פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני
פרוטוקול מס' 452
מישיבת ועדת כספים
יום שלישי, י"ז בתמוז התשס"ז (03.07.2007), בשעה: 09:30
סדר היום: הפיקוח על שוק ההון, הבנקים וחברות הביטוח
נכחו:
חברי הוועדה:
סטס מסיז'ניקוב – יו"ר הוועדה
חיים אורון
דוד אזולאי
אבישי ברברמן
אלחנן גלזר
שי חרמש
שלי יחימוביץ
אמנון כהן
אורית נוקד
ניסן סלומינסקי
ראובן ריבלין
מוזמנים:
אריק פרץ – סגן בכיר לממונה על שוק ההון, משרד האוצר
אסף נחמני – אגף שוק ההון, משרד האוצר.
עו"ד סאבק בסאם – לשכה משפטית,משרד האוצר
משה טרי – יו"ר הרשות לניירות ערך
יעל אלמוג – עוזרת ליו"ר הרשות לניירות ערך
עו"ד דניאל רימון – רשות לניירות ערך
עו"ד שמשון אלבק – רשות לניירות ערך
דודו לביא – סגן מנהלת המחלקה לפיקוח על קרנות משותפות בנאמנות, הרשות לניירות ערך
אורי קציר – דובר הרשות לניירות ערך
משה ברקת – מנהל מחלקת תאגידים, הרשות לניירות ערך
עדי כהן – לשכה משפטית, הרשות לניירות ערך
מאיה גרטי-גלבוע – הרשות לניירות ערך
רוני חזקיהו – המפקח על הבנקים, בנק ישראל
ד"ר אשר בלאס
ייעוץ משפטי: שגית אפיק
ייעוץ כלכלי: סמדר אלחנני
מנהלת הוועדה: טמיר כהן
רשמת פרלמנטרית: מיטל בר שלום
הפיקוח על שוק ההון, הבנקים וחברות הביטוח
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
שלום, אני פותח את ישיבת הוועדה. לפני שאנו פותחים את היום, ישנן כמה הצעות לסדר.
אורית נוקד:
לאור הפרסומים בכל הנוגע לעסקת הטיעון בפרשת קצב, אני חושבת שוועדת הכספים צריכה לקיים דיון בעניין ההטבות. דעתי בעניין הזה היא ידועה. צריך לשלול מהנשיא את ההטבות האלה, למעט הפנסיה. אני יודעת שבוועדת הכנסת מתנהל הליך של חקיקה, אבל בוועדת הכנסת לפעמים הדברים לא נגמרים ולכן כדאי שגם ועדת הכספים תדון בזה.
שלי יחימוביץ:
אני מצטרפת לדברי חברתי, אורית נוקד. קראתי התבטאויות שלך, שצריך לעגן את עניין שלילת ההטבות בחקיקה ראשית. אני רוצה להגיד, שכיוון שוועדת הכספים היא זו שאמרה את דברה בעניין ההטבות לנשיאים לשעבר וראשי ממשלה לשעבר, יש בידנו סמכות לשנות את הדברים. בשל מעורבות פוליטית של חברי כנסת מהליכוד ולחץ גדול מלשכתו של הנשיא לשעבר, הוא הוחרג לטובה לעומת ברק, נתניהו ושמעון פרס. יש לנו את הסמכות להשוות אותו לאחרים. בעיני, זה לא מספיק. אני מתנגדת לפגיעה בכל הזכויות המוקנות לו על פי חוק כמי שפורש מתפקידו, אבל אני חושבת שאנחנו חייבים לשלול ממנו מימון של קשר עם הציבור. במקרה הזה קשר עם הציבור הוכח כמזיק, כפוגעני וכמסוכן לציבור שאיתו הוא בקשר, בוודאי עם המזכירות שהוא יעסיק. הציבור לא צריך לממן את הקשר שלו עם עבריין מין.
אני מצטרפת לדברים שאמרה אורית, אבל אני לא בטוחה שנכון לחכות לחקיקה ראשית. אני חושבת, שיש לנו סמכות לטפל בעניין הספציפי הזה. יושב איתנו כאן מי שבקיא בחומר, חבר הכנסת חיים אורון, שעסק בזה באינטנסיביות במסגרת ועדת המשנה שבראשה עמד בייגה שוחט. זאת כפפה שצריך להרים מהר לטובת הציבור.
אני רוצה לנצל את העובדה שרוני חזקיהו נמצא כאן כדי לומר, שאני חושבת שמגיע לנו כנציגי הציבור הסברים, כיצד המפקח על הבנקים ממליץ לבנקים להוריד שכר ולפטר עובדים.
רוני חזקיהו:
זה לא נכון.
שלי יחימוביץ:
האם הדברים לא נאמרו?
רוני חזקיהו:
נכון.
שלי יחימוביץ:
אני שמחה לשמוע.
רוני חזקיהו:
אם היית שואלת אותי לפני שיצא המכתב שלך לתקשורת, היתה נמנעת מאיתנו הסיטואציה הזאת. למעט כתב של YNET, שעשה פרשנות לשאלה שנשאלה, אף עיתון לא פרסם את הדבר. שם ציטטו את כל ההרצאה שלי, ולכן סביר להניח שאותו כתב עשה טעות.
שלי יחימוביץ:
כלומר, אתה לא קראת לפטר עובדים.
רוני חזקיהו:
לא קראתי לבנקים לפטר עובדים.
שלי יחימוביץ:
אני מתנצלת, ואני שמחה לשמוע שאתה לא מצדד בפיטורי עובדים.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
פתרנו את הבעיה בלי דיון.
ראובן ריבלין:
אני העברתי בקשה לנשיאות הכנסת וליו"ר ועדת הכספים, לאפשר ליו"ר האופוזיציה, יהיה אשר יהיה, להעמיד לצדו ולימינו עוזר בכיר, כפי שקיים לשר. יו"ר אופוזיציה מחויב בייצוג המדינה בנושאים שונים. אין ראש ממשלה שמגיע לארץ ולא מבקש לפגוש את יו"ר האופוזיציה. הדבר נהוג בכל העולם.
התגבור שאנחנו אישרנו לו בתחילת הדרך, היה עוזר פרלמנטרי נוסף. עם כל הכבוד, ויש בינם מעולים שנמצאים בדרך להגשמתם האישית, יש מצב שבו אנחנו לא יכולים להיעזר אלא באדם רב פעלים ורב ניסיון. לדעתי, תפקידו של יו"ר אופוזיציה לא פחות חשוב מזה של שר. לכן, אני ממליץ, יהיה ראש אופוזיציה אשר יהיה, לאשר עוזר.
שי חרמש:
בוא נשאיר את המצב הקיים.
ראובן ריבלין:
העם יחליט. לפי מה ששמעתי, מי שקלקל צריך לתקן. לכן, אני מציע להחזיר את נתניהו מיד.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
לאן?
ראובן ריבלין:
דבר שני, צריכים לשמוע מה העם רוצה. אם העם רוצה את נתניהו כיו"ר האופוזיציה, הוא ייבחר כיו"ר האופוזיציה. אני מבקש שאנו נאשר ליו"ר אופוזיציה עוזר בכיר כמו שיש לשר, לצורך מילוי תפקידו הלאומי. יימצא אדם שיכול להיות עוזר בכיר ליו"ר אופוזיציה.
ניסן סלומינסקי:
אישרנו משהו אחר בשכר גבוה מאוד, שכר מקביל למישהו.
חיים אורון:
יש שם אחד כזה. אני מצטרף להצעה של אורית נוקד ושלי יחימוביץ, שהדיון הזה יתקיים מיד בתום ההליכים המשפטיים ולא קודם. המסלול של חקיקה ראשית בהקשר הזה אינו יעיל, מגושם ולא יכול לתת תשובה. לא במקרה סוג כזה של החלטות נתון בידי ועדה של הכנסת. זה דומה לחקיקת משנה מבחינת המעמד, והיא מבטאת את כל סיעות הבית. הפה שהתיר, יכול להיות גם הפה שיאסור.
אני מתחנן בפניך, אדוני היושב ראש, להביא לדיון בוועדה בשבוע הבא את כל החוקים של נכי רדיפות הנאצים. שמעתי את ההצהרות של יו"ר הכנסת וראש הממשלה, אבל אין להם שום כלי להעביר כסף, חוץ מלהעביר חוק. מזה כמה שבועות מונחת הצעה של יצחק הרצוג, שלא נדונה. החוק הוא לא יותר מאשר שוט, אבל זה שוט אמיתי להעלאת החוקים לקריאה שנייה ושלישית, שיביא את הממשלה לתת תשובה.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אנו נדון בזה בשבוע הבא.
ראובן ריבלין:
אם אנחנו נייצר חוק בנוגע לנשיא, החוק יוכל לפעול רק מכאן והלאה ולא רטרואקטיבית.
חיים אורון:
לכן, אני חושב שהכלי הוא לא חוק.
אורית נוקד:
מתי יהיה הדיון?
חיים אורון:
לאחר שיסתיימו ההליכים.
שלי יחימוביץ:
למה? בכל מקרה תהיה הרשעה.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אני לא רוצה לפתוח את הדיון הזה, כי יש לי מה להגיד. יש לי דעה הפוכה, שנתמכת על ידי חוות דעת משפטית של יועצות משפטיות של הוועדה ושל הכנסת. אני אשמח, שתקראו את חוות הדעת של היועצת המשפטית. לי יש דעה הפוכה. קיבלתי חוות דעת משפטית, שיש לנו סמכות לדון בזה ולבטל את ההטבות, חוץ מפנסיה.
ראובן ריבלין:
אם תבקש חוות דעת הפוכה, אתה תוכל לקבל.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אני לא כיוונתי לשום חוות דעת.
ראובן ריבלין:
אתה יכול לכוון.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אפשר לכוון, אבל במקרה זה לא כיוונתי. עכשיו בוועדת הכנסת מתקיימים דיונים על שלוש הצעות החוק, כולל על הצעת החוק של ראובן ריבלין. אני מאוד מתחבר להצעת החוק שלך, למרות שהיא קצת בוריאציה אחרת. קיימות גם הצעות חוק של חה"כ ארדן וחה"כ רוחמה אברהם. אם נעשה את זה במקשה אחת, אנחנו נוכל להגיע לחקיקה ראשית. אז לא נדון לגופו של איש – למרות שכולם רוצים, כי הריח יותר מדי מסריח מהסיפור הזה - אלא לגופו של עניין. אנחנו נקבל החלטה, שגם אם תפגע באיש זה יהיה בעוד מספר חודשים. חודשיים-שלושה הוא ייהנה מהזכויות, אבל אחר כך הכל יבוא על מקומו. אנחנו לא נהפוך את הוועדה הזאת לבית דין שדה, וניתן פתרון גם לגבי מקרים דומים בעתיד. אני לא אתבדה אם אני אומר שיהיו מקרים דומים. אני אחלק לכם חוות דעת, ואם תרצו לדון בזה שוב לא תהיה בעיה.
לפי יוזמתו של חבר הכנסת חיים אורון אנו מקיימים היום דיון על נושא הפיקוח על שוק ההון, הבנקים וחברות הביטוח, בהקשר לרפורמת בכר. נשאל מה קרה בשוק ההון, מה קרה עם הכסף של הציבור, מי מפקח עליו, איך אנו יכולים להבטיח שאותם אנשים שיוצאים לפנסיה יקבלו את הכספים שהם הפרישו שנים רבות, ומה הם המנגנונים שעומדים לרשות הממשלה, ועדת הכספים והציבור, כדי שהפיקוח הזה יהיה כמה שיותר צמוד. הזמנו לכאן נציגות בכירה, המפקח על הבנקים, יו"ר הרשות לניירות ערך, נציגי הביטוח וכו'.
חיים אורון:
תודה שאתה מעלה את הנושא הזה. ביצוע מסקנות ועדת בכר רק מעצים את השאלות. הוא לא יצר אותן. הנושא הזה מונח על שולחן הציבור כבר מספר שנים. ועדת בכר נזקקה לפרק קצר בנושא הזה, בעמוד 44, וקיבלה החלטה שלא מומשה בעוד שרוב החלטות בכר מומשו. ההחלטה אומרת: "ההתפתחות של שוקי ההון בארץ ובעולם מלמדת על דמיון רב גדל והולך בין דפוסי פעולתם של המתווכים הפיננסיים השונים, כמו גם במכשירי השקעה השונים. ביזור רשויות הפיקוח גורם לעיתים לכך שכללי ההסדרה ואמות המידה האכיפתיות החלים על פעילויות דומות או מוצרים דומים, משתנים בהתאם לזהותו של המתווך הפיננסי ורשות הפיקוח אליה הוא כפוף. לאור זאת, ולאור ההמלצות המפורטות במסגרת מסמך זה, מוצע לקבוע כי שר האוצר בתיאום עם נגיד בנק ישראל ימנה צוות בהשתתפות הגופים הרלוונטיים, כדי לבחון ולגבש המלצות בעניין תוכן ומבנה הפיקוח הרצויים בשווקים הפיננסיים וההון, ובמיוחד לאור השינויים המבניים המוצעים במסגרת דוח זה. הצוות יגיש המלצותיו לשר האוצר לא יאוחר מה-31 במרץ 2005".
אנחנו בשנת 2007. יו"ר הוועדה שאל אותי למה אני חותר? אני חותר לכך שבפיגור של שנתיים שר האוצר ונגיד בנק ישראל ימנו צוות במתכונת דומה, שיניח על שולחן הממשלה ואחר כך על שולחן הכנסת תשובה על השאלה שאני אציג. אני לא מאמין, שזו מטלה שאפשר להסדיר אותה באמצעות חקיקה פרטית או פעולה פרטית של חברי כנסת, כי מדובר בהסדרה של תחום רחב בעל משמעות רבה, שהוא בסמכות הממשלה והכנסת. לכן, במידה והוועדה תקבל היום החלטה כזאת, ואני מקווה שבימים הקרובים יהיה שר אוצר, יהיה קולב לתלות עליו את ההחלטה הזאת, וגם נהיה מספיק נחרצים בכדי שההחלטה תמומש.
אגב, ועדת בכר עצמה נמנעה מלעסוק בזה מהסיבה הפשוטה. בתוך הוועדה ישבו נציגי כל הגופים שבהם מדובר, והיה חשש שבעודם הם רבים מי יפקח כל העניין יתפרק. אז הם החליטו להוציא את כל העניין של הפיקוח מהוועדה ולהתיר אותו למישהו אחר. כך צמחה ההצעה לוועדה הזאת, שלא מומשה. למה זה כל כך חשוב?
אני השתמשתי במצגת שיציגו פה, כדי ללמוד את הנושא. זו המצגת שהוגשה בכנס קיסריה לפני שנתיים. המציאות היא, שקיימים כמה גופי פיקוח. יש מי שמונה חמישה, ומי שמסתפק בארבעה או שלושה. אגב, יצא לי לדבר עם שורה ארוכה של אנשים שעוסקים בתחומים הללו, וכולם אומרים שצריך לעשות משהו. כולם אומרים שהשארת המצב הקיים כפי שהוא איננה תקינה. כולם אומרים, שהולכת ונוצרת חשיפה רבה מאוד של אותם תחומים שהוועדה מגדירה אותם כתחומי ביניים. זאת משום שהכלים הפיננסים לא נמצאים רק בבנקים, וחברות הביטוח היום גם מלוות, גם לוקחות כסף וגם משווקות מוצרי ביטוח. הבנקים ישווקו בקרוב פנסיות. המכשירים הפיננסיים נעשים מאוד מורכבים. החשיפה של האזרח הבודד, שיש לו רק פנסיה או קופת גמל או ביטוח מנהלים, היא גדולה. התחושה היא, שצריך להסדיר את מערכות הפיקוח כי המצב הקיים איננו מכסה את העניין.
אני לא מתכוון לומר, שאנו נמצאים בכאוס ושיש סכנה שמישהו ייכנס לקופות של הציבור וייקח כסף. זאת לא הכוונה בהעלאת הנושא הזה. אי אפשר להתעלם מאמירות ברורות של אנשים שבתחום, שאי אפשר להשאיר את המצב כפי שהוא.
תהליך דומה קורה בשורה ארוכה של מדינות בעולם, 27 מדינות, שבהן חלו תהליכים דומים שמתאפיינים ב-3 מאפיינים: תיאום וייחוד רשויות הפיקוח, הגדלת והבהרת הקריטריונים, הגדלת והגברת השקיפות, גם ברמה שבין הגוף המפוקח ובין השוק וגם ברמה שביק הגוף המפוקח ובין הצרכן. המניע שלי, הוא לא להסדיר את היחסים בין בנק ישראל ובין הממונה על שוק ההון ובין הרשות לניירות ערך ובין המפקח על הבנקים. המניע המרכזי, הוא שהאמירה: "שבסוף האלמנה ושבעת היתומים ישלמו את המחיר של תקלה", אין נכונה ממנה בהקשר הזה. חלק גדול מהכספים הגדולים שנעים עכשיו הם קרנות הפנסיה, קופות הגמל, החיסכון של המוני ישראל, במנגנונים השונים שהם נמצאים בתוך מסגרות. פעם היה להם מבנה אחד, והיום המבנה משתנה. היום כולו יצא לשוק, כולו הופרט. היום הוא נמצא במסגרות, שחלקן מפוקחות באינטנסיביות יותר קטנה מכפי שהמערכת הבנקאית מפוקחת, ואני מתכוון לחברות הביטוח, ברוקרים או קרנות נאמנות.
העולם הלך בכיוון בסיסי של איחוד ואחידות במסגרות. הדפוס היותר קיצוני לפיו פועלות שורה ארוכה של מדינות: אנגליה, גרמני, הונגריה, דרום קוריאה, נורבגיה וסינגפור, הגיעו לאיחוד מלא של כל רשויות הפיקוח תחת הקמת רשות אחת. היו מדינות שצמצמו את מספר הרשויות משתיים לאחת, כמו אוסטריה, אירלנד, בלגיה, דנמרק ושבדיה, ארצות שאולי כדי ללמוד מהן. היו גם ארצות שהלכו מהלך יותר איטי, כמו אוסטרליה, הולנד ומקסיקו. מעט מאוד ארצות לא הלכו לשום מקום.
אנו נכנסים לתחום שבו יש גישות שחלקן נובעות מתפיסות וחלקן נובעות מהכיסא עליו יושבים, וזה בסדר גמור. יש מי שאומר: צריך לאחד את כולם, אבל בתנאי שזה יהיה אצלי. אומר השני: צריך לאחד את כולם, אבל בתנאי שהרוב יהי אצלי. יש מי שאומר: אל תגעו במשחי, תשאירו לי את כל מה שיש אצלי, זה מתנהל בסדר. המקום היחיד שלא נמצא בתוך הויכוח הזה, זה הבית הזה. למיטב ידיעתי, לאף אחד מאתנו אין שום אינטרס לתמוך באחד מהגופים הללו, אבל יש אינטרס עליון להיות במצב שנוכל להישיר מבט אל הציבור ולומר: עשינו כל מה שאפשר בכדי להביא את המערכת העצומה הזאת, שמשקלה הולך וגדל, לרמת הסדרה ופיקוח שעונה להתפתחויות שחלו בתחום הזה. אחת הטענות הגדולות כלפי המהלך הזה, היא בסכנה של ריכוז כוח גדול בידי גורם אחד, אם יגיעו למבנה אחיד וסגור של רשות אחת שתפקח על כל השירותים הפיננסיים. הסכנה הזאת קיימת, אבל לי נוח לומר את הדברים בעד ונגד, משום שהיום אני לא מסוגל לשרטט כאן מבנה סופי. האם יהיו בו מרכיבים פדרטיביים ולאט לאט הוא יהפוך למבנה יותר מיוחד? האם לאורך זמן יישארו בו יותר ממוקד כוח אחד? ברור שהמוקדים הללו צריכים להיות תחת מטרייה אחת, שיש לה סמכויות, יכולת אכיפה, יכולת תיאום ושקיפות גם כלפי הגופים שהיא מפקחת עליהם וגם כלפי הציבור. צריך לזכור כל הזמן את שני הפנים הללו.
אם הוועדה תתלכד סביב התביעה הזאת, תפעיל את כל כובד משקלה בכדי שהתביעה לא תישאר עוד אחת מההמלצות שיתייקו אותן, ותביא את שר האוצר לכונן את הוועדה הזאת, נתרום את תרומתנו לעניין. כאשר זה יגיע בעתיד לחקיקה, נתווכח איפה זה יהיה וכמה זה יהיה. לא הזכרתי פה התייעלות או חיסכון בעובדים, כי אני לא מתחיל את הדיון מהכיוון הזה. לאחד כמה רשויות בשביל להרוויח כמה עובדים זאת לא נקודת המוצא, למרות שאם זה יקרה זה גם טוב.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אני מציע שנראה את המצגת ונשמע את הגופים הרלוונטיים, שיספרו לנו איך זה מתנהל היום.
אשר בלס:
העבודה הזאת התבצעה כחלק מעבודה יותר גדולה בראשות פרופ' אבי בן בסט ושרון בלאי. אנו נציג כאן תמצית מאותה עבודה, שתתפרסם בחודש הבא כספר מטעם המכון לדמוקרטיה.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
האם המצגת נעשתה על ידי המכון?
אשר בלס:
כן.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
כלומר, זה לא בשיתוף הגופים הממונים היום על שוק ההון?
אשר בלס:
לא. הם סייעו ושיתפו פעולה. כפי שאמר חה"כ אורון, קיימות היום 5 רשויות פיקוח. בחלק מהמדינות שעברו רפורמות היו אפילו יותר רשויות פיקוח. באנגליה היו 11 רשויות. המפקח על שוק ההון והביטוח מתחלק לשניים. המפקח בשוק ההון אחראי על קופות גמל וקרנות השתלמות, ועל הביטוח ופנסיה אחראים סוכני ביטוח. בנוסף, יש לנו את הרשות להגבלים עסקיים, שאחראית על התחרות בכל הענפים במשק. ההצעה שלנו לא נוגעת לשינויים בהגבלים העסקיים. כמעט בכל המדינות שבהן נעשו שינויים השאירו את הממונה על ההגבלים כאחראי על התחרות.
למרות שלכאורה יש איזושהי חלוקה, החלוקה לא ברורה. קחו למשל קרנות נאמנות. זה בידי הרשות לניירות ערך אמנם, אבל הבנקים משווקים קרנות נאמנות. מי מטפל בשיווק של קרנות הנאמנות? יש דוגמאות רבות נוספות.
כאשר אנו חושבים על המבנה הרצוי ואנו מנסחים את השאלות באריכות, אנו צריכים לשאול את עצמנו, מה הן מטרות הפיקוח, מה הן הסמכויות, מה ראוי ורצוי. שאלה מרכזית נוספת היא, האם הפיקוח על הבנקים צריך להיות בתוך הבנק המרכזי, כפי שקיים היום. אין מצב שבו מאגדים את כל הרשויות לרשות אחת, ומשאירים את אותה רשות מאוחדת בתוך הפרק המרכזי. ברוב המדינות המצב הזה מוגדר כמצב לא סביר, כריכוז כוח. לכן, המשמעות היא שהפיקוח על הבנקים המאוחד גם ייצא מתוך הבנק המרכזי. אנחנו נדון על ההשלכות של זה, היתרונות והחסרונות. יכול להיות שיש מדינות בהן לא רצוי להוציא את הפיקוח על הבנקים מידי הבנק המרכזי. אני לא חושב שישראל היא המקרה.
שאלה נוספת, היא ניגודי עניינים ברשויות פיקוח הממוקמות במשרדי ממשלה, בפרט בכל מה שקשור למפקח על הביטוח בשוק ההון בתוך משרד האוצר. יש שיקולים נוספים במשרד האוצר, שלא רק נוגעים לפיקוח. אנו גם דנים במבנה הפיקוח בעולם, מה הם המגמות ומדעו פעלו כפי שפעלו. אנו דנים גם בשוק הפיננסי, ביתרונות ובחסרונות.
ראובן ריבלין:
איזה גוף יכול להיות יותר עצמאי מהפיקוח על הבנקים? זה כמו בתחום התקשורת. כאשר רצו להקים רשות תקשורת לאומית, הממשלה מנעה את זה בגלל אינטרסים פוליטיים. האם זו תהיה רשות פיקוח לאומית?
אשר בלאס:
כן. זאת הכוונה. אני מסכים עם ההערה שהפיקוח על הבנקים הוא יחסית עצמאי.
ראובן ריבלין:
בנק ישראל הוא בנק עצמאי.
אשר בלאס:
תהיה כאן ההשוואה בין הפרמטרים השונים של עצמאות, של סמכויות. השאלה הראשונה היא, מה הן מטרות הפיקוח. מטרת העל היא הגנה על האינטרסים של הצרכנים. משיגים את היעד הזה בכמה יעדי ביניים. האחד הוא יציבות פיננסית. ברור שאם יהיו משברים אז זה לא יהיה טוב לצרכנים. השני, שכלול השווקים ותפקוד יעיל. כאן הכוונה היא, שמידע יזרום, שהגופים הפיננסיים ישקיעו בפרוייקטים טובים, שתהיה שקיפות. השלישי, טיפוח תחרות. הכוונה שהעמלות יהיו נמוכות, והצרכנים לא ישלמו הרבה עבור השירותים שהם מקבלים. היעד הרביעי הוא, מניעת ניגודי עניינים.
נעבור לסיכום הגורמים להמלצות. 27 מדינות עברו לאיחוד מלא או חלקי. בנוסף, המגמה בעולם היא להפריד את הפיקוח על הבנקים מהבנק המרכזי. עוד לפני שמשווים לעולם, צריך לומר שבארץ יש שונות גדולה מאוד בין הסמכויות, התקציבים והעצמאות של הגופים, וזה לא רצוי. אנו מסיקים, שהיתרונות גדולים יותר מהחסרונות.
אנו נדבר על ההבדלים בין גופי הפיקוח השונים. רצוי שהסמכויות יהיו דומות, אבל הדברים לא כך. ברוב הגופים מקור הסמכות הוא יחסית גבוה, אבל לגבי העצמאות של הגופים יש שונות גדולה בין המפקח על הבנקים ובין אגף שוק ההון. אנו בנינו מדדים. יש כל מיני רכיבים של עצמאות.
שי חרמש:
מי נתן את הציונים האלה?
אשר בלאס:
אנחנו לקחנו כמה פרמטרים. יש כמה רכיבים. הרכיבים של עצמאות מילולית הם, מי ממנה את המפקח, תקופת כהונה, הכפיפות, שייכות ארגונית ומקורות המימון. אז אנחנו נתנו ציונים איכותיים, ועשינו שכלול. המגמות ברורות, במיוחד שהפערים גדולים.
מינוי המפקח - אנו רואים כי המפקח על הבנקים ממונה על ידי הנגיד. זה יחסית עצמאי. אם אנו משווים את זה לרשות לניירות ערך ואגף רשות ההון, שם זה מינוי של שר האוצר. ברשות להגבלים שר התמ"ת ממנה.
תקופת הכהונה - המפקח על הבנקים והרשות לניירות ערך, מכהן 5 שנים. בפועל, גם המפקח על הבנקים משרת תקופה ארוכה יותר. לעומת זאת באגף שוק ההון ובהגבלים עסקיים, התקופה יכולה להתקצר מהיום למחר. הדבר הזה מפחית את העצמאות.
כפיפות - המפקח על הבנקים כפוף לנגיד. הרשות לניירות ערך חלקית לשר האוצר, והגבלים עסקיים לשר התמ"ת, אגף שוק ההון כפוף לשר האוצר.
שייכות ארגונית – העובדים במפקח על הבנקים והרשות לניירות ערך הם לא עובדי מדינה, בעוד שכל האחרים הם כן עובדי מדינה. מקורות המימון - בנק ישראל עצמאי לחלוטין, והרשות לניירות ערך לא עצמאית אבל זה בא מתוך אגרות, ולכן יש להם איזושהי שליטה.
כאשר אנו משווים את ההבדלים, ברור שקיימים הבדלים משמעותיים אבל לא ברור שהם היו צריכים להיות מלכתחילה. התוצאה הזאת היא תוצאה מקרית של כל מיני גורמים היסטוריים. זה לא שמישהו אמר שהוא חושב שהמפקח על שוק ההון צריך להיות פחות עצמאי. אחרי מה שקרה בוועדת בכר, שהפנסיה הופכה להיות מאוד חשובה והיא תהיה כלי חשוב להבטחת מצב של אנשים בהגיעם לגיל פרישה, אין שום סיבה לחשוב שדווקא המפקח על שוק ההון, שהוא יהיה אחראי על הפנסיה, יהיה פחות עצמאי. זו התוצאה שקיימת היום.
סמכויות האכיפה - כדי שהמפקח יתפקד הוא צריך להיות במצב בו הוא יוכל להשיג מסמכים בקלות. אם הוא אומר משהו, הוא צריך שיקשיבו לו. פה יש תוצאות שונות, במיוחד חיפוש ותפיסה. המפקח על הבנקים לא יכול לתפוס שום דבר. המפקח על ההגבלים עסקיים יכול להיכנס ולערוך חיפוש בכל עסק. הרשות לניירות ערך יכולה, אבל היא צריכה לבקש אישור מבית המשפט. האם יש סיבה לכך שאם אגף שוק ההון חושב שיש מישהו שפועל לא כשורה עם כספי פנסיה, הוא לא יוכל להשיג מסמכים ואילו הרשות לניירות ערך כן תוכל לעשות זאת? אין שום סיבה הגיונית לדבר הזה, אבל זה המצב שקיים היום.
חקירה – אנו רואים שאגף שוק ההון הוא חלש, בעוד שלגופים האחרים יש סמכויות מסוימות עם אנומליה מסוימת. המפקח על הבנקים יכול לעשות זאת רק לאחר קבלת אישור והסמכה מידי שר המשטרה.
מעצר – הרשות להגבלים עסקיים יכולים לעצור מישהו והגופים האחרים לא. המפקח על הבנקים לא יכול לעצור מישהו מהבנקים, לעומת זאת הממונה על ההגבלים העסקיים כן יכול. אין שום סיבה הגיונית שזה יהיה המצב.
משאבים – איך מתחלקים התקציבים בין הגופים השונים? לכאורה, כל גוף עושה פעולות אחרות. אולי גוף מסוים צריך לקבל תוספת תקציב כי הוא עושה יותר פעילות. השאלה היא, איך מגדירים פעילות. האם לפי כמות הנכסים שנמצאים באותן פעילויות, כמות העובדים של אותו גוף? אנחנו קבענו כמה מדדים. המדד הראשון הוא, כמות המפקחים לעומת סך הנכסים המפוקחים. מדד שני הוא, מפקחים ביחס לסך העובדים בענף. קבענו שהיחס בין אגף שוק ההון הוא מאה, ולפי זה ראינו מה היחס בגופים האחרים. אין ספק שהגופים האחרים מקבלים יותר מקורות, בין אם מדובר בתקציב ובין אם מדובר בכוח אדם.
אני רוצה לגעת בשאלה השנייה, האם רצוי שהפיקוח על הבנקים יהיה בתוך הבנק המרכזי. יש סיבות טובות למה כן. הסיבה הראשונה היא יחסי התלות בין מדיניות מוניטרית ויציבות המערכת הפיננסית. המטרה העיקרית, היא יציבות פיננסית. השאלה הזו היא תלויה תלות חזקה למדיניות מוניטרית. בכל מקרה הנגיד יהיה אחראי על המדיניות המוניטרית. לכן, יש סיבה היסטורית חשובה לכך שהמפקח יהיה בתוך הבנק המרכזי. טענה נוספת היא, שכאשר יש משבר ניתן לפתור אותו. אם יש מצב של קריסת בורסה, הנגיד יכול לפעול במהירות, להזרים מקורות למשק ולהציל את המצב. זה קרה במדינות מסוימות. דבר נוסף, וזה שיקול שרואים אותו במדינות מתפתחות כמו זימבבווה. יכול להיות ששם לנגיד יש מוניטין ומכירים אותו בעולם, ולכן חשוב מבחינתה של מדינה כזאת שהפיקוח על הבנקים יהיה בידי אותו נגיד. לא ברור אם יש החשיבות של הצמדת הפיקוח על הבנקים למוניטין של הנגיד קיימת במדינות יותר מפותחות. גם הספרות אומרת שהיא קיימת פחות. הגורם הרביעי, הבטחת מידע זמין, קרה במדיניות המוניטרית. מי שעבד בגופים האלה, יודע שהנתונים זורמים הרבה יותר מהר אם הנתונים על הבנקים נמצאים בתוך הפיקוח על הבנקים. ברור שהנתונים כמו כמות הכסף וכמות הפיקדונות, הם זמינים ומקלים על ניהול המדיניות, אבל יכול להיות שאפשר לפתור את זה בדרכים אחרות. המסקנה היא, שרוב היתרונות לקיום הפיקוח על הבנקים בתוך הבנק המרכזי הם בעיקר במדינות מתפתחות.
עכשיו נעבור לבעיות, ונאמר מדוע רצוי שהפיקוח על הבנקים לא יהיה בידי הבנק המרכזי. הגורם הראשון הוא הסתירה האינהרנטית בין שני גורמים: יציבות הבנקים ויציבות מחירים. הנגיד אחראי לכך שהמחירים יהיו יציבים. המפקח על הבנקים אחראי על יציבות הבנקים. שני היעדים האלו לא תמיד מסתדרים. כדי שהבנקים לא יתמוטטו רצוי שתהיה קצת אינפלציה. איך פותרים את זה? יש ניגוד אינהרנטי. המחקרים הראו שהניגודים האלה אכן הביאו לנזקים.
המשברים הפיננסיים דווקא פוגעים באמינות של המדיניות המוניטרית - אם הנגיד אחראי למדיניות המוניטרית ופה ושם קורים משברים בבנקים, בבנק למסחר, בבנק צפון אמריקה, יכול להיות שבמקום שהמוניטין של הנגיד יהיה בעל השראה טובה על הבנקים יהיה משבר בנקים והחדשות הרעות ישפיעו לרעה על הנגיד. לכן, לא ברור שיש כאן השפעה לטובה של ההצמדה, אלא אולי ההפך.
כוח רב מדי בידי מוסד אחד - יש טענה שמופיע בספרות, שמדיניות מוניטארית פלוס פיקוח על הבנקים זה כוח רב מיד בידי גוף מסוים.
אני רוצה לדבר על מה שקורה במדינות עשירות לעומת מה שקורה במדינות עניות. יש לנו לוח שמפלג את המדינות. במדינות העשירות 30,000 דולר הכנסה לנפש. אנחנו הסתכלנו על קבוצה ובדקנו, האם הפיקוח על הבנקים נמצא בבנק המרכזי או מחוץ לבנק המרכזי. נסתכל על המדינות העשירות ביותר, 13 מדינות. באחת מהן הפיקוח נמצא בבנק המרכזי, וב-12 מהן הפיקוח נמצא מחוץ לבנק המרכזי.
אבישי ברוורמן:
באיזו מדינה?
אשר בלאס:
אירלנד. בשוק האירופאי גם כאשר זה נמצא בידי הבנק המרכזי, אותו בנק מרכזי כבר לא אחראי על מדיניות מוניטרית. נסתכל ברמה השנייה של ההכנסה. עדיין רוב למדינות בהן המדיניות המוניטרית מתנהלת מחוץ לבנק המרכזי. יש כמה מדינות שאצלן זה בתוך הבנק המרכזי. כמו שאנו דנים מה צריך לעשות בישראל, יש כמה עשרות מדינות שעדיין לא החליטו מה ייעשה אצלן. המספר של 24 המדינות שאצלן הפיקוח על הבנקים נמצא בידי הבנק המרכזי המנהל מדיניות מוניטרית עוד עשוי לרדת בהמשך. באופן כללי, אנו רואים כי במדינות העשירות יש הטיה משמעותית שזה יהיה מחוץ לבנק המרכזי. במדינות עניות זה חצי-חצי. יכול להיות שבמדינות הלאה יש חשיבות רבה שהפיקוח על הבנקים יהיה אצל הנגיד שהוא בעל מוניטין, כדי שמשקיעים מחו"ל יהיו בעל אמון במה שקורה במדינה.
ראובן ריבלין:
בשתי הדרגות העליונות יש סתירה. בדרגה הראשונה יש אחד מול 12. בשנייה עד 20,000 דולר לנפש.
חיים אורון:
הטבלה הזאת לא תעזור לנו לקבל החלטות טובות.
ראובן ריבלין:
בוודאי שלא. כל המדינות שבהן ההכנסה היא מעל ל-30,000 הן מדינות קפיטליסטיות.
אבישי ברוורמן:
האם בשבדיה ובנורבגיה יש הכנסה למעלה מ -30,000?
אשר בלאס:
עכשיו אני אדבר על החלופות הקיימות. בעולם קיימות 4 חלופות. חלופה אחת להמשיך במצב הקיים, מבנה מבוזר של שלושה גופים: בנקים, ניהול תיקים וניירות ערך ביטוח חיים ופנסיה. גם אם ממשיכים במצב הקיים, חייבים לבנות מנגנון תיאום מחייב. אסור שזה יהיה וולונטרי, כך שהמפקח האחד יגיע לתיאומים עם המפקח השני.
אבישי ברוורמן:
תארו לכם שיהיה מצב של יחסים בין הממונה על התקציבים והחשב.
ניסן סלומינסקי:
לא יכול להיות. השר בטח יתערב.
אשר בלאס:
אפשרות נוספת היא איחוד של כל הרשויות כפי שנעשה בארצות אחרות. אפשרות אחרת היא שרשויות ימשיכו להתקיים, אבל יהיה מפקח על. יאחדו מחלקות משפטיות, מחקר וכו'. האפשרות השנייה בוצעה בשתי מדינות. איחדו לשניים, אבל החלוקה היא פונקציונאלית. יש רשות אחת שאחראית על יציבות ורשות שנייה שאחראית על טובת הצרכנים. אני מדבר על אוסטרליה והולנד. מה היתרון של האיחוד? ראייה כוללת של המוסד המפוקח, שוויוניות ופיקוח, גמישות הסדרה, יתרונות בגודל, מיקוד אחריות והתמחות.
ראובן ריבלין:
אני רציתי להקים רשות לאומית לתקשורת, להוציא את הפוליטיקה ממשאב ששייך לאומה כולה.
חיים אורון:
אבל יש שינויים. תהיה אופטימי.
אבישי ברוורמן:
לפני כמה שנים היה דיון בשאלה, למה צריך גם בנק עולמי וקרן מטבע בינלאומי. אמרו שקרן מטבע מתעסקת בהלוואות לטווח קצר, והבנק בהלוואות לטווח ארוך. אבל אין טווח ארוך. מה הסיבה האמיתית? שבבנק העולמי תמיד ממנים נשיא אמריקני, ובקרן מטבע תמיד ממנים נשיא אירופאי. לכן אי אפשר לשנות את הדברים ולאחד את הגופים האלה. אלה גם הסיבות הרלוונטיות לנושא הזה.
אשר בלאס:
27 מדינות צמצמו את מספר רשויות הפיקוח. חלק גדול מ-3 רשויות לאחת, חלק מ-2 רשויות לרשות אחת.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
כמה מדינות הרחיבו את הרשויות?
אשר בלאס:
אין מדינות כאלה. בדקנו איזה גורמים משפיעים על מדינות מסוימות לאחד רשויות. מדינות עשירות נוטות לבצע את האיחוד. מדינות שיש להן חופש כלכלי, נוטות לבצע את האיחוד. בדקנו איפה ישראל צריכה להיות בהתאם לנתונים הכלכליים שלה: הכנסה לנפש, חופש כלכלי וכו', ומצאנו שהיא על הגבול. שאלנו מה יקרה אם יתבצעו שינויים נוספים, אם המדינה תתעשר, אם הפיקוח על הבנקים ייצא מהבנק המרכזי? לפי מה שקורה בעולם ההסתברות גדלה במקרים מסוימים עד 90%. אם אנו מדברים על הכיוון הרצוי, הכיוון המדבר על איחוד רשויות הוא על הגבול.
רק ב-16 מדינות, בהן הבנק המרכזי קובע מדיניות מוניטארית, לא התבצע איחוד. מי הן 16 המדינות האלה? 12 עניות מאוד ו-4 דומות לישראל, כמו ניו-זילנד וסינגפור. השאלה היא, האם אנו רוצים להיות בחבורה של 16 מדינות או בקבוצה הגדולה יותר שבה התבצע איחוד.
משה טרי:
אני רוצה להתחיל עם מה שאמר חבר הכנסת אורון. אין ספק שצריך לבחון את תמונת המצב אחרי דוח בכר, ולראות איפה הכשלים ואיפה ניתן לייעל. המצגת לקתה באי דיוקים גדולים. מבחינתנו, אין פורמולה אחת שהיא המתכונת המתאימה והנכונה. יש שיקולים לכאן ולכאן. הדבר הראשון שאנו צריכים לשאול, הוא איפה הבעיה. המטרה היא להביא לשוק הון מסודר ויעיל, שבו כל האינטרסים של המדינה והצרכנים נשמרים. איפה הבעיות במצב הקיים?
חיים אורון:
כל אחד מהאנשים שאני מדבר איתם מסביר לי שהמצב לא בסדר, עד כדי מסוכן. גם במערכת הפיקוח כל אחד אומר לי שהמצב הוא לא בסדר עד כדי מסוכן, וכי צריך להוסיף באגף שוק ההון עשרות עובדים. אני לא נתקלתי באדם אחד שאמר לי שאין בעיה. האם מה שקורה היום עם המאסות העצומות של הכסף, שזזות מהמערכת הבנקאית המפוקחת למערכת חברות הביטוח או למקומות אחרים, זה בסדר? אמר לי מישהו, שהוא לא היה משקיע את הכסף במקום שבו הם משקיעים אותו. אני לא מצטט בן אדם מהרחוב. הוא אמר לי: הם נתנו כסף למקומות, שאני לא הייתי נותן. זה הכסף שלך ושלי.
שלי יחימוביץ:
האם הוא היה בנקאי?
חיים אורון:
לא יודע. אני לא רוצה לחיות מבעל אינטרסים אחד. משה, אתה הראשון שאני שומע ששואל, איפה הבעיה. כל האנשים אומרים: נוצר שוק חדש, והמערכת לא התאימה את עצמה אליו. אתם אנשי מקצוע, תתאימו את המערכת למצב החדש. תבואו אלינו ותאמרו לנו: אנחנו שקטים, התאמנו את כל המערכת למצב החדש. אז נדע שאם הכסף נמצא בבנק, בקרן פנסיה, בחברת ביטוח או אצל ברוקרים, האישה מחדרה יכולה להיות שקטה, כי מופעלים מנגנוני בקרה ושקיפות על מדד הסיכון, על איפה נמצא הכסף, על בחירת קרן וכו'. אתה דיברת בתקשורת על התפקיד של המוסדיים. אם המערכת הזאת מוסדרת, אני בשקט. שמישהו אחראי יגיד, שאין מה לדאוג ושהעניין מוסדר. אני לא שמעתי את זה מאף אחד.
משה טרי:
יש גופים מסוימים בשוק, שיש להם אינטרס להגיד כי המצב הקודם הוא המצב הטוב ביותר. חלק מזה אלה אמירות לא מספיק מבוססות. בדצמבר שנה שעברה הבנק העולמי עשה סקר בקרב 175 מדינות על הנושא של ההשקעות. איפה הוא מיקם את מדינת ישראל? במקום החמישי בעולם. אין כאן כאוס והפקרות, לא אצל ידין ולא אצלנו. בוודאי שיש מקום לשפר, אבל לבוא ולהגיד שיש כאן כאוס זה לא נכון לחלוטין. אמנם הכספים עברו מהבנקים לביטוח, אבל גם בבנקים היו כישלונות וחובות אבודים. יש עכשיו תהליך, שבו המשק עובר שינוי, ובתהליך הזה מתבצעות התאמות. בוא נשאל את עצמנו, מה צריך לעשות בשביל לשפר את זה.
חיים אורון:
נכון.
משה טרי:
אבל הרושם שמתקבל מהדברים שלך, הוא שיש כאוס.
שלי יחימוביץ:
הוא אמר שאין כאוס.
חיים אורון:
אני התחלתי את דבריי ואמרתי, שאין כאוס.
משה טרי:
אני שמעתי כאוס. אחרי ועדת בכר יזמנו פורום של המפקחים, על מנת לתאם את כל הפעולות בינינו. הפורום הזה עובד יוצא מן הכלל. חתמנו הסכם שכל הדברים האלה יתמסדו. בוא נשאל את עצמנו, איך אנו משפרים. התהליך של שיפור מתקיים כל הזמן. אני מוכן ששלושתנו נבוא ונציג כאן כיצד אנו עובדים, כיצד אנו מציבים מטרות וכיצד אנו מתייעלים.
ראובן ריבלין:
זה פורום התייעצות ולא פורום מחייב. זה פורום של החלפת דעות והחלפת אינפורמציה.
משה טרי:
נכון. בואו נשאל את עצמנו, מה תפקידו של כל אחד ואחד, איפה נקודות החיכוך, איפה הדברים שיוצרים את הבעיות שבגינן אומרים לנו, בואו נשקול את המבנה.
ראובן ריבלין:
אם אתה מאשר חברה ציבורית, האם גוף מפקח אחר יכול לא לאשר אותה למרות נימוקים שאתה אישרת.
משה טרי:
לא. אין דבר כזה.
ראובן ריבלין:
אני יכול לתת לך כמה דוגמאות. מה קורה אם יש חברה בורסאית שרוצה לרכוש קרקע בישראל ולבדוק מי הבעלים של החברה?
משה טרי:
מי שואל?
ראובן ריבלין:
גוף פיקוח אחר, למשל מנהל מקרקעי ישראל.
משה טרי:
זה לא רלוונטי.
ראובן ריבלין:
אז נניח שיבקשו זאת מקרן פנסיה. עצם העובדה שגוף מפקח אחר יכול לבוא ולבדוק מי הם הגורמים המהווים את המרכיב של אותו גוף שאושר על ידך, הוא דבר שצריך לבדוק.
חיים אורון:
אתה חתום על דוח בכר.
משה טרי:
אני הייתי חבר שם.
ראובן ריבלין:
אני לא מכיר שום דבר מפעילות לבייב, אבל יש מקרים שבהם הוא יקבל אישור מפרי, וכאשר הוא ירצה לבצע איזושהי עסקה ספציפית יבוא גוף מפקח אחר שירצה לדעת מי המרכיבים של אותו גוף שאושר על ידי פרי.
משה טרי:
אתה מערבב כאן שני דברים שלא קשורים. כל חברה שצריכה לקבל אישור על פעילות עסקית שלה, יש גורם אחראי: העירייה, המנהל, בזק וכו'. אני חושב שצריך להבהיר את הדברים. יש הרבה היגיון כיצד כל רשות עובדת ועל מה כל רשות מגינה. השאלה שצריכה להישאל, היא איפה ההתנגשות ביניהן פוגעת בפעילות המקרו כלכלית או באינטרסים של הציבור. בדברים האלה יש מעט מאוד חיכוכים. נעשית עבודה יוצאת מן הכלל אצל ידין במובן של המעורבות של הגופים, הפיקוח ההולך וגדל. צריכים לזכור, שיש רגולאטורים שאינם אחראים על ניהול החברות, ואם חברה כושלת זה חלק מהחיים. אתה לא יכול למנוע את זה. אלה החיים. אנו לא אחראים להצלחות שלהם.
בעולם הגופים שאחראים על היציבות של הבנקים והביטוח, הם תחום אחד. הם אחראים לוודא שהחברות האלה לא יפשטו רגל, כיצד הם יתנהלו במובן של רמות הסיכון. אלה הגופים המסדירים את היציבות. גוף אחר, הוא גוף האחראי על כל ההתנהלות בשוק. ברגע שאנו נמצא את האיזון, תהיה הבנה. כאשר נבין מה כל גוף עושה ועל מה הוא אחראי, נדע איפה הנקודות הטעונות טיפול. לבוא באמירה שאינה מבוססת, זה לא נכון. אני חושב שבסך הכל יש שיפור.
חיים אורון:
במה התכוונת בוועדת בכר? למה הקמת ועדה?
משה טרי:
יש נושאים כמו איגוח, נושא שלפני 20 שנה קיים בעולם, שבו אנו מקיזים דם. זה אחד הנושאים הכי משמעותיים לשוק, שיכול לפתח את השוק ולהרים אותו לגבהים. אנחנו נתקלים בכל מיני בעיות, כמו בעיות חקיקה ותיאומים שצריכים להיות עם בנק ישראל ואיתנו. רק ככה אפשר לטפל בזה מהר. אנחנו דיברנו על סוגיות מהסוג הזה או תשתית שנקראת ריפו, שוק השאלות שמחייב חקיקה רוחבית. לדברים האלה התכוונו. אני לא מכיר שום מודל שהוא חף מכל פגם. אין דבר כזה, במיוחד במדינת ישראל.
חיים אורון:
אני מבין שאתה מתנגד להקים ועדה מקצועית.
משה טרי:
לא. אני תומך בכל דבר שיבדוק כיצד ניתן לשפר.
חיים אורון:
אז זה מה שאנו רוצים.
ראובן ריבלין:
אתה אומר, כי בעיקרון השיטה הקיימת היא השיטה שצריך להמשיך אותה, אבל יש דברים שניתן לשפר. ועדת בן בסט בצורה חד משמעית אמרה דברים אחרים.
משה טרי:
גם שם בחנו כל מיני דברים.
ראובן ריבלין:
אבל מהם מתעלים אותנו לאפשרות שאנו נשקול לעומק, האם לא להקים רשות לאומית לפיקוח על שוק ההון.
משה טרי:
אני חושב, שאתם צריכים לבחון את הדברים, לראות איפה היתרונות ואיפה הבעיות.
ראובן ריבלין:
היועצים כבר אמרו לנו, מה הם אמות המידה לכאן ולכאן.
רוני חזקיהו:
אני מבין, שהכוונה היא שלא נצא מפה עם החלטה לאיחוד רשויות, אלא זו פתיחת דיון בסוגיה מעניינת בעקבות השינויים שחלו בשוק. אני טוען, שלאחרונה חלו שינויים משמעותיים בשוק. השוק הזה הפך להיות שוק שבו המערכות השונות משולבות ביניהן בעבודה, הן חולקות במוצרים משותפים, נכנסות לתחומים משותפים, דברים שבעבר לא היו. הנושא הזה נדרש לדיון ולחשיבה מאוד יסודית. המצב של היום הוא לא המצב של אתמול. אני מברך על היוזמה, ואני חושב שצריך לשבת ולדבר.
ברשויות השונות שמטפלות בעניין חתמנו על תיאום בין המפקחים. זה השלב הראשון עד אשר יוסדרו הדברים בדרך זו או אחרת. טוב שיש פורום כזה שבו אפשר לשבת, לדבר ולתאם על מנת לקדם מהלכים ולפתור בעיות. הרעיון של איחוד רשויות, אם יקרה ומתי שיקרה, ייקח לו זמן רב להתבצע. לכן, טוב שיהיה תיאום בין המפקחים.
אני לא רוצה להיכנס לסוגיה לגבי ההמלצה להוציא את הפיקוח על הבנקים מבנק ישראל. אני רוצה להתייחס להמלצה השנייה החד משמעית, לעשות איחוד מושלם של רשויות, כמו באנגליה. כל העולם נמצא במהלך של מעבר לאיחוד רשויות. עם זאת, דברים נבחנים בפרספקטיבה של זמן. יש מדינות שהגיעו למסקנות לא אחידות לגבי התוצאות של מהלכים כאלה של איחוד רשויות. הנושא של הוצאת הפיקוח על הבנקים מבנק מרכזי, הוא בעל השלכות.
ראובן ריבלין:
האם תוכל לפרט בקשר לפרספקטיבה של זמן? תסביר למה התכוונת.
רוני חזקיהו:
בעולם המהלך של איחוד רשויות מתרחש בתקופה האחרונה. יש מהלך כזה, אבל כדי לבחון אותו צריך פרספקטיבה של זמן. צריך לראות את ההשלכות על המשק בכל מדינה בה עברו לאיחוד רשויות.
שי חרמש:
תן לאחרים להתגלח.
רוני חזקיהו:
לא, כבר מתגלחים.
ראובן ריבלין:
אין ויכוח על זה. השאלה היא, האם אתה אומר שצריך לבחון בפרספקטיבה של זמן במקומות שבה בוצעה הרפורמה, ושאנחנו צריכים לחכות כדי ללמוד מניסיונם של אחרים?
רוני חזקיהו:
אני אומר שאותה ועדה שתבדוק את הנושא לא רק תביא נתונים, אלא היא תעשה מחקר שיבדוק מה קרה במדינות שעברו לאיחוד רשויות.
ראובן ריבלין:
הדיאגראמה מצביעה על כך שאנו עולים ל-90%, במידה והתהליך יקרה. איך הם ידעו זאת? על פי אותם נתונים שאתה מדבר עליהם.
אשר בלאס:
חלק מן המדינות החלו בשינויים לפני 25 שנה, כמו מדינות סקנדינביה. אלה שקיבלו החלטות ב-6 שנים האחרונות התבססו על הניסיון בפרספקטיבה של 20 שנה של המדינות הללו.
רוני חזקיהו:
אני ממליץ, לראות מה קרה בשנה האחרונה במדינות שבהן עברו לאיחוד ומה קרה במדינות שלא עברו לאיחוד, ומה אומרים האנשים שעומדים בראש הרשויות האלה.
אני רוצה להתייחס לשינוי שקרה. קרה משהו במשק. אנו עושים את המרב על מנת לתת פתרונות מיידיים למה שקורה ולמה שיקרה בעתיד. אין פה כאוס. מהצד השני, השינוי שחל במשק גרם לגופים שלא מפוקחים על ידי המערכת הבנקאית אלא על ידי מערכות אחרות, בעיקר הנושא של שוק ההון והביטוח, הפכו להיות גופים דומים שעוסקים בפעילות בנקאית טהורה.
היה כנס וקראתי בעיתונות על כך שלא רק שיהיה מעבר לאשראי עסקי, שניתן על ידי החברות האלה, אלא גם מעבר לאשראי קמעונאי. כלומר, אנו רואים שהמערכות משתלבות וכל ההבדלים מטשטשים. השאלה היא, האם הרשויות שמפקחות על העניין הזה עושות את כל הצעדים. המעבר היה חד, נתנו 8 שנים למכור קופות גמל וקרנות ומכרו אותם תוך חצי שנה. גם הגופים שקלטו לא נערכו לזה. אלה גופים שלא היו מיומנים לעסוק בהיקפים כאלה ומגוון פעילויות בהן הם עוסקים. הפיקוח עליהם שהיה רגיל לפקח על סוג מסוים של פעילויות, רואה שהגופים שמתחתיו גולשים לפעילויות אחרות. אני לא נגד. אני בעד, כי זה משפר את התחרות. במצב הזה יש בעיה, וזה גורם להגדיל את רמת הסיכון. זה משפיע קודם על החברות האלה, שיתנו מחר פעילויות אחרות, וגם על המערכת הבנקאית. אנחנו חולקים את אותם לקוחות. לקוח שלהם יהיה אולי לקוח שלי בפעילות אחרת, ולכן זה מטריד אותי. הנושא של הגדלת הסיכון במשק מטריד אותי גם ברמה האישית. ככלל שהתחרות תהיה גדולה, צריך יהיה להשוות את הכללים. אי אפשר שהמערכת הבנקאית תעבוד בכללים נוקשים יחסית, ומערכת אחרת תעבוד בכללים פחות נוקשים. איזה הלימות הון נדרשת מהם ואיזה הלימות הון נדרשת מהבנקים? איזו אכיפה יש פה ואיזו אכיפה יש שם? לכן, צריך לעשות פעולות מסוימות, וצריך לעשות אותן אתמול על מנת לנסות ולענות על הסיכון שנוצר פה. צריך לנסות ולטפל במשבר הבא. כיום יש גאות, אבל היא תגמר מתישהו.
אני רוצה לומר, שאנו משתפים פעולה. הנגיד יושב עם מנכ"ל האוצר, והם מדברים על האפשרויות השונות. אנו מעבירים את כל הנהלים והטיוטות שלנו למפקח על הביטוח, על מנת שהוא יישם מה שירצה ליישם מתוך מה שאנחנו מעבירים.
בשלב המיידי אנו ערים לנושא ומטפלים בו. אין יכולת לבצע פיקוח ברמה המתאימה, בגלל שהדבר קרה באופן מיידי. יש התקדמות, אבל צריך לבחון איך משפרים את הדיאלוג ואת העזרה שאנו יכולים לתת. מאחר והמערכת הפיננסית הפכה למערכת אחת עם מוצרים זהים ועם שיתוף פעולה שאי אפשר להפריד אותו, אז הסוגיה שמעלה חבר הכנסת אורון היא נכונה וצריך לדון בה. יש הרבה פתרונות, אבל אני לא נכנס לזה כי זה צריך להיעשות לאחר בחינה מאוד עמוקה.
אריק פרץ:
אני אתחיל מהסוף. אנו לא נגד צוות אלא בעד. אנו כל הזמן מנסים לבחון את ההסדרה שלנו ביחד עם רשויות פיקוח אחרות. משה ורוני דיברו כאן על שיתוף הפעולה שקדם להסכמה הפורמאלית בינינו.
בשנתיים האחרונות נעשה שינוי חד במערכת הפיננסית. זה שינוי שאתם ככנסת יצרתם אותו. זה שינוי מבורך, ולא שינוי שאנו מתחרטים עליו. השינוי שבו אנו עוברים ממצב שבו המערכת הבנקאית היתה דומיננטית במגוון פעילויות למקום אחר, הוא שינוי טוב. בדרך יש מהמורות ויש קשיים. כרשות האחראית על קרנות הפנסיה, חברות הביטוח וקופות הגמל, אנו מנסים ליצור רגולציה מתאימה לשינויים שנעשו. אתם רק לפני כחודש וחצי שיניתם את המוסד הכי מרכזי, הדירקטוריון בוועדת הביקורת. ועדת הכספים אישרה את השינוי בהרכב הדירקטוריון והחובות המוטלות על כל דירקטור. זה לעין שיעור יותר גבוה מאשר בכל רשות פיקוח אחרת הקיימת בישראל. זה תהליך ומשהו שנמצא בתחילת הדרך, אבל אנחנו עוקבים אחרי ההסדרים של המערכת הבנקאית, גם אחרי ההסדרות שקיימות בעולם. יש לא מעט ארגוני מפקחים שקיימים באירופה ובארצות הברית. אנו כל הזמן מנסים להצמיד את הרגולציה שלנו אליהם. בשנתיים האחרונות הגענו למצב שבו אנו נמצאים במקום טוב מבחינת ההסדרה. רק לפני 6 חודשים אנו הפכנו דוחות כספיים של חברת ביטוח, שזה משהו שהוא בכלל לא טריביאלי. בסופו של דבר תוקנו דוחות כספיים בעקבות הביקורת הזאת.
מי שעוקב אחרי העיתונים, יודע שאנו יותר ויותר משתמשים באמצעי אכיפה, כמו קנסות, על גופים שלא עומדים בהוראות שלנו. אנו מקיימים ביקורות בהיקפים שלא היו בעבר. זה לא אומר שאין מקום לשיפור. אני לא יכול להתמודד עם התוצאות שהציג המכון לדמוקרטיה. זה המצב, אלה הנתונים.
חיים אורון:
אבל המצב הזה הוא ביטוי של הבעיה שאנו רוצים לפתור אותה. כרגע מנכ"ל האוצר קובע אם ילכו שני עובדים. אנו רוצים שהמערכת הזאת תהיה במצב של הרשות לניירות ערך או בנק ישראל.
אריק פרץ:
אני מסכים איתך לחלוטין. את הדיון על המשאבים שלנו אנו מקיימים במסגרת משרד האוצר.
חיים אורון:
זו דוגמא קטנה לניגוד עניינים.
אריק פרץ:
זה לא ניגוד ענייניים, אבל אני מסכים שהמשאבים שנמצאים בידנו נמוכים הרבה יותר ממה שקיים בפיקוח על הבנקים והרשות לניירות ערך. בשורה התחתונה, אנו בעד הקמת צוות. כל מי שיבוא ויבחן את מתכונת הפיקוח המתאימה ואת רמת שיתוף הפעולה, אנו נהיה בעדו. אנחנו לא מתבצרים בעמדת האוצר או במבנה שלנו. בסופו של דבר טובת העניין היא נגד עיננו. אנו עוקבים כל הזמן אחרי מה שנעשה.
אבישי ברוורמן:
יש לי שתי הערות. הדיונים כאן מזכירים לי דיונים שהיו על כמות הכסף. מיכה פרידמן אמר להגדיר הגדרה צרה של כמות הכסף. אז העולם כבר התנהל אחרת. לכן, ברור לחלוטין ששוק ההון היום הוא דבר ענק. ברגע שרוני מפקח על הבנקים ומישהו אחר מפקח על הביטוח, העסק לא עובד. הקונצנזוס הוא שצריך להגיע למצב שבו יש רשות שמפקחת על כל שוק ההון. ברגע שאתה מפקח על חלק אחד וחלק אחר לא מפוקח, הכל יברח לשם.
כאשר עושים רפורמות הדברים תלויים בפרסונות ובמצב קיים. המצב של הממשל הישראלי הוא שהדברים הם הא בהא תלייא. החולשה הפוליטית בישראל גם משליכה על הדברים האלה. לכן, אני מסכים לחלוטין עם מה שנאמר כאן. אני לא רואה בטווח הקצר שינויים דרסטיים. כרגע יש לנו פרסונות חיוביות: רוני, סנטלי פישר וענתבי מהאוצר. אין לי שום ספק, שבסופו של דבר יהיה מצב של איחוד. את התהליך צריך לבדוק. אני אישית מוכן לתרום מניסיוני ולעזור. אסור שתהיה עכשיו קפיצה. לנגיד על בנק ישראל ולאוצר יש מספיק מאבקים. נניח שמחר בבוקר תהיה החלטה דרסטית שמוציאים את הפיקוח על הבנקים מבנק ישראל ומעבירים אותם לאוצר. זה יכול להתפרש כאי אימון בנגיד עצמו.
לכן, ההמלצה שלי היא שתוקם ועדה רצינית, שבדוק את הדברים. רוני, גם בניסיון הבריטי יש ליקויים. מי שהוביל את זה הוא ראש ממשלת בריטניה עכשיו. במקביל, צריך לקבוע תהליך, שבו הפרסונות יגיעו למקום הזה על פני זמן. צעד דרסטי לא יועיל ויפגע ביציבות. הכיוון הוא ברור, ולכן ועדה רצינית שלוקחת בחשבון את העבודה הרצינית של המכון לדמוקרטיה, את העמדה של המפקח על הבנקים ואת העמדה של סגן המפקח על הביטוח, תעשה עבודה טובה. היזומה היא יוזמה ברוכה, וצריך להתקדם ולהתייחס לניסיון הבריטי.
אמנון כהן:
תודה ליוזם הדיון. בגלל שעשינו פה מהלך חשוב לאחר מפולת של הבנקים, ועדת בכר התחילה ליישם ולהפריד את שוק ההון מהבנקים. הדבר הוא חשוב ומבורך, ותורם לתחרות. עם זאת, אנו צריכים לראות האם כספי הציבור נמצאים במקום בטוח. כספים אדירים עוברים מגוף לגוף, ולכן גם הגופים המפקחים הם שונים. שמעתי לשמוע ממשה, כי פעם בתקופה יש מפגש בין כל המפקחים. אני מקווה, שלא נתעורר בבוקר ונגלה שגוף כזה או אחר לא נתן תשומת לב מספיקה לפיקוח, וכתוצאה מכך סכום מסוים נעלם, או קרן פנסיה או קרנות השתלמות של אנשים נעלמו. כל אחד מכם צריך לפקח ולעשות עבודתו נאמנה, כדי שלא נפספס דברים שנמצאים בתפרים. לכן, אני מכבד את הדברים של המציע והחברים, שצריך להקים גוף בלתי תלוי. צריך לקחת את כל האומדנים הקיימים בעולם, ולהביא את הדבר הטוב ביותר לישראל. צריך לתת לציבור ביטחון שהוא יכול להשקיע, ולעבור לאיזה גוף שירצו באופן שקוף.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אני רוצה גם כן לברך את חיים. אני לא חושב שצריך לקפוץ מקצה לקצה ולעורר את כל שוק ההון. עם זאת, אין ספק שעל חלק מהתחומים אחראים כמה גופים בבת אחת, וזה יוצר תחומים אפורים. מלבד זה יש אי ודאות ציבורית ואי שקיפות ציבורית לגבי מה קורה עם הכסף של הציבור. לכן, המסקנה שחיים אורון התחיל ממנה היא מתבקשת.
אחת הדוגמאות למה שאני מתכוון, היא מה שיקרה עכשיו עם כל הנושא של ייעוץ פנסיוני. לדעתי, פה אתה כמפקח על הבנקים צריך להתחבר די חזק ביחד עם המפקח על שוק ההון והמפקח על הביטוח, כי ישנה פה שאלה מי מוסמך לתת רישיון לגוף פיננסי לתת ייעוץ פנסיוני. אנו עומדים עכשיו בפני רפורמה מאוד חשובה, אם זה יהיה בהסכם בין ההסתדרות למעסיקים, ואם זה יהיה דרך הצעת חוק ממשלתית. יותר ממיליון איש שאין להם כרגע הסדרי פנסיה יוזרמו לשוק, והם עתידים יהיו להזדקק לייעוץ פנסיוני בנקאי. השאלה היא, האם המפקח על הביטוח רשאי באופן בלעדי לאשר רישיון לבנק מסוים לעסוק בייעוץ פנסיוני? השאלה היא, האם אתה כמפקח על הבנקים לא צריך להתערב בזה. אני יזמתי הצעת חוק, שוועדת הכספים תהיה סמכות המייעצת והמאשרת קריטריונים למתן רישיונות לייעוץ פנסיוני. זו דוגמא לדואליות הקיימת. פה צריכים להיות איזונים ובלמים. לא יכול להיות שלגוף אחד תהיה סמכות בלעדית לקבוע בתחום כל כך רגיש, מי יקבל רישיון, מי יעסוק בייעוץ פנסיוני, מתי ובאיזה שלב. את זה צריך להסדיר בחקיקה, וגם דרך גופים אחרים, כמו שהצגת במצגת.
סמדר אלחנני:
לפני שעושים את כל האיחוד, אני מציעה לחזק את גופי הפיקוח על פי המודל שהציגו בפנינו. לרשות לניירות ערך יש סמכויות של משטרה לעצור אנשים. לבנק ישראל יש תקציב גדול לפעולות, בעוד שלמפקח על הביטוח יש 16.6 מיליון שקלים. כל הגופים האלה באים לוועדת הכספים בצורה זו או אחרת, בצורה של חקיקה, בצורה של דיווח, בצורה של אישור תקציב. הכוח של ועדת הכספים הוא ליזום את התיקונים בכל גוף מפקח, כך שכאשר יאחדו אותם זה ייעשה על בסיס שווה.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
במידה ויאוחדו.
סמדר אלחנני:
זה מועד לחזון. בשלב המיידי צריך לחזק את הרשויות החלשות בהשוואה לרשויות החזקות. לרשויות לניירות ערך יש סמכויות של משטרה. הם יכולים לבוא באמצע הלילה ולעצור מישהו. אין את זה לאף גוף מפקח אחר.
הצד הצרכני שאתה דיברת עליו לא נזכר כל כך. זו הבעיה העיקרית. הצד הצרכני הוא הבעייתי. על זה אני מוסיפה גם את הנושא של חיסכון לטווח ארוך, שאף אחד לא דיבר עליו. ענף זקנה של הביטוח הלאומי מחזיק את הכי הרבה כסף, עם החישובים האקטוארים הכי ארוכים שיש, וגם את זה צריך לקחת בחשבון.
חיים אורון:
אני שמח על הדיון. אני חושב, שהכוונה היתה לא רק להציף את הנושא, אלא גם להיות יותר תכליתיים. העמדה שביטא המפקח על הבנקים, העמדה שביטא הממונה על שוק ההון, הן מאוד חיוביות. אני לא משלה את עצמי שלא יהיו בעיות, אבל הנכונות הבסיסית היא שצריך להיכנס למהלך הזה. הדוגמא שאתה הבאת בהצעת החוק שלך, היא דוגמא של קטע מתוך המכלול הזה, שהוא מחזק את הצורך הבסיסי. מעבר לויכוח אם הייעוץ הפנסיוני יהיה רק בקטנים או רק בגדולים, ברור לגמרי שהולכים להרחיב את השוק הפנסיוני. מיותר לומר שזה נוגע בציפור הנפש של הרבה מאוד אנשים.
אני מקווה, שהוועדה יכולה להתלכד בהחלטה לבצע את דוח בכר. כל אלה שיושבים פה חתומים עליו, כולל משה טרי שאומר שמה שעושים עכשיו הוא בסדר. לא במקרה לא סימנתי מסלול מאוד מדויק להתקדמות. יכול להיות שיש לי עמדות יותר ברורות, אבל זה לא משנה. אני חושב, שמדובר בנושא מקצועי שראוי שהוועדה של הכנסת תדון בו. ניתן לה חצי שנה, ונאמר שבראשית 2008 הממשלה תאמר שהיא רוצה לעשות את המהלכים האלה. אחרת, בפעם הבאה שנגיע לדיון הזה זה יהיה בברוך, ובברוך הכל ירוץ מהר. אני מציע שלא נעשה את זה בברוך.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
מה החלק של ועדת הכספים?
חיים אורון:
החלטה ולחץ על האוצר.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אני מתחבר לדברים של סמדר, ואני חושב שאנו יכולים לשחק תפקיד יותר מכריע. אנו לא רק נקרא להקים את הוועדה הזאת, אלא אולי גם להיות חלק ממהלך מאשר או מייעץ. בכל מקרה החלטות הוועדה צריכות לבוא לפה ולקבל את אישורנו.
חיים אורון:
להמלצות הוועדה יהיו בסוף היבטים חוקיים. זה לא ייגמר בזה. צריכים להחליט על סמכויות ולהעביר סמכויות. הכנסת תהיה בתוך הסיפור הזה. אין לי בעיה לקבל את ההצעה, שהמלצות הוועדה יובאו לכנסת. אני גם לא מתנגד למה שסמדר הציעה, שבדיון על התקציב הקרוב נציע להכפיל את מספר העובדים בממונה על שוק ההון. תיקח בחשבון שאני יודע מה שר האוצר יגיד לך: חכה, אני הקמתי ועדה לבדוק את הדברים. אני כבר רואה איך זה מתגלגל. כל אחד יגיד: אם אתה מגדיל שם, בוא תגדיל גם אצלי. אם אתה הולך לעשות שינוי מהותי, יבוא הנגיד ויגיד שזה לא ילך. לכן, בנטרול ההדדי הזה לא יקרה כלום. אני לא מדבר עכשיו על הוספה של 2,000,000 שקלים לעוד 3 עובדים. אם משתכנעים כולם שהצורך הזה הוא חיוני, נפעיל את כל כוחנו, גם במערכת הפוליטית. זה צריך להיות אחד הנושאים שידונו על השולחן הזה כאשר שר האוצר יבוא לפה.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אני רוצה לסכם את הישיבה. אנו נוציא מכתב בשם ועדת הכספים לראש הממשלה, שהוא גם שר האוצר היום, ונקרא לו להקים ועדה בין-משרדית. נאמר לו, שכוונת ועדת הכספים לעקוב אחרי המלצות של אותה ועדה בין-משרדית.
חיים אורון:
לא ועדה בין-משרדית, אלא ועדה שתוקם על ידי שר האוצר והנגיד.
היו"ר סטס מיסז'ניקוב:
אנחנו נעקוב אחרי ההמלצות. ההמלצה הזאת מחייבת. תודה רבה, הישיבה נעולה.
הישיבה ננעלה בשעה 11:30