעתית על פי חוק לשכת עורכי-הדין או על פי מועצת רואי חשבון, זה בכלל לא נוגע לנציבות.
אסף רוזנברג:
עם כל הכבוד ליועץ המשפטי, אנחנו יודעים את המצב לאשורו ויודעים שדברים נתקעים אצלו.
שלמה גור:
בשמו של היועץ המשפטי אני מוחה על כך.
היו"ר דוד רותם:
אם אני. היועץ המשפטי לא יושב לבד בחדר עם כל התיקים אלא יש לו כמה עוזרים מסביבו.
אסף רוזנברג:
היועץ המשפטי על פי חוק המשמעת הוא לא זה שאחראי על תחום המשמעת. אם כבר, אם רוצים לדייק, האחראי על פי החוק הוא פרקליט המדינה. הסמכות על פי חוק היא של פרקליט המדינה. אם המבקר מגדיר את זה כעבירת משמעת, אין מקום להעביר את זה לפרקליטות. אם הוא מגדיר את זה והוא חושב שיש כאן חשש לפלילי, שיעביר את זה ליועץ המשפטי לממשלה.
שלמה גור:
המשמעת היא לא רק בסמכות הנציבות. יש לך את הרשויות המקומיות, את המשטרה, את הצבא, את שירות בתי הסוהר שהם לא מופנים אליכם.
אסף רוזנברג:
סעיף 16 לחוק שירות המדינה (משמעת) קובע שפרקליט המדינה או נציב שירות המדינה הוא זה שימנה את התובע. אין מקום בחוק שמתייחס ליועץ המשפטי לממשלה מעבר לעובדה שהנציב צריך להתייעץ אתו בנושא השעיה בהליך פלילי אבל לא בהליך משמעתי.
נורית ישראלי:
יש סעיף שקובע את הסדר, אם יש הליך פלילי או משמעתי. מי מוסמך שם? גם היועץ.
אסף רוזנברג:
אבל זה בעניין פלילי.
נורית ישראלי:
עבירה משמעתית היא פוטנציאלית עבירה פלילית ולכן צריך להעביר אותה לראש התביעה הכללית.
אסף רוזנברג:
לא תמיד זה כך.
היו"ר דוד רותם:
משרד המשפטים. לגבי סעיף 1 בנושא המשמעתי. אתם צריכים לתת לנו תשובה גם לגבי הנושא של עבירת משמעתיות שהן לא בגדר נציבות שירות המדינה כי הם צודקים.
שרית שפיגלשטיין:
זו בעיה שאכן צריכה להתברר.
היו"ר דוד רותם:
לגבי סעיף 21א(2). אתם צריכים לומר לנו שלא נוח לכם 60 יום ולכן אתם רוצים 90 יום או כל מספר אחר.
שרית שפיגלשטיין:
אנחנו חושבים שלא צריך לקבוע את מספר הימים.
היו"ר דוד רותם:
יכול להיות, אבל תציעו לנו – אם נחליט כן לקבוע – מה מספר הימים עליו אתם חושבים. כך אמור לגבי סעיף 21ב(3).
לגבי סעיף 21ב(3)(2)(ד), צריך לנסח אותו באופן כזה שיהיה ברור שמדובר בעצם בטופס ולא בדברים מהותיים.
שרית שפיגלשטיין:
הצעת החוק עצמה מדברת על כך.
היו"ר דוד רותם:
אני רוצה לשנות אותה.
תודה רבה.
הישיבה ננעלה בשעה 11:50