פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני
פרוטוקול מס' 114
מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה
יום רביעי, ג' באב תשס"ז, 18 ביולי 2007, שעה 09:30
סדר היום: הצעת חוק מבקר המדינה (תיקוני חקיקה), התשס"ז-2006
נכחו:
חברי הוועדה: זבולון אורלב – היו"ר
אריה אלדד
יעקב ליצמן
מוזמנים: יהושע רוט – עוזר בכיר למבקר המדינה
עו"ד נורית ישראלי – יועצת משפטית, משרד מבקר המדינה
עו"ד מורן יבין – משרד המשפטים
עו"ד אסף רוזנברג – הממונה על המשמעת, נציבות שירות המדינה
גלעד קרן – עוזר ליועץ המשפטי לוועדה
ייעוץ משפטי: תומר רוזנר
מנהלת הוועדה: חנה פריידין
רשמת פרלמנטרית: הילה לוי
הצעת חוק מבקר המדינה (תיקוני חקיקה), התשס"ז-2006
היו"ר זבולון אורלב:
בוקר טוב לכולם, אני מתכבד לפתוח את ישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה. על סדר היום: הצעת חוק מבקר המדינה (תיקוני חקיקה), התשס"ז-2006. את הישיבה הקודמת ניהל חבר הכנסת דודו רותם ואמרו לי שהוא עשה עבודה טובה.
תומר רוזנר:
בישיבה הקודמת הביעו נציגי הממשלה התנגדות לכל מה שמוצע מטעמים שונים ולכן חבר הכנסת רותם הציע שלא לסיים את הדיון בישיבה הקודמת אלא לקיים ישיבה נוספת, כאשר משרד המשפטים התבקש להציע פתרונות שיהיו מקובלים על הממשלה.
עו"ד מורן יבין:
אנחנו מתנגדים לכל הצעת החוק.
היו"ר זבולון אורלב:
היתה ורסיה של הצעה פרטית שנפלה?
תומר רוזנר:
כן.
אריה אלדד:
בגלל ההתנגדות הגורפת של משרד המשפטים שהובעה פה בקיצור נמרץ.
היו"ר זבולון אורלב:
אנחנו צריכים לשאול את עצמנו האם יש לנו סיכוי להעביר את החוק הזה בהתנגדות הממשלה.
חנה פריידין:
בישיבה שהיתה במליאה השר אמר בתשובתו שהוראות בקשר למועדי דיווח ניחא, כלומר יש הסכמה על מועדי דיווח.
היו"ר זבולון אורלב:
אני רוצה להיכנס לעומק הדברים ונחליט מה לעשות.
תומר רוזנר:
הצעת החוק מדברת על שלושה נושאים – נושא ראשון הוא מצב שבו מתגלה חשש לעבירה משמעתית. ההצעה מבקשת שבמקרה כזה יהיה מבקר המדינה רשאי להעביר את הממצאים ליועץ המשפטי לממשלה. המשמעות האופרטיבית של זה, כי גם היום הוא יכול לעשות את זה בלי שקיימת הוראת חוק מפורשת בעניין...
היו"ר זבולון אורלב:
כלומר, זאת מקבילה להוראה כאשר עלה חשש למעשה פלילי.
עו"ד נורית ישראלי:
מעבר לזה. זה מקביל להוראה שקיימת לגבי סמכויות המבקר כנציב תלונות הציבור. כנציב תלונות הציבור, אם היה מעשה פלילי, המב קר יכול להעביר וגם אם היה חשש לעבירה משמעתית.
תומר רוזנר:
המשמעות האופרטיבית של הדבר היא שבמקרה של העברה כזאת, היועץ המשפטי לממשלה יהיה חייב לדווח למבקר ולוועדה מה נעשה.
היו"ר זבולון אורלב:
אם למעשה היותר חמור, למעשה הפלילי, יש הוראת חוק, למה שלא יהיה גם לנושא המשמעתי?
עו"ד מורן יבין:
אין לנו בעיה שתהיה הוראה ספציפית, אלא שהמבקר לא יעביר את זה ליועץ המשפטי לממשלה אלא לגורם שמטפל ומוסמך לטפל בבעיות משמעת.
היו"ר זבולון אורלב:
לפי ההצעה שהוועדה מציעה, העלה המבקר חשש לעבירה משמעתית, גם את זה הוא יעביר ליועץ המשפטי לממשלה?
עו"ד נורית ישראלי:
לפי כל הדינים הקשורים במשמעת, שהם גם דינים של גופים עם סטטוס, כמו משטרה, צבא, שירות מדינה, גם דינים של "גילדות" כמו רופאים, עורכי דין וכיוצא באלה, יש לו סמכויות. זאת ועוד, הגבול בין עבירה פלילית למשמעתית לעיתים דק ביותר, בעיקר מאז הפסיקה של שבס, שפירשה מה היא מרמה והפרת אמונים. הרבה התנהגויות שאפשר להגדיר אותן בגדר התנהגות שאינה הולמת עשויות להיות בגדר מרמה והפרת אמונים. זאת ועוד, כשאנחנו מגלים חשש, יש מקום שראש התביעה יפעיל שיקול דעת אם הוא רוצה לנתב את זה לחקירה פלילית או משמעתית. יש פה בעיה של התערבות בביצוע. לדוגמה, אם יש אדם שהוא גם עובד מדינה וגם רופא או גם עובד מדינה וגם עורך דין, המבקר יקבע האם להעביר את זה ללשכת עורכי הדין או לנציבות שירות המדינה? הוא צריך להעביר את זה ליועץ המשפטי לממשלה והיועץ המשפטי צריך לנתב את זה. אני חושבת שצריך לראות בעין ראה את חוסר הנכונות של היועץ לראות את התפקיד שלו על פי דין במכלול של המשמעת. בנושא המשמעת בשירות הציבורי יש ליועץ המשפטי סמכויות גג ואני לא מבינה את ההתנערות מזה. חוץ מזה, בסעיף 43ד' לחוק, כבר היום, בקשר לסמכויות כנציב תלונות הציבור – "העלה בירור התלונה חשש שנעברה עבירה פלילית, יביא נציב תלונות הציבור את העניין לידיעת הייעוץ המשפטי, ורשאי הוא לעשות כן אם העלה בירור התלונה חשש שנעברה עבירה משמעתית על פי כל דין". כלומר, כל העניין הוא טכני, לעשות התאמה בין 14ג' לבין 43ד'. להתנגד לזה בשצף קצף כזה? אני ממש לא מבינה את זה.
אריה אלדד:
אני מזכיר שלפני כמה חודשים הגשתי תלונה נגד חבר הכנסת פרס בעניין 320,000 דולר. מבקר המדינה אמר שזה לא היה חלון הזמן הזה. פניתי ליועץ המשפטי לממשלה והוא אמר לי: לצערי אני לא חושב שזאת בעיה עם חוק המתנות, זאת בעיה של ועדת האתיקה של הכנסת. כלומר, הוא ידע להפנות את מה שהוא חשב שאיננו פלילי לטיפול משמעתי. אני לא מבין למה יש התנגדות לזה, שהרי עושה את זה.
עו"ד אסף רוזנברג:
ראשית, אני מביע מחאה על ההתבטאות שאנחנו מביעים רוח רעה מצד משרד המשפטים או מצד היועץ לדחות את הצעת החוק הזאת. זה לא במקום. שנית, נכון שהדין המשמעתי, לפחות בנציבות שירות המדינה, אחראי על כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך וכן על כל מיני תאגידים סטטוטורים שונים. אנחנו מתעסקים בתיקים פליליים רבים. אם אדם גונב ממעביד, פעמים רבות אנחנו מתעסקים בזה ולא הדין הפלילי מטעמים שונים, עם זאת, אם המבקר מוצא שזאת עבירה פלילית, הוא יעביר את זה ליועץ המשפטי לממשלה. אם הוא סבור שזה דין משמעתי, למה שיעביר את זה ליועץ המשפטי לממשלה? הרי יש אגף משמעת בשירות המדינה, שאמון על הדין המשמעתי והוא הגוף הראוי. אם המבקר סבור שמדובר בפלילי, שיעביר ליועץ המשפטי לממשלה. יש הבחנה מאד ברורה בעניין הזה. אם היועץ המשפטי לממשלה יהיה סבור שהפלילי הזה ראוי שיתברר במשמעתי, הוא יעביר את זה למשמעת, אבל לשון החוק מדברת על כך שהמבקר מצא שזה משמעתי...
היו"ר זבולון אורלב:
איך אתה מסביר את 43ד'?
עו"ד אסף רוזנברג:
אפשר לתקן את זה.
אריה אלדד:
אנחנו נתנגד לתיקון באופן גורף.
עו"ד אסף רוזנברג:
עבודת היועץ היא לא בתחום הזה.
היו"ר זבולון אורלב:
זה ויכוח יוקרתי? זה ויכוח מהותי?
עו"ד נורית ישראלי:
ראשית, זה ויכוח משפטי. שנית, יש פה עניין פרקטי. יש לפחות עשרים תובעים בעלי סמכויות משמעת לפי חוק המהנדסים, לפי חוק העובדים הסוציאליים ולפי חוק הפסיכולוגים. למה המבקר צריך להפעיל שיקול דעת ולהחליט שהוא מתייעץ עם עשרים תובעים? למה עשרים תובעים צריכים להיות אלה שמדווחים לוועדה?
עו"ד אסף רוזנברג:
זאת סמכות מקבילה.
עו"ד נורית ישראלי:
הרי לא תהיה להם תמונה כללית ולא יהיה להם ריכוז של האינפורמציה, אף פעם לא תהיה שיטתיות ואף פעם לא תהיה קונסיסטנטיות. יש כתובת אחת וליועץ המשפטי לממשלה יש סמכויות בכל החוקים האלה. הרי אנחנו לא באים ונטפלים אל היועץ ומלבישים עליו סמכות שאין לו.
היו"ר זבולון אורלב:
דווקא במובן הפרקטי, לכאורה ככל שמעבירים את זה לכתובת הישירה, הדבר ייעשה יותר מהר.
עו"ד נורית ישראלי:
יש יתרון לגודל ויש יתרון גם לריכוז. יש שיקול דעת והרי בגלל הפסיקה, שמאד הרחיבה בעבירות של מרמה והפרת אמונים, הגבול בין פלילי ומשמעתי דק מאד. חוץ מזה יש התנהגויות שאפשר להגיד שהן במובהק פליליות.
עו"ד אסף רוזנברג:
אם את מגדירה את זה פלילי במובהק, תעבירי את זה ליועץ.
עו"ד נורית ישראלי:
אדם לוקח כרטיס מגנטי של חברו ומעביר בשעון הנוכחות. זאת עבירה של מרמה והפרת אמונים, גניבה ממעביד, קבלת דבר במרמה ורישום כוזב במסמכי תאגיד ועוד כשבע עבירות, אבל הפרקטיקה של התביעה הכללית, במדיניות שקבע היועץ המשפטי לממשלה יחד עם הגורמים הרלוונטיים המופקדים על המשמעת, היא שזה יילך למסלול משמעתי. האם אתם באמת חושבים שמי שצריך לנתב את זה הוא מבקר המדינה? אני צריכה לדעת בכל תחום מה הפרקטיקה ולהחליט בעצמי אם זה פלילי או משמעתי? אני מעבירה את זה ליועץ, הוא ימיין את זה וגמרנו.
עו"ד אסף רוזנברג:
אם זה פלילי, תעבירי ליועץ.
היו"ר זבולון אורלב:
אתה אומר שבדוגמה שנתנה נורית, מאחר ולכאורה יש פה גם עבירות פליליות, צריך להעביר ליועץ. השאלה היא זאת – עובד מדינה נהג שלא כהלכה ועבר עבירה משמעתית בכך שהוא נהג בהתנהגות בלתי הולמת את מעמדו של עובד מדינה. אם יש עבירות משמעתיות, מה עושים?
עו"ד נורית ישראלי:
אני אעביר ליועץ, הוא יעביר לנציב ופעם בשישה חודשים ידווח היועץ בצורה מסודרת גם לוועדה וגם לנו. אם אני אפזר את זה בין עשרים תובעים, לא לכולם יש אותה המיומנות.
היו"ר זבולון אורלב:
יש באמת עשרים?
עו"ד נורית ישראלי:
יש יותר מעשרים, הרבה יותר מעשרים.
עו"ד מורן יבין:
בפועל יש יחידה בנציבות שירות המדינה, שעוסקת בעבירות משמעת.
היו"ר זבולון אורלב:
אבל לא של כל עובדי המדינה.
עו"ד מורן יבין:
נכון. לגבי גורמים שלא כפופים לנציבות שירות המדינה, יעביר המבקר לגורמים המוסמכים שמתעסקים באותו גוף.
היו"ר זבולון אורלב:
כמה גורמים יש שהם בעלי סמכויות לטיפול בענייני משמעת בגופים שמבקר המדינה מוסמך לבקר?
עו"ד מורן יבין:
כל אלה שמתחת לנציבות שירות המדינה, נציבות שירות המדינה מטפלת. יכול להיות שיש יותר מעשרים.
היו"ר זבולון אורלב:
אם היה מדובר רק בנציב שירות המדינה, הייתי תומך בזה בצורה גלויה. רציתי לומר אפילו שאני תומך בדעתכם, אבל אם מדובר בעשרים ומעלה, איך את רוצה שמבקר המדינה יידע בדיוק למי להעביר? כשיש צינור אחד, יש אחראי אחד, הקודקוד, ואליו מעבירים.
עו"ד אסף רוזנברג:
אם המבקר עושה ביקורת על חברת החשמל, שהיא גוף מבוקר על פי חוק המבקר, חברת החשמל לא כפופה לנציבות שירות המדינה ולא כפופה לדין המשמעתי של העיריות. היא כפופה לדין המשמעתי של חברת החשמל. ברגע שהוא עשה ביקורת, הוא מכיר את הגוף שהוא מבקר, יפנה לגוף שהוא ביקר וייתן את הממצאים למי שרשאי להגיש תובענה משמעתית בגוף המבוקר. היועץ המשפטי הוא זה שירוץ אחרי חברת החשמל או אחרי עיריית חדרה? הרי המבקר היה שם והוציא דוח ממצאים על מה שהיה שם.
היו"ר זבולון אורלב:
השאלה היא מי יעיל יותר בניתוב הטיפול בבעיה?
עו"ד אסף רוזנברג:
למה שהיועץ ינתב? זה התפקיד של היועץ?
תומר רוזנר:
אני סבור שזה לא רק עניין של טכניקה ויעילות, אלא גם עניין של קביעת מהות בעניין של קביעת מדיניות. כפי שאמרה היועצת המשפטית של משרד המבקר, היועץ המשפטי לממשלה עוצמתו הרבה היא בקביעת מדיניות התביעה, הן התביעה הפלילית והן התביעה המשמעתית. לעיתים קרובות, כפי שאנחנו יודעים בעבר, היתה עבירה של איסור משכב זכר והיועץ המשפטי לממשלה החליט שלא מגישים תביעות על העבירה הזו. כלומר, יש עוצמה רבה ליועץ המשפטי לממשלה בקביעת מדיניות התביעה, הן הפלילית והן המשמעתית. כפי שאמרה היועצת המשפטית של משרד המבקר, לעיתים קרובות קובע היועץ המשפטי לממשלה מדיניות ברורה ולפיה, עניין מסוים אף שיש בו סממן פלילי כזה או אחר, ולמרות שלכאורה הוא יכול להגיש תביעה פלילית, הוא בוחר ללכת בנתיב המשמעתי. זכור המקרה של אחד מקציני המשטרה הבכירים, שהיה חשש למעשה פלילי ולמרות זאת החליט היועץ, מטעמי מדיניות, שלא לפתוח בהליכים פליליים אלא להסתפק בהליך משמעתי כזה או אחר.
עו"ד אסף רוזנברג:
פלילי נמצא ממילא אצלו על פי החוק.
עו"ד אסף רוזנברג:
מה הופך את העניין של הביקורת ליותר חשוב מאשר תלונה רגילה שמופנית לנציב או לכל גוף שאחראי על המשמעת? מדוע העניין יותר חשוב שעיני היועץ צריכות לשזוף את זה? מכיוון שהמבקר עשה ביקורת זה הפך את זה ליותר חשוב?
היו"ר זבולון אורלב:
כן, תלונה של המבקר הרבה יותר מבוססת מסתם תלונה, כי היא אחרי בדיקה.
עו"ד אסף רוזנברג:
תלונות רבות מגיעות אלינו אחרי בדיקה.
היו"ר זבולון אורלב:
אין גוף במדינה שעל פי חוק יש לו סמכויות לבדוק.
עו"ד אסף רוזנברג:
יש לי אלף תלונות בשנה, מתוכן הביקורת העבירה לנו אולי תלונה אחת.
אריה אלדד:
פעמים רבות הגופים המבוקרים מאד לא אוהבים את הביקורת של מבקר המדינה ואחת הדרכים שלהם לבעוט בביקורת, שלא לומר במבקר, היא לא לבצע את מה שהוא אומר להם לעשות. אין לו סמכות לתת פקודה לגוף. אתה תראה מה יקרה היום עם הדוח על מצב העורף – לא יעשו כלום עם מה שיאמר המבקר. חברת החשמל, אם מבקר המדינה יגיד – העמידו את פלוני לדין משמעתי...
עו"ד אסף רוזנברג:
הוא לא יכול להגיד את זה.
אריה אלדד:
נכון, אבל מי שיכול להורות זה היועץ המשפטי לממשלה, ולכן זה ההבדל, כלומר זה לא רק הניתוב אלא הסמכות. אם אני רוצה שפלוני יועמד בסופו של דבר לדין משמעתי, המבקר לא יכול להורות גוף לעשות משהו, אבל היועץ המשפטי לממשלה יכול.
עו"ד אסף רוזנברג:
זה גם לא היועץ אלא למעשה פרקליט המדינה. אין לו סמכות בנושא משמעת.
עו"ד נורית ישראלי:
יש לו סמכות להיות הקובל?
עו"ד אסף רוזנברג:
הגשת קובלנה אין פירושה העמדה לדין.
עו"ד נורית ישראלי:
זאת הסמכות להעמיד לדין.
אריה אלדד:
אני חוזר לדוגמה – חברת החשמל תגיד: אמרת, אבל שקלנו את העניין ולא מצאנו לנכון להעמיד את פלוני לדין. היועץ המשפטי לממשלה הוא לא בעל עניין בחברת החשמל, הוא לא מרגיש נפגע מהביקורת. הוא גוף אובייקטיבי שיכול להורות, אחרת אין לנו הכלי הזה. זה לא רק הניתוב.
היו"ר זבולון אורלב:
יתר על כן, ישנה גם סוגיית הדיווח. בתחילת הדיון נטיתי לקבל את עמדתכם וחשבתי שבמקום דיווח מהיועץ המשפטי לממשלה אחרי שישה חודשים, נקבל עכשיו דיווחים משני אנשים. עכשיו נתחיל לרכז פה דיווחים מעשרים גופים ונתחיל לרדוף אחריהם? אגב, היועץ המשפטי לממשלה עומד כשעון שווייצרי בדוחות. אנחנו מקבלים דיווחים מאד מדויקים בלוח זמנים מסודר ואני בטוח שאם זה היה תלוי בנציבות, גם היא היתה מדווחת. מבחינת הפיקוח הפרלמנטרי, להתחיל לרוץ עכשיו אחרי למעלה מעשרים גופים? כן דיווחתם? לא דיווחתם?
עו"ד אסף רוזנברג:
לנציבות זה מאד קל. הנציבות אחראית על 10% מעובדי השירות הציבורי והיא הגוף היחיד שיש לו דיני משמעת בשירות הציבורי.
היו"ר זבולון אורלב:
אפשר להחריג את עובדי המדינה שנציב שירות המדינה אחראי עליהם?
תומר רוזנר:
ודאי שאפשר.
עו"ד נורית ישראלי:
זה לא נכון להחריג אותם כי אותן בעיות של הפעלת שיקול דעת, התערבות בביצוע וניתוב קיימות בכל מקום. הרי יש עורך דין שהוא עובד מדינה ורופא שהוא עובד מדינה ועובד סוציאלי שהוא עובד מדינה וכפוף לשני דינים משמעתיים. מי ינתב את זה?
היו"ר זבולון אורלב:
מה קורה היום?
עו"ד נורית ישראלי:
היום אנחנו מעבירים ליועץ המשפטי לממשלה.
היו"ר זבולון אורלב:
אם יש תלונה נגד רופא, מי מנתב את זה? האם זה יטופל משמעתית כרופא או האם זה יטופל משמעתית כעובד מדינה?
עו"ד אסף רוזנברג:
לכל דין התכלית שלו. עובד מדינה שהוא עורך דין יכול לעמוד לדין פלילי ואחר כך לדין משמעתי אצל עובדי המדינה ואחר כך בלשכת עורכי הדין. אין קשר בין שלוש הערכאות הללו ולכל אחת יש התכלית הייעודית שלה. מה שיכול לתת בית דין למשמעת לא יכול לתת בית דין פלילי.
יעקב ליצמן:
האם זה לא עובר דרך היועץ המשפטי לממשלה?
עו"ד אסף רוזנברג:
לא, היועץ המשפטי לממשלה לא עושה את הדברים הללו.
תומר רוזנר:
היא הנותנת וזה רק מצביע על סיכון משולש. אותו עורך דין שסרח יכול לעמוד לדין בשלוש ערכאות וצריך להחליט באיזה הליך נוקטים.
היו"ר זבולון אורלב:
תודה. אריה, מה עמדתך הסופית?
אריה אלדד:
אני חושב שאנחנו זקוקים לכלי הזה, להעביר לידי היועץ המשפטי לממשלה.
יעקב ליצמן:
גם אני תומך.
היו"ר זבולון אורלב:
אם כך נסכם שנציע שזה יהיה כמו 43(ג), כמו נציב תלונות הציבור. בעיניי הנימוקים הם קודם כל פרקטיים מאד. למבקר יש כתובת אחת ברשות המבצעת, שהיא המנתבת. הכתובת הזאת יכולה במידה מסוימת לפקח על הרשויות והמועצות האחרות שאמנם ייעשו הפעולות וגם מבחינת קבלת הדיווחים. בסעיף 43ד' כבר נקבע לגבי נציב תלונות הציבור שהוא מבקר המדינה, שכך ייעשה באשר לתלונות. אם נעשה כך לגבי תלונות, אנחנו איננו רואים שום סיבה לנהוג באופן שונה באשר לביקורת.
עו"ד אסף רוזנברג:
כמה תלונות היו בדוח המבקר?
היו"ר זבולון אורלב:
אני לא עומד לחקירה שלך. תבדוק. אני מבקש לקרוא את החוק.
גלעד קרן:
"תיקון סעיף 14. 1. בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב](להלן – החוק העיקרי), בסעיף 14(ג), אחרי "שהעלתה הביקורת חשש למעשה פלילי" יבוא "או חשש שנעברה עבירה משמעתית".
היו"ר זבולון אורלב:
סליחה, אני קוטע את הדיון. אני מציע שלקריאה הראשונה יבואו שתי הגרסאות, אבל זה בתנאי שהממשלה תתמוך בחוק. אם הממשלה לא תתמוך בחוק, אין לי טעם להביא את שתי הגרסאות. נשמור את ההכרעה הזאת לקריאה השנייה והשלישית ואז נחליט מה תהיה הצעת הוועדה בהסתייגות הממשלה. הרי בכל מקרה יכולה הממשלה לבוא בקריאה שנייה ושלישית ולהגיד שיש לה הסתייגות והיא מציעה להוריד את החוק. הקואליציה יכולה להוריד את הצעת החוק ברוב ויושב ראש הוועדה יכול למשוך את החוק. הכללים ידועים. הגרסה השנייה היא גרסת משרד המשפטים.
גלעד קרן:
הגרסה אומרת להוסיף סעיף קטן (ד) שאומר – העלתה הביקורת חשש למעשה העשוי להוות עבירה משמעתית, יביא המבקר את העניין לידיעת בעל הסמכות להעמיד לדין משמעתי בגוף המבוקר.
היו"ר זבולון אורלב:
זאת הגרסה שלהם והוויכוח תם. נביא את שתי הגרסאות האלה ונכריע בהן בקריאה שנייה ושלישית. אריה, אתה מסכים לטכניקה הזאת?
אריה אלדד:
כן.
היו"ר זבולון אורלב:
אם יש סעיף שמאפשר את שתי הגרסאות, נציג את שתי הגרסאות.
אריה אלדד:
ואם לא, את הצעת העסקה הזאת נעלה לקריאה שנייה ושלישית.
היו"ר זבולון אורלב:
אנחנו נשארים בנוסח המקורי שמונח לפנינו ונכניס את זה או כהסתייגות או כהחלטת ועדה, שנשנה אותה לקראת קריאה שנייה ושלישית. בדברי ההסבר אני אומר במליאה את עיקרי המחלוקת בסוגיה הזאת.
גלעד קרן:
תיקון סעיף 21א. 2. בסעיף 21א(ג) לחוק העיקרי, אחרי "ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים" יבוא "תוך 60 ימים מהמועד הקובע כהגדרתו בסעיף 28(א)(1)" ובמקום "סמוך לאחר" יבוא "תוך 15 ימים מיום".
אריה אלדד:
קראתי את הכרך של ברלינסקי ממשרד ראש הממשלה וראיתי שבחלק גדול מהתשובות של משרד ראש הממשלה מעתיקים בדף הראשון את עיקרי הממצאים של המבקר ובדף השני לא כתוב כלום. שאלתי את עוזי למה, והוא אומר: הם לא ענו לי. עד מועד פרסום התשובה לא ענו לי. אני מסכים איתו שהוא לא יכול להמציא תשובה במקום הגוף המבוקר. אותו מקרה ששאלתי עליו זה היה ראש הממשלה עצמו בנוגע לרשות לעסקים. שאלתי אותו למה אין תשובה והוא אמר לי: לא קיבלתי תשובה. כלומר, יכול להיות שיש מצב שבו המבוקר לא השיב תוך פרק זמן סביר ואין לנו תשובה.
היו"ר זבולון אורלב:
זה מתן תשובה למי?
עו"ד מורן יבין:
בפעם הראשונה זה היה ראש הגוף המבוקר ואחר כך ראש הגוף המבוקר למבקר.
תומר רוזנר:
התיקון המוצע כאן לא פותר את הבעיה שאתה מעלה.
היו"ר זבולון אורלב:
בסעיף 21א כתוב: "העלתה הביקורת ליקויים בפעולתו של גוף מבוקר, ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים, יקבל החלטות בדבר תיקונם וידווח על תיקונם לראש הגוף המבוקר", כלומר, אתה רוצה להגביל בזמן את הדיון?
תומר רוזנר:
את תחילת הדיון. הבעיה שמעלה חבר הכנסת אלדד לא באה על פתרונה בהצעה הזאת.
היו"ר זבולון אורלב:
זה לא סעיף 21א(ג). בסעיף זה הפעולה של הגוף המבוקר לצורך תיקון הליקויים בתוכו. בסעיף המוצע בהצעת חוק זו אין זמן מוגבל לקבלת החלטות לצורך התיקון.
אריה אלדד:
אני לא יכול לחייב אותו לתקן את הליקויים בתוך פרק זמן כי יש ליקויים שייקח שנים לתקן אותם, אבל לדווח על מה שנעשה ומה לוח הזמנים המתוכנן לביצוע ההחלטות, זאת המטרה שרציתי להגיע אליה.
היו"ר זבולון אורלב:
כלומר, אתה אומר כך – אני רוצה שהוא ידון תוך 60 יום בתיקון הליקויים ותוך 15 יום הוא צריך לדווח לראש הגוף המבוקר.
יעקב ליצמן:
בעקבות דוח מבקר המדינה חייב עוזי ברלינסקי להביא את התגובות של הממשלה ואז יש כאלה שרוצים לענות, כאלה שלא רוצים או לא יכולים לענות. זה מביא לכך שיש בדוח דף ריק. נכון שהציבור זכאי לתשובה וחייב לקבל תשובה, אבל אני מניח שלא רוצים לעכב את פרסום הדוח מכיוון שאין תשובה. לכן אני מציע שני שלבים – הדוח פלוס התשובות שיש מעוזי ברלינסקי ומעבר לזה, הם יצטרכו לדווח מה קרה.
היו"ר זבולון אורלב:
זה סעיף אחר. נעזוב את 21א(ג) ונעבור לסעיף 16 לחוק המבקר. חוק המבקר מסדיר את הערות ראש הממשלה לדוח המבקר. היום אין שום סעיף שמגן על ראש הממשלה. אין שום סעיף המחייב את הגופים המבוקרים להשיב לראש הממשלה. זאת עבירה משמעתית אם הוא לא עונה?
תומר רוזנר:
יש להניח.
עו"ד נורית ישראלי:
אדם יכול להחליט שהוא לא עונה.
עו"ד מורן יבין:
בסעיף 21ב(א) כתוב: ראש הגוף המבוקר ידווח למבקר.
עו"ד נורית ישראלי:
אדוני היושב ראש, זה יותר מורכב כי יש פה שתי מערכות. סעיף המפתח כדי להבין את העניין הוא סעיף 9 לחוק. יש שתי קבוצות של גופים מבוקרים – גופים מבוקרים לפי 9(1) ו-9(2) שהם משרדי הממשלה וכל מפעל או מוסד של המדינה ועליהם חל סעיף 16. הם נותנים את הדוח יחד עם תשובת ראש הממשלה ויש מסלול של דיווח שמגיע לראש הגוף המבוקר עד ראש הממשלה בסעיף 21א רבתי. זה נעשה פעמיים – פעם עם פרסום הדוח ופעם אחת אחרי הפרסום.
תומר רוזנר:
חבר הכנסת אלדד ציין מצב שבו הערות ראש הממשלה, שמונחות על שולחן הכנסת יחד עם הדוח, לא כוללות תגובה מתאימה של הגוף המבוקר. אומר ראש אגף הביקורת במשרד ראש הממשלה שהוא נתקל בקושי כי אנשים לא עונים לו.
עו"ד נורית ישראלי:
את הדוח מניחים, מגישים, יש עשרה שבועות ואחר כך הנחה על שולחן הכנסת, שהיא למעשה הפרסום בצורה הפרקטית. בסעיף 16א(ג) נאמר: "על הערותיו המפורטות לדינים וחשבונות קודמים בעניינים שטרם העיר הערותיו לגביהם", זאת אומרת שכל קובץ כזה שבא מטעם ראש הממשלה יכול להיות מיידי לדוח שנמסר לידו תוך עשרה שבועות ויכול להיות לעניינים שטרם העיר הערותיו.
אריה אלדד:
אם הם לא יהיו חייבים לענות לו, זה יכול להישאר ללא תשובה לעד.
עו"ד נורית ישראלי:
לכאורה, ההנחה פה היא שכן עונים.
אריה אלדד:
פעמים רבות עונים והתשובה לא תמיד חשובה.
עו"ד נורית ישראלי:
סעיף 16 מוותר על דרישת המיידיות.
היו"ר זבולון אורלב:
הוא גם מוותר לגמרי על הצורך בתגובה, אבל בסופו של דבר אין שום חובה להגיב.
יעקב ליצמן:
אפשר לשנות את זה עכשיו?
תומר רוזנר:
כן.
היו"ר זבולון אורלב:
מורן, את מדברת על תיקון הליקויים וזה אחרי שפורסם הדוח. יש שני דיווחים – דיווח אחד, ביום הפרסום של הדוח מניחים גם את תגובת ראש הממשלה. המבקר נותן עשרה שבועות כדי שיחד עם הדוח יהיו גם תגובות. אנחנו מציעים שבתגובות האלה לא יהיו דפים ריקים, שתהיה תגובה. בא עוזי ברלינסקי ואומר: מה אתם רוצים ממני? הם לא משיבים לו. פונים לגוף והגוף שואל: לפי איזה סעיף אני צריך להשיב לו?
עו"ד נורית ישראלי:
הבעיה נובעת מסעיף 16, שמאפשר את זה.
היו"ר זבולון אורלב:
אנחנו נתקן את זה. למה עוזי ברלינסקי לא בא?
חנה פריידין:
דיברתי איתו הבוקר והוא אמר שהוא לא יכול לבוא. זה גם לא כל כך קשור אליו.
היו"ר זבולון אורלב:
זאת בעיה שלו ואני מאד מתעקש שבדיוני חוק גם אם מישהו לא נמצא, הוועדה לא תעצור ותגיד שצריך לשמוע אותו. אם הוזמן ולא בא, זאת בעיה שלו. נשמע אותו בקריאה השנייה והשלישית ואז הוא ירוץ. כעקרון, פרלמנט לא צריך לחכות לעובד מדינה. אני מאד מכבד אותו, אני גם ידיד אישי שלו, אנחנו חברים למעלה מעשרים שנה, אבל לא יכול להיות שפרלמנט יעכב חקיקה בגלל שפקיד החליט שזה לא נוגע לו. הוא הוזמן והוא יודע שהוא צריך להיות פה. אני מציע שנבקש מהלשכה המשפטית שלנו לתקן את סעיף 16 באופן שתגובת ראש הממשלה תכלול את תגובות הגופים המבוקרים, שיהיו חייבים להשיב.
אריה אלדד:
אז זה מייתר את כל ההליך. לא אכפת לי תוך כמה זמן הם מתכנסים ומנסחים, העיקר הוא התוצאה הסופית.
עו"ד נורית ישראלי:
הקונספט בסעיף 16 הוא שראש הממשלה יכול למצוא לנכון על מה הוא רוצה להשיב ועל מה לא. אני אזכיר שמבחינה היסטורית המודל של הערות ראש הממשלה קדם בהרבה למודל של סעיף 21. במידה מסוימת סעיף 21א רבתי בא לתקן את הליקוי שחבר הכנסת אלדד הצביע עליו, שנובע מכך שסעיף 16 הוא סעיף מאפשר ולא כופה.
היו"ר זבולון אורלב:
אם ראש הממשלה קיבל את התגובה של משרד החינוך לדוח הביקורת ומצא לנכון לא לכלול אותה בדוח, זה בסדר. הבעיה היא האם יש סמכות לראש הממשלה לקבל את התגובה ממשרד החינוך, והיום זה לא קיים.
יעקב ליצמן:
אדוני היושב ראש, גם על זה אני חולק. אני קובע שזכותנו לראות ולשמוע בדיוק מה כל משרד הגיב על הדוח שלו. שנית, יש לחייב את משרד ראש הממשלה שבאותו ספר שהוא מגיב בו על התלונות של מבקר המדינה, הוא חייב להגיב.
היו"ר זבולון אורלב:
הואיל וזה נושא חדש אנחנו מבקשים שתקיימו דיון בסוגיה הזאת, כלומר לשנות את הקונספט. ראש הממשלה יהיה חייב להביא בפני הכנסת את התגובות של כל הגופים המבוקרים.
עו"ד מורן יבין:
בפני הכנסת או בפני המבקר?
תומר רוזנר:
בפני הכנסת.
היו"ר זבולון אורלב:
הוא מוסר את התגובות למבקר אבל באותה הזדמנות נאמר שהוא יעביר אותן גם לכנסת.
עו"ד נורית ישראלי:
בסעיף 2 כתוב שהדין וחשבון וכן התגובות וההערות יונחו על שולחן הכנסת בתום התקופה.
היו"ר זבולון אורלב:
יש כאן שתי בעיות – ראשית, נאמר "בעניינים שבהם ימצא לנכון", כלומר יכול להיות שיהיה עניין שימצא לנכון והכנסת לא תדע מה תגובתו או תגובת הגוף המבוקר הנוגע בדבר.
תומר רוזנר:
לא. זה מוסדר בסעיף קטן (2) כך שאם הועברה תגובה, הוא חייב לתת אותה.
היו"ר זבולון אורלב:
אם כך הסעיף מדבר על תגובות רק בקשר אליו?
תומר רוזנר:
יש שני סוגים של תגובות של ראש הממשלה – הערות של משרד ראש הממשלה.
יעקב ליצמן:
אבל הוא לא מעביר את התגובה של המשרד אלא הוא מעביר את מה שהוא הבין מתוך התשובה של המשרד. אני רוצה לקבל את מה שהמשרד ענה.
היו"ר זבולון אורלב:
כתוב: "תגובות הגופים המבוקרים לדין וחשבון כפי שהועברו אליו". הוא לא יכול לשנות.
יעקב ליצמן:
אני מקווה שאנחנו טועים, אבל קראתי את הדוח של עוזי ברלינסקי ובתשובות שלו הוא מתמצת וכותב את מה שהוא מבין. אני רוצה לראות מה השר או המנכ"ל ענו בדיוק.
היו"ר זבולון אורלב:
זה מה שבדיוק כתוב בסעיף.
יעקב ליצמן:
אבל זה לא מה שקורה.
היו"ר זבולון אורלב:
אנחנו מדברים על שני שינויים – להסיר את המילים "בעניינים שבהם ימצא לנכון".
עו"ד נורית ישראלי:
אדוני היושב ראש, האם זה לא מקפל בתוכו את ההנחה שהוא מקבל את הדברים עליו ומקבל על עצמו את המלצות מבקר המדינה ומתכוון לבצע.
היו"ר זבולון אורלב:
אם כך שיאמר זאת.
עו"ד נורית ישראלי:
השאלה היא מה משמעות השתיקה. האם ברירת המחדל היא לא רוצה אני. למה לתת לו בכלל הזדמנות להגיד משהו אחר?
היו"ר זבולון אורלב:
אם אני מחייב אותו לתת את הערותיו לדין וחשבון, שיאמר – לפרק זה מקובל עליי, הממצאים ראויים, אנחנו נבצע ואנחנו מודים למבקר שחשף בפנינו את הליקויים. מה הבעיה? שתיקה היא לא כהודאה, היא יכולה להיות התעלמות ואדישות.
יעקב ליצמן:
אם נחייב אותו לפרסם את התשובות אני מבטיח לכם שהתשובות יהיו אחרות מכפי שהן היום וגם ההתייחסות תהיה אחרת.
היו"ר זבולון אורלב:
הדבר השני שאנחנו רוצים לשנות הוא שתהיה סמכות לראש הממשלה לחייב את הגופים המבוקרים להעביר אליו את תגובותיהם.
תומר רוזנר:
אני רוצה להפנות את תשומת הלב לבעיה עקרונית יותר ספציפית – סעיף 16 מתייחס משום מה רק להערות לגבי משרדי הממשלה ומוסדות מדינה אחרים ולא מתייחס לכל שאר הגופים המבוקרים. כך, למשל, כשמוגש דוח מבקר המדינה על הרשויות המקומיות, לא מוגשת יחד איתו תגובת הגופים המבוקרים. כשמוגש דוח מבקר המדינה על קופות החולים או על תאגידים אחרים, אין תגובה של הגופים המבוקרים שמונחת יחד עם הדוח על שולחן הכנסת. הפרוצדורה של עשרת השבועות לא ניתנת להם.
זה פוגע בזכויותיהם של הגופים המבוקרים, שעמדתם לא נשמעת, וזה פוגע גם ביכולת הפרלמנטרית לפקח על מה שנעשה. אם כבר מתקנים את הסעיף, צריך לשקול גם את הדברים הללו.
עו"ד נורית ישראלי:
מדובר פה על מהפיכה. זה דבר מהפכני לגמרי והמחיר של זה הוא יעילות הביקורת.
היו"ר זבולון אורלב:
יש לי הצעה – לגבי סעיף 16 נעשה הצעת חוק נפרדת. אני מפחד שנעמיס פה את הכל ובסוף לא ייצא מזה כלום. אני רוצה להעביר את זה בחלקים ולהגיע להסכמות עם הממשלה. אני מסכים איתך שזה מהפיכה.
עו"ד נורית ישראלי:
סעיף 20 מסדיר את הפורמט של הדוחות האלה.
תומר רוזנר:
הוא מסדיר את זה שלא מוסרים תגובות.
עו"ד נורית ישראלי:
צריך להבהיר משהו – יש תגובה מובנית בתהליך הביקורת. תהליך הביקורת לא נעשה באופן חד צדדי. לא מתפרסמת שורה בדוח בלי שמבוקר קרא אותה והגיב עליה והדוח גם מאזכר את זה.
אריה אלדד:
אבל זאת לא התשובה הסופית אחרי שקבעתם מה הליקויים ועכשיו הוא צריך להצהיר איך הוא מתקן אותם. סוג התגובות שמקבלים הוא – זה לא כל כך נורא, התכוונתי לעשות ככה, ממילא מיניתי ועדה שתגמור את עבודתה בעוד שנתיים וכו'.
היו"ר זבולון אורלב:
זה דבר שרק יעזור לתיקון הליקויים. אם אתה מגיש דוח על הרשויות המקומיות והן תהיינה חייבות תוך עשרה שבועות להגיד לכנסת ולציבור מה התגובה שלהן, זה עוזר לביקורת. למה מה שאתה דורש ממשרדי הממשלה אתה לא דורש מהרשויות המקומיות?
עו"ד נורית ישראלי:
מה שהביא לזה היה שיקולי יעילות, איזון בין שיקולי יעילות ולא נעשה כאן אי צדק.
אריה אלדד:
אנחנו לא חושבים שנעשה אי צדק. אנחנו חושבים שהתשובה שהוא נותן לכם כתגובה על ממצאיכם לפני פרסום הדוח היא בעמדה שהוא בא אולי להתווכח עם הממצאים. אחרי שקבעתם את החלטתכם הוא צריך להגיד מה הוא עושה עם זה. התגובה השנייה שלו היא לא במקום הראשונה. אני רוצה לדעת איך הוא מתקן את הליקויים.
היו"ר זבולון אורלב:
מעירה מנהלת הוועדה, חנה פריידין, שגם לגבי דוחות מיוחדים אין תגובות של ראש הממשלה.
עו"ד נורית ישראלי:
זה בדיוק המאפיין המשפטי של גופים מיוחדים. המודל המשפטי הוא שקרה דבר כל כך נורא וקטסטרופלי, שצריך לרוץ, להכין מהר מהר דוח ולרוץ לוועדה בלי לסרבל את זה עם פרוצדורות.
חנה פריידין:
הדוח על העורף הוא לא מהר מהר אלא שנה.
תומר רוזנר:
למרבה הצער, השימוש שנעשה בפועל בדוחות מיוחדים הוא שימוש שלדעתנו בלשכה המשפטית בחלקים מסוימים אינו תואם במיוחד את הוראות החוק ויוצר בעיות קשות, שאחת מהן היא שלא מונחות תגובות ראש הממשלה.
היו"ר זבולון אורלב:
הדיון הבא יהיה על סעיף 16 ואז לא נספיק להעלות את החוק בקריאה ראשונה. אני אומר את זה כדי למנוע טענה של נושא חדש.
תומר רוזנר:
אם זה יעבור בקריאה ראשונה לא תוכל להיטען טענה של נושא חדש.
היו"ר זבולון אורלב:
אני מציע לומר בדברי ההסבר שתוך כדי הדיונים עלו שלוש בעיות שאנחנו רוצים לדון בהן לקראת קריאה שנייה ושלישית. נפתח את האופציה בלי שתיטען טענה של נושא חדש. אני מבקש שלקראת הדיונים בקריאה שנייה ושלישית תהיו מוכנים עם כל סעיף 16 על כל שלוש הבעיות שלו. נשקול אם לקבל החלטה או לחוקק חוק נפרד.
אריה אלדד:
אני לא רוצה שזה יעכב את פרסום הדוח שלכם באופן...
עו"ד נורית ישראלי:
ודאי שזה יעכב.
אריה אלדד:
עשרה שבועות ממילא יש להם.
עו"ד נורית ישראלי:
לא, אין להם. בסעיף 9 יש שני גופים מבוקרים – משרדי הממשלה לפי סעיפים 9(1) ו-9(2), גופים שכפופים במישרין לראש הממשלה ולצורך העניין לעוזי ברלינסקי, שמדווח עליהם. כל שאר הגופים לפי סעיפים 9(3), 9(4), 9(5) עד 9(9) – תאגידים סטטוטריים, חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות.
אריה אלדד:
לראשונים יש עשרה שבועות ולאחרונים אין?
עו"ד נורית ישראלי:
לראשונים יש את כל המודל הריכוזי של דוח שנתי ופאוזה בין הנחה על שולחן ראש הממשלה והוועדה ועשרה שבועות אחרי כן פרסום יחד עם התגובות וההערות. לאחרונים אומרים – עם סיום הביקורת יכין המבקר דוח ויפרסם את זה במועד שנקבע, אין את כל הפאוזה ואת כל התגובה. בגלל שנוצר מצב שבו אין מחויבות, לכאורה, של כל הגופים שאינם 9(1) ו-9(2) לומר מה הם עושים אחרי ההמלצות, נוצר סעיף 21א רבתי שאומר – עכשיו תגידו מה אתם עושים לתיקון הליקויים.
תומר רוזנר:
אלה שני דברים שונים.
עו"ד נורית ישראלי:
הם שונים, אבל 21 בא לתקן את המגרעת הזאת.
היו"ר זבולון אורלב:
יושב ראש הוועדה החליט שאנחנו נדון בסעיף 16. אני מקווה שכל גוף יקיים דיון במסגרת שלו בשלוש הדילמות.
אנחנו חוזרים לסעיף 21א(2) – אנחנו נמצאים אחרי הנחת הדוח, אחרי שהדברים פורסמו ועכשיו מתחיל תהליך תיקון הליקויים. אנחנו רוצים לתקן את סעיף 21א(ג), שבו נכניס לוחות זמנים. תוך 60 יום יתחיל הדיון בדרכים לתיקון הליקויים ובסיום הדיון, תוך 15 ימים, יעביר לראש הגוף המבוקר. יש למישהו בעיה עם זה?
עו"ד מורן יבין:
בדיון הקודם התבקשנו לבדוק את הזמנים ואנחנו מתקשים מאד לעשות את זה כי לכל דוח יש דין אחר ובכל אחד מהנושאים זמן הדיון בתיקון הליקויים הוא זמן שונה. קשה לנו להציע טווח זמן אחיד.
היו"ר זבולון אורלב:
אנחנו מדברים על זמן לתחילת הדיון, לא למשך הדיון. אני מסכים שדיון על הטיפול בעורף ודיון בתיקון מתן היתרים לרשיונות לגופי תקשורת אורכים זמנים שונים, אבל זה למשך הדיון ולא לתחילת זמן הדיון. אנחנו לא רוצים שיתחילו לדון שנתיים אחרי שפורסם הדוח. היום אין למשרד מממשלתי שום דבר שמחייב אותו להתחיל להקים צוות ולדון בתיקון הליקויים. אנחנו רוצים לקבוע מועד שאפשר לדבר עליו וכעובד מדינה ותיק, אני חושב ש-60 ימים הם זמן מספיק לתחילת הדיון. למה צריך 60 ימים? מכיוון שהמנכ"ל צריך להרכיב צוות. הוא מקבל את הדיווח, הוא מקיים דיון בהנהלה – בדרך כלל בכל משרד ממשלתי מדובר בארבעה נושאים, באגפים שונים – ומחליט מי יטפל בכל ליקוי. הצוות צריך להתכנס, לקבוע סדרי עבודה ולכך נקבעו 60 ימים.
עו"ד מורן יבין:
אין עם זה בעיה. אנחנו לא באמת קובעים זמנים.
היו"ר זבולון אורלב:
את סעיף 21א אנחנו מקבלים כפי שהוא. תיקון סעיף 21ב. 3. (1) בסעיף 21ב(א) לחוק המקורי, במקום "סמוך לאחר קבלתן" יבוא "תוך 90 ימים מיום המצאת הדוח לגוף המבוקר".
(2) אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ד) המבקר רשאי לקבוע קווים מנחים לדיווח על תיקון ליקויים, לרבות המועדים והפרטים שיכללו בו". למה הכוונה?
אריה אלדד:
מאחורי זה הסתתר נוסח שהיה בהצעת חוק שלי, שנפלה ואני אסביר מה היתה כוונתנו. אמרנו כך: קבע המבקר כי גוף מבוקר לא קיים את חובותיו לפי סעיף 21א או סעיף 21ב לעיל, או כי לא התייחס לתיקון הליקויים בצורה הולמת, יודיע על כך לראש הגוף המבוקר הנוגע בדבר, לוועדה ובמקרים שימצא זאת לנכון גם לוועדת הכספים של הכנסת. ראש הגוף המבוקר יודיע למבקר ולוועדה תוך 60 ימים מיום שהודיע לו המבקר על קביעתו על ההליכים המשמעתיים שנקט בהם באותו עניין. נמסרה הודעה כאמור גם לוועדת הכספים, תביא ועדת הכספים את קביעת המבקר בעת הדיון בתקציבו של הגוף המבוקר במניין שיקוליה.
אני אסביר – אם משרד החקלאות 'צפצף' על דוח המבקר, אני רוצה שכל מי שדן עכשיו במשרד החקלאות, כולל דיון על תקציב משרד החקלאות בוועדת הכספים, יגיד – אנחנו לא נאשר למשרד 10 מיליון לנסיעות בכירים לחו"ל אלא אם תתקנו את הליקויים.
היו"ר זבולון אורלב:
רק אם אתה ואני נהיה רוב בממשלה הסעיף הזה יעבור, אחרת הוא לא יעבור. בהמשך נתתי דוגמאות לקווים מנחים.
עו"ד נורית ישראלי:
קווים מנחים זה רעיון מאד יפה שנובע מזה, שאנחנו לא רשות מבצעת ולא מתקינים תקנות ולכן בחוק שלנו יש סמכויות למבקר בעניינים אחרים, למשל בביקורת על איגודים לקבוע קווים מנחים, שהן מעין תקנות שבעזרתן יכולים להנחות את הגופים המבוקרים על מתכונת הדיווח. יש לזה צד פרקטי מאד, למשל איזה קווים מנחים אנחנו יכולים לבקש שידווחו לנו – תאריך הדיון, נושא הדיון, המשתתפים, שיקולים שהועלו, חלופות שנבחנו, נימוקים להחלטות, דרכי הפעולה להמשך, מי אחראי לתיקון הליקוי, האם יש היבטים תקציביים וכו'.
אריה אלדד:
למה זה היה חשוב לנו? כי היו לנו תשובות ריקות כגון נקבעה ועדה וצוות לתיקון הליקויים.
עו"ד נורית ישראלי:
התשובה הכי בנאלית היתה הותנע מהלך. היתה דוח מאד יפה של חטיבת הביטחון על מימוש סעיף 21 – הוקם צוות והותנע מהלך. לפעמים כותבים הוכנה טיוטה, וזאת כבר ממש התקדמות, אבל בדרך כלל נאמר הוקם צוות ונעשית עבודת מטה.
היו"ר זבולון אורלב:
אני מחפש את האיזון בין הרצוי למצוי. ברור שמבחינת הרצוי היה שהמשרד יגיד את מה שאמרת, אולם מבחינת המצוי אנחנו בבעיה עם זה. לכן אני רוצה שתהיה בקרה גם על המבקר בעניין הזה ונוסיף שזה יהיה באישור הוועדה. אתם תבואו לפה, משרדי הממשלה יבואו ותיקבע מתכונת כדי שיהיה איזשהו איזון ולא שהמבקר יחליט באופן חד צדדי מה יעלה פה. בוועדה יש רוב לקואליציה ולכן אין חשש שהכנסת תקבל החלטה לא מאוזנת ממהותה. זאת ההצעה שלי.
עו"ד מורן יבין:
אין לנו בעיה שהכנסת היא זו שתפקח כי ברגע שמבקר המדינה סיים לבצע את תפקיד הביקורת, בזה הוא סיים את התפקיד שלו. הוא מגיש את הדוחות וחוות הדעת והכנסת היא זו שצריכה ליישם את התיקונים במסגרת הפיקוח שלה על הרשות המבצעת. לכן אנחנו לא חושבים שתפקידו של המבקר הוא לקבוע קווים מנחים.
היו"ר זבולון אורלב:
ואם זה יהיה באישור הוועדה?
עו"ד מורן יבין:
אנחנו חושבים שהדיווח צריך להיות לוועדה ולא למבקר. כל המנגנון של 21א(ב) נכנס לתוך הנהלים של יחידות הממשלה לגבי הדיווח אל המבקר. אלה סעיפים שכבר קיימים, אבל הם נוגדים את כל התפיסה המקובלת.
היו"ר זבולון אורלב:
הכנסת היא לא רשות מבצעת במובן זה שיש לה מנגנונים לעקוב אחרי כל דוח ביקורת ולדעת אם הוא בוצע או לא. לכן המבקר פועל פה כזרוע הארוכה של הכנסת. כפי שאנחנו לא עושים את הביקורת, אנחנו לא יכולים לפקח על הביצוע. לכן המחוקק קבע, ובצדק, שמשרד מבקר המדינה יעשה את זה ולדעתי זה חלק בלתי נפרד מהקונספציה של החוק.
תומר רוזנר:
המבקר עושה דוחות מעקב רבים.
היו"ר זבולון אורלב:
זה חלק מהותי. התפיסה שלך, לדעתי, לא עולה בקנה אחד עם החוק. מטבע הדברים, המבקר רואה רק את הביקורת והשר רואה את הכל חוץ מהביקורת לכן תמיד צריך לאזן בין הדברים. לכן קיימת כנסת, שאמורה לאזן ביניהם. כדי שהמבקר לא יקבע את הדברים באופן חד צדדי, צריך שהמתכונת הזאת תהיה באישור הוועדה, שפירושה שיתקיים כאן דיון, המבקר ישמע את משרדי הממשלה, משרדי הממשלה ישמעו את המבקר ואז קובעים את המתכונת. המתכונת הזאת טעונה אישור וכך יש בקרה במובן רחב גם של הממשלה.
עו"ד נורית ישראלי:
כבוד היושב ראש, זאת ממש מיסקונספציה, כפי שאמרת, גם במישור העיוני וגם במישור המשפטי. שנית, ישנו גם פן פרקטי – את האמירות הריקות והחלולות אנחנו רוצים למלא תוכן ואם הדרך היה קווים מנחים, זאת תהיה הדרך, זאת התכלית. במימון מפלגות, למשל, אנחנו מנחים אותם בדיוק איך לדווח כי אנחנו עושים דיווח ישיר, למשל על התורמים, מהמחשב שלהם לתוך המחשב שלנו בגליון אלקטרוני שאנחנו מכתיבים מראש. זה מאפשר לנו יעילות גבוהה, חסכון רב ולהביא לידיעת הציבור מתכונת שהיא ממוחשבת. חלק מהתכלית של הקווים המנחים היא להביא ליעילות ולחסכון.
אריה אלדד:
הסיבה לסעיף הזה היתה התסכול הנורא בקריאת דוח התשובות, שהוא בזבוז נייר.
היו"ר זבולון אורלב:
לכן שוכנעתי שנכון שתהיה מתכונת דיווח ומידתיות – מתי הוקמה הוועדה, מי חבריה, לוח זמנים צפוי וכן הלאה.
עו"ד נורית ישראלי:
בחטיבת הביטחון עשו בדיקה של יישום סעיף 21 והוציאו דוח מאלף. הקווים המנחים הם לקח ממה שכתוב שם.
תומר רוזנר:
אנחנו נכתוב מתכונת, לרבות הפרטים. השתמשנו במינוחים שמתייחסים לחובות דיווח אחרות שכלולות בחקיקה, שמאפשרות לקבוע את המתכונת ואת הפרטים שייכללו.
עו"ד נורית ישראלי:
מה רע במילים קווים מנחים?
תומר רוזנר:
מכיוון שאלה מתייחסים הרבה יותר לעומק לנושא הביצוע.
עו"ד נורית ישראלי:
אנחנו רוצים להתייחס לנושא הביצוע.
תומר רוזנר:
יצא המרצע מן השק.
עו"ד נורית ישראלי:
לא הסתרתי את זה והסברתי בדיוק למה.
תומר רוזנר:
קווים מנחים שמוסמך מבקר המדינה לקבוע, למשל לפי חוק מימון מפלגות או לפי סעיף 13 לחוק המבקר, מתייחסים ממש לאופן ביצוע המעשה שלגביו הוטל להתוות קווים מנחים, למשל איך מנהלים את חשבונות המפלגה וכו'. אלה דברים שכלולים בעבודת הביצוע של הגוף המבוקר ולא זאת הכוונה כאן. הכוונה כאן היא למתכונת הדיווח, מה ייכלל בדיווח.
היו"ר זבולון אורלב:
איפה עוד קיים קווים מנחים?
תומר רוזנר:
בסעיף 13 לביקורת על איגודים. המטרה היתה לאפשר למבקר להתערב באופן ניהול החשבונות של הגופים, כי יש למבקר איזושהי מעורבות בניהול הכספים של הגופים האלה.
עו"ד נורית ישראלי:
אין שום מעורבות בניהול כספים של תאגידים.
היו"ר זבולון אורלב:
מה הקווים המנחים בתאגידים?
עו"ד נורית ישראלי:
הנחיות לרואה חשבון. זה קובע מתכונת.
היו"ר זבולון אורלב:
אני עדיין לא מבין מה ההבדל בין מתכונת לרבות הפרטים לבין קווים מנחים.
תומר רוזנר:
כשמדובר בניהול חשבונות, מבקר המדינה קובע, למשל, איזה דברים צריך לרשום בספרי החשבונות, איך לרשום, איך להציג וכו'. זה ממש חלק מניהול החשבונות וזה לא מתכונת לדיווח. אנחנו השתמשנו במינוח מתכונת ופרטים, מכיוון שהוא מצוי בחקיקה אחרת, שמתייחסת לנושאים דומים, כמו, למשל, בדיווח של בעלי רשיונות לרגולטור, בעלי רשיונות תקשורת וחשמל. כשהרגולטור רוצה שהדיווח יהיה בתוכנה מסוימת כדי לייעל את העבודה, בפורמט כזה או אחר ושייכללו בו פרטים כאלה ואחרים, שדרושים לו כדי שיהיה לו מעקב פרקטי אחרי מה שנעשה ושלא ייתנו לו דיווח ריק.
היו"ר זבולון אורלב:
הבנתי. קווים מנחים הם לא קווים רק לדיווח אלא גם קווים לביצוע.
תומר רוזנר:
נכון.
עו"ד נורית ישראלי:
אבל מכיוון שדיברנו גם על אישור הוועדה, הדבר יהיה מרוסן.
היו"ר זבולון אורלב:
לקריאה ראשונה נשאיר את זה במתכונת לדיווח על ליקויים, לרבות הפרטים הכלולים בו. לקראת קריאה שנייה ושלישית אפשר לפתוח את זה מחדש.
אריה אלדד:
קווים מנחים היה בנוסח שלי, אבל הוא נפל, כאמור.
תומר רוזנר:
לכן אנחנו רוצים לעשות פשרה.
היו"ר זבולון אורלב:
אני מחפש דרך כדי שהחוק יעבור.
עו"ד נורית ישראלי:
במהות זה אותו דבר.
היו"ר זבולון אורלב:
זה לא אותו הדבר. הייתי מזכ"ל מפלגה וקיבלנו הנחיות מה לעשות – תפתח חשבון לזה, חשבון לזה, תוציא קבלות וכו'.
עו"ד מורן יבין:
הופכים את המבקר להיות גוף מבצע.
היו"ר זבולון אורלב:
נכון, אני מקבל את דעתך. קיבלנו את הדיעה שיש הבחנה ואני חושב שההבחנה הזאת ברורה. אנחנו נצביע עכשיו על תיקון סעיף 14 בשתי הגרסאות, על תיקון 21א וגם על תיקון 21ב.
עו"ד מורן יבין:
ההצעה הראשונית דיברה על 90 ימים, איך הם הפכו להיות 15 ימים?
תומר רוזנר:
ההצעה הראשונית דיברה על 90 ימים ממועד פרסום הדוח ובדיון בדוח העורף אי אפשר לצפות שתוך 90 ימים ממועד פרסום הדוח, לכן זה 15 ימים מיום שדווח לו. עכשיו זה יהיה 30 ימים.
עו"ד נורית ישראלי:
בעצם זה מועד ערטילאי כי מועד הדיווח לא ידוע ומועד הפרסום ידוע. יש בעיה עם המועד הזה כי אי אפשר לבדוק אותו. היתרון שסופר מפרסום הדוח הוא שהתאריך ידוע. מועד הדיווח לא ידוע.
היו"ר זבולון אורלב:
את טועה. במתכונת הדיווח יש לוח זמנים שבו הוועדה צריכה לסיים ו-30 יום אחרי זה צריך למסור תגובה. יש שני מועדים – אחד להתחלת הדיון והשני, מיום סיום הדיון וקבלת ההחלטות, מדווחים לראש הגוף.
עו"ד נורית ישראלי:
רצינו להגביל את הסיום.
היו"ר זבולון אורלב:
איך את יכולה? לדעתי הדיון על מצב העורף יארך שנתיים.
אריה אלדד:
אפשר להגביל. נניח שאני יודע שאני אחראי על חיל הרפואה והניחו לפתחי בעיה אדירה, אבל אמרו לי שתוך 90 יום אני צריך לדווח מה עשיתי. אני מתאר מה עשיתי, אני אומר שהתהליך שהתנעתי לשנות את כל האנטיביוטיקה בחיל הרפואה של צה"ל יארך 18 חודשים, ועדיין לא תיקנתי את הליקוי, אבל אני מדווח ומגדיר מה אני רוצה לעשות.
היו"ר זבולון אורלב:
אני אתן לך דוגמה – בעקבות הדוחות של ועדת המשנה למיגון של ועדת החוץ והביטחון ובעקבות דוח מבקר המדינה אני מעריך, שתפיסת המיגון של מדינת ישראל תשתנה באופן יסודי.
אריה אלדד:
אני מעריך שלא.
היו"ר זבולון אורלב:
אני מעריך שתהיה החלטה לקיים דיונים, כי זה חלק מההמלצה, להערכתי. תהליך קבלת בנוגע לתפיסת המיגון של מדינת ישראל לא יכול להיות מוגבל בזמן.
אריה אלדד:
תוך עשרה ימים או תוך מאה ימים אני יכול להקים את הגוף שיוגדר לו, להגדיר לו לוח זמנים.
תומר רוזנר:
זה קיים.
היו"ר זבולון אורלב:
תיקנו את החוק בשלושה נושאים – ראשית, הגבלנו אותו להתחיל לעבוד על התכנית תוך 60 יום. שנית, במתכונת הדיווח תגיד מי הוועדה, מה לוח הזמנים שלה וכו'. שלישית, כשתסיים לקבל את ההחלטות, תעביר אותן תוך 30 יום לראש הגוף המבוקר.
אריה אלדד:
זה יהיה המפלט של כל מי שלא רוצה לעשות שום דבר.
היו"ר זבולון אורלב:
לעיתים גם אחרי כהונה של שנתיים לא התקבלו כל ההחלטות, בעיקר בביטוח הלאומי, שהוא דבר ענק. הממשלה החליטה להקים ועדה בעניין מס הכנסה שלילי, היא הוקמה מהר מאד והוועדה קיימה דיונים במשך למעלה משנתיים. זאת החלטה קשה ומורכבת ולכן אני לא רואה איך אפשר לקבוע משך זמן מקסימלי.
אריה אלדד:
אפשר לומר שהם יחוייבו בתשובה תוך 90 ימים אלא אם הם יבואו ויסבירו למה לא.
היו"ר זבולון אורלב:
במתכונת הדיווח יש אבני דרך.
חנה פריידין:
ב-21א הדיווח הוא גם על הליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם והנימוקים לכך. זה קיים.
יהושע רוט:
האם טרם הקריאה הראשונה יתקיים דיון נוסף?
היו"ר זבולון אורלב:
כן, הבטחתי למבקר. המבקר רצה להשתתף בדיון וביקש לדחות את הדיון. לא רציתי לדחות את הדיון אבל אמרתי שהוא לא יסתיים. אני מציע שנצביע על החוק ואני אומר מראש שאם המבקר יבקש לממש את בקשתו לקיים דיון בנוכחותו, אני אעשה זאת, אבל אנא הודיעו לי על זה עד מחר בצהריים. יכול להיות שאני אקיים דיון ביום ראשון כדי שהצעת החוק תועלה בקריאה ראשונה ביום שני או ביום רביעי.
לגבי שתי הגרסאות – תומר ברר בלשכה המשפטית ומותר שתהיינה שתי גרסאות.
אריה אלדד:
מצביעים על אחת הגרסאות?
היו"ר זבולון אורלב:
מצביעים על מתכונת שמכילה שתי גרסאות ואומרים שזה יוחלט לקראת הקריאה השנייה והשלישית. זה מעין תרגיל של הסתייגות כי צריך לעשות עוד בירורים וזאת שאלה עקרונית שצריכה בירור.
מורן, בקשר לסעיף הראשון, אני לא רואה שהוא מציאותי. אצלי זה לא אידאולוגי אלא מעשי ומידתי. לא נכון שהם יתחילו לפזר בין עשרים גופים ולהחליט מה משמעתי ומה לא משמעתי. מי צריך לדעת האם רופא שפשע יואשם לפי חוקי המשמעת של נציבות שירות המדינה או לפי החוקים המיוחדים של משרד הבריאות? אני אומר לך את זה כמי שעבד בשירות המדינה והיה צריך לקבל החלטות האם אנחנו פונים בתלונה למשטרה או שאנחנו פונים בקובלנה לנציבות שירות המדינה, גם בדברים טריוויאליים של כרטיס באופן שקרי – האם זה עובד בעייתי או לא וכו'. יש כאן החלטות מאד בעייתיות בשאלה מה המדיניות. היו נציב שירות מדינה ויועץ משפטי שאמרו – מה שאפשר להעביר למשמעת תעבירו למשמעת, והיו יועץ משפטי ונציב שירות מדינה שאמרו – מה שאפשר להעביר לפלילי תעבירו לפלילי. אם המבקר פונה, זאת לא עוד פנייה אלא פנייה אחרי בדיקה ולבדיקה של מבקר המדינה יש משמעות. זה לא שהממונה הגיש תלונה על עובד.
עו"ד מורן יבין:
אמרנו כבר בישיבה הקודמת שבמידה ויש איזשהו ספק, יעבור העניין ליועץ המשפטי לממשלה, אבל בענייני משמעת מובהקים היינו מעדיפים שזה יהיה המנגנון.
היו"ר זבולון אורלב:
הבעיה היא עם המובהקות.
אריה אלדד:
אני רואה בעיה במחויבות.
היו"ר זבולון אורלב:
גם לזה אני מתכוון. אני מצביע על הנוסח לקריאה ראשונה.
הצבעה
בעד נוסח הצעת החוק – פה אחד
נגד – אין
נמנעים – אין
נוסח הצעת החוק נתקבל.
היו"ר זבולון אורלב:
אני קובע שההחלטה לאשר את הנוסח לקריאה ראשונה התקבלה פה אחד, בכפוך לכך שמבקר המדינה רשאי לקיים דיון נוסף. תודה רבה לכולם, הישיבה נעולה.
הישיבה ננעלה בשעה 11:00