פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני
פרוטוקול מס' 251
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט
יום שני, כ"ג בתמוז התשס"ז (9 ביולי 2007), שעה 11:00
סדר היום: הצעת ועדת החוקה לשינויים בשיטת הממשל
נכחו:
חברי הוועדה:
מנחם בן-ששון - היו"ר
יצחק גלנטי
משה גפני
יצחק לוי
אברהם מיכאלי
גדעון סער
דוד רותם
מוזמנים:
חה"כ זאב אלקין
עו"ד דלית דרור, משרד המשפטים
אורן מוסט, עמותת יש תקווה
יועץ משפטי:
איל זנדברג
מנהלת הוועדה:
דורית ואג
קצרנית פרלמנטרית:
אסתר מימון
הצעת ועדת החוקה לשינויים בשיטת הממשל
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מבקש לפתוח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. מבחינת סדר הדיון אני מעוניין שנפתח בדברים שסיימנו בהם בפעם הקודמת, קרי, בהצעתו של חבר הכנסת לוי בעניין סגן שר. אני רוצה לנסות לומר איפכא מסתברא, לא כי אני מאמין בה, אבל אני רוצה שדברים לא יעברו בלי איפכא מסתברא. אני מקווה שמישהו יוכל לעזור לנו. הרב לוי יגיד את הדבר בקצרה, ונניח את זה. נעבור לשר בלי תיק, לפחות לרגע, אני לא חושב שצריך לדבר הרבה, כי כשיש 18 שרים, שר בלי תיק זה לא יהיה מוסד בעל נפח ותוכן.
זאב אלקין:
מי יודע? הגענו לימים שסגן ראש הממשלה, השני בחשיבותו, הוא שר בלי תיק, אז אי אפשר לדעת.
יצחק לוי:
משנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יכול להיות, אתה תאיר את עינינו.
זאב אלקין:
זה הופך לתפקיד מבוקש, שר בלי תיק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הנקודה השלישית שאני רוצה להתחיל בה היום, אבל לייחד לה דיון נרחב יותר בדיון הבא, זה האי אמון, להפוך את האי אמון הקונסטרוקטיבי לעוד יותר קונסטרוקטיבי.
יצחק לוי:
הצעתי לתת תוכן וסמכות לסגן השר. סגן שר היום זה דבר אמורפי לגמרי, הוא יכול להיות בעל סמכות בתחומים רבים שהשר מטיל עליו, הוא יכול להיות בלי שום תחום. בין כך ובין כך אין לו שום אחריות, לא כלפי הציבור, לא כלפי הכנסת ולא כלפי הממשלה. כל האחריות היא של השר. סגן שר, אפשר להגדיר אותו עוזר מכובד. יכול להיות, ואנחנו רואים את זה במשרדים, שאותם תפקידים שממלאים סגני שרים, ממלאים לפעמים עוזרים.
זאב אלקין:
זה נכון גם לגבי שרים, הרב לוי.
יצחק לוי:
יכול להיות, אבל אני מדבר עכשיו על סגן שר. יש עוזרים מאוד חשובים במשרדים, שהם אנשים מינהליים, לפעמים אלה נושאי משרות אמון, לפעמים לא, כלומר, הם מקבלים תחומים לעבודה, והם בעצם כמו סגן שר.
כשאנחנו רוצים לתת מעמד לסגן שר, אנחנו צריכים לתת לו סמכות ואחריות. לאחר התלבטות גדולה ויתרתי על האפשרות שהוא ישב סביב שולחן הממשלה ותהיה לו אמירה, אפילו בעניינים שלו, כי הממשלה צריכה להיות פורום קבוע וברור, אי אפשר בכל פעם לצרף אנשים וכן הלאה.
זאב אלקין:
נוכחות או זכות הצבעה?
יצחק לוי:
נוכחות זה משהו אחר. גם היום הממשלה מזמינה סגני שרים כאשר יש דיונים בנושאי המשרד, אז מזמינים סגני שרים שישתתפו בישיבה, זו לא הבעיה. לעומת זאת, אני מציע כן לתת סמכות ואחריות בדרך הבאה: אל"ף, סגן השר שימונה, השר צריך להודיע לכנסת מה סמכויותיו. זה לא איזה דבר אמורפי, יום תטפל פה, יום תטפל שם. אתה רוצה לשנות, בבקשה, מותר לך לשנות בכל רגע. כלומר, סגן השר יטפל בעורף למשל.
דוד רותם:
אתה מבקש הודעה או אישור?
יצחק לוי:
הודעה. אני חושב שמספיק הודעה, אבל ההודעה הזאת מחייבת כלפי הכנסת. אתה מודיע שסגן שר פלוני יטפל בתחומים אלה ואלה, יהיה אחראי על תחומים אלה ואלה.
דוד רותם:
אחראי כלפי מי?
היו"ר מנחם בן-ששון:
מיד. הוא תיכף ייתן לו סמכויות, גם סטטוטוריות גם תקציביות, גם חוקתיות.
יצחק לוי:
אני רוצה לתת לו סמכויות מסוימות. האחת, שהוא באותם תחומים יהיה רשאי גם לחתום על תקנות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הלכת לקשה ביותר.
זאב אלקין:
בשביל זה תצטרך לתחום את התחומים היטב.
יצחק לוי:
צריך לתחום את התחומים, צריך לקבוע את החוקים שהם תחת התחום שלו, כמו שעושים היום כשרוצים להעביר סמכות משר לשר, זה קורה לעתים קרובות.
זאב אלקין:
לעתים זה דורש אפילו הצבעות חוזרות וחלוקה מחודשת.
דלית דרור:
השר נשאר אחראי מיניסטריאלי גם על התחומים שהם ברשות סגן השר?
יצחק לוי:
אני רוצה להגדיר מהי האחריות המיניסטריאלית הזאת.
דלית דרור:
יש לו סמכות מקבילה?
יצחק לוי:
לא, יש לו סמכות כמו שיש לראש ממשלה כלפי שר. ראש ממשלה יכול לפטר כל יום את השר, ראש ממשלה יכול ליטול ממנו סמכויות, והשר יוכל לנהוג אותו דבר כלפי סגן השר.
איל זנדברג:
הוא לא יכול ליטול סמכויות סטטוטוריות.
יצחק לוי:
אם, למשל, סגן שר התחבורה אחראי על התעופה, הוא יהיה אחראי על החוקים של התעופה, והוא יהיה אחראי על רשות שדות התעופה ועל חוק הטיס. נגדיר את זה. כמו שהיום, אם ראש הממשלה רוצה להעביר אחריות משר לשר הוא מעביר רשימת חוקים, הוא אומר שהוא אחראי על תחומים אלה ואלה, ועל חוקים אלה ואלה. על אותם חוקים שסגן השר יהיה אחראי, הוא גם יהיה אחראי על התקנות, והוא יהיה אחראי כלפי הציבור, והוא יבוא לוועדות הכנסת וייאבק על התקנות, ויגיד למה וכן הלאה. הוא בסופו של דבר גם יחתום על התקנות.
דוד רותם:
כאשר מישהו יגיש בג"ץ נגד התקנות, נגד מי הוא יגיש?
יצחק לוי:
סגן השר הוא בעל האחריות על הנושא הזה. השר מעליו, בזה שהוא אחראי בממשלה על כל התחום, דבר שני, שהוא יכול בהחלטה מינהלית שלו לקחת, לשנות, לעשות.
דלית דרור:
השר כבר לא יכול להתקין תקנות בענייני תעופה?
דוד רותם:
סגן השר יכול להתקין תקנות בניגוד לעמדת השר?
יצחק לוי:
אני שואל אותך אותה שאלה. יכול היום שר המשפטים להתקין תקנות בניגוד לדעת ראש הממשלה?
דוד רותם:
כן.
יצחק לוי:
אז ראש הממשלה יפטרו, אם הוא יראה לנכון. זה אותו דבר. היחס בין סגן השר לשר כמו היחס בין שר לראש הממשלה.
הסמכות השנייה היא השליטה תקציבית על אותן סמכויות שיש לו.
איל זנדברג:
מה משמעות הדבר הזה?
יצחק לוי:
הסמכות התקציבית היא יותר בעייתית להגדרה, כי גם לשר אין סמכות תקציבית. היום, מי ששולט על התקציב זה יותר משרד האוצר.
משה גפני:
שרת החינוך אמרה אתמול שהיא לא יודעת על הקיצוצים בתקציב שלה, היא לא יודעת מה התקציב, היא לא יודעת שום דבר.
יצחק לוי:
שמעתי על זה ברדיו היום.
אותן סמכויות תקציביות שיש לשר במשרדו יהיו לסגן השר בתחומו.
דוד רותם:
מה זה סמכויות תקציביות?
יצחק לוי:
אני לא יודע להגיד את זה, כי לפעמים יש, לפעמים אין. במשרד החינוך היו לי אפס סמכויות, במשרד השיכון בזמנו יש הרבה תקציב פעולה, ולשר יש הרבה יותר אפשרות לאשר תוכניות של אגפים ולהגיד תעשו כך ותעשו אחרת, תיקחו את המושבים הוותיקים ותטפלו בהם או את ההתנחלויות או בערבים. במשרד החינוך, כמעט כל התקציב נעול. זה תלוי במשרד שאתה נמצא בו. כהגדרה כללית, אותן סמכויות תקציביות שיש לשר, יהיו לסגן השר בתחומו, למשל לגשת לשר ולבקש שינוי בסעיפים, לדרוש מהאוצר תוספת תקציב מסוימת. אותם דברים ששר עושה בתקציב הזה.
לפי ההצעה שלי אין שני מנכ"לים למשרד, נשאר מנכ"ל אחד. כידוע לכם, במשרדי הממשלה מי שחותם על הוראות תשלום וכן הלאה זה רק המנכ"ל. ההרשאות להתחייב זה רק בחתימת המנכ"ל, גם השר לא חותם, ולכן גם סגן השר לא חותם. הסמכויות התקציביות ממילא די מצומצמות, כלומר, הן יותר במישור של ההשגה של תקציבים במישור הפוליטי, של הליכה לוועדות לבקש שינויים מסוימים וכן הלאה, כלומר, יותר מלחמה על התקציב. ההפעלה היומיומית של התקציב היא לא בידי השר.
זאב אלקין:
מה יעשה המנכ"ל אם הוא קיבל שתי הוראות שונות?
יצחק לוי:
הוא לא יקבל שתי הוראות שונות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא לא יקבל, כי אז יפטרו את סגן השר.
דוד רותם:
אני יכול לנסות להתחבר אליך ולגבש רעיון? האם נראה לך שגם סגני השרים ימונו על ידי ראש הממשלה?
יצחק לוי:
לא, ראש הממשלה לא יכול לכפות סגן שר על שר.
דוד רותם:
אתה קובע סמכויות סטטוטוריות לסגן השר.
יצחק לוי:
זה לא מיניסטריון חדש, זה מיניסטריון שנמצא תחת השר.
דוד רותם:
זה שר בלי תיק לענייני דתות במשרד ראש הממשלה.
יצחק לוי:
לא. השר יכול לשונת את סמכויותיו כל יום, השר יכול להגיד לו שהוא מוריד מחמש סמכויות סמכות אחת, אני לא קובע שהשר צריך לתת לו X אחוזים מהמשרד. בשום אופן לא.
דוד רותם:
כאשר יש שר לענייני דתות במשרד ראש הממשלה, ראש הממשלה יכול להגיד לו מחר: אין לך סמכויות, יש לך סמכויות.
איל זנדברג:
אין דבר כזה.
יצחק לוי:
הדבר השלישי זו האחריות מול הכנסת. הווה אומר, סגן השר יכול להיות מוזמן לוועדה, להגן על איזה עניין, ואני יכול לפנות ישירות לסגן השר בתחומים שלו. מבחינת הכנסת, סגן השר עונה על העניינים שלו בכנסת. הוא בתחום הזה אחראי מול הכנסת.
לדעתי זו חבילה סבירה שסגן השר יקבל איזה מעמד, כי היום סגן השר הוא באפס מעמד. יש סגני שרים שמנהלים את המשרדים, ויש סגני שרים שלא עושים כלום. אנחנו מכירים כאלה וכאלה.
דוד רותם:
הוא כבר לא יהיה חבר כנסת, כי יחול עליו החוק הנורבגי.
יצחק לוי:
אני נגד החוק הנורבגי. אם יהיה החוק הנורבגי, סגן השר יבוא מהכנסת ויתפטר מהכנסת. אני חושב שלא נכון יהיה להביא סגני שרים מבחוץ כמו שמביאים שרים מבחוץ.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שער הכניסה יהיה מכאן.
דוד רותם:
הוא יתפטר מהכנסת.
יצחק לוי:
אם יתקבל החוק. אני אצביע נגד.
דוד רותם:
אם אתה נותן לו סמכויות- - -
יצחק לוי:
כמו שר שהוא לא חבר כנסת.
דוד רותם:
אם הוא חבר כנסת ונשאר חבר כנסת, כי אתה מתנגד לחוק הנורבגי, אתה משאיר את הכנסת עם 74 חברי כנסת.
יצחק לוי:
זה יהיה 18 שרים ועוד שישה סגני שרים. אני חושב שצריך להגביל את מספר סגני השרים, חלק מהעניין זה הגבלת מספר סגני השרים. לא צריך יותר מדי סגני שרים.
דוד רותם:
גם שרים לא צריך שיהיו יותר מדי.
יצחק לוי:
נכון, הגבלנו ל-18.
דוד רותם:
אומר חבר הכנסת אלקין שגם ראשי ממשלה לא צריך יותר מדי...
יצחק לוי:
צריך להגביל את סגני השרים לשישה. ולכן 18 ועוד שישה זה 24, ועוד יושב-ראש כנסת זה 25. יש 120 חברי כנסת, פחות 25, זה אומר 95 חברי כנסת שנמצאים בכנסת.
דלית דרור:
לשיטתך, ההבדל בין סגן שר לשר זה רק שהוא לא יושב בישיבות ממשלה, ושמי שמפטר או ממנה אותו זה השר ולא ראש הממשלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הסמכויות מחולקות במשרד.
דוד רותם:
האם הוא מגיש הצעות חוק?
יצחק לוי:
סגן שר גם היום לא יכול, קל וחומר שהוא לא יגיש.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה צריך את זה?
יצחק לוי:
צריך את זה משתי סיבות: האחת, מכיוון שאדם שמטפל בתחומים, צריך לקחת אחריות עליהם, והיום סגן שר יכול לטפל בתחומים רבים ואין לו שום אחריות כלפי אף אחד, רק לשר. לדוגמה עובדיה עלי – פיקוד העורף. זו דוגמה מהעבר.
איל זנדברג:
יש לו אחריות כלפי השר.
יצחק לוי:
נכון, אבל אין לו אחריות כלפי הכנסת ואין לו אחריות כלפי הציבור.
דוד רותם:
מה זה אחריות כלפי הכנסת?
יצחק לוי:
אתה מזמין אותו לוועדה ומבקש ממנו לתת דין וחשבון. לגבי התחומים שלו, אם קורים דברים, מטילים עליו את האחריות, גם את האחריות הציבורית. זה נקרא "אחריות כלפי הכנסת".
איל זנדברג:
זה לא אפשרי היום?
יצחק לוי:
זה לא קיים היום כלפי סגן השר, רק כלפי השרים. אני לא רוצה שיהיו סגני שרים עב"מים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אולי לא צריך בכלל סגני שרים.
יצחק לוי:
לא כדאי לעשות מהפכה גדולה מדי. לפעמים יש צורך, לפעמים טוב שיהיה, ולא צריך ללכת מקיצוניות לקיצוניות ולקבוע שאין סגני שרים. אבל תן לסגני השרים תחומים ברורים, שנדע מה האחריות שלהם, שהם לא יהיו סתם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
העובדה שיש מנכ"ל לכל המשרד ולא מנכ"ל לחטיבה שלו, למשל, לחטיבת התעופה במשרד התחבורה, תיצור מצב שיש לו שני בעלי בתים. בעל בית אחד הוא השר והשני הוא מנכ"ל המשרד. זאב אלקין רמז לעניין של התקציב, ואני אומר שיש היררכיה משרדית. בהיררכיה המשרדית המנכ"ל יעמוד בדרגה גבוהה, והחיכוך יהיה חיכוך של פקיד מול נבחר.
יצחק לוי:
צריך להביא בחשבון שהשר וסגן השר עובדים בהרמוניה. אם לא, בכל מקרה השר יפטר את סגן השר או לא יעבוד אתו, או שיטלו ממנו סמכויות אם יהיו חיכוכים. לעומת זאת, להשאיר את סגן השר לגמרי בלי שום הגדרות? אנחנו לא יודעים מה עושים סגני השרים. היום יש רק סגן שר אחד, אבל בממשלות שהיו יותר, אם היית שואל אותי למה כל אחד אחראי- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
יאמרו לך פקידים בכירים במשרדים, פקידים מנוסים, שאתה מכניס אדם שהיום הוא כאן, מחר במקום אחר, לפי קצב הנשימה הפוליטית. מנכ"ל עוד מתחלף, אבל דווקא בלו"ז האמיתי של השירות הציבורי, האיש יהיה מתוסכל מסיבות אחרות. יש ראש אגף תעופה למשל, הוא האדם הבקיא, הוא היודע איך לנהל את המערכת, בשביל מה הוא צריך עוד פקיד בכיר?
יצחק לוי:
באמת במשרד התחבורה לא צריך למנות שר לראש אגף תעופה, כי זה לא רחב מספיק. אבל, למשל, אם במשרד האוצר אתה ממנה מישהו לרשות המס או על שוק ההון, הדבר הזה מובן. ודאי שאם, כמו שקרה לי, בלי להזכיר שמות, מיניתי סגן שר במשרד החינוך, התרבות והספורט לענייני הספורט, זה היה כי היה חשוב לו העניין, אז הוא קיבל את הספורט, אבל זה לא היה נצרך, והיה לי סגן שר אחר, שהיה איש מתוק וחשוב וטוב, שהוא רצה להיות אחראי על הטיולים בבית הספר, אמרתי לו: בסדר גמור, תהיה אחראי על הטיולים.
איל זנדברג:
מה היתה משמעות האחריות? היא לא סטטוטורית.
יצחק לוי:
הוא רצה לדחוף מסלולים, שאנשים יכירו את הארץ. זה אדם מצוין, שמאוד הערכתי. לא כל כך הייתי צריך סגן שר, והוא בא. שאלתי אותו: מה אתה רוצה לעשות? הוא אמר שהוא רוצה לעסוק בטיולים בבית הספר, אמרתי לו: סחתיין, מעכשיו אתה אחראי על כל הטיולים.
זאב אלקין:
לגבי ההצעה של הרב לוי. בהצעה שלך ,לכאורה, אם אתה רוצה להיות עקבי, אתה צריך גם לדרוש שהכנסת תאשר את המינוי הזה, כמו שהיא מאשרת את השרים, אחרת נוצרת לקונה. מצד אחד, אתה לוקח משר סמכויות מסוימות בצורה מסודרת, מצד שני, הכנסת מאשרת את הסמכויות של השר, ואז יש חלק מסמכויות המשרד- - -
יצחק לוי:
אני נותן על פי בקשתו. הוא מבקש, והוא יכול כל יום לשנות, אני לא מגביל אותו.
זאב אלקין:
אחת משתיים, אם אתה רוצה להשאיר לו חופש פעילות, אל תכניס את הכנסת לתמונה, כמו שזה היום. הוא רוצה לתת לו כך וכך, מחר, אם הוא רוצה, הוא משנה. אם אתה רוצה להכניס את הכנסת לתמונה, ואתה מחייב אותו לבוא לכנסת ולדווח, ואתה רוצה שתהיה גם משמעות סטטוטורית לסמכויות האלה, שמי שרשאי לעשות דברים מסוימים זה לא השר, אלא סגן השר, לשר אסור לעשות זאת, למעשה אתה חייב שהכנסת תאשר.
איל זנדברג:
זה לא ברור האם השר יכול במקביל לעסוק בזה.
זאב אלקין:
הוא אמר לא, אחרת תהיה אנדרלמוסיה שלמה.
יצחק גלנטי:
הבנתי שזו חלוקת תפקידים מרצון.
יצחק לוי:
הוא אומר לו: אתה עוסק בפיקוד העורף, ואני לא עוסק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת אלקין, אתה מפסיד את הגמישות.
זאב אלקין:
בוודאי. היות וזה מצמצם את הסמכויות של השר, לא משנה שזה על פי רצונו, הוא החליט לתת א' ולא ב', אבל לפי ההצעה הזאת, ברגע שהוא החליט לתת א', עד שהוא לא מודיע אחרת, א' לא אצלו, ואז צריך להכניס את הכנסת לאישור. זה קודם כול אליבא דשיטתך.
יצחק לוי:
אין בעיה.
זאב אלקין:
לגבי עצם ההצעה, אני רואה כאן כמה בעיות, וניתן לקחת את הדוגמה של מנחם בן-ששון, ואפילו להרחיב ולהעמיק אותה. לו יצויר שאין ויכוח בין השר לבין סגן השר בסוגיה של מה לעשות באותו תחום שהופקד בידי סגן השר, אני לוקח מקרה קל, היות וכל המנגנון הביצועי הוא אותו מנגנון, הרי אתה לא מכניס מנגנון ביצועי נפרד, וזה עדיין אותו משרד, נימצא בפני בעיה הרבה יותר פשוטה, שנקראת "אין לי זמן". הרי מי שממנה את המנכ"ל ואת החשב זה השר, עד כמה שהוא בכלל ממנה מישהו- - -
משה גפני:
את החשב לא.
יצחק לוי:
הוא ממנה רק את המנכ"ל.
זאב אלקין:
סיימתי את המשפט "עד כמה שהוא בכלל ממנה מישהו", אבל מי שהוא בעל סמכויות עליונות במשרד הוא השר, ולכן מטבע הדברים כל בעלי התפקידים יסתכלו יותר לכיוון השר מאשר לכיוון סגן השר. ואז סגן השר ימצא את עצמו מצד אחד עם אחריות, מה שהיום אין לו, הוא באמת אחראי על התחום, ואם הוא נכשל, זה כבר עליו, לא על השר, ומצד שני, בלי שום כלים ביצועיים, כי על כל סוגיה ובקשה יש סיכוי סביר מאוד שיגיד לו המנכ"ל- - -
יצחק לוי:
למה?
זאב אלקין:
השר מבקש בדחיפות יותר גדולה.
יצחק גלנטי:
הכול תלוי במידת הגיבוי שהשר ייתן לסגן שלו.
זאב אלקין:
אם לא היתה הבעיה של הגיבוי, כלל לא היתה מתעוררת הבעיה של הרב לוי.
בדרך שאתה מציע, צריך לחדד את הנקודה של הסמכות על המנגנון הביצועי. אם לא עושים את זה, זה חסר משמעות. איך לעשות, אין לנו פתרון. ואם לא יימצא פתרון, אולי אסור לעשות מה שאתה מציע. אני רואה כאן קושי מאוד עקרוני. כבר ראיתי שאחת הבעיות הגדולות ביותר עם פקידי ממשלה זו הסוגיה של סדרי עדיפויות, במה הם מטפלים היום ובמה הם מטפלים בימים הבאים, והסיכוי הסביר שסגן שר ובקשותיו יהיו בעדיפות השנייה.
אפשר להמשיך להקשות, אבל שתי השאלות ששאלתי כרגע הן קריטיות מספיק. יש פה גם סוגיה של ראש הממשלה, כי נכון לעכשיו ראש הממשלה לא ממנה סגן שר, אבל יש לו סמכות להדיח סגן שר. זה מאוד מעניין, עברתי עכשיו, תוך כדי דיון מחדש על חוק-יסוד: הממשלה.
אברהם מיכאלי:
זה סגן שר שמונה על ידו, לא סגן שר ששר מינה אותו.
זאב אלקין:
לא, אני מצטט מסעיף 26: "ראש הממשלה, הממשלה או השר שמינה את סגן השר החליטו להפסיק את כהונתו; ואולם ראש הממשלה לא יעביר סגן שר מכהונתו אלא לאחר שהודיע על כוונתו לעשות כן לממשלה ולשר שמינה את סגן השר". זאת אומרת, היום יש מצב מאוד בעייתי, שמצד אחד ראש הממשלה לא ממנה את סגן השר לשר חינוך, מצד שני, הוא כן רשאי להדיח את סגן השר של שר החינוך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
את זה אתה יכול לתקן.
יצחק לוי:
או להשאיר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם יש לך הצעה?
זאב אלקין:
אני נגד ביטול סגני שרים, קודם כול כנקודת יסוד. נקודה שנייה, אם רוצים לארגן בצורה יותר מסודרת את תפקיד סגני השרים, ולא להשאיר את זה ליחסים הטובים בין השר לסגן שר, אם הם ביחד רואים כדורגל או לא רואים כדורגל, או שיש להם על מה לדבר כשהם שותים קפה או לא – הדרך היחידה בעיני היא ללכת להרבה פחות גמישות ממה שיש היום וממה שאתה מציע, דהיינו, לקבוע מראש את אותם משרדי ממשלה שדורשים את התפקידים האלה, כדי למנוע את האפשרות של סגן שר במשרד שלא דורש זאת. ואני אזכיר, למשל, מצב שהיה לא מזמן, שהיה לנו שר וסגן שר במשרד הקליטה, שזה ממילא משרד שחלק גדול מתקציביו לא גמישים ולא ניתנים להעברה, והיו עוד מקרים כאלה של מינוי סגן שר במשרד, שלולא הרכב פרסונלי כזה או אחר אף פעם לא היו חושבים למנות שם סגן שר. אם מראש לקבוע את המשרדים שבהם חייבים סגן שר, ואולי אפילו לנסות ולהגדיר את הסמכויות של סגן השר מראש, משום שאתה יוצר כאן משבצת קבועה שאחר כך אפשר לנצל את האופציה הזאת, ואפשר לא, אולי אפשר ללכת בדרך שאתה מציע.
מה שאתה מציע זה כמעט כמו לחלק משרד. זה קצת יותר קל, אבל הפעילות הזאת של תיחום התחומים- - -
יצחק לוי:
גם היום עושים את זה עם סגני שרים.
זאב אלקין:
לא, היום עושים את זה עם משרדים. כל פעם כשקמה ממשלה חדשה, או שעושים לה רה-ארגון, פתאום יש משרד אחד שצריך לעשות לו את זה. זה תהליך כאוב מאוד, זה משבש את כל הניהול הסדיר, כי עד שמתרגלים איך עובדים מחדש- - -
יצחק לוי:
פה זה נשאר במשרד, אני לא מחלק משרד.
זאב אלקין:
עדיין אתה צריך לתחום את זה היטב. לעשות כל שני וחמישי, בכל פעם כששר רוצה לשנות סמכויות של סגן שר, חבל לי. אם כבר ללכת בדרך הזאת, צריך לקחת את המשרדים הכבדים. אני חושב שכמעט לא יהיה ויכוח סביב השולחן הזה איפה צריך, צריך בביטחון, באוצר, בחינוך, אולי במשרד החוץ, אם מכניסים את כל הנושא של התפוצות למשרד החוץ. אם תרצה להגיע לשישה, אפשר להגיע לשישה, גם במשרד ראש הממשלה אפשר להכניס סגן שר.
יצחק לוי:
פעם אמרו שלרווחה צריך סגן שר לביטוח לאומי, שהביטוח הלאומי זה משרד בפני עצמו.
זאב אלקין:
זה היה אז משרד העבודה והרווחה, היום העבודה בחוץ, לכן בוודאי שלא צריך.
ברגע שילכו על 18 שרים, התמונה של הממשלה גם תצטמצם ותשתנה. אפשר מראש על הבסיס הזה להגדיר את סגני השרים, לא להשאיר את זה למשרד למהלך פוליטי, ואז אפשר לעשות מה שאתה אומר בצורה מסודרת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה שלם עם זה חוקתית, אתה אומר שאין לך בעיה עם זה שהוא מקבל סמכויות סטטוטוריות, שהוא מקבל סמכויות חקיקה של חקיקת משנה.
זאב אלקין:
אין לי, רק בתנאים שזה קבוע ולא משתנה.
משה גפני:
אני מסכים לחלוטין עם ההצעה של חבר הכנסת לוי. אני, דרך אגב, מסכים עם הבעיות שהעלה חבר הכנסת אלקין, לכן אני לא אסכים גם במתכונת הזאת, אם יציעו לי להיות סגן שר, להיות סגן שר, כיוון שסגן שר אכן לא יביא מנכ"ל, והמנגנון יהיה אותו מנגנון, ואם מישהו רוצה להיות סגן שר במתכונת הזאת, יבושם לו. אני לא הייתי הולך, אפילו לא במתכונת של הרב לוי.
זאב אלקין:
לא כולם יודעים לנהל את הכנסת בלי למנות לה מנכ"ל, רק אתה יודע, ברור למה לא תלך על האופציה השנייה.
משה גפני:
סיפרתי פה ששרון הציע לי לבוא ולהיות סגן שר במשרד ראש הממשלה. שאלתי אותו אם אני יכול להביא מנכ"ל. הוא אמר: כבר יש, אילן כהן. ולא לקחתי.
דוד רותם:
כאשר הוא הציע לכם את משרד הרווחה, המנכ"ל לא היה אז אילן כהן?
משה גפני:
משרד הרווחה היה בידיים שלנו, והרב רביץ היה יכול להביא מנכ"ל.
בהסכמים עם יהדות התורה סגן שר במעמד שר, אני לא מדבר על סגן שר רגיל, היה יכול להביא מנכ"ל. הוא לא היה שר, הוא היה סגן שר במעמד שר, מעליו היה ראש הממשלה, שעל פי רוב לא התערב. הוא היה צריך לחתום, אבל הוא לא התערב בעבודת המשרד.
מה שמציע חבר הכנסת לוי זה תיקון גדול, משום שסגני שרים זה בדיחה היום. זה לא פה ולא שם.
גדעון סער:
ושרים, מה זה היום?
משה גפני:
תלוי איזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש פסוק במגילת איכה: "שרים בידם נתלון". מה הכוונה? שהם הפכו להיות מקבצי נדבות.
משה גפני:
המציאות הזאת שבה ניקח, למשל, את משרד הביטחון, שלכל הדעות חייב שיהיה שם סגן שר, אין מציאות ששר יתפקד לבד במשרד, אז סגן השר מקבל תחומי אחריות, כשאת תחומי האחריות האלה נותן לו השר. אם הוא נותן לו, זה נעשה בהסכמה. השר יכול ליטול ממנו את הסמכויות ברגע שסגן השר בא למנכ"ל והוא נותן לו הנחיות בתחומי התפקוד שלו, והתברר לשר שהוא הולך נגד המדיניות של המשרד. הוא חייב, בהצעה הזאת, לדווח לשר בזמן כלשהו על הפעולות שהוא עושה בתחומי האחריות שלו, כי בסופו של דבר הוא סגן שר במשרד, לא עושים פה שני משרדים, זה לא שיש שר לענייני פיקוד העורף, יש סגן שר שתחום האחריות שלו זה פיקוד העורף. הוא נותן הנחיות בנושאים הללו, הוא גם משיב בכנסת על שאילתות בעניין הזה, הוא נותן הנחיות למנכ"ל בהוצאות תקציביות במסגרת התקציב שאותה הוא מסכם עם השר במשרד, נניח אחת לרבעון או אחת לחצי שנה. זה לא משנה, אבל צריך שיהיה מנגנון חוקי, שהשר בעניין, השר יודע. אם יש ויכוח בין השר לסגן השר מה גובה התקצוב של פיקוד העורף--
יצחק לוי:
כמו ראש הממשלה מול השר.
משה גפני:
--זה כמו ראש הממשלה מול השרים. זה צריך להיות במתכונת הזאת. השר הוא אחד, המנכ"ל הוא אחד, אבל יש סגן שר שקיבל תחומי אחריות שבהם הוא מתפקד. זה נותן לו את היכולת לפעול באופן אמיתי, זאת אומרת, גם בחקיקת משנה, אולי אפילו גם להביא חוקים בתחומי האחריות שלו, בהסכמת השר. הוא בעצם מנהל את העניין הזה, השר מודע לתפקוד שלו. אחרת, המצב הנוכחי הוא פשוט בושה וחרפה. אנשים מכובדים, רציניים ומבוגרים הולכים להיות סגני שרים. דווקא המקרה שהבאת, על הטיולים, זה היה הדבר הכי רציני מבין כל סגני השרים, כי לא הפרעת לו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא יהיה סגן שר במעמד שר, זה בינך ובין ראש הממשלה בשיחה קואליציונית. לפי שיטתך ולפי שיטתו של הרב לוי, איך אתה רואה קידום או נסיגה במעמדו של סגן שר המכהן במעמד שר?
משה גפני:
סגן שר במעמד שר זה מקרה חריג, אני גם לא מציע לעשות את זה בחוק. סגן שר במעמד שר זה ייחודי רק ליהדות התורה. אין מציאות כזאת.
זאב אלקין:
לא נכון, היה יולי אדלשטיין, סגן שר הקליטה במעמד שר.
משה גפני:
היה לו את שרנסקי, שהיה שר על שני המשרדים.
גדעון סער:
לא, שרון היה שר הקליטה.
זאב אלקין:
היו הרבה דברים משותפים בין ישראל בעלייה ליהדות התורה.
דוד רותם:
גם יהדות התורה זה משהו בלתי מציאותי...
משה גפני:
במקרה של סגן שר במעמד שר, ראש הממשלה הוא האחראי. המשמעות בין כך ובין כך היא אותה משמעות.
יצחק לוי:
הוא נותן לו את סמכויות המשרד.
משה גפני:
בדיוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
רק רציתי שזה ייאמר.
זאב אלקין:
ההבדל הוא מאוד פשוט, זה שר שיש לו מה לעשות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לשיטתם של אלה שהרגישו לא נוח כשהם היו סגן שר במעמד שר בגלל אילוצים כאלה או אחרים, זה משפר את המצב.
משה גפני:
משפר מאוד.
יצחק גלנטי:
יסלח לי כבוד הרב לוי שלא הייתי בראשית הדיון, כך שלא שמעתי מה הצעתך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה יכול להתנגד.
יצחק גלנטי:
אני לא מביע דעה בעד או נגד. אני מנסה להבהיר לעצמי, וגם לחברי הוועדה, חלק מהנושאים שנוגעים בזה. קודם כול, מינוי סגן שר, לדעתי, תלוי הרבה מאוד בסגנון הניהול של השר עצמו, אם הוא שר בעל סגנון ריכוזי או ביזורי. אם הוא ביזורי, סגן השר יכול להיות לעזר רב מאוד לשר עצמו, בכך שהוא מוריד ממנו הרבה מאוד עומס בפונקציות שונות. מובן שהדבר צריך להיעשות מתוך הסכמה בין שניהם. על אחת כמה וכמה אם אנחנו מדברים על מינוי מנכ"ל, גם כאן ניתן לשתף את סגן השר, לפחות בהתייעצות, לגבי המועמד להיות מנכ"ל.
יצחק לוי:
יש פעמים שסגן השר מגיע אחרי שמונה מנכ"ל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
או השר.
יצחק לוי:
לא, השר יכול למנות מנכ"ל חדש.
יצחק גלנטי:
בכל מקרה, הרי ברור שהאחריות כלפי הכנסת וכלפי הממשלה עצמה היא אחריות של השר ולא של סגן השר.
מעבר לזה, צריך להביא בחשבון, שאם מראש אנחנו מקנים סמכויות בחוק לסגן השר, יש בזה טעם לפגם בהמשך יכולת החקיקה שלו כמו כל חבר כנסת אחר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אמרנו שלא ניתן לו.
זאב אלקין:
אנחנו רוצים גם להעיף אותו מהכנסת.
יצחק לוי:
אני לא רוצה להעיף אותו מהכנסת, אתה רוצה.
דוד רותם:
השיטה של הרב לוי עושה שני דברים: האחת, היא משנה את כל השיטה הקיימת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שינוי מהותי או אדמיניסטרטיבי?
דוד רותם:
לדעתי, מהותי ביותר.
יצחק לוי:
מותר לעשות מהפכות.
דוד רותם:
אסור להבנות את שיקול הדעת של חברי הכנסת, ואם כבר, את שיקול הדעת של השופטים צריך לעשות קודם, כי חברי הכנסת נבחרים, והשופטים, כידוע לך, ממונים בשיטת החבר מביא חבר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חשבתי שמבחינת סדר העדיפויות של הבניית שיקול הדעת, כיוון שהרבה דברים נגמרים בעסקאות טיעון, אולי כדאי להבנות את שיקול הדעת של אלה שעושים את עסקאות הטיעון, את הפרקליטות.
דוד רותם:
אילו היו יושבים כאן, מסביב לשולחן, עורכי דין שעסקו במקצוע, הם היו מבינים כמה עסקאות הטיעון זה דבר חשוב, אתם פשוט לא מבינים על מה אתם מדברים. כל אלה שתוקפים את היועץ המשפטי על עסקאות הטיעון, לא מבינים במשפט פלילי.
יצחק גלנטי:
אולי אתה מציע שחברי הכנסת יהיו רק עורכי דין?
דוד רותם:
זה היה יכול להיות רעיון מצוין.
הדבר השני, זה הולך לערער את היציבות השלטונית עוד יותר ממה שהיא מעורערת היום. שר אחראי כלפי הכנסת, אחראי כלפי הציבור, והממשלה כגוף, היא גוף שיש לו אחריות מיניסטריאלית כללית. מה שמציע הרב לוי זה, לקחת אדם שהופך להיות סגן שר, שאינו אחראי כלפי הציבור, אינו אחראי כלפי הכנסת, אינו אחראי במסגרת האחריות המיניסטריאלית, ולתת לו סמכויות.
זאב אלקין:
למה הוא לא אחראי כלפי הכנסת?
דוד רותם:
הממשלה מקבלת את אמון הכנסת, על סגני השרים אתה מודיע שהם מונו.
זאב אלקין:
לא, הרב לוי הסכים עם התיקון שהצעתי, שזה ידרוש אישור של הכנסת.
דוד רותם:
השר יכול תמיד להדיח אותו.
זאב אלקין:
זה נכון לגבי כל שר.
יצחק לוי:
כמו שראש ממשלה יכול להדיח שר.
דוד רותם:
יש הבדל בין ראש ממשלה שמחליט להחליף שר לבין מצב שהשר או ראש הממשלה מחליפים את סגן השר.
יצחק לוי:
מה ההבדל?
דוד רותם:
אתה עדיין אומר שהוא יכול, בהודעה לכנסת, לקצץ לו את הסמכויות.
יצחק לוי:
גם ראש הממשלה יכול לקצץ סמכויות של שר.
זאב אלקין:
לא מזמן ראש הממשלה לקח סמכויות משר התרבות, העביר לשרת החינוך.
איל זנדברג:
הוא לא יכול עשות את זה בהחלטה חד-צדדית. הממשלה רשאית לשנות חלוקת תפקידים בין השרים, הממשלה רשאית להעביר סמכות משר אחד לשר אחר.
דוד רותם:
מבחינת המשטר שלנו, לא יכול להיות שסגן שר יחתום על תקנות, לא יכול להיות שהוא יהיה הרשות המבצעת מבלי שהוא חבר הרשות המבצעת. הממשלה היא הרשות המבצעת.
יצחק לוי:
היום הוא חבר הרשות המבצעת, הוא לא מגיש חוקים, הוא לא מגיש הצעות לסדר, אין לו שום פעילות בכנסת. הוא חבר ברשות המבצעת.
דוד רותם:
הוא חבר כנסת מוגבל. יש הרבה כאלה בכנסת, אבל הוא מוגבל על פי חוק.
אם אתה אומר שהשר יהיה חייב להודיע לכנסת – רבותי, אלה הן הסמכויות שאני מעביר לו לטיפולו – זה מקובל עלי. אבל לא מקובל עלי שבאותם תחומים השר יתנער מאחריות ויעביר אליו את סמכויות התקציב, או יעביר אליו את סמכויות ההחלטה. אני רוצה עדיין את השר כאחראי. המצב היום צריך להשתפר רק בדבר אחד, שהכנסת תדע מהם הנושאים שבהם מטפל סגן השר, כדי שלא יהיה מצב שמיניתי סגן שר אחראי טיולים.
יצחק לוי:
זה היה מוצלח מאוד גם לו וגם לי.
דוד רותם:
זה בדיוק העניין.
יצחק לוי:
לכן אני נגד מה שעשיתי.
דוד רותם:
אתה נגד מה שעשית, אבל אתה אומר שזה טוב, אתה רק רוצה שתהיה לו גם סמכות לחתום על התקנות בענייני טיולים. אם אתה מעביר לסגן השר סמכויות בענייני טיולים, אל תמנה אותו.
זאב אלקין:
זה לא תמיד תלוי בו.
דוד רותם:
אתה נכנס לשאלה הפוליטית. יכול להיות שצריך ללכת לשיטה האנגלית, ולהגיד שיש שני סוגי שרים.
יצחק לוי:
זו מהפכה הרבה יותר גדולה.
דוד רותם:
מה הבעיה במהפכות?
יצחק לוי:
אין לי בעיה.
דוד רותם:
אני לא רוצה לעשות צחוק מהעבודה. להפוך סגן שר לשר שאחראי על חקיקה או על חקיקת משנה הוא דבר שלא עובד בשיטה החוקתית שלנו. הוא לא עובד בשיטה הזאת.
לכן אין לי בעיה שימנו סגני שרים במשרד עם אחריות לנושאים מסוימים. השר נשאר אחראי גם כלפי הכנסת, גם כלפי בית המשפט, גם כלפי הציבור, וכשאני ארצה להביע אי אמון בממשלה, אני אביע בשר ולא בסגן השר, כי אני רוצה שהשר יהיה אחראי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם כך, מה אתה מציע? להשאיר את סגן השר, ורק להודיע בכנסת מה הסמכויות שהשר נתן לו?
דוד רותם:
נכון.
איל זנדברג:
אתה רוצה לאפשר העברת סמכויות סטטוטוריות לסגן השר?
דוד רותם:
לא.
איל זנדברג:
המילה סמכויות משמשת כאן כל אחד בצורה אחרת.
דוד רותם:
סמכויות מנכ"ל, שום דבר סטטוטורי.
איל זנדברג:
זה לא העברת סמכויות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הבהרת תחומי פעולה.
יצחק לוי:
הוא אומר: שום סמכות לסגן השר.
דוד רותם:
גם היום אין לו אחריות – אחראי על טיולים.
יצחק לוי:
על זה אני בוכה.
דוד רותם:
כשיהיו רק שישה סגני שרים, אי אפשר יהיה למנות סגני שרים לענייני טיולים. יכול להיות שצריך לומר שסגני שרים יהיו במשרד הביטחון, במשרד האוצר, במשרד החינוך ובמשרד המשפטים.
יצחק לוי:
היה פעם שלושה סגנים לשר החינוך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גדעון סער, כשאתה תדבר, אני מבקש שתיתן קצת מהחוויה של מזכירות ממשלה, זאת אומרת, של הצורך בגמישות פוליטית, אם יש לזה משמעות בכלל.
גדעון סער:
אדוני היושב-ראש, אני חושש שאנחנו, על מנת למצוא חידושים בכוח, נרבה בתקלות. אין שום צורך להעצים את התפקידים של סגני שרים, לטעמי. בכלל צריך להסתכל בראייה הממלכתית מה הנחיצות בסגני השרים. יש מספר משרדים די מצומצם שבהם יש טעם לקיום המוסד שנקרא "סגני שרים", בעיקרו של דבר למשרדים הגדולים. יש צורך בסגן שר ביטחון, יש צורך בסגן שר חוץ, יש צורך בסגן שר אוצר. המשרדים הללו מייצרים לשר עומס עבודה בלתי אנושי, וסגן השר, בין היתר, מסייע בקיום המטלות הפרלמנטריות של השר. וזה הרבה יותר נכון וטוב מאשר לקיים את אותו דבר חדש שקנה לו אחיזה, וזה שר במשרד, זאת אומרת, יש שר במשרד האוצר, ובזמן האחרון דובר על שר במשרד הביטחון, שזה נראה לי מין דבר הזוי מבחינה חוקתית.
דוד רותם:
הוא לא קיים בחוק.
גדעון סער:
הוא לא קיים בחוק, אבל הוא קיים במציאות. צר לי שלא אמרו בשנת 2003, שאי אפשר לעשות דבר כזה, כי לדעתי אי אפשר לעשות דבר כזה. יש לנו משטר שהוא מאוד לא עוצמתי, וביזור העוצמה לדרג של סגני שרים, בשיטה שלנו, זה דבר מאוד לא נכון.
בהחלט חשבתי, על אף שלא כללתי את זה בהצעה שלי בנושא מספר מינימום לשרים, שצריכה להיות מגבלה של סגני שרים. בשעתו, בחוק-היסוד, היתה מגבלה, אבל הכנסת, שקיבלה את ההצעה שלי בנושא השרים, לא קיבלה את ההצעה בעניין סגני השרים, והיתה הצעה של חבר הכנסת אריאל, נדמה לי- - -
יצחק לוי:
לא כללת את ההצעה בנוסח הכחול.
גדעון סער:
לא כללתי, וידעתי למה אני לא כולל, כי חשבתי שיש יותר סיכוי להעביר את זה כך, אבל כאשר חבר הכנסת אריאל הציע הצעה, שנגעה גם לסגני השרים, היא נדחתה על ידי המליאה.
באופן עקרוני, שישה סגני שרים זה מספיק, ואז אפשר להסכים גם לחבר הכנסת יצחק גלנטי, שציין את משרד החינוך כמשרד שיש בו סגן שר, אפשר לטעון שגם בו יכול להתקיים סגן שר ושתהיה לו עדיין עבודה לעשות. במשרדים שציינתי קודם לא רק שניתן, אלא זה ממש חשוב. יש, למשל, המון אורחים מחוץ לארץ בדרג מיניסטריאלי, בדרג פרלמנטרי, יש הרבה עבודת הסברה. מדינת ישראל היא מדינה שמייצרת הרבה עבודת הסברה שצריך להיעשות, וכאשר יש סגן שר שהוא טוב בתחום ההסברה, בתחום הדיפלומטי, זה נכס למדינה. אותו דבר בנושא של משרד הביטחון. היו סגני שרי ביטחון אשר היו אחראים על התעשיות הביטחוניות למשל, יכולים להיות אחראים על העורף. אני רוצה להגיע לדברים המעשיים, מעבר לנושא הפרלמנטרי.
לסיכום, ההצעה שלי היא לא ללכת לכיוון של העצמת סמכויות סטטוטוריות לסגני השרים, אולי ללכת בכיוון של הגבלה של סגני השרים, ואני אומר את זה בדחילו ורחימו, כי אם נרצה ללכת להגבלת מספר השרים, להמשיך את אותו מהלך שהתחלתי בו במושב הכנסת הראשון של הכנסת הזאת, יכול להיות שיבואו אנשים ויגידו: תן מרחב גמישות לסגני השרים.
אגב, הציע סילבן שלום, אצלנו בסיעה, כאשר היה דיון בסיעה, הוא אמר שנגדיר את מספר השירם וסגני השרים ביחד. זאת אומרת, אם בחוק-היסוד הישן, עד שברק שינה, היו 18 שרים ושישה שרי שרים, בואו נגדיר 24 תפקידים של שרים וסגני שרים. הסכנה בזה, שינצלו את כולם לשרים. לכן אם אתה אומר, למשל, 24, אתה אומר לפחות שלושה סגני שרים, על מנת להגיע למבנה הגיוני.
הניסיון שלי אומר שללא ספק לראש הממשלה יותר נוח בריבוי משרות, כיוון שכמה שיותר אנשים מרוצים, זה תמיד דבר יותר נוח. הניסיון שלי גם אומר שזה לא טוב מנקודת המבט הממלכתית. ואם אנחנו רוצים להביא בשורה של שיטת ממשל שמביאה בחשבון גם את האינטרסים של המדינה, ולא רק את האינטרסים של המערכת הפוליטית, אנחנו חייבים ללכת על זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נגענו ולא נגענו. בסיכומו של דבר, מי אחראי? נכון שהשר אחראי על המשרד כולו, וסגן השר אחראי על התחום, אבל יש דבר שנקרא "אחריות ממשלתית". האחריות הממשלתית, אני מניח, היא אחריות על פעולות הממשלה. אם הורדתי לסגן השר תחום, וסגן השר לא יושב ליד שולחן הממשלה, האם כתוצאה מזה שסגן השר אחראי כלפי השר, והשר אחראי כלפי הממשלה – הממשלה כולה אחראית עבור הפעילות הזאת של סגן השר? בצורה כזאת יצאתי ידי חובת אחריות של הממשלה על מה שהורדתי לידיו של סגן השר.
מה הרווחתי בארבע הבעיות הגדולות שיצאנו איתן לדרך? יציבות ממשלה – לא הרווחתי, הוספתי עוד שלושה אנשים שעוזרים בענייני הסברה, אבל אם לא יהיה סגן שר, זו לא שאלה, הוא לא קיים.
גדעון סער:
אתה רוצה לבטל לגמרי את סגן השר?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מוכן להשאיר אותו, אבל מה אני מרוויח מזה שאני מעצים אותו? אני עלול להפסיד בעבודת המשרד, אני מותיר שאלה לגבי שאלות האחריות. יכול להיות שפתרתם אותה, אבל האחריות ההדוקה יותר היא אחריות של אדם אחד. כשיש שניים, אני כבר יוצר אולי קו תפר. לגבי הכנסת החלשתי אולי, משום שהותרתי את האנשים האלה בתוך הכנסת. אם הם יצאו מהכנסת, אני במצב טוב.
איל זנדברג:
זה לא משנה אם הם ייצאו עם סמכויות או ייצאו בלי סמכויות, מבחינת הכנסת זה לא משנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לכל היותר אני מוסיף עוד כמה אנשים שמסתובבים סביב מה שנקרא "פעילות הממשלה", אבל אני לא בטוח שהבאתי ליעילות גדולה.
יצחק לוי:
הם קיימים גם היום.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תראו מה קרה עכשיו, או מסיבות של בושה או מסיבות אחרות, בינתיים קשה להבקיע לכיוון סגני השרים.
יצחק לוי:
יש לך שלושה שרים במשרדים אחרים.
גדעון סער:
המצב הזה של מעט סגני שרים, כי מספר חברי הממשלה מאוד גדול. אם מספר חברי הממשלה היה היום 21-22, היום היו לפחות שישה-שבעה סגני שרים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כשאנחנו יוצאים לשנות, השאלה המהותית היא, מה אני מרוויח מן השינוי.
גדעון סער:
גם, מי נשאר בכנסת.
זאב אלקין:
אתה מרוויח שיש שר ביטחון שלא עונה לשאילתות, אלא יש שר ביטחון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יכול להיות שהשר המקשר עם הכנסת, כמו שהוא עונה לשישה מינסטרים, הוא יענה לעוד מינסטר אחד.
גדעון סער:
זה לא נכון. זה אדם שלא בקיא ולא מעורה, זה לשלוח פקיד, זה נוגד את כל עיקרון הפיקוח.
איל זנדברג:
סגן השר גם היום משיב על שאילתות.
יצחק גלנטי:
איזה מין פטנט זה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני שואל למה אני צריך סגני שרים.
גדעון סער:
אתה צריך במשרדים הגדולים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בגדולים, להוריד מעומס ייצוגי.
גדעון סער:
לא רק ייצוגי, גם מעומס עבודה אמיתי. אני יכול לתת המון נושאים שנוגעים לשלושת השרים שציינתי ספציפית, שהם לא יכולים לעמוד בזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה רוצה שיהיה שם סגן שר.
גדעון סער:
אני מעדיף, אני לא יודע אם אני יכול לחייב בחקיקה.
זאב אלקין:
למה?
גדעון סער:
אסור להיות יותר מדי קשוחים. נגיד, נכנס שר ביטחון מסוים, זה אדם בעל עוצמה, מאוד דומיננטי, יש לו סגן שר ביטחון מסתובב בין הרגלים, אם הוא לא מהמפלגה שלו – הוא לא מסתדר איתו, אם זה מישהו מהמפלגה שלו – הוא עוד יותר לא מסתדר איתו. אתה לא יכול לכפות, אתה חייב להשאיר את זה לגמישות של המציאות הפוליטית.
זאב אלקין:
לפי העיקרון הזה אפשר להגיד שלא צריך שר אם יש ראש ממשלה מאוד בעל עוצמה.
גדעון סער:
זה לא אותו דבר, כי סגן שר, שהשר שלו לא רוצה לעבוד איתו, לא יהיה קיים, הוא פשוט לא יעשה כלום. אז זאת סתם הוצאה של כספי ציבור.
דלית דרור:
קודם כול, אנחנו מתנגדים למתן סמכויות של חקיקת משנה לסגן שר. חקיקת משנה במדינת ישראל זה הסדרים מהותיים ביותר, זה לא רק טפסים או תקנות ביצוע, אלא אלה נושאים מהותיים ביותר שהחקיקה הראשית משאירה לחקיקת משנה, ומי שמתקין את חקיקת המשנה צריך להיות חלק מהגוף הביצועי הקולגיאלי שנקרא "ממשלה". ודאי שחקיקת המשנה לא הולכת בלי אחריות מיניסטריאלית. כמו שאמרנו, אפשר להסכים למתן סמכויות ססטטוטוריות. יש לזה גם מחיר מסוים במובן הפוליטיזציה של השירות הציבורי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תגידי את זה עוד פעם. אמרת את זה בפעם הקודמת, אבל לא כולם שמעו.
דלית דרור:
אם היום אנחנו אומרים ששר יכול לאצול לעובד ציבור מהשירות הציבורי ולא יכול לאצול לסגן שר, אותן סמכויות שהוא היה יכול לאצול למנכ"ל, הוא יוכל עכשיו לאצול לסגן השר. זאת אומרת, שאותן סמכויות תבצע דמות פוליטית ולא מי שהוא חלק מהשירות הציבורית.
זאב אלקין:
מלכתחילה הן היו בידי דמות פוליטית.
דלית דרור:
זה ניתן, זו לא מהפכה של המשטר הפרלמנטרי הרגיל שלנו ושל האחריות המיניסטריאלית שהולכת איתו כלפי הכנסת.
מובן שאין לי שום התנגדות שהשר יודיע לכנסת איזה תחומים הוא נתן לסגן השר, זה ודאי לא מעורר כל בעיה.
אפשר להסכים למתן סמכויות סטטוטוריות כמו באצילה, הסמכות נותרת בידי השר, הוא יכול להפעיל אותה במקביל. ככלל הוא לא יפעיל אותה, אבל הוא נותר עם האחריות, ולא מקובל שהשר יתנער מאחריות לאיזה תחום מתחומי הפעולה שבתוך המשרד שלו. מעבר לזה, זה לא יעיל, זה יוצר מתח בעבודת המשרד, כמו שצוין פה. המשרדים הם גופים ביצועיים שצריכים גם לתפקד, הם לא רק פלטפורמה למשרות, זה גוף שצריך לתפקד, אני לא רואה שההצעה הזאת תגרום לתפקוד יותר טוב של המשרד. מבחינת האחריות אנחנו מתנגדים למהלך אחריות בלתי ברור כזה, שבו יש בתוך המשרד סמכויות שמופעלות שלא בכפוף לשר, ושהשר איננו אחראי מיניסטריאלי להן, ואנחנו מתנגדים לחקיקת המשנה שתהיה בידי סגן שר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
התקציב, את אומרת שזה ממילא לא רלוונטי. לגבי העניין הראשון, אני לא כל כך מבין מה המשמעות שזה לא מוגדר. אם יוגדר – יוגדר. נניח שנחליט שבמשרד הביטחון אגף שיקום, אגף רכש ועוד איזה אגף אחד, שלושה אגפים שנמצאים בסמכותו של סגן השר.
איל זנדברג:
מה המשמעות המינהלית הארגונית? זה חלוקת המשרד.
יצחק לוי:
לא בחקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בתפקוד. למה בחקיקה?
גדעון סער:
אתה מחלק את משרדי הממשלה ללטיפונדיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הממשלה מתנגדת, זה בסדר, אבל למה מבחינה תפקודית יש פה בעיה? אם אני אגדיר שני אגפים ואגף קשרי חוץ, לא בחוק, אלא שר פלוני רוצה ששלושה דברים יהיו בסמכותו של סגן השר, הוא יודיע על כך לכנסת, הכנסת אפילו תצביע על זה, כמו שזאב אלקין מבקש.
דלית דרור:
אי אפשר שלשר לא תהיה אחריות מיניסטריאלית על מה שקורה במשרד שלו. תפצל את המשרד.
איל זנדברג:
תחשוב איך יתנהל מנגנון כזה. הרי הלבה האמיתית של התקציבים: החשבות, כוח-אדם, זה ישרת את כל האגפים. מי אחראי על הלבה המינהלית?
היו"ר מנחם בן-ששון:
המנכ"ל.
איל זנדברג:
האם השר או סגן השר?
יצחק לוי:
המנכ"ל. היום המנכ"ל הוא אחראי – הוא מינוי אישי של השר – הוא קובע את כל העניינים המינהליים, המנכ"ל אחראי לתפקוד ולפקידים ולכול. השר וסגן השר עוסקים במדיניות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם בצורה חדה אתה יכול להגדיר חלוקת משימות, ולהגדיר בצורה של האצלה סטטוטורית, מדוע אתה לא יכול, כתוצאה, מכך גם לתת לאיש שהוא ישלח את התקנות? הוא אפילו טוב יותר מהשר.
גדעון סער:
אני לא חושב שאפשר להגדיר בחקיקה- - -
יצחק לוי:
לא בחקיקה. בחקיקה, השר יחויב לבוא לכנסת ולהגיד איזה תחומים הוא מסר.
גדעון סער:
השר הוא אחראי, ואי אפשר להיכנס לחלוקה של לטיפונדיות במשרדי הממשלה, זה לא טוב. יכול להיות שזה גם מתבצע, מתוך צורך בהרמוניה, ביחד, זה לא יכול להיות משהו שנכפה בחקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תסביר לי מה שנראה לי קודם כדבר והיפוכו. אמרת קודם שחייבים בשלושה משרדים סגני שרים. האם סגן שר בתפקיד של פקק, או שחייבים סגן שר ולכן אתה מסוגל לאצול לו סמכויות, ובצורה כזאת הוא יעסוק אולי במשימות כלליות, אבל יש לו משימות מוגדרות?
גדעון סער:
לא בתפקיד של פקק, זה מאוד-מאוד תלוי. היום יש סיטואציה שבשלושת המשרדים הגדולים, באחד יש סגן שר, וזה עובד טוב, זה עבד טוב גם עם אפרים סנה. במשרד החוץ, לצערי, אין סגן שר בגלל נסיבות פוליטיות, יש שר נוסף אשר יש לו משימות מסוימות, ובמשרד החוץ אין לא סגן שר ולא שר נוסף. הרבה פעמים זה נובע מסיבה פוליטית, למשל, כאשר אתה בא ואומר שש"ס רוצה שיהיה לה סגן שר אוצר או שר במשרד האוצר, ואתה אומר שאינך רוצה להעניק למפלגה, שהיא מפלגה קואליציונית, מעמד סטטוטורי בתוך משרד ממשלתי כזה, ויש משמעויות אם אתה אומר אחרת. אינני רוצה שבמשרד הביטחון תהיה לי יותר מכתובת אחת ברמה הסטטוטורית, העקרונית, למרות שמישהו יכול לבוא ולסייע. נגזים אם ניכנס לחקיקה בנקודות האלה.
אברהם מיכאלי:
השאלה העיקרית היא אם זה צורך או הכרח שיהיה סגן שר. כולנו מסכימים שסגן שר זה חשוב, ואפילו הכרח, במשרדים מסוימים. אפשר לקחת חלק מההצעה שלנו, וזה יכול לתרום באופן חיובי גם לתפקוד המינהלי של המשרד וגם למעמד של סגן השר או למחויבות שאותו סגן שר ירגיש כלפי השר. סגן שר, במספר מסויים של משרדים, שנגדיר שהכרח שיהיה שם סגן שר, האחריות של המשרד תמיד תהיה על השר, כאשר סגן שר מבחינת תקציב יכול לנהל את תקציב המשרד. תקנות, זה מעורר את הבעיות החוקתיות במובן הזה שסגן שר מחוקק תקנות משנה, אין לזה כרגע, בסיטואציה הנוכחית, פתרון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם הוא טוב, הוא יכול לחוקק.
אברהם מיכאלי:
אם סגן השר נאמן מספיק על השר שלו, גם תקנות, שהוא מכין באופן עצמאי, הוא יביא לשר, והשר יחתום.
יצחק לוי:
זאת הנקודה שאני רוצה למנוע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שמעת את זעקתו של משה גפני.
אברהם מיכאלי:
לפעמים צריך להיות קשוב למשהו שחשוב. סגן שר הרי לא יושב בישיבות ממשלה, לסגן שר היום אין האחריות- - -
גדעון סער:
היו סגני שרים שישבו, על אף שהיועץ המשפטי לא אהב את זה. כאשר היה סגן שר כמו פרוש, הם השתתפו.
אברהם מיכאלי:
האם סגן השר פרוש יכול היה לחתום?
גדעון סער:
לא. הוא היה צריך להחתים.
אברהם מיכאלי:
הוא ישב בישיבות ממשלה, כי הוא היחיד שהביא את דברי המשרד לממשלה.
אני מבין את הבעייתיות בתפקוד של סגן שר שאין לו מעמד מעבר להיותו מינוי פוליטי. למה זה תורם למינהלה במשרד, המשרדים הגדולים? יש שם מצב שאותו מנהל אגף, אותו אחראי תחום, לא כל יום מצליח להגיע לשר הבכיר. סגן השר תורם לו מבחינת הביצוע ומבחינת קידום הדברים, והוא יודע שסגן השר יושב עם השר הרבה יותר מאשר אותו מנהל אגף מגיע לשר. הדבר הזה יכול בהחלט לתרום לתפקוד המינהלי של המשרד באותו תחום שסגן השר אחראי עליו. צריך לראות את השילוב של היעילות, לתת תחושה לסגן שר שהוא מישהו חשוב במשרד, משום שהוא מבצע דברים, ולא רק אחראי על התיאומים. הוא יכול להיות אחראי על אגף מסוים של המשרד, והוא מוריד מהשר את האחריות היומיומית, אבל את האחריות המיניסטריאלית עדיין משאיר אצל השר. צריך למצוא את שביל הזהב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ממה נפשך? אם רוצים אותו לתפקידי רוחב כלליים, אז המודל שלך לא רלוונטי. אני לא רוצה אותו בכנסת, זאת הבעיה שלי, ואז אני מבין את ההערה של הרב לוי שאומר שצריך להגדיר לו. אם מגדירים, אני צריך להבין את לבת הבעיה. אם הוא כבר אחראי על הדברים האלה, למה שלא יכתוב תקנות? הוא הרי יכול להיות בפוטנציה שר, אין משהו פגום באישיותו, להפך, הוא נבחר לכנסת, בעוד ששר לא בהכרח נבחר, הוא עבר מבחן אש ומים.
זאב אלקין:
זה משהו שאתה יכול לשנות. ברגע שאתה מעיף אותו מהכנסת, ההתניה הזאת חסרת משמעות.
אברהם מיכאלי:
אם הוא מחוקק תקנות משנה, והוא לא יושב בממשלה, זה לא סביר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה?
אברהם מיכאלי:
הוא לא יכול לשבת מחוץ לממשלה ולקבל החלטות חשובות בתפקוד המשרד, ואין לו האחריות הממשלתית על התקנות שהוא מתקן.
דלית דרור:
יש אחריות משותפת לשרים בממשלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לשם חשבתי שתוליכו את זה.
דלית דרור:
החלטת הממשלה מחייבת במדיניותה את השרים שחברים בה, לכן השר, שהוא חלק מהאחריות המשותפת של הממשלה, הוא זה שצריך להתקין את התקנות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מתלבט במהלך. לא אכפת לי לחוקק אם אני אהיה רגוע לגמרי שלא עשינו שגיאה מהותית מבחינה חקיקתית.
ישבו פה באיזה דיון גלנור ודיסקין, ומהם יצאה בשורת הגמישות לאין שיעור, שאפשר יהה לכאורה להבין ממנה שהכיוון של הרב לוי הוא כיוון סביר.
דלית דרור:
מדיסקין יצא, לא מגלנור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
את גלנור רציתי עוד פעם לשאול, לפחות בסוגיה הזאת, לפני שאנחנו מתקדמים.
יצחק לוי:
דיסקין הוא אילן מכובד, שאפשר להיתלות בו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אין לי בעיה להיתלות גם בזה וגם בזה, ולהביא את רות גביזון עוד פעם לדיון בנושא.
איל זנדברג:
נקודת המוצא כפי שתיאר חבר הכנסת סער, ובזמנו פרופסור קליין, באמירה כללית יותר, כשאנחנו באים לעשות שינוי בהקשרים כאלה אנחנו צריכים להיות רגישים מאוד, זהירים מאוד, ובעיקר הוועדה והכנסת צריכות להצדיק לעצמן למה צריך לעשות את השינוי – מה פגום, מה המטרה, מה הייעוד של בעל התפקיד, ולפי זה נזהה את הפגמים ואת השינויים הדרושים. זה כאמירה כללית. אמירה יותר ספציפית שצריך לשאול: מהי ההצדקה, מה הייעוד שרואים חברי הכנסת לנגד עיניהם בתפקיד סגן השר.
הוצגו פה, אם אני מבין, שתי פונקציות: פונקציה אחת היא הפונקציה הקיימת היום, של קשר עם הכנסת, שאם חופרים בהיסטוריה החקיתית, זאת הפונקציה שהמחוקק ראה לנגד עיניו, זו הפונקציה שחבר הכנסת סער רואה לנגד עיניו- - -
זאב אלקין:
לא מדויק, חבר הכנסת סער דיבר על כמה פונקציות, שזאת אחת מהן.
איל זנדברג:
נכון, אני מגיע לפונקציה השנייה. חלק מהדברים של גדעון סער נופלים להיבט השני. הפונקציה השנייה היא של יעילות, של עומס, לסייע לשר בשל היותו עמוס. זה, כמובן, חזק יותר אצל מי שטוען שסגני שרים צריכים להיות במשרדי ממשלה מסוימים. אם אני מבין נכון, גם חבר הכנסת לוי אומר שיש פונקציות ממשלתיות, יש מי שנקרא "סגן שר שמסוגל לבצע" – תקל על השר ותעביר עוד תחום סמכויות. אלה שתי הסיבות, שהן יעילות, או קשר עם הכנסת, וחבר הכנסת סער אמר שיש גם מין פונקציות כלליות שמקלות על העומס, אבל הן לא מחייבות לתת סמכויות סטטוטוריות.
אני רוצה להגיד מה לדעתי חשוב להביא בחשבון, כשמנסים לגבש את העמדה, ומתוך זה גם תעלה העמדה שלא צריך למהר ולהעביר יותר מדי סמכויות ולעשות שינויים מרחיקי לכת במבנה הקיים. בל נשלה את עצמנו, זו כן מהפכה. ההצעה שמוצעת היא כן מהפכה מבחינת שינוי מבני, זו לא העברה של עוד קצת סמכויות, זו חציה של כמה קווים בבת אחת.
ראשית, חשוב מאוד מבחינת מבנה המשטר, מבחינת היעילות, מבחינת המשילות – המטרות שלשמן יצאנו לדרך – שיהיו יחסים ברורים בין השר, הסגן שלו והממשלה. יחסים ברורים זה אומר ששרים, מי שיושב בפורום של הממשלה במובן הצר, מקבל את ההחלטות, הוא שותף להחלטות המדיניות, והרמת היד שלו בהקשר הזה היא שוות מעמד לראש הממשלה. השר לא כפוף לראש הממשלה בהיבטים האלה. הוא חלק ממקבלי המדיניות, לכן הוא גם נושא באחריות כלפי הממשלה על מה שהוא עושה במשרד, והוא גם הולך למשרד, ואמור ליישם – יש שאלה אם הוא חייב משפטית או לא – את מדיניות הממשלה במשרדו פנימה. סגן השר אינו כזה. לא מדובר על כך שסגן השר יצביע בממשלה. סגן השר חייב להיות כפוף ישירות ואחראי כלפי מישהו שהוא חבר ממשלה, קרי, שר, ולכן אי אפשר לחלק ביניהם את האחריות. אפשר, זה נתון במחלוקת, לפחות חוקתית, לומר שהשר יעביר סמכויות, הוא מטיל תפקידים על סגן השר, אבל לעולם ישייר את הסמכות בידיו. זה המבנה החוקתי הקיים, יש בזה גם טעם והיגיון. זה ישרת גם את היעילות, כי השר אחראי על הרבה דברים שהוא לא עושה בעצמו. כשאני יודע שאני אחראי על משהו כלפי הממשלה, וכשאני בא ביום ראשון, וליד שולחן הממשלה אני צריך לתת את הדין, אז כשסגן השר עושה דברים, ולא העברתי לו את תחום התעופה, ושכחתי, למרות שיש לי אחריות כוללת ואני יכול לפטר אותו- - -
יצחק לוי:
ממש לא. הוא יכול לפטר אותו בכל יום.
זאב אלקין:
כל עוד שהוא לא פיטר, הוא לא נושא באחריות.
יצחק לוי:
אמרתי שהוא כן נושא באחריות.
איל זנדברג:
הוא נושא באחריות, אבל מה שאני מנסה לטעון, שהאמירה "נושא באחריות" היא שונה כשאדם יכול להפעיל את הסמכויות בעצמו, וגם אם הוא לא חותם במו ידיו, אבל הוא יודע שאדם פעל בשמו וברשותו, ולכן הוא אחראי כלפי הממשלה, הוא יפקח יותר. לעומת זאת, כשהפיקוח הוא בצורה הכללית של אני אחראי, אבל בעצם הכנסת יודעת, הציבור יודע, הגדרתי את התחומים מאוד ברור, סגן השר עושה הכול בתחום הזה, נדמה לי שהפיקוח האמיתי הוא מצומצם מסיבות אנושיות, וזאת תהיה אשליה עצמית לומר שהשר עדיין יפקח. זה לא אותו פיקוח, זו לא אותה אחריות. לכן אם כבר מנגנון שאנחנו רואים כאצילה בחוקי-היסוד ובמשפט המינהלי, כלומר, השר לעולם ישמור בידיו את הסמכות להתערב בהחלטות, לא בדרך של פיטורים, להתערב בהחלטות קונקרטיות, לבטל ולמשוך את הסמכות חזרה אליו. זה מנגנון שונה בעיני מבחינה איכותית, לא רק בחינה כמותית, אל מול המנגנון שהציע חבר הכנסת לוי.
יצחק לוי:
אמרתי לא רק לפטר, אלא גם להעניק סמכויות או לצמצם. זה מה שאתה אומר.
איל זנדברג:
אני אומר במקרה קונקרטי.
יצחק לוי:
זה לא משנה, זה לא חשוב. במקרה קונקרטי תצמצם את הסמכות. זה אותו דבר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא נותן לו את הסמכויות, אל תיתן לו תקנות.
איל זנדברג:
לא רק, אני תיכף אגיע לתקנות. יש הבדל בין שינוי חלוקת הסמכויות, אני רואה שסגן השר עוסק בענייני תעופה בצורה בעייתית, אני חוזר לכנסת, מודיע ומאשר לפי מה שהוחלט, ואז הכנסת בהליך פורמלי, מורכב, מסורבל, צריכה לקחת מסגן השר סמכות כללית. ברור שזה אמצעי פיקוח חזק יותר, ומטיבן של סנקציות חזקות יותר, שמשתמשים בהן מעט יותר.
אני משווה למודל המינהלי של אצילה, כפי שאתה מכיר, כמי שהיה שר. המנכ"ל פועל בשמך, או אפילו פקיד פועל בשמך ומעניק רישוי כלי טיס. אתה יודע שאם בעניין מסוים הוא לפתע פעל לא לפי המדיניות, הוא עשה פעולה שלא כדין או לא ראויה- - -
יצחק לוי:
אני צריך להפסיק אותך. זה בדיוק העניין שאתה רואה את סגן השר כפקיד. זה בדיוק מה שאני רוצה פה, לבוא ולראות אם אני מרפא את העניין. אם אני לא מרפא, גמרנו, בשביל מה צריך סגני שרים? שייקח עוד פקיד, בעיקר אם החוק הנורבגי יעבור, למה לתת לו תואר סגן שר, שייקח עוד סמנכ"ל אחד, והוא יטפל לו בכל הדברים. למה אני צריך סגן שר? סגן שר הוא דמות פוליטית, בעלת סמכות מסוימת, ואתה כל הזמן מוביל אותנו לזה שסגן השר הוא פקיד.
איל זנדברג:
אני אבהיר. אני סבור שיש טעמים למה לא לשנות את המבנה, אבל גם לשיטתך אפשר להסביר מודל של יחסי אצילה בין שר לסגן שר, כלומר, שהשר משמר את הסמכות- - -
יצחק לוי:
כמו אצילה לפקיד.
איל זנדברג:
לא. אני לא אגיד פקיד, כי בזה כשלתי.
יצחק לוי:
דלית דרור אמרה כמו אצילה לפקיד.
דלית דרור:
זה המשפט המינהלי על אצילה, במובן הזה שהסמכות נותרת בידי האוצל.
איל זנדברג:
זה עדיין ישרת את המטרות שאתה חותר אליהן. יש תחומים רבים בתוך משרד. השר וסגן השר, כפי שאמרת הם אנשים פוליטיים, שניהם, לא משנה מאיזה מפלגה, הם בממשלה, הם מקדמים את מדיניות הממשלה. אם רוצים שהפיקוח או ההפעלה של תחום מסוים יהיה הדוק יותר, יש היגיון רב וטעם בכך שסגן שר, שהוא דמות פוליטית, יהיה בקשר ישיר עם מבצעי המדיניות, קרי, הפקידים, הוא ינחה אותם והוא יורה להם בתחומים, כפי ששר מורה, כאדם פוליטי, וזה לגיטימי וראוי בתחומים המקובלים והראויים.
יצחק לוי:
איך אתה מגדיר את הסמכות?
איל זנדברג:
עדיין הסמכויות שהוא יבצע, השר יוכל להגיד שהוא שלח אותו כאיש פוליטי להפעיל מדיניות, אבל עדיין האחריות של השר בשולחן הממשלה, ולכן גם החלה קונקרטית שהפעלתה כאיש פוליטי, אני אומר: אדוני, עם כל הכבוד אתה סגן שר, אני השר, ואני בנקודה מסוימת הבנתי שהיתה טעות, ואני מתקן אותה בלי ללכת לכנסת ולהעביר סמכויות. באופן קונקרטי, או מכאן ואילך, בתוך תחום התעופה, בתחום הגלשנים, אני מחליט שאתה לא עוסק.
יצחק לוי:
אני מסכים איתך שכדי ליטול סמכויות לא צריך לבוא לכנסת, אם זה מה שמפריע לך.
איל זנדברג:
האחריות צריכה להישאר בידי השר, זה לא עניין של פקיד או לא פקיד.
דבר נוסף, כעיקרון, כשאנחנו עושים שינויים בחוקי-היסוד, במבנה החוקתי שלנו, חשוב שלא ניצור מנגנונים מקבילים, כלומר, שהאחד יכול לעקוף את השני, שהשני יהפוך למיותר ברבות הימים. חבר הכנסת לוי מביא כדוגמה, דוגמה טובה, משרד גדול, שיש בו תחום מוגדר, קוהרנטי, שאפשר לתת אחריות לסגן שר, והמודל היוצא מכך הוא שאפשר להעביר סמכויות לכול מכול, חקיקת משנה וסמכויות סטטוטוריות לסגן השר. אבל מובן שהדבר הזה יכול לשרת את הדברים שעלו פה, ששר, שאולי הוא יהיה ראש ממשלה, למשל, שר רווחה, יעביר את כל תחומי הפעולה, את כל הסמכויות לסגן השר. יגידו לי: מה רע בזה? אם הטעם הוא טעם נכון, מה רע בזה? הרע בכך, שיש שני מנגנונים. אני חושב שיש בזה טעם, שאם רוצים לחלק משרדים, זה יבוא להודעה בכנסת, לאישור הכנסת, הממשלה תחליט על כך. יש מנגנון איך להעביר תחומי פעולה. אם היו רוצים ליצור משרד חדש, היו עושים משרד חדש. אם היו רוצים לעשות חלוקה שהתעופה היא משרד בפני עצמו, היו עושים את זה.
יצחק לוי:
זה לא מצדיק עוד חבר ממשלה, זה לא מצדיק עוד מיניסטריון. אין משהו באמצע? זה כל כך חתוך?
זאב אלקין:
בעקבות ההערות ששמענו כאן, יש לי שאלה אחת. יכול להיות שאם נתמקד בה ונמצא לה פתרון, אולי זה ישרת את המטרה ששם לעצמו הרב לוי. כל הבעיות שהועלו כאן חוזרות לעובדה שסגן השר הוא לא חבר בממשלה, ואז, מבחינה סטטוטורית, יש בעיה איך להעניק לו סמכויות במשרד, שהשר באופן כזה או אחר יוצא מן התמונה. השאלה, אם לא ניתן למצוא הגדרה לחברות חלקית של סגן השר בממשלה, שפירושה זכות משקיף, זכות לנאום בלי זכות הצבעה, ואולי כאן הנקודה הקריטית, זכות הצבעה במקרים שהשר מאציל עליו זכות הצבעה בממשלה. זאת אומרת, יש לאותו משרד קול אחד, אבל במידה והשר- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
לפי דעתי, זאת נקודת המפתח, מכיוון שאני לא מוכן לתת לו זכות הצבעה, אני גם לא רוצה לתת לו זכות חקיקה. כאן נקודת המשבר.
זאב אלקין:
השאלה, אם אפשר לתת לו זכות הצבעה חלקית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
התשובה היא לא. הבאת אותנו אל הנקודה, חשבתי שדלית דרור תיקח אותנו אליה. זאת נקודת המשבר.
איל זנדברג:
אני מקווה ששם תהיה הסכמה פשוטה יותר, שממשלה מורכבת משרים, הם אלה שמביאים, הם אלה שמקבלים, ואין שר למחצה או שר לעניין מסוים.
אברהם מיכאלי:
גם פוליטית זה לא יהיה לו נוח שסגן שר יבוא להצביע.
איל זנדברג:
סגן שר הוא סגן שר, ושר הוא שר. אם יש סיבות שרוצים לתת לו יותר סמכויות לסייע לשר, זה דבר אחד. להצביע סביב שולחן הממשלה, לפעמים לעניינים מסוימים, כשנוח לו- - -
זאב אלקין:
במקום השר שלו. מה הבעיה?
איל זנדברג:
במקום השר שלו זה ודאי מעורר בעיות. אני נאלץ לענות טלגרפית, אבל יש לזה תשובה טובה יותר ומלאה יותר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא לא חבר ממשלה.
יצחק לוי:
סגן השר לא חייב להיות מהמפלגה של השר, יכולים להיות כאן ניגודי אניטרסים.
זאב אלקין:
אם השר מעוניין להעביר אליו את זכויות ההצבעה, מה הבעיה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם הוא מוכן להעביר לי?
זאב אלקין:
זה בדיוק ההבדל בינך לבין סגן שר, לסגן שר יש מעמד מיוחד.
דלית דרור:
או שאתה חלק מהגוף הקוליגיאלי שנקרא "ממשלה" או לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
דידקטית, מהנקודה הזאת שדחפת אותנו אליה, כך צריך להתחיל, מה פירושה של אחריות של חבר ממשלה שמצביע או לא מצביע. תיקח את זה אפילו לוועדת חקירה. לכל החלטה יש משמעות שהיא לא נקודתית, אלא משמעות אופק ועומק, שממנה נגזרת המחויבות. כאן החלטתי כך וכך, כי אני מבין את המשמעות, אולי אני לא מבין, אבל אני צריך לדעת את המשמעות האינטגרטיבית. אתה לא יכול להקנות את זה, אלא לחבר ממשלה. חבר ממשלה יכול לקבל את זכות ההצבעה שלך, כי הוא אמור לדעת את משמעויות האופק והעומק של ההכרעה שלך.
זאב אלקין:
אין פורום כמו משקיף בקבינט? יש הגדרות בממשלה שנותנות סמכויות חלקיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה חוק שימור הכבוד, לא חוק שימור הפונקציה.
זאב אלקין:
זה לא פשוט, אחרת לא היו נאבקים על העניין הזה.
איל זנדברג:
אם אנחנו לקראת סיום הישיבה, אני מעדיף לומר את הדברים בפתח הישיבה הבאה, שתהיה להם התייחסות יותר מעשית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לנו עוד חצי שעה לשבת. זה שהחבר'ה לא נמצאו כאן, הם גם לא היו בפעם הקודמת, הם קוראים את הפרוטוקולים.
איל זנדברג:
יש תחושה שבתחילת ישיבה הם נמצאים יותר מאשר בסופה, אבל אני אשמח לומר את הדברים גם בפעם הבאה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תגיד ותחזור עוד פעם.
איל זנדברג:
הדברים שאמר חבר הכנסת אלקין ראויים לתגובה ממושכת ומפורטת יותר, זאת מהפכה עוד יותר גדולה, והיא לא תועיל למשילות, ואפילו לא תועיל פוליטית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מכאן מתחילה השאלה לבעיה של הרב לוי.
איל זנדברג:
השאלה שצריך לשאול את הרב לוי, כפי שהצגתי בפתח הדברים, מהי התקלה הקיימת, האם יש בעיה היום במשילות או בארגון. התשובה, אם אני מבין נכון, היא של עומס. התשובה של מישהו שאין לו תפקיד, היא לא תשובה אפשרית. כשאנחנו בונים ארגון, אנחנו לא אומרים: יש תפקיד, מה ניתן לו, אלא השאלה, האם צריך תפקיד.
יצחק לוי:
יש שני עניינים. יש דבר אחד, שלפעמים זה מיותר, ואין שום ביקורת ציבורית, אתה נותן לו רכב, אתה נותן לו פקידות, אתה נותן לו לשכה. זה חיסרון בשיטה – אם אתה לוקח אדם, ממנה אותו לתפקיד מסוים, אין לך שום ידע ושום שליטה על מה שהוא עושה. כלומר, אתה לא צריך שהחיסרון יהיה חיסרון בשיטה. החיסרון לפעמים הוא חיסרון במציאות. זה חלק ממה שנקרא "השחיתות הפוליטית". אתה ממנה עשרה סגני שרים, נותן להם לשכות, נותן להם רכבים, נותן להם מזכירות, והם לא עושים שום דבר. זה חיסרון אחד. החיסרון השני, מהצד השני, מצד סגן השר, מהו, בהמה או חיה. הוא כלום, הוא לא בהמה ולא חיה. האם צריך כיסוי הדם כששוחטים אותו או לא? אנחנו לא יודעים. בדרך כלל שוחטים אותו, השאלה אם צריך גם כיסוי הדם. אנחנו לא יודעים מה זה. חבר כנסת הוא לא. הוא מצביע, אבל הוא לא מתפקד כחבר כנסת, הוא לא יכול להגיש הצעות חוק, לא הצעות לסדר, הוא מוגבל. שר הוא לא, הוא עוזר. נכון שאנחנו מקובעים בשיטה של היום, אבל ראינו בעולם שיש כל מיני שיטות, יש שרים שהם שרי משנה, שיש להם סמכויות, גם סמכויות חקיקה.
דלית דרור:
יש סמכויות חקיקה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
הבאנו לנו דוגמאות לחקיקת משנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
היתה הדוגמה של הולנד.
יצחק לוי:
למרבית הפלא, המשטר שם לא מתמוטט. יש כאלה שמשתתפים בישיבות מסוימות בממשלה, וזו מהפכה הרבה יותר גדולה מאשר אני מציע. הדבר המינימלי שאתה יכול להגדיר אדם בעל סמכות זה מאל"ף עד תי"ו, אתה אומר לאדם שהוא אחראי על התעופה, הוא אחראי על הכול, לא לחצאין, לא לשליש, לא לרביע. אם לא, עזוב. נעזוב סגני שרים, יש לי הצעה יותר טובה, לקחת עוד משרת אמון, ונגמור את העניין. בעיקר אם יהיה חוק נורבגי, למה צריך סגן שר? אתה נותן לו רכב ונהג ושתי מזכירות וארבעה שרים? בשביל מה? תן לו עוד משרת אמון, תגיד לשר הביטחון, לשר האוצר, לשר החינוך ולעוד שני שרים שיקבע ראש הממשלה, מותר להם לקחת עוד משרת אמון, עוזר בכיר, ונגמר העניין.
איל זנדברג:
נשאלו הרבה שאלות, אבל נדמה לי שהשאלה הבסיסית, חבר הכנסת לוי, לו אנחנו מגיעים לאי בודד, ואנחנו בונים מחדש את הממשלה שלנו, אנחנו מייצרים כל תפקיד, ואנחנו כותבים על הדף החלק שיצרנו באי הבודד שלנו מה התפקיד עושה, למה צריך אותו. כשאתה כותב סגן שר, הטיעון שיש כבר מי שהוא סגן שר, כי כך קראו לו- - -
יצחק לוי:
אני מוכן ללכת עם מנחם בן-ששון לעניין הזה, נוסיף למספר שרים, לפי החלטת הממשלה, עוד משרת אמון, ואז גם לא צריך את החוק הנורבגי, וגמרנו.
דלית דרור:
מספר משרות האמון עלו בשנים האחרונות. מספר עוזרי השרים עלה משניים לשבעה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב לוי, אתה מוחק את סגן השר? אין דבר כזה יותר?
יצחק לוי:
כן, אם בין כך אין לו סמכויות ואם בין כך הוא שום דבר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא מהפכני?
יצחק לוי:
זה הרבה פחות מהפכני ממה שאני מציע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה הרבה יותר מהפכני פוליטי, וזה הרבה פחות מהפכני חוקתית.
איל זנדברג:
חבר הכנסת, לעניין העוזר, אתה מביא את זה כדוגמה, מה היה הטעם הראשוני שהביאו את סגן השר, כשהמציאו את התפקיד?
יצחק לוי:
פוליטי.
איל זנדברג:
זה היה המניע. מה הטעם שהוצג? הטעם שהוצג – קשר עם הכנסת ועוזרו של השר.
יצחק לוי:
סליחה, איל זנדברג, אני נאלץ לצאת.
איל זנדברג:
אני אשמח לחזור על הדברים בישיבה הבאה.
אני אשיב לדברים שאמר חבר הכנסת לוי. הרעיון של עוזר, אני יודע שהם נאמרו כדי להקשות על הטיעון הנגדי, אבל הם גם דברים אמיתיים. הרעיון של סגן שר מסייע לשר בקשר עם הפרלמנט, כפי שחבר הכנסת סער הביא מניסיונו, ואמר שזה אכן מסייע ועובד, זה הרעיון המקורי. את הדבר הזה לא יכול לעשות אדם מבחוץ, לא יכול לעשות עוזר, לא איש אמון, עם רכב, בלי רכב, אפילו אם יש לו שני מזכירים ונהג.
אברהם מיכאלי:
אפילו שהוא מוכשר ביותר.
איל זנדברג:
הוא לא יכול לעשות את זה. הרעיון בקשר עם הכנסת, שמי שמופיע מעל דוכן מליאת הכנסת, ומי שבא בפני הוועדות כדמות פוליטית זה מישהו שהוא חלק מהממשלה. זאת המסורת שלנו. באי הבודד שלי אפשר לבנות גם דבר אחר, אבל זאת מסורת, יש בה טעם, יש בה היגיון, והאיש שנמצא בקשר עם הכנסת זה מישהו שמסתובב פה במסדרונות. בדברים האלה הוועדה עסקה בישיבות קודמות. הוא מסתובב במסדרונות, נמצא בישיבות הסיעה, מכיר ויודע, ולכן הוא מסוגל ליצור את הקשר הזה, גם את הקשר הפוליטי, הוא גם יכול לשמוע לצרות ולמצוקות של חברי כנסת, הוא יכול להביא את רצון הממשלה אל חברי הכנסת. יש לזה ערך, ולכן העוזר לא יגלם סגן שר. אבל אז הייעוד שאני מייעד לסגן שר, אם אני עכשיו יועץ ארגוני לממשלה, ייעודו לשמור על קשר עם הכנסת, להיות הזרוע הארוכה של השר בכנסת ומולה, ולסייע לו בתפקידים ביצועיים במובן הרך של המילה – קשרי חוץ, הסברה. חבר הכנסת סער דיבר על כך.
לכן צריך להגדיר מהו הייעוד, לפי הייעוד אתה מזהה אם יש היום בעיות, ונותן סמכויות. אם הבעיה היא שיש הוצאה כספית מיותרת, שניתן עבודה לאותו אדם, נדמה לי שהתשובה לכך היא לא, זה לא עובד מדינה שאי אפשר לפטרו לנצח או משהו בדומה לזה; ואם הבעיה השנייה שמסתובב אדם שלא יודע מה תפקידו – נגדיר את תפקידו. ואם אין צורך בתפקיד הזה, לא נקיים אותו.
יאמרו לי: זה גלגול עיניים, אנחנו יודעים שיש צרכים פוליטיים, הממשל הוא לא רק ספר חוקים, משהו שלומדים בבתי ספר למשפט. נכון, ממשל הוא גם עניין פוליטי, וזו לא מילה גסה, אבל אז נקודת המוצא תהיה אחרת. יש צורך לשתף גורמים שונים בפעילות הממשלתית, יש צורך לתת להם משרות, ואנחנו לא רוצים שהמשרה תהיה ריקה מתוכן במובן של הוצאת כספי ציבור סתם, אז נגדיר את הייעוד אחרת, ולפי זה ניתן סמכויות, לא כדי שאדם יסתובב בהרגשה טובה, אבל גם בלי לפגוע במבנה השלטוני ובלי לפגוע בעקרונות יסוד, בדרכים שהם פועלים, הן המינהל כפי שהוא פועל, כדי לא לפגוע ביעילות, והן המבנה השלטוני שלנו, שאנחנו לא רוצים לשבש אותו כך סתם.
הזכרתי קודם עניין היחסים בין שר לסגן, אמרתי שאנחנו לא רוצים לבנות מנגנונים עוקפים, כלומר, שיהיו סעיפים יפים על חלוקת משרדים, העברת סמכויות באישור הכנסת, בהחלטת ממשלה, אבל בעצם סגן שר יוכל להיות פתאום שר במשרה מלאה, כי יעבירו לו את כל הסמכויות. זה דבר שגם לשיטת חבר הכנסת לוי, אם היא תתקבל, צריך לשים בה איזה מחסום. אני לא יודע איך לנסח אותו, זה קשה, כי יש פה עניין של מידה. הייתי אומר שזה צריך להיות מאוד חוקתי, שלא מגזימים ומפריזים, אבל נדמה לי שהוא לא מתאים לתנאי הארץ ותושביה, זה לא מתאים לריסון העצמי הזה.
גם מבחינה מינהלית וארגונית, הדבר הזה יפגום במשילות. עלו פה חלק מהדוגמאות, אני חושב שהן נכונות – מנכ"ל אחד, שני אדונים, החלוקה ביניהם לא תמיד תהיה הכי טובה. חבר הכנסת לוי עצמו יעיד על כך שהיחסים בין שר לבין סגן שר הם לא תמיד טובים. לפעמים הם טובים, כי הם לא עושים שום דבר, לפעמים הם רעים אם מנסים לעשות. החלוקה הזאת תעורר קשיים מינהליים מי נותן את ההוראות, מדיניות ותקציבים ותפקידים. בסופו של דבר, הדבר הזה משמעותי. כשאין ראש אחד בפירמידה ארגונית, אני לא מומחה גדול בארגונים, חושב שבדרך כלל זה פתח לפגיעה במשילות, אני לא אגיד שזה בלתי אפשרי. גם ביחסים מול הכנסת סגן השר תמיד יוכל להגיד: בנושא הזה, אומנם זה לא תעופה, כי פה מדובר על מטוס שיוצא מתחום הארץ, ויחסי החוץ של המשרד זה השר אחראי, כי הוא חתם על אמנה לעניין הזה, פה זה מינהל תעופה ומדובר על חטופים בתוך תעופה, כאן זה תעופה, אבל המטוס כבר נחת, וכל מה שקשור לסידורי קרקע זה לא אני וכן הלאה וכן הלאה, ואז כל אחד יוכל להגיד: אני לא אחראי. יגידו לי שזה יכול לקרות גם היום במשרדים, אבל זה לא נכון, כי יש מסורת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה קורה, תעלת הימים.
דלית דרור:
זה קורה בין פקידים, בתוך המשרד זה קורה פחות. פה אתה מביא את אותה תקלה שקיימת בין פקידים ובין שרים אל תוך המשרד, בין השר לבין סגן השר.
איל זנדברג:
אתה גם מעצים את התקלה. גם אם היום זה קורה כרע הכרחי, אנחנו מעצימים את זה, ומסיבה שלא ברור למה, בתוך משרד אחד, כשכבר היום אולי המשרדים עוד איכשהו חיים בשלום.
הדוגמאות עם הולנד. הוועדה הסכימה שאם רוצים לרדת לפרטנות מהמילה "סמכויות" במחקר היפה מאוד שקיבלנו, אבל רוצים לראות רזולוציה, צריך לבקש השלמת חקירה, שלא לומר חיקור דין ולבדוק את זה.
דלית דרור:
זה לא סגן שם, זה שר זוטר.
איל זנדברג:
נכון, זה שר שהוא לפעמים חבר בקבינט, וראינו שחלקם חברים בקבינט. לא ברור שההשוואה היא זהה. מכל מקום, אנחנו מביאים טעמים לגופו של עניין.
אני אזכיר לפני חקיקת משנה עוד טעם אחד שקשור ליעילות. חבר הכנסת בעצם אומר שמסתובב אדם שלא יודע מה הוא עושה, ואני מבין שהתסכול של בעלי תפקידים, שהם נבחרי ציבור, אנשים מכובדים לכל דעה, נבחרו על ידי הציבור כשליחיו, לא הגיוני שתהיה להם כותרת שאין מאחוריה מהות. זה נכון. אני לא בטוח שהתסכול לא יהיה גדול יותר, ולכן מכאן גם החיכוכים, ומכאן גם חוסר הנעימות. אם יאמרו לאדם שהוא סגן שר, שידרגנו את תפקידך, זה נכון, אתה יכול לחתום על תקנות ולעשות דברים, אבל אז כשבאים להחליט בנושא התעופה, מדיניות התעופה, הוא יכול לכל היותר לבוא להר נבו, הוא יישב, ואני לא יודע אם יהיה מקום סביב שולחן הממשלה, זה תלוי אם יגבילו את מספר השרים או יגדילו את החדר, הוא ייאלץ לשבת במעגל החיצוני לפעמים, והוא יוכל לכל היותר להביע את דעתו, אבל הוא לא יכול להחליט, להכריע, להצביע. מכאן גם אי כוחו הפוליטי להגיע להבנות עם שרים אחרים, כי הוא לא יכול להצביע, ומי שלא מצביע כוחו שונה, ואז הוא יהיה עוד יותר מתוסכל. האחריות הציבורית עליו והאחריות כלפי הממשלה עליו, הוא חותם על תקנות, התקנות משקפות מדיניות, אבל הוא לא יכול להצביע. שוב, זו לא סיבה חוקתית לא לבנות כך את המנגנון. אני לא חושב שזה מצמצם את אותן תחושות לא נעימות, ואני לא חושב שזה תורם למשילות ולמבנה החוקתי הנכון. יש כאן איזה דמיון למשהו, כמו שפעם דובר על מס, שאפשר להטיל מס אם יש לך כוח להשפיע ואתה יכול להצביע. אתה אחראי על דברים מסוימים, והאחריות שלך היא סופית, כי השר אחראי מעליך, אבל במובן מאוד-מאוד כללי, לשיטת הרב לוי, אחריות שמובן שאני יכול לפטר אותך, אבל לא במובן השוטף. איך אני לא יכול להשפיע על המדיניות שאני אחראי עליה על כל הפרטים ועד הראש? – זה דבר שמחייב מחשבה נוספת.
חקיקת המשנה, זה ברור לכול, אפילו אולי ברור לאדוני היושב-ראש, חבר הכנסת מיכאלי עמד על כך, היא דבר אחר ורגיש. אני יכול למנות כמה דברים שהם מובנים מאליהם, ואם יהיה צורך לשכנע את חבר הכנסת לוי, אולי בכל זאת כדאי שהדברים ייאמרו גם כשהוא יהיה נוכח פה, מכיוון שהוא המציע הבולט של הדבר. ראשית, החקיקה כידוע נתונה לכנסת, לפרלמנט, היא הרשות המחוקקת. כל התפרקות של הכנסת מסמכות החקיקה היא אפשרית, מי שיבדוק כמותית היא גם דבר שכיח מאוד, אבל היא לכאורה, במובן החוקתי, לא רצויה. זאת אומרת, היא רצויה במידה, כלומר, צריך לעשות זאת ברגישות ובפיקוח. כשהרשות המבצעת מחוקקת זה דבר שנדרש במדינה מודרנית שמסדירה כל כך הרבה תחומי פעילות, אבל ראוי שיהיה פיקוח של הכנסת. ואומנם הכנסת הרבה פעמים מאשרת תקנות, אבל לא תמיד, יש תחומים שבהם הכנסת עדיין לא מאשרת תקנות מסיבה כזאת או אחרת, היסטורית או עניינית, בגלל הפרטנות או הדחיפות. ולכן נדמה לי שצריך לנהוג ברגישות רבה. וזה לא כל כך רצוי, שאת סמכות החקיקה הזאת נוריד עוד בדרגה אחת למטה.
סגן השר עדיין לא יהיה כשר, ולכן אני לא חושב שראוי שסגן שר יפעיל סמכות שהיא מלכתחילה סמכות של הכנסת. שוב, זה לא בלתי אפשרי. יכולים להראות לי דוגמאות שסמכות חקיקת משנה הוטלה – אלה דוגמאות חריגות, אבל קיימות – על מנכ"ל לפעמים, לפעמים על כל מיני גופים שונים ומשונים, אבל זה חריג. אלה בעיקר דברים ישנים, זה לא מקובל היום, זה בוודאי לא תואם את המבנה השלטוני שלנו. הכנסת, שהיא מחוקקת כאן, והיא זו שמחוקקת, ראוי שתהיה רגישה במיוחד בסמכות החקיקה שלה, כשהיא מתפרקת ממנה, סמכות שהוטלה עליה בחוק-יסוד. היא תהיה רגישה, והיא תעביר אותה לכל היותר למי שיושב בממשלה, שזה גוף אחר, שיש לו אחריות כלפי הכנסת. הממשלה מתפקדת מכוח אמון הכנסת, וסגן השר, דיברנו על כך קודם, הוא לא יושב שם, הוא לא חלק מהמעגל, הוא לא מקבל החלטות. זה בעייתי יותר ולא רצוי, ולו מהטעם הזה, כי סגן השר לא בדיוק נותן את הדין.
להבדיל מהחלטות אינדיבידואליות, החלטות מינהליות, שנוגעות במקרה כזה או אחר, לפעמים הן מאוד רחבות היקף, אבל בדרך כלל חקיקת המשנה היא נורמה, היא כללית, והיא בדרך כלל נוגעת לתחומי פעילות רחבים יותר, היא נוגעת להרבה יותר אנשים ולתקופות ארוכות יותר.
זה נכון שאפשר להביא את הדוגמה הנגדית ולהוכיח שיש מקרים כאלה ואחרים, אבל זה הכלל, זאת השיטה. כיוון שכך, ראוי גם כאן שהרגישות תהיה גדולה יותר. האחריות על מי שקובע נורמה על כל כך הרבה אנשים, שהיא לכאורה, מכאן ואילך, היא נצחית, עד שמשנים אותה, ראוי שהיא תהיה על האדם שעומד בראש הפירמידה, שיש לו אחריות כוללת, שהוא השר. וגם אם נאמר שסגן השר מסוגל לעשות את זה, והשר יפקח, כיוון שחקיקת משנה רגישה יותר, הפיקוח כאן צריך להיות הדוק יותר. פיקוח הדוק אומר שהשר חותם בחתימת ידו. ואמרתי כבר קודם, לא כאמירה שאתה אחראי על הנושאים, אבל אני אחראי עליך, אם תהיה לא בסדר, אני אפטר אותך. הרי הסכמנו שהשר עמוס, בעיקר במשרדים שיש סגן שר, וכיוון שהוא עמוס גם יכולתו לפקח על מי שכפוף לו היא קטנה, וכיוון שמי שכפוף לו הוא גורם פוליטי, בואו נודה על האמת, אפשר לצפות שקל יותר לשר לבוא למנכל ולהגיד לו: אדוני, נתתי לך הוראה, לא ביצעת אותה. קשה לו יותר לבוא לסגן השר ולהגיד לו: נתתי לך הוראה, לא ביצעת אותה. אם הסנקציה היא שאני צריך לפטר אותך או שאני צריך ללכת לכנסת ולפנות לממשלה, ששם יש מתח פוליטי, הסיכוי שזה יקרה הוא קטן.
כשמדובר בתקנות, אם יהיה מוסכם על הוועדה שזה דבר רגיש, ראוי שהפיקוח יהיה קפדני יותר. פיקוח קפדני זה, שאני מביא לשר לחתימה. למה זה לא בעיה? – חבר הכנסת גפני אמר, חבר הכנסת לוי אמר: אנחנו רוצים שסגן השר יהיה חותמת גומי? ירוץ לשר על כל דבר לכל חתימה? סגן השר, שוב, איפה כבודו ואיפה יעילותו, הוא צריך לרוץ עם כל דבר. אנחנו יודעים שתקנות הן לא כל דבר, לא רק מהסיבה של הרגישות, גם מבחינה עובדתית. לא כל יום השר מתקין תקנות, זה גם תהליך יותר ממושך, שעובר אישורים בכנסת, או יותר בדיקות במשרד. ולכן זה לא עם כל החלטה על כל רישיון לכלי רכב צריך סגן השר לרוץ לשר. לא. מדובר בתקנות, יש את זה בדחיפות פחותה, ובנושאים האלה ראוי אפילו שיתייעץ וייתן דעתו, לא זה מה שיפגע בכבודו של סגן השר או יאיין את תפקידו. חקיקת משנה זה לא דבר תכוף כל כך.
דבר נוסף, ככל שיתקבל המנגנון, ואני מודה שאני מקווה שהוא יתקבל, כי הוא תואם יותר את המבנה שלנו, שהשר לא מתפרק מסמכותו, סגן השר יוכל להפעיל סמכויות. נניח שכך יוחלט, אבל לעולם הסמכות היא בידי השר, והשר יכול להגיד שבעניין הזה הוא מפעיל אותה, כי הוא ישב בממשלה והוא יודע שהמדיניות כזאת וכזאת, או כי הוא חושב שסגן השר לא מתנהג כמו שצריך. אם הסמכות תהיה בידי השר, ליטול את הסמכות או לצמצם את הסמכות של סגן השר. לגבי חקיקת משנה, המודל הזה פחות מתאים, כי אם מדובר בהחלטה אינדיבידואלית, התקבלה החלטה בדרך כלל – יש דוגמאות אחרות – להפוך אותה או לשנות אותה, זה קל, התקלה היא יחסית נקודתית. אני יודע שיש דוגמאות הפוכות לחקיקת משנה, אבל נניח שסגן השר חוקק חקיקת משנה, התקין, והשר לא היה מודע, וסגן השר לא צריך את אישורו, ונניח שהשר יגיד שזה לא תואם את המדיניות, שהוא עשה פה מעשה שלא נראה לו, והסמכות והאחריות היא אצלו. מה נאמר? האם עכשיו השר ילך ויתקן את התקנות, וירוץ שוב לכנסת, או לציבור? חקיקת משנה היא חקיקה, היא נורמה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא אמר שהוא יפטר אותו ויחוקק מחדש.
איל זנדברג:
פיטוריו זה לא מעניין אותי מבחינת חקיקת המשנה, אבל לא ראוי ולא מתאים שהציבור יקבל בתוך שבוע שני סטים של תקנות, כי השר נזכר שבתחום האחריות הכולל שלו, בתחום התעופה, התקינו תקנות שלא תואמות, כי הגיל המותר לכלי טייס, שהיום הוא נמוך יותר, החליטו להעלות אותו, כי סגן השר הוא ממפלגה מסוימת שהגיל חשוב לה, ולעומת זאת, השר, בתחומי התחבורה הקרקעית, החליט להוריד את הגיל, כי תחום הבטיחות בדרכים חשוב לו. בחקיקת משנה הבעיות בולטות יותר, והן גם באות לציבור, והן נורמה כללית. זה יכול להוביל לתקלות. הכול אפשרי.
אברהם מיכאלי:
אני לא מבין למה סגן שר מבחינתו חייב לחשוב שזו פגיעה בכבוד אם לא תהיה לו חקיקת משנה. אין פה שום דבר שמוריד מהסמכויות האחרות שאפשר להאציל. אני מוכן לעשות שביל זהב, להעלות את המעמד של סגן שר, כדי שהוא ירגיש יותר טוב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מה שהציע איל זנדברג קודם. הוא אמר: תן לו סמכויות סטטוטוריות.
איל זנדברג:
אני לא בטוח שכבוד הוא הטיעון הרלוונטי, אבל אתה צודק שזה מה שעלה. אם רוצים למצוא איזה שביל של זהב, אפשר לומר שסגן השר יקבל סמכויות, אפילו סמכויות סטטוטוריות. הסמכות לעולם תישאר בידי השר להפעיל אותה במקומו או ליטול אותו וכן הלאה, עדיין נצטרך להגדיר את התחומים הענייניים בצורה ברורה, גם כלפי הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
דרכי האצלה.
איל זנדברג:
זה יהיה סוג של האצלה, ואפשר יהיה לתקן את חוק-היסוד בהקשר הזה, אבל האחריות בידי השר. סמכויות סטטוריות, ללא סמכות להתקין תקנות, ותמיד הוא יוכל לסייע לשר גם בעניינים האחרים, השוטפים.
אברהם מיכאלי:
איך אפשר לפתור את עניין התקציב, שהרב לוי מעלה, מבחינת חקיקה?
איל זנדברג:
זו בעיה שלא קיימת. מה אמר חבר הכנסת לוי? הוא ילך, ידרוש, יבקש וישדל כדי שיהיו תקציבים.
אברהם מיכאלי:
כמו שפקיד מופיע, גם הוא יכול להופיע.
איל זנדברג:
לשר יש עוצמה פוליטית, גם לסגן השר יש עוצמה פוליטית שאין לפקיד, יש לו עוצמה מסוג אחר. סגן השר יוכל לסייע לו, גם היום הוא יכול לסייע לו. סגן שר החינוך יכול ללכת לשר האוצר ולהגיד: קראנו בעיתון שקיצצו את התקציב. זה לא עניין שחוק-היסוד מטפל בו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גם אתה מטפל בו. אם אתה שומע שגוף מסוים, שאתה רוצה ביקרו, קיצצו לו את התקציב, אתה הולך ומרעיש עולמות.
איל זנדברג:
הדברים שנאמרו קודם על התנגשויות בין מדיניות, על אי בהירות בסמכויות, על התפרקות מאחריות, זה מוביל אותנו לרעיון נוסף שעלה פה, שסגן השר יצביע בממשלה. כדי לתקן את הבעייתיות בהצעה החדשה שעומדת לדיון אומרים שנתקן עוד יותר, וגם נשנה מהי ממשלה ומי מצביע בממשלה. במקום ללכת למטה, עולים למעלה, לתקן עוד ועוד, אבל צריך להתחיל מהיסוד – צריך הצדקה וצריך לשאול איך עושים את זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לכן אמרתי שמשם כדאי להתחיל, כדי לראות לאן זה מביא אותנו.
איל זנדברג:
אני מציע לא לגעת בכלל בשאלה. טוב לדון בשאלות, וטוב שנסביר לעצמנו מושכלות יסוד, דברים שידועים, כדי שלא יטענו שהמשפטנים הם לעולם שמרנים. הם שמרנים, זה נכון. זה לגנות, לפעמים לחיוב. אני לא אומר שאי אפשר לעשות שום שינוי, זה בוודאי לא נכון, אבל כשעושים שינוי, צריך שתהיה לו הצדקה, לא הצדקה במובן שאם לא, אל תעשו, אלא הצדקה שיש בצידה גם טעם, מדוע אתה רוצה לעושת את השינוי. ברגע שנדע לאן חותרים, אני לא רוצה לצטט ספרי ילדים ידועים, גם נדע להגיד מהי הדרך הנכונה ומה הניסוחים הנכונים.
אורן מוסט:
אפשר לפשט את השאלה הזאת אם מסתכלים על מוסד הסגנות באיזונים, איזונים עסקיים, איזונים ציבוריים וכן הלאה. בכל ארגון כמעט קיים מוסד הסגנות הזאת במתכונת כזאת או אחרת, עם סמכויות מאוד ברורות, עם תחומי אחריות מאוד ברורים. עם זאת, תמיד האחריות העליונה היא של המנכ"ל, והעליונה-עליונה של יושב-ראש הדירקטוריון.
עם כל הכבוד לשונות בממשלה ונשואים של חקיקה וכן הלאה--
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה כל הזמן מנסה לדחוף אותנו לשם.
אורן מוסט:
--זה דומה מאוד. אם הרציונל לכל הדיון הזה בא ממקום של יתר אפקטיביות בניהול, משם צריך להגיד שלא מערערים על כך שהשר תמיד יהיה האקוויוולנט של המנכ"ל בפירמה, הוא אחראי ליותר טוב ולפחות טוב. על זה לא מערערים. עם זאת, תמיד יש מבנה ארגוני ותמיד הסמכויות ותחומי האחריות נקבעים לגופו של אדם. יכול אדם להיות אחראי על הייצור, על השיווק או על המימון ומאיש לאיש, מאישה לאישה מתאימים את זה על פני זמן. גם כאן לא נכון ולא מעשי לקבוע מראש שהוא יהיה אחראי על יחידה כזאת או אחרת.
מאחר שנראה לי שהולכים רק למספר מצומצם של מיניסטריונים, שבהם תהיה זכות למנות סגן שר, שזאת גישה מצמצמת, ומהכיוון של האפקטיביות, מחליטים שהשר יצטרך להחליט איזה תחומי אחריות הוא מאציל לסגן, והסגן לעולם הוא הזרוע הארוכה של השר, כלומר, אין פה בכלל מקום לבלבול, והוא צריך להיות אחראי. נכון שבפוליטיקה לפעמים מנחיתים לו אדם כזה או אחר שיהיה הסגן. אל"ף, זה קורה בארגונים, לא רק בממשלה, ובסופו של דבר, הוא השר חייב לחיות איתו ביחד, אין מצב שהוא לא יחיה איתו ביחד, כי הוא אחראי, הוא אחראי גם על מה שהסגן, שהוא אוהב או לא אוהב, עושה. אם הולכים מהכיוון הזה, זה מפשט במידה רבה, גם הרבה ממה שתיארת, את הבעייתיות. לא צריך להמציא פה גלגלים. עם כמה חוקים פשוטים אפשר לקבוע את המסגרת ולצאת לדרך, כשהתועלת אמורה להיות הרבה יותר גדולה מהעלויות הנוספות, שבלאו הכי כבר סופגים אותן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מסכם את הדיון על דעת רוב חברי הכנסת שיושבים כאן. תכין לנו טיוטה שאומרת שיש אפשרויות להענקת סמכויות סטטוטוריות, שברור שאין בהן סמכויות האצלה, שזאת סתם אמירה, אבל ודאי לא סמכויות חקיקקתיות. תכין בהסתייגות את עמדתו של הרב לוי, כי נצטרך להצביע עליה, הוא בכל אופן בעל תפיסת עולם מסוימת. אנחנו לא מצביעים על זה, אני רק לא רוצה לחזור לדיון עוד פעם, ונדמה לי שהצלחתם להביא את פרטי הנושאים השונים, גם הפרקטיקה וגם הצד העקרוני, אתה ועורכת-הדין דרור, וחברים יוכלו להידרש לפרוטוקול, אלא אם כן מישהו יעלה נקודה שלא עלתה פה. דנו מספיק בסוגיה הזאת.
איל זנדברג:
הטיוטה, אתה מדבר עליה מבחינת ניסוחים, אנחנו מדברים על העברת סמכויות שבאה מהשר, אצילה? יש פה עניין של שימוש במושגים קיימים, אני משתמש במושג של אצילה, מושג שהוא ידוע ומוכר במשפט הציבורי, והיום הוא משמש לאצילה לעובד ציבור. נעשה הרחבה מושגית לאצילה לסגן שר, שזה דבר לא מקובל, והמושג הזה לפחות כולל הלכות ידועות שהאוצל נשאר בכל הסמכות, שהוא יכול ליטול את הסמכות וכן הלאה. האם על כך אנחנו מדברים?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אמרתי גם מה לא.
איל זנדברג:
זה אצילה. אחר כך אמרת מה סוג הסמכויות, לא מה שיטת ההעברה. אני שאלתי עכשיו על שיטת ההעברה, ואתה דיברת על איזה סמכויות נעביר. לגבי סמכויות יש שתי גרסאות, של כן חקיקת משנה ולא חקיקת משנה, ובטוח סמכויות סטטוטוריות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בפעם הבאה נעסוק בשני דברים: אני מעוניין להידרש לסוגיה של שר בלי תיק, כי אנחנו נמצאים בה, ואנחנו נמצאים בה אגב סוגיות אחרות. יכול להיות שעד אז אני אקבל תשובה על איזו שאילתה ומשאלה שהבעתי אצל היועץ המשפטי, והסוגיה הבאה אחריה היא סוגיית האי אמון. רבותי, הישיבה נעולה.
הישיבה ננעלה בשעה 13:00