חומר רקע
הייעוץ המשפטי לוועדת העבודה והרווחה
כ"ג בסיון התשפ"ו
8 ביוני 2026
אל: חברי ועדת הכספים
מאת: הייעוץ המשפטי
הנדון: הצעות חוק קבלת ילד למעון יום והשתתפות המדינה בעלות שכר הלימוד בו, התשפ"ה-2024 (פ/4931/25)
להלן מסמך רקע לקראת המשך הדיון בוועדת הכספים בהצעת החוק שבנדון:
כללי
הנושא של קבלה למעונות יום וסבסוד שכר הלימוד בהם אינו מוסדר בחקיקה, אלא במבחני תמיכה ובנהלים של משרד העבודה. המבחנים למתן תמיכות קובעים את התנאים והקריטריונים לקבלת השתתפות המדינה בעלות שכר הלימוד במעונות ובמשפחתונים, ונוהל משרד העבודה קובע את סדר הקדימויות והרישום לקבלת ילדים למעונות היום, מאחר וזהו משאב במחסור שבו הביקוש למקומות במעון עולה על ההיצע. יוער כי העובדה שהנושא מוסדר במבחני תמיכה ונהלים מאפשרת גמישות ושינוי הכללים והמבחנים בהתאם לשינוי במדיניות שר העבודה והממשלה.
במסגרת חקיקה ראשית מעוגנים שני עניינים הנוגעים לקבלה למעונות יום ולסבסוד השהות בהם, האחד קדימות בקבלה למעון יום לילדיו של הורה עצמאי (סעיף 3 לחוק סיוע למשפחות שבראשון הורה עצמאי, התשנ"ב-1992) והשני הזכאות למעון יום עבור פעוטות בסיכון (סעיף 4 לחוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס-2000).
מטרת מבחני התמיכה כיום, כפי שהוגדרה על יד שר העבודה, היא "עידוד שילובם של הורים בשוק העבודה". יצוין כי עד לשנת תשפ"ב הוגדרה מטרת מבחני התמיכה כ"עידוד שילובן של אימהות בשוק העבודה", אולם במסגרת מבחני התמיכה באותן שנים נבחן גם מצבו התעסוקתי או הלימודי של בן הזוג. כפי שהוכר גם בפסיקה הדרישה לבחינת מצבה התעסוקתי של האם נועדה לעודד את שילובה בשוק העבודה בעוד שבחינת עיסוקו של האב נועדה לוודא כי הוא אינו פנוי לטיפול בילד, כך שתהיה הצדקה למתן סיוע מטעם המדינה למימון מסגרת לילד (בג"צ 3871/15, המרכז הרפורמי לדת ומדינה של התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' ממשלת ישראל). כאמור, בשנת תשפ"ב שונתה מטרת מבחני התמיכה, ל"עידוד שילובם של הורים בשוק העבודה" ונראה כי מדובר בחלק ממגמה שמתרחבת בחקיקה בשנים האחרונות להעניק זכויות הוריות לתא המשפחתי ולשני בני הזוג ולא לאם בלבד, מתוך תפיסה כי כשם שנטל גידול המשפחה צריך להיות על כתפי שני ההורים כך גם ההטבות והתמריצים לא צריכים להינתן רק לאם (כך לדוגמה האפשרות לחלוק חלק מתקופת הלידה וההורות, ניצול ימי מחלת ילד ועוד).
נכון להיום, הקבלה למעונות יום והזכאות לסבסוד שכר הלימוד מותנת בשלב הראשון בבחינת מצבם התעסוקתי או הלימודי של שני בני הזוג (למעט במקרה של הורה עצמאי אז נבחן מצבו של ההורה העצמאי בלבד). על פי מבחני התמיכה ישנו תנאי סף כפול לפיו על האם להיות עובדת או לומדת ועל בן זוגה להיות אף הוא עובד או לומד. אם אחד מבני הזוג אינו עובד או לומד המשפחה אינה זכאית לסבסוד כלל, ללא קשר לרמת ההכנסה.
בשלב השני ולאחר שנקבעת זכאות עקרונית על פי מבחני התמיכה נקבעת דרגת ההשתתפות, שנגזרת ביחס הפוך מרמת ההכנסה לנפש במשפחה (סך ההכנסות של בני הזוג חלקי מספר הנפשות בתא המשפחתי), ככל שרמת ההכנסה לנפש גבוהה כך דרגת ההשתתפות של המדינה בשכר הלימוד נמוכה יותר.
כאמור, במסגרת נוהל של משרד העבודה נקבע סדר הקבלה למעונות יום או משפחתונים בהם מספר הנרשמים גבוה מהתפוסה המאושרת. הנוהל מפורט בצורה מסודרת ומדורגת מהו סדר הקדימויות בין הזכאים לסבסוד וקבלה כאמור לעיל. כך לדוגמה על פי נוהל הקדימויות לשנה"ל התשפ"ז פעוטות ממשיכים ופעוטות בסיכון מקבלים קדימות ראשונה בתור, לאחר מכן ניתנת קדימות לילדים להורה עצמאי, וכן לילדים של משרתי מילואים. בהמשך מובאים בחשבון ילדים של הורים שעובדים או לומדים לימודים מוכווני תעסוקה וכן ילדים שהוריהם לא עומדים במבחני התעסוקה או הלימודים אך משתכרים שכר נמוך.
בשנים האחרונות שונו מבחני התמיכה, לנוכח פסיקת בית המשפט העליון לעניין הענקת הטבות למי שאינו עומד בחובת הגיוס. במסגרת בג"צ 6198/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון קבע בית המשפט העליון כי בהיעדר חוק שמסדיר את הפטור משירות של תלמידי הישיבות אין לממשלה סמכות להמשיך ולפטור אותם מגיוס ולא לאכוף כלפיהם את חוק שירות הביטחון. בשל כך, נקבע באותו פסק דין כי לא ניתן להמשיך להעביר תמיכות עבור תלמידים שהם מיועדים לשירות ביטחון ולא קיבלו דחיית שירות או פטור כדין. לאחר כחצי שנה במסגרת בג"צ 5819/24, התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון הוציא בית המשפט העליון צו שמורה למדינה לנקוט צעדי אכיפה אישיים אפקטיביים, הן במישור הפלילי והן באפיקים משלימים, כלפי מי שהוצאו להם צווי גיוס ולא התייצבו בהתאם. במסגרת זאת נקבע כי אין להעניק הטבות המותנות בלימודים בישיבה למי שחייב בגיוס ולא הסדיר את מעמדו מול הצבא. במסגרת עתירות נוספות שהוגשו בתקופה שלאחר ההחלטות האמורות חזר בג"צ על הדרישה מהמדינה למצוא אמצעי אכיפה אפקטיביים על מנת לעודד גיוס.
בעקבות פסקי הדין האמורים שונו מבחני התמיכה והנוהל ונקבע כי הזכאות לקבלת תמיכה בהשתתפות המדינה בעלות שכר הלימוד במעונות יום בגין התבחין של לימודים תורניים, החל מיום 1.3.2025, תינתן למי שמתקיים בו אחד מאלה: טרם מלאו לו 18, הוא עבר את גיל 26 במועד פקיעת הסדר הפטור לפי חוק שירות ביטחון, הוא השלים שירות ביטחון סדיר, או שהוא קיבל פטור באופן פרטני משירות סדיר כלומר הסדיר את מעמדו מול צה"ל.
ההסדר המוצע בהצעת החוק
הצעת החוק שבפניכם מבקשת לשנות את המבחן בשלב הראשון של בחינת הזכאות לקבלה למעון ולסבסוד שכר הלימוד בו, אך אינה משנה את מבחן ההכנסה בשלב השני לצורך קביעת גובה ההנחה.
על פי המוצע, לצורך קביעת הזכאות לסבסוד ולצורך בחינת סדר הקדימויות בקבלה למעון ייבחן מצבה התעסוקתי או הלימודי של האם בלבד, ולגבי משפחות שבראשן הורה עצמאי ייבחן מצבו של ההורה העצמאי בלבד. כלומר הצעת החוק מבקשת לערוך שינוי בשלב הראשון של בדיקת הזכאות – ועל פיה כדי לקבוע אם משפחה זכאית להנחה או לקדימות בודקים רק אם האם עובדת או לומדת ואין חשיבות לשאלת עיסוקו של האב.
למרות השינוי המוצע ההצעה קובעת במפורש כי לעניין רמת ההכנסה - אופן חישוב רמת ההכנסה לנפש במשפחה לא ישתנה. כלומר לצורך קביעת הדירוג להנחה ימשיכו לבחון ולשקלל את ההכנסות של שני בני הזוג ולחלק במספר הנפשות במשפחה, זאת בהתאם למבחני התמיכה והנוהל הקיימים.
כפועל יוצא מן המוצע במשפחה בה אב המשפחה עובד – עצם היותו עובד או לומד לא ישפיע על הזכאות לסבסוד (שתיקבע רק על פי האם) ועל הקדימות בקבלה למעון, אך האב ייספר לצורך חישוב רמת ההכנסה לנפש והכנסתו תשפיע על גובה הסבסוד שיינתן בסופו של דבר (בפועל, ככלל, הכנסתו – אם ישנה – תוביל להורדת גובה הסבסוד).
על פי דברי ההסבר להצעת החוק, מטרת ההצעה היא להגן על זכויות האישה לעבודה ופרנסה, ללא שזכויות אלה יושפעו ממעשיהם של בני משפחה אחרים. כך לדברי המציעים "ההצעה נועדה למנוע מצב שבו נשללת הנחה במעונות יום מנשים עובדות בשל העובדה שבני זוגן לומדים תורה, דבר שנטען שמהווה פגיעה בכבוד האדם, בחירותו ובחופש העיסוק".
שאלות לדיון
ראשית מכיוון שמעונות יום מסובסדים הם משאב במחסור, הטבה שניתנת לקבוצה מסוימת מעוררת שאלות של שוויון, ועל כן יש לבחון בזהירות את התכלית, את הקשר בין האמצעי בו בחרנו להשגת המטרה וכן את המידתיות של הכלי בו בחרנו.
כך, בין היתר, יש לבחון מהי ההצדקה בקידום תעסוקת נשים בלבד, ללא התייחסות למצבו התעסוקתי או הלימודי של האב. בתוך כך יש לשקול האם ההצדקה לקידום תעסוקת נשים בלבד עומדת בעינה נוכח המגמה הרואה באחריות על גידול הילדים נטל משותף לשני בני הזוג, ובהתאם לכך מעדיפה מתן זכויות הוריות לאם ולאב כאחד. הפסיקה הכירה בכך שמטרת חוקים מסוימים היא להעמיק את תפיסת ההורות כתפקידם של שני בני הזוג ולאפשר לכל אחד מהם לנצל זכויות הוריות. עם זאת, בתי המשפט הכירו גם בכך שמתן זכות יתר לאמהות עובדות, למשל, אינו סותר את עקרון השוויון אלא מסייע להגשים אותו. לכן, יש לבחון אם ההתמקדות במצב האם היא אמצעי לגיטימי להשגת שוויון מהותי, או שמא היא יוצרת הפליה בלתי מוצדקת כלפי אבות.
שאלת ההצדקה והמטרה של הצעת החוק צריכה להיבחן גם לאור נתונים שיובאו ויוצגו בפני חברי הוועדה, ובהם נתונים בדבר שיעור תעסוקת נשים וגברים במגזרים השונים, זאת בייחוד נוכח העובדה כי הצעת החוק מבקשת להשפיע בעיקר על המגזר החרדי. לאור נתונים שהציגו נציגי אגף תקציבים בדיון הוועדה ביום 3 ביוני 2026 שלפיהם בשנים האחרונות ניכרת עלייה בשיעור תעסוקת נשים חרדיות, ייתכן שיש מקום לבחון מחדש האם קיימת הצדקה לעודד בחקיקה דווקא את תעסוקת הנשים בלבד.
ככל שאכן יעלה כי קיים צורך לעודד דווקא תעסוקת נשים נשאלת שאלת משנה נוספת שטעונה הכרעה והיא האם הכלי של סבסוד מעונות לפי התבחין החדש שמוצע הוא הכלי היעיל והנכון לעודד תעסוקה זו. כיום מתייחסים התבחינים לקבלת סבסוד לפי מצבם התעסוקתי של שני בני הזוג, וממילא גם היום אם אישה לא תצא לעבוד התא המשפחתי כולו לא יהיה זכאי לסבסוד המעונות, ועל כן קביעת תבחין שמתייחס לבנות הזוג בלבד לכאורה לא מעלה ולא מוריד לעניין השגת התכלית של עידוד תעסוקת נשים.
בתוך כך יש לבחון ולשאול גם שאלות נוספות ובהן - מה העלות התקציבית המשוערת של ההסדר המוצע, כמה משפחות נוספות צפויות להיכנס למעגל הזכאות בעקבות השינוי, מה תהיה ההשפעה על זמינות המקומות במעונות יום למשפחות שבהן שני ההורים עובדים, מה היקף ההיצע הקיים לעומת הביקוש, והאם קיימות חלופות מדיניות אחרות לעידוד תעסוקת נשים שעלותן או השפעתן על משאב המעונות נמוכות יותר. הצדקתה של הצעת חוק המבקשת לקדם תעסוקת נשים בלבד, ובפרט במגזרים ספציפיים, תלויה במידה רבה בנתונים עדכניים על שיעורי התעסוקה של נשים וגברים באותם מגזרים. אם נתונים עדכניים, כמו אלה שהוצגו בוועדה על ידי אגף תקציבים ביום 3 ביוני 2026, מראים עלייה בשיעור תעסוקת נשים במגזר החרדי, השאלה לגבי הצורך בהמשך עידוד תעסוקת נשים בלבד מתחדדת.
זאת ועוד, ההסדר המוצע יכול לעורר חשש לפגיעה בשוויון. כאשר בוחנים שני תאים משפחתיים, באחד רק האם עובדת והאב אינו עובד או לומד ובשני שני ההורים עובדים או לומדים - במצב הקיים כיום התא המשפחתי השני בו שני ההורים עובדים יקבל זכאות לסבסוד וקדימות על פני התא המשפחתי הראשון. אולם אם תאושר הצעת החוק בנוסח המוצע התא המשפחתי הראשון יקבל גם הוא זכאות וקדימות וכך למעשה ימצא עצמו התא המשפחתי השני ללא קדימות אמיתית שמביאה בחשבון את ההיזדקקות שלו למעון יום לנוכח האילוצים התעסוקתיים. קושי זה מתחדד נוכח העובדה כי מעונות יום מסובסדים הם משאב מוגבל, והביקוש להירשם אליהם עולה בהרבה על ההיצע.
בהקשר זה מוצע לבקש ולבחון גם נתונים על היקף משקי הבית שפונים לקבלת סבסוד למעונות ובהם שני ההורים מועסקים. מוצע לבחון את גובה ההכנסות של אותם משקי בית, והאם מדובר במשקי בית שמרווחים משכורות גבוהות שמצדיקות לפגוע בגובה הסבסוד שלהם.
קושי נוסף נובע מהסיפה לסעיף 2 בהצעת החוק לפיה: "ואולם, הוראות סעיף זה לא יגרעו מאופן חישוב רמת ההכנסה לנפש במשפחה לפי מבחני התמיכה והנוהל". ניכר כי הכוונה היתה לקבוע כי אמנם מצבו של האב לא מובא בחשבון לצורך קביעת הזכאות, אולם כן יקחו אותו בחשבון לצורך חישוב רמת הכנסה לנפש, כך שההכנסה של התא המשפחתי לצורך קביעת הכנסה לנפש תחולק במספר נפשות גדול יותר ולכן תהיה נמוכה יותר ותגרור דרגת סבסוד גבוהה יותר. אולם בפועל, תוספת זו עשויה להוביל לכך שככל שהאב עובד ומשתכר, הכנסתו תובא גם היא בחישוב. כתוצאה מכך ההכנסה לנפש תגדל, בהשוואה למצב שבו מובאת בחשבון רק הכנסת האם העובדת, ולכן דרגת הסבסוד של אותה משפחה עשויה להיות נמוכה יותר מזו של משפחה דומה שבה האב אינו עובד.
לאור זאת מוצע לשקול לקבוע כי הורה שלא נלקח בחשבון לצורך מבחן עבודה ולימודים, בכל זאת ייספר כנפש במסגרת מספר הנפשות שנלקחות בחשבון לצורך חישוב מבחן ההכנסה לנפש, אולם אם ההורה השני משתכר הרי שהכנסתו לא תובא בחשבון במסגרת החישוב. כך למעשה אנו מונעים הפליה לרעה של משפחות שבהן שני בני הזוג עובדים כשלפי ההסדר שבהצעת החוק רמת הסבסוד שלהם תהיה נמוכה יותר ממשפחות בהם רק האם עובדת ומשתכרת. כלומר - אם ההצעה מסתכלת רק על האם לצורך קביעת הזכאות, הרי שראוי לשקול, ככלל, שגם לצורך חישוב דרגת הסבסוד יילקח בחשבון שכרה של האם בלבד, וכך לא ייגרע חלקן של משפחות בהן האב עובד לעומת משפחות שבהן רק האם עובדת.
שאלה נוספת היא האם הרחבת מעגל הזכאים בחקיקה למשאב מוגבל ללא הגדלה מקבילה של המשאב לא מחייבת הגדרה בחוק של סדר הקדימויות, כגון מתן עדיפות להורים עובדים או משרתי מילואים, כדי לא לפגוע פגיעה לא מידתית במי שזכאי כיום לקדימות. לאור זאת מוצע לשקול לקבוע כי לצורך בדיקת הזכאות יבחן מצבה התעסוקתי של האם בלבד, אולם במקביל לקבוע כי לעניין סדר הקדימויות תינתן עדיפות לתא משפחתי בו שני בני הזוג עובדים או לומדים בשל ההיזדקקות שלהם לצורך במעון יום. כלומר – גם אם בוחרים לאפשר לתא משפחתי בו רק האם עובדת לקבל זכאות לסבסוד, במסגרת הקדימות תינתן עדיפות כלשהי לתא שבו שני בני הזוג יוצאים לעבודה, גם כאן מתוך המטרה של קידום תעסוקה.
כן יש לשקול האם הסדר בחקיקה ראשית שמתנה זכאות לסבסוד מעונות יום (שהם כאמור ועל פי מה שהוצג משאב מוגבל) בסטטוס הלימודי או התעסוקתי של האם בלבד, תוך התעלמות מסטטוס האב, עולה בקנה אחד עם פסיקת בג"ץ האוסרת על מתן הטבות ותמיכות למי שחייב בגיוס ולא הסדיר את מעמדו.
עוד יש לבחון האם נכון לעגן את הנושא בחקיקה ראשית. עיגון שכזה פוגע בגמישות ובאפשרות של הממשלה ושל שר העבודה לקבוע בכל שנה את המדיניות והכללים הרלוונטיים להגשמת מדיניות זו. עיגון בחקיקה לא יאפשר שינוי של המבחנים אחת לשנה ולא יאפשר לשר להגשים מטרות ומדיניות בעניין זה בהתחשב במצבים המשתנים ובצרכי המשק והציבור – לדוגמא לעניין משרתי המילואים. בנוסף העיגון המוצע בהצעת החוק מתייחס לנדבך אחד בלבד מתוך מבחני התמיכה, בעוד שאר הנושאים והקריטריונים יישארו בהסדרה שנתית של מבחני תמיכה, כך שבפועל רק את הקריטריון של בחינת תעסוקת האם לצורך קביעת הזכאות לא ניתן יהיה לשנות אלא בדרך של שינוי חקיקה.
בתוך כך ראוי להתייחס גם להחלטת ועדת שרים לחקיקה ולפיה הממשלה תומכת בהצעת החוק בהתקיים תנאים שנוגעים לקדימות בתור ודרגת סבסוד ייחודית למשרתי מילואים. ככל שיוחלט לקבוע בחקיקה ראשית את הקריטריונים לבחינת מצב תעסוקה ולימודים של האם, כאמור לעיל, הרי שיש לשקול לקבע גם את ההוראות באשר למשרתי מילואים.
לבסוף מוצע לבחון גם מהו מנגנון היישום הנדרש אם ההסדר יעוגן בחקיקה ראשית, לרבות הוראות מעבר, מועד תחילה, התאמת מערכות הרישום והבקרה, והשלכת השינוי על שנת הלימודים הקרובה.