פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 312
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
מיום שלישי, ד' חשוון התשס"ח (16 באוקטובר 2007), שעה: 10:00
סדר היום: הצעת ועדת החוקה לשינויים בשיטת הממשל
חוק יסוד: הממשלה – סגן שר - דיון
נכחו:
חברי הוועדה:
מנחם בן ששון – היו"ר
זאב אלקין
משה גפני
יצחק גלנטי
עמירה דותן
גדעון סער
דוד רותם
מוזמנים:
עו"ד יהושע שופמן – משנה ליועץ המשפטי, משרד המשפטים
עו"ד אורית קורן – משנה ליועץ המשפטי, חקיקה, משרד המשפטים
ייעוץ משפטי: אייל זנדברג
סולון סולומון – מתמחה
מנהלת הוועדה: דורית ואג
מזכירת הוועדה: תמי ברנע
קצרנית: אושרה עצידה
הצעת ועדת החוקה לשינויים בשיטת הממשל
חוק יסוד: הממשלה – סגן שר - דיון
היו"ר מנחם בן-ששון:
שלום לכולם, אני מתכבד לפתוח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. ברוכים הבאים חברי הכנסת, אדוני היועץ המשפטי לממשלה, אדוני היועץ המשפטי לוועדה, גברתי הקצרנית.
אייל זנדברג:
שתי טעויות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אלו לא שתי טעויות מקריות.
אני פותח את הישיבה שעוסקת בסוגיית סגן שר. למעשה, אני חושב שהיינו יכולים לדבר בראשי פרקים משום שכל היושבים סביב השולחן בקיאים היטב בסוגיה יותר ממני. אבל, מכיוון שאני הוא הלומד יותר מכל אחד אחר, אני אבקש מהיועץ המשפטי לומר דברים. אתה תוכל להישאר אותנו, לפחות תאמר את דבריך כי זה חשוב מאוד.
משה גפני:
כן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אדוני היועץ המשפטי, בבקשה.
אייל זנדברג:
אני אחזור על השיעור הקודם. במסגרת יוזמת הוועדה לבחון שינויים בשיטת הממשל כשהמטרות היו לשפר את המשילות, היציבות, את אמון הציבור בכנסת, וכן הלאה, עלתה גם ההצעה להגביל את האפשרות של חבר הכנסת לשמש כשר - מה שקרוי החוק הנורבגי - הצעת חוק שהוועדה כבר אישרה. במסגרת הזאת עלתה גם ההצעה שההגבלה הזאת תחול גם על סגן שר. קרי, סגן שר לפי אותה הצעה לא יהיה חבר כנסת בעת שהוא משמש כסגן שר.
הדבר הזה עורר את הצורך לדון בשאלה מהו תפקיד סגן שר, למה הוא משמש. כשהוועדה דנה בחוק הנורבגי הדיון הזה לא התקיים, דחינו אותו הלאה, ואלה הדיונים שמתקיימים עכשיו כאן בוועדה. למעשה, אין הצעה קונקרטית שאומרת שצריך לעשות שינוי כזה או אחר בתפקיד סגן השר, אלא היוזמה היתה לבחון האם במסגרת החוק הנורבגי, במסגרת המחשבה הכללית לשינוי שיטת הממשל, יש צורך לבחון מחדש את תפקיד סגן השר.
בדיונים הקודמים כבר הצגנו מהו מהותו של סגן שר, ונדמה לי שאין צורך בפורום הזה לתאר מהו המצב הקיים. למעשה, עלו מגוון טענות מכיוונים שונים. היו חברי כנסת שחשבו שצריך לעבות את התפקיד, צריך לתת יותר סמכויות ויותר כוח. היו רעיונות שונים שאני יכול לפרט אותם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בהחלט, כן. אבל, קודם תן לנו את המתווה של השאלות החוקתיות, לא האדמיניסטרטיביות, שנלוות לשאלת הסמכויות לסגן השר. אפשר להחליט שסגני השרים יישארו חברי כנסת והם לא יהיו חלק מהמערכת של החוק הנורבגי. אמרנו אז שניתן דין וחשבון לפני שנצביע, לפני שנעלה מכלול.
אייל זנדברג:
אם נדבר על מתווה של דרך מחשבה, אני חושב שאמת המידה הראשונה שהוועדה צריכה לאמץ לעצמה, או ההכרעה הראשונה היא מהו באמת תפקודו, לשם מה דרוש התפקיד של סגן שר. לכולם ברור למה צריך שר, וצריך לברר למה צריך סגן שר. התשובה היא לא בהכרח שלא צריך סגן שר, אבל צריך להגדיר לעצמנו את התפקיד שלו, את המטרה שלו, ולמה הוא משמש.
כיום כפי שזה נתפס מחוק היסוד ומהפרקטיקה, סגן השר משמש גם כזרוע ארוכה בכנסת, הוא מסייע לשר בקשר עם הכנסת, ובמעין תפקוד אחר הוא גם מסייע לו בעומס במשרד. ההיבט הזה של סיוע בעומס במשרד הוא שנוי אולי במחלוקת. שמענו עדויות שונות בין מי שאמר - חבר הכנסת לוי - שהיו סגני שרים שלא הועילו לו בדבר וחצי דבר, ולעיתים סגני שרים מאוד יעילים ומועילים. אלו שתי המטרות כפי שרואים את זה היום - הקשר עם הכנסת, והעזרה ביעילות.
אם החוק הנורבגי וההגבלה על כהונה כפולה, תחול גם על סגני שרים, הרי שהקשר עם הכנסת ייחלש במידה מסוימת. פורמאלית אולי בשינוי תקנון ימצאו את הדרך שסגן השר יוכל לבוא בפני הכנסת. בפני המליאה זה לא מקובל אם הוא לא חבר כנסת. אפשר נניח למצוא לזה פתרון. זה בוודאי יחליש את הקשר כי הוא לא יסתובב כאן, והוא לא יהיה כאן – זה לא באותה עוצמה.
לגבי יעילות ועומס - זוהי שאלה שהוועדה צריכה להכריע בה, והיו כל מיני הצעות - האומנם העומס המוטל על השר ייפתר בכך שיהיה לו סגן שר? ואם רוצים להקל על העומס אז עלו שאלות האם זה צריך להיות בכל משרדי הממשלה? יש משרדים שהיה מוסכם על כל המשתתפים בדיון שאין בעיית עומס שדרוש סגן שר, ויש משרדים שאולי כמעט תמיד צריך מישהו שיסייע לשר. השאלה הנוספת היא, האם הסיוע הזה בעומס צריך להיעשות על ידי המנגנון המנהלי, קרי מנכ"ל ועובדים מקצועיים, או על ידי סגן שר שהוא דמות פוליטית? האם דווקא היותו דמות פוליטית לא נבחרת בהכרח - וזו שאלה נוספת האם הוא יבוא מבין חברי הכנסת - תסייע לשר יותר בעומס? אם כך יוחלט, אם הוועדה רואה את זה כצורך, אז צריך לחשוב כיצד מקלים על השר בעומס השוטף.
אני עדיין מציב סימני שאלה, כי כך אני רואה את דרך המחשבה שצריך לתת לה תשובות. הוועדה תכריע בשאלות האלה. אם חושבים שסגן השר דרוש לתפקוד הממשלה כדי להגביר את המשילות, ואת היעילות, ואת היכולת של שר לשלוט במשרדו, וחושבים שדווקא צריך להיות אדם שהוא אדם פוליטי ולא עובד מדינה, הרי שצריך באמת לברר מה הוא יכול לעשות כדי להקל על השר. כידוע, היום המצב שהשר מטיל עליו מיני תפקידים. אם יוכרע אומנם שסגן השר דרוש כדי להקל על העומס של השר, ולאו דווקא על הפעילות הפוליטית שלו בקשר מול הכנסת, צריך לברר מה אומנם הסמכויות שצריכות להיות לסגן השר. המצב היום הוא שסגן השר בעצם פועל כזרועו הארוכה של השר. אבל, השר מנוע מלאצול לו סמכויות סטטוטוריות. הוא יכול להטיל עליו תפקידים, הוא יכול לפעול בשמו, הוא יכול לשבת בישיבות עם עובדי המשרד, הוא יכול להתנהל מול כל מיני גורמים. אבל, הוא לא יכול להפעיל סמכויות סטטוטוריות. זה פרמטר אחד שאולי אפשר לשנות אותו בהנחה שאם סגן השר יפעיל סמכויות סטטוטוריות ולא השר, עבודתו של השר תהיה קלה, והוא יוכל להקדיש את ענייניו לניהול המשרדים שהולכים וגדלים. למשל, משרד התמ"ת, משרד הביטחון ואחרים.
זו שאלה לדיון. עמדת נציגת הממשלה בישיבה סברה או טענה שיש קושי עם אצילת סמכויות סטטוטוריות. היא עמדה על מספר טעמים למה הדבר הזה אולי אינו רצוי. אני מניח שהדברים עוד יידונו, לא צריך לחזור עליהם. יש טעמים למה עד היום חוק היסוד הגביל את אצילת הסמכות מהשר רק אל הדרג המקצועי במשרד, לעובד ציבור. יש חוות דעת יועץ שמפרשת את ההסדר הזה וקובעת שהאצילה לא תהיה לסגן שר. בוודאי שאם חוק היסוד ישתנה הרי שהדבר יתאפשר. אבל מבחינת המבנה, ההנחה שמי שמפעיל את הסמכויות זה השר בעזרת עובדי המשרד.
גדעון סער:
האם השאלה היחידה כשאנחנו מדברים על הרחבת סמכויות סגן השר, נוגעת לאצילת סמכויות סטטוטוריות?
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, אני חושב שגם לחקיקה.
אייל זנדברג:
במסגרת הסמכויות הסטטוטוריות צודק חבר הכנסת סער שמדובר גם בסמכות שבעיניי היא משמעותית ביותר, סמכות לחקיקת משנה. כיום אין סמכות. אפילו לעובד הציבור סמכות האצילה אינה מתייחסת או מגבילה את האפשרות לאצול סמכויות של התקנת תקנות. בסעיף 33ב לחוק יסוד: הממשלה, שמדבר על אצילת סמכויות ומקנה את הסמכות של השר לאצול אותה לעובד הציבור, כתוב: למעט סמכות להתקין תקנות. כבר היום לפי המשטר הנוהג ולפי התפיסה של חוקי היסוד לאורך השנים, התקנת תקנות נתפסת במסגרת הסמכויות הסטטוטוריות כסמכות רגישה יותר. על כך אני ארצה אולי לדבר באופן קונקרטי בהמשך הדברים. צריך לזכור שלהבדיל מסמכויות ביצוע שנובעות ממהותה של הממשלה שהיא הרשות המבצעת לפי סעיף 1 לחוק היסוד, סמכות החקיקה נתונה לכנסת. התרגלנו לחשוב שחקיקת המשנה היא שכיח, אבל היא בעצם סמכות שהכנסת העבירה לממשלה, והתפרקה ממנה במידה מסוימת, כי חקיקת משנה יש לה צורך מעשי מבחינת ההיקף, הכמות, הפרטנות וכן הלאה. כיוון שמלכתחילה חקיקת המשנה היא של הכנסת והיא הועברה לממשלה, היא נתונה אך ורק לשרים, אך ורק למי שהם הבכירים בתוך כל משרד, אך ורק למי שיושבים סביב שולחן הממשלה, מקבלים את ההחלטות, ונושאים באחריות המיניסטריאלית והקולקטיבית, הגם שגם סגני שרים נושאים באחריות קולקטיבית, והגם שאפשר לשנות כמובן את המבנה ולהפוך את סגני השרים לדומים לשר. אבל, זו התפיסה הנוהגת עד היום, ויש לה טעמים. אחר כך אני אולי אוכל להרחיב יותר על הרגישות של חקיקת משנה, המשמעות שלה, למה היא חשובה גם מבין הסמכויות הסטטוטוריות.
דוד רותם:
גם חוות הדעת של היועץ, וגם ההנחיות, כאשר אנחנו מקבלים את החוק הנורבגי וברגע שסגן השר מפסיק להיות חלק מהרשות המחוקקת, והוא הופך להיות חלק מהרשות המבצעת, כל הסיפור הזה לא משתנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מזה פתחנו, זה משפט הפתיחה של הדיון היום. במוקדם ובמאוחר נזדקק לכל מיני פרקים בחוקה. כשאתה תעסוק בחוקה אתה תעסוק גם בחוקי היסוד כדי לראות מה קורה איתם. היית מגיע לזה פעם, עוד חודש, עוד שנה. אבל, כשעסקנו בחוק חבר הכנסת המתחלף אמרנו - אנחנו מעוניינים לבדוק מחדש את סוגית סגן השר בתכניה, ולא רק בהכרזה שכיוון שהוא חלק מהרשות המבצעת נוציא אותו מהכנסת.
דוד רותם:
אני מדבר על המבט השני. הוא יוצא מהכנסת, ועכשיו הוא כבר לא חלק מהרשות המחוקקת, הוא הופך להיות חלק מהרשות המבצעת. האם אז חוות הדעת של היועץ המשפטי שאומרת שלא ייתנו לסגן שר סמכויות חקיקה - - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
תודה על החידוד, עניתי לך תשובה פרוצדוראלית ולא תכנית. לפני כן אני מבקש להעלות שאלה יותר פרוצדוראלית, ולחבר אותן אחר כך.
אבל לפני כן, אני רוצה להתחיל עם מסכת ברכות. אני רציתי גם לאחל לעו"ד קורן לרגל כניסתה לתפקיד ועל המינוי הנכבד. אני מניח שהיא תבקר אצלנו הרבה.
אורית קורן:
אני מתנצלת על האיחור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא הזמן. כל אחד עובד כל כך הרבה ובאמת עומס העבודה הוא גדול מאוד על כל חברי הכנסת, וגם על אחרים. מכל מקום, אני רוצה לברך אותך. אני רוצה לברך גם את חבר הוועדה שאני מקווה שלא ייקחו אותו מכאן בגלל הנטל החדש שמוטל עליו.
יצחק גלנטי:
אני באמת לא יודע מה יהיה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אדוני, תוותר על ועדות אחרות. כמו שאדוני יודע, יש ועדה אחת חשובה וועדות אחרות.
יש עוד נישה שבה יש לנו סגני שרים, ושם השאלה היא הנכבדת ביותר, ושם גם היתה ההתנסות. ישנן סיעות בבית שלא יכולות מסיבות התלויות בהן לכהן בממשלה.
גדעון סער:
הן לא רוצות, הן יכולות. זו סיעה אחת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
היום זה סיעה אחת, פעם זה היה שתיים.
גדעון סער:
מבחינה קונסטיטוציונית אין מניעה שיהיה שר מ"יהדות התורה".
היו"ר מנחם בן-ששון:
אמת. אבל, המצב היה שאנשים מהם היו אחראים על משרד כמעט לחלוטין, למרות שהתיק הופקד בידיו של ראש הממשלה. האם לזה התכוונת גם כן או שזה נכלל בהגדרה הכללית שלך כשאמרת עומס עבודה? עומס עבודה הוא שכיוון שראש הממשלה לא צריך לעסוק גם בתיק הרווחה אז סגן השר - במקרה הזה זה היה הרב רביץ - מילא את תפקידו. השאלה היא, האם הקטגוריה הזאת היא אחרת, או שהיא בגדר הקטגוריות?
אייל זנדברג:
היא קטגוריה אחרת, התכוונתי להגיע אליה בעוד דקה או שתיים.
משה גפני:
מה פירוש קטגוריה אחרת? פרקטית, היא משהו אחר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא אמר שנסיבות מינוי סגני שרים הן שתיים: א' וב'. אני שאלתי, האם זה בנסיבת העומס, או צריך לחדד אותה אחרת? אני חושב שצריך לחדד אותה בכל זאת, ולהתייחס אליה?
יצחק גלנטי:
אבל, האם זה משנה אם זה בצורה כזאת או בצורה אחרת? בשני המקרים זה סגן שר.
משה גפני:
נכון. משפטית, אין הבדל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה יכול להגיד למה הם נכנסו לנישה הזאת כמו שאולי יכולתי לשמוע מדבריו של חבר הכנסת סער. ואתה יכול לומר לו: אני במשטר מסוים עם חברה מסוימת, אני רוצה שהאנשים האלה יהיו עם אופציה לכהן, ואני רוצה לדעת מהן הסמכויות שאני יכול לתת להם. האם רק בגלל הסיבה החוקתית שזה לא דבר קטן, או האם יש עניינים מהותיים אחרים, או שבעצם שם הבעיה פתורה. לא התייחסת לזה כאל אייטם, אתה בדרך להתייחס לזה.
אייל זנדברג:
אכן. רק להבהיר אני רוצה לומר שלא דיברתי על נסיבות מינוי סגן שר - אתה התייחסת לנסיבה נוספת - לא דיברתי על המניעים, אלא בהסתכלות שלי הוועדה אמרה שהיא בוחנת את שיטת הממשל, או בוחנת מרכיבים בשיטת הממשל, ורוצה לשפר אותם, אז הממשלה היא בעצם כמו ארגון. אני כיועץ ארגוני מסתכל על המבנה הזה, ושואל - יש תפקידים שקרויים ראש הממשלה וממלא ראש הממשלה, וצריך לתת את הדעת איך הם צריכים להיראות, האם צריך אותם. יש שרים, יש סגן שר הוא כבר קיים, זה נכון, אבל האם אני צריך את התפקוד הזה, מהן הפונקציות שהוא אמור לשרת במבנה השלטוני, איך הוא משרת את יכולת הממשלה למשול, את הקשר והיחס בין הרשויות? כך אני חושב שצריך להסתכל על זה. מתוך כך שני התפקודים שעלו הם : אחד, הקלה על העומס - אלו דברים שעלו מחברי הוועדה, גם מזכיר הממשלה ואחרים. השני, הקשר עם הכנסת. כמובן שהיכולת למנות סגני שרים מסייעת גם לצרכים פוליטיים, אני לא מתעלם מזה. זה פשוט מאוד לא בין השיקולים שאני - - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
מבחינתי, זה עניין מהותי.
אייל זנדברג:
לא הזכרתי אותו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה לנסח את זה בביטוי שהוא ערכי. אם אני יכול לתת ייצוג לגוף חברתי גדול שמנוע מסיבות אידיאולוגיות שלו - אני לא מתווכח עם זה - מלהיכנס לממשלה, והדרך היחידה שלו היא בנתיב סגן השר, אם אני יכול לתת לו ייצוג, ואני יכול אחר כך ליהנות מהמעורבות שלו, בשבילי זה הישג גדול. זה מעבר לשאלות קואליציוניות, אני באמת לא אומר את זה עכשיו בצורה צינית.
משה גפני:
עוד זמן לא רב אתם הרי לא תהיו בקואליציה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אז מקל וחומר. מבחינתי, הרב קלמן כהנא לא היה נטל במשרד החינוך כאשר הוא היה שם.
משה גפני:
כן, אבל אז פא"י לקחו שרים. פא"י לקחו כל הזמן. גם אגודת ישראל לקחה בראשית שנות המדינה. הרב איצ'ה מאיר לוין היה שר הסעד זמן קצר. הוא פרש אז על רקע ילדי תימן, ומאז לא חזרו, עד 1977.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אין מצווה לממש את החוק הנורבגי על סגני שרים אם מחליטים שלא רוצים.
משה גפני:
לא, קודם כל רוצים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
קודם כל, אני רוצה לשמוע את הנתיב. אחר כך, לשמוע את חוות הדעת של חברי הכנסת.
אייל זנדברג:
אני אשתדל בקצרה. ראשית, אני רוצה להשיב לנקודה שהעלה חבר הכנסת דוד רותם למרות שהוא עזב.
משה גפני:
הוא לא עזב, הוא כבר חוזר.
אייל זנדברג:
הטעמים להגבלות על אצילת סמכויות לסגן שר קשורות, אבל לא מוגבלות להיותו חבר כנסת. אחד הנימוקים בחוות הדעת של היועץ בהנחיה, קשורה גם לכך שסגן השר הוא חבר כנסת. אבל, כידוע גם השר הוא חבר כנסת. לכן, זה לא הנימוק המרכזי. יש נימוקים אחרים, הנימוקים האלה יחולו גם שסגן השר להבנתי לא יהיה חבר כנסת. מכאן שיש טעמים נגד אצילה גם אם החוק הנורבגי יחול על סגני שרים.
עניין אחר - אחרי שתיארתי את הצמתים שבהם צריך לקבל החלטות, כשמסתכלים על תפקידו של סגן שר צריך לזכור את המבנה הכולל של הממשלה, צריך לזכור מיהו שר, מהי ממשלה במובן הצר של קבינט, לא כמו שאנחנו משתמשים בו, אבל חבר השרים שהם הממשלה. אני חושב שבכל מבנה שיאפשרו הרחבה, עיבוי סמכויות סגן השר בין באצילה כזו או אחרת, צריך שהוועדה תקפיד שהמבנה הבסיסי של תפקוד הממשלה לא ישתבש. כלומר, האחריות על המשרד תהיה לעולם של השר, ועליו בלבד. סגן השר לעולם יהיה כפוף לו, פועל בשמו. גם אם מדובר באצילה, הרי שהאוצל לפי דיני המינהל הציבורי הכללי, תמיד נשאר בעל הסמכות. סגן השר לא יוכל להיות עצמאי כמו שאולי חבר הכנסת לוי כיוון. חוק היסוד סובל הכול, אבל זה שיבוש של המבנה אם סגן השר יפעל באופן עצמאי במשרדו כאילו שאין שר מעליו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה גם עוקף את העניין של שר.
אייל זנדברג:
דבר נוסף הוא עניין ההגבלה. ככל שהצעת חוק מסוימת על הגבלת מספר השרים תתקבל, הרי שאם לא תהיה הגבלה דומה על מספר סגני שרים, וסגן השר יוכל להיות עצמאי ואפשר יהיה לאצול לו את כל הסמכויות, זה תהיה עקיפה גם של הגבלת מספר השרים.
הנקודה הבסיסית שקיימת גם היום בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, נובעת ממבנה הממשלה, מהדרך שבה היא מתפקדת, שסגן שר לא יכול לקבל אחריות מלאה על משרדו. סגן השר גם כשהוא מה שקרוי על תקן שר, ואין משמעות משפטית אמיתית לזה, לא יכול להצביע בממשלה. הוא יכול להיות נוכח בישיבות כאלו ואחרות, הוא לא יכול לשאת על גבו מבחינת אחריות את כל המשרד, ואני חושב שהדברים ברורים - מבחינת האחריות המיניסטריאלית, אחריות כלפי הממשלה וכלפי הכנסת. מכאן שהדבר הזה בין אם נאצול סמכויות, ובין לפי המצב הקיים, אני חושב שלא יצטרך להשתנות.
אדוני היושב ראש, אתה דיברת על קבוצות מסוימות שרוצות להחזיק בתפקידים של סגני שרים. הדבר יהיה כמובן אפשרי, אבל אין לצפות שהשינויים שהוועדה מטפלת בהן עכשיו יאפשרו פתאום שסגן השר הזה באמת יוכל להיות בעצם כשר לכל דבר ועניין.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הם גם לא רוצים, אחרת הם היו מקבלים שר – זה ה-catch.
אייל זנדברג:
גם אם מדובר על אצילה, מדובר על אצילה כמובנה המקובל היום מבחינה משפטית. האוצל בעצם אוצל סמכות, הוא נשאר כבעל סמכות להפעיל אותה במקביל. הוא יכול בכל רגע להפסיק את האצילה, אולי להוסיף עוד הוראות לגבי הפומביות של האצילה כדי שיהיו ברורים תחומי האחריות. יש כאן עוד בעיות שעוד לא הגעתי אליהן שמתייחסות ליעילות, איך זה יתפקד מבחינת הכפילות וכן הלאה.
גדעון סער:
אין כפילות. אם יש אצילה אז הסמכות המקורית נשארת במקביל.
אייל זנדברג:
זה נכון מבחינה משפטית טהורה, אלא שאם מלכתחילה סגן השר הוא דמות פוליטית שהובאה למשרד מטעמים כאלה ואחרים, גם טעמים פוליטיים, ויש מתחים בין האנשים האלה - אתה רוצה לאפשר את העצמאות, אתה רוצה לתת לו את הכבוד, אתה לא בא להביא את סגן השר כעובד זוטר - יכול להיות שמבחינת יעילות זה יפעל ההיפך. השר לא ירצה להתערב כל כך מהר בענייניו של סגן השר בגלל ששניהם דמויות פוליטיות, וצריך לקחת את זה בחשבון. זה לא כמו עובד מדינה שאם השר אצל לו אז הוא יכול לאצול חזרה. מכאן שהכפילויות יכולות ליצור קשיים.
דוגמה נוספת לכפילות או קושי - חבר הכנסת לוי הביא את הדוגמה של משרד התחבורה. נדמה לי שהוא לקח את התעופה כדוגמה. תחום התעופה יעבור לסגן השר, והשר אומר: סגן השר, זה שלך, טפל בזה. לכאורה זה מפחית מהעומס, אבל זה יצור כל מיני קשיים. תחום התעופה נושק בהיבטים תקציביים של המשרד, נושק בעניינים של כוח אדם ומשאבי אנוש - בוודאי. מדיניות - האם לפתח את התעופה לאילת או את הרכבת? זה נכון שהשר משמר בידיו את הסמכות. כלומר, לא יכול להיות מצב שסגן השר באמת יפעל באופן עצמאי לחלוטין, וצריך לזכור את זה כי זו נקודה יסודית. גם אם רוצים לאפשר אצילת סמכויות צריך לחשוב איך בחוק היסוד להגביל את זה, ולא ליצור מה שנראה כאילו כיכול להוביל לחוסר יעילות.
לגבי חקיקת משנה באופן מיוחד, אני אשמח אחר כך להרחיב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כדאי לצאת מנקודת מבט עקרונית, לשאול את השאלה הפרקטית מהניסיון המאוד גדול שלכם בתוך המערכות. חבר הכנסת סער, הניסיון שלך הוא יקר מאוד משום שזה גם מנקודת המבט של מזכירות הממשלה.
אני מאוד מבקש להתייחס לשתי נקודות ממוקדות מבחינה פרקטית בסיום הניתוח של כל אחד מכם. הנקודה האחת היא האם כן לאצול או לא לאצול סמכויות. הנקודה השנייה היא האם כן לתת או לא לתת סמכויות של חקיקת משנה.
אייל זנדברג:
ולטעמי, האם בכלל נדרש שינוי? כי לכאורה זה גם לא ברור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בסדר, זה ברור. הרב גפני, בבקשה.
משה גפני:
אנחנו סיעה שיש לה הכי הרבה ניסיון בסגני שרים, ומטבע הדברים אנחנו לא רוצים לקחת אחריות מיניסטריאלית ולהיות שותפים לממשלה גם כשאנחנו בקואליציה. האמת היא שאני לא כל כך מבין את ההוראה הזאת כי חלק מגדולי התורה אמרו כן לקחת שרים, וחלק אמר שלא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יכול להיות שזה ישתנה.
משה גפני:
זה יכול להשתנות.
גדעון סער:
זה יכול להשתנות, יש שם זרמים שונים.
משה גפני:
זה לא זרמים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש כאן תפיסת עולם עקרונית שאתה לא רוצה להיות שותף למדינה ציונית.
משה גפני:
בעיקרון זה התחיל שלקחו שר עם אחריות מלאה, והוא חתם על מגילת העצמאות ועל הכול. את התקופה הזאת אני לא יודע לשפוט מכיוון שלא הייתי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
החזון איש נתן לו היתר, אחרת הוא לא היה עושה את זה.
משה גפני:
זה ברור. אני מעריך שאז חשבו כנראה שהמדינה הולכת להיות מדינה טובה, מה שהתברר בהמשך שלא. נדמה לי שבאותה שנה גם רוב הציבור החרדי אמר הלל ביום העצמאות. היה שלב שבו הציבור החרדי - ואני מדבר על הזרם המרכזי, אני לא מדבר על נטורי-קרתא שתמיד היו נגד - אבל הזרם המרכזי מה שמוכר היום כיהדות התורה, ובשוליים גם ש"ס כי כיום ש"ס היא כמו המפד"ל - היתה תפיסה שונה לגבי המדינה בראשית שנות המדינה. אני מעריך שבגלל זה הוא גם לקח שר, ואני מעריך שבגלל זה חתמו על מגילת העצמאות. גם אני הייתי חותם על מגילת העצמאות היום, אבל ההשקפה שלי על המדינה היא שונה לחלוטין לרעה מכפי שהיה אז.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה לא מצפה ממה שהם ציפו - את זה אמרת הרבה פעמים.
משה גפני:
כן. אם המדינה היתה מדינה דמוקרטית ושוויונית אז הייתי מאוד שמח. אבל, מכיוון שהיא לא כזאת אז אני לא אוהב אותה.
לגבי שר וסגן שר - הדעה שלי היא שצריך לקחת שר. ההבדל המשפטי בין סגן שר לבין שר בנשיאת אחריות קונסטיטוציונית היא שווה לגמרי. אם אתה בקואליציה ואתה סגן שר שמופקד על משרד, אתה נושא באחריות - זה ברעיון.
אני לא לוקח היום סגן שר, הרבה פעמים מציעים לנו. אני מדבר על סגן שר שמעליו שר ולא ראש ממשלה. הציעו לי פעמיים להיות סגן שר מעבר להסכם הקואליציוני - זה כאילו בונוס. הציע לי את זה ראש הממשלה שרון, ונדמה לי שבאחת הישיבות האלה גם השתתף גדעון סער. אז הבנו שהוא הולך להקים את "קדימה", נכון?
גדעון סער:
נכון.
משה גפני:
שרון הסביר לי אז על פרזול סוסים, וזה היה מאוד מעניין. גדעון יצא מהישיבה הזאת בפנים נפולות והוא אומר לי: מקימים את "קדימה".
גדעון סער:
אני מוכרח לשבח את נציגי "יהדות התורה", ובעיקר את חבר הכנסת גפני שהזהיר את אריאל שרון באותה ישיבה מהקמת "קדימה".
משה גפני:
הוא הציע לי שלא במסגרת ההסכם הקואליציוני עם יהדות התורה להיות סגן שר במשרד ראש הממשלה ולהיות אחראי על נושא הדתות - תפקיד שבו משמש היום השר כהן . אני שאלתי אותו, האם אני מקבל סמכויות של שר? כלומר, האם אני יכול להביא אנשים שלי כדי לנהל את זה? הרי לנהל את זה דרך מנכ"ל משרד ראש הממשלה, יותר טוב לי להיות חבר כנסת. הוא שאל את מזכיר הממשלה דאז ישראל מימון האם זה המצב, והוא אמר לו: לא, אין מציאות כזאת שבה הוא מביא מנכ"ל או משהו מעין מנכ"ל. יש מנכ"ל משרד ראש הממשלה, ויש את התקציבן של משרד ראש הממשלה. זה לא משרד נפרד, זה משרד ראש הממשלה. ואז אמרתי: תודה רבה. יצחק לוי היה סגן שר ואפילו מקום בחניה לא היה לו. נכון, אמרתי לו שאם אני הייתי סגן שר ולא היינו נותנים לי מקום חניה אז הייתי נכנס בבודקה של השומר, ושרון אמר לי: כבר הבדל.
הפעם השנייה שהציעו לי להיות סגן שר זה על-ידי יולי תמיר היום שרת החינוך. היא מציעה לי גם עכשיו להיות סגן שר במשרד החינוך. שוב, במסגרת הסכם קואליציוני.
גדעון סער:
אם לא קיבלת את ההצעה של שרון, קל וחומר.
משה גפני:
נכון, לא קיבלתי. היא גם הציעה את זה בפומבי. יש הצעה עכשווית. היא אומרת לי: תבוא תהיה סגן שר, תהיה אחראי על החינוך החרדי. תוריד לי כאב ראש. למה אני לא מקבל את ההצעה הזאת?
היו"ר מנחם בן-ששון:
כי גדולי התורה לא נותנים לך להיכנס.
משה גפני:
יתנו לי, אני אפילו לא הלכתי לשאול, למה לא יתנו לי? מהי בדיוק הבעיה? הרי אני לא חייב אחריות קואליציונית לאף אחד, אני בא כמו חבר הכנסת ליצמן כיושב ראש ועדת הכספים. היא מבקשת ממני על בסיס אישי: תישאר באופוזיציה, אבל תהיה אחראי על החינוך החרדי. תוריד לי כאב ראש, מה אני צריכה להתמודד עם הבג"צים?
אייל זנדברג:
תישאר באופוזיציה ותהיה חבר ממשלה.
גדעון סער:
הוא תמיד כאשר הוא יושב בממשלה הוא באופוזיציה, וכשהוא יושב באופוזיציה יש לו איזושהי זיקה לקואליציה שצריך לחקור. מבחינת המצב הפוליטי, זה לא הצעה שצריכה להפתיע.
משה גפני:
למה אני מספר את הסיפור הזה שהוא מעניין? מכיוון שזה בדיוק הדיון.
עכשיו אני אומר לכם למה אני לא לוקח את זה. גם היום, למה אני לא לוקח את זה? מכיוון שאני מעדיף להיות חבר כנסת עם סמכויות מלאות של חקיקה, של העלאות הצעות לסדר, של השתתפות בדיוני הוועדות, שאני רואה בזה חשיבות הרבה יותר גדולה מלהיות סגן שר שלא יכול לעשות שום דבר. הרי מה יקרה נניח במשרד החינוך אם אני מחליט שבתי הספר לא ילמדו ליבה 100%, אלא ילמדו 75%, האם יש לי סמכות להחליט? שום דבר לא - זה השרה. אם אני מחליט משהו מבחינה תקציבית, אין לי שום סמכות – יש את המנכ"ל, יש את החשב. כלומר, גם אין לי סמכות לתת לו הוראות. אני מבחינה משפטית הפכתי להיות חבר כנסת שתדלן שאין לו יכולת לפעול כחבר כנסת, ואין לו יכולת לפעול במשרד.
אייל זנדברג:
אלא אם כן, כידו הארוכה של השר - זו התפיסה.
משה גפני:
היום אני גם עושה את זה. אני הולך ליולי תמיר ואני אומר לה: אני מבקש ממך שתעשי א', ב', ג', ואו שהיא תעשה או שהיא לא תעשה. האם בגלל שאני אשב שם ולא פה, היא תשמע לי יותר? לכן, אני לא לוקח היום סגן שר.
כשאנחנו קיבלנו בהסכם הקואליציוני עם שרון סגן שר, אני הצעתי שניקח סגן שר התחבורה ולא חשוב למה. אני אמרתי: אבל, אני לא לוקח. סגן שר שייקח מישהו אחר, ואז נכנס הלפרט. מבחינתי, חבר כנסת הוא לעין ערוך עדיף על פני סגן שר. ולכן, את המצב הזה חייבים לשנות, מכיוון שאנחנו נראים מבחינת משילות ומבחינה שלטונית כמי שאנחנו מחלקים בונוסים לכל מיני אנשים. אבל, אפילו רכב כבר אתה לא מקבל, כי גם בתור חבר כנסת יש לך. עוזרים פרלמנטרים יש לך שניים, וכסגן שר אתה יכול להוסיף פה ושם, ובסוף אתה נתון לחקירה למה מינית מינויים פוליטיים. זאת אומרת, זה גם כמעט כבר לא שווה. בקיצור, אין לזה שום ערך. גם הלשכות פה הן כבר לשכות שדומות לסגני שרים. כשיפתחו את חדרי הוועדות החדשים אז עדיף להיות כבר בבניין הזה מאשר להיכנס לאיזה בניין של משרד החינוך במאה שערים. חבר כנסת שהוא לא מצליח הולך להיות סגן שר.
אייל זנדברג:
גם במשרד הביטחון?
משה גפני:
אני בדיוק הולך לומר את זה. יש מציאות שבה יש סגן שר שמטבע הדברים צריך אותו. למשל, שר הביטחון. משרד הביטחון הוא משרד ענק, וצריך שם סגן שר. סגן השר לא צריך סמכויות. מטבע בריאתו של המשרד הזה, שם צריך סגן שר גם לקשר עם הכנסת, גם לפעילות בתוך המשרד. אם מדובר במצב שבו השר וסגן ששר הם מאותה מפלגה, אז באמת מצב שצריך אותו. אבל, זה כמעט הדבר היחיד, אני לא מוצא שום משרד אחר. אפילו במשרד החינוך שהוא משרד ענק, אני לא מוצא את זה.
מהי הצעתי? אני מקבל את העמדה שלך שאמרת בעיקרון הזה - אין סגן שר של בונוסים, כלומר שנותנים משהו פוליטי סתם שהוא יהיה סגן שר שהוא יוכל לבוא לחבר'ה ולומר שהוא סגן שר. לסגן השר יש סמכויות. נניח שסגן השר במשרד התחבורה ממונה על התעופה. הוא ממונה על התעופה כמו שר, והשר הוא זה שהאציל לו את הסמכויות, והשר גם יכול לקחת לו את זה - הפה שאסר הוא הפה שהתיר - כמו סגן השר הזה שלנו שנמצא במשרד שהשר הממונה עליו הוא ראש הממשלה. החשב הוא שלו, המנכ"ל במקרה של סגן שר לא יהיה בדיוק מנכ"ל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
איש חשב הוא שלו?
משה גפני:
לא, לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
קח את הדוגמה של תחבורה, קח את הדוגמה של ראש ממשלה, ותגיד לי איך אתה עושה.
משה גפני:
סגן השר ממונה על תעופה, ומבחינה תקציבית של המשרד, למשרד יש חשב אחד - אין שני חשבים. אבל, למחלקה הזאת, לאגף הזה, שהוא אגף משמעותי שמעליו עומד נבחר, יש מישהו בדרג נמוך יותר שממונה על התקצוב שעליו החליטו במשרד בתוך אגף התעופה.
יהושע שופמן:
אז דה פקטו, מקימים את משרד התעופה.
אייל זנדברג:
זה מה שחבר הכנסת לוי הציע.
משה גפני:
ממש לא. יש את אגף התעופה במשרד התחבורה, ומי שאחראי על כל המשרד זה השר. לסגן השר יש סמכויות של פעילות בתוך האגף הזה, כשלאגף הזה במסגרת התקציב הכללי של המשרד יש את התקציב של אגף התעופה שהוא מופקד עליו, הוא נותן הוראות לתת החשב שמופקד על זה. לא מוסיפים פה תקנים, לא מוסיפים אנשים נוספים. אם אתה לוקח משרד גדול ואתה בודק את מה שנעשה באגפים, לאגפים יש אנשים שלהם שפועלים בתוך המסגרת הזאת, אתה רק מגדיר אותם אחרת. מי שמטפל ביום יום, ומי שיש לו סמכויות לתת הוראות, ומי שיש לו סמכויות לתת הוראות תקציביות הוא סגן השר, עד שיום אחד יבוא השר ויגיד: חרגת מהמדיניות הכוללת של הנהלת המשרד, ואני מפסיק את האצלת הסמכויות. כלומר, השר הוא זה שנושא באחריות המיניסטריאלית. אבל, סגן השר יודע לקראת מה הוא הולך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה לגבי חקיקת משנה, התקנת תקנות, האם אתה נותן לו?
משה גפני:
כן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תסביר לי איך אתה רואה את זה ברמה העקרונית. אני מבין מה חסר לך כ"סגן שר", אבל אני שואל אותך עד כמה אתה מוכן לחרוג? האם אתה מוכן לתת גם לו זכות להצביע בממשלה?
משה גפני:
לא, מפני שהוא לא שר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כלומר, סמכויות שהן בעצם אקסקלוסיביות של הכנסת של חקיקה שאתה ויתרת עליהן במאמצים לשרים בחקיקת משנה - אתה בוודאי לא אוהב את זה, וגם אנחנו מידי פעם לא אוהבים את זה - את זה אתה אומר שאתה תיתן לסגן שר. סמכויות חקיקה שהן בכלל לא של הממשלה נתת לו עכשיו לפני רגע.
גדעון סער:
הוא ב-conflict of interest, כי כל עוד הם לא יכולים לקחת שרים - - -
משה גפני:
לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת סער, השאלה היא לא פוליטית עכשיו. אנחנו בדיון רשמי.
גדעון סער:
עוד לא הכרתי בבניין הזה דבר שהוא לא פוליטי. יכול להיות שאם אני אהיה פה עוד כמה שנים אני אמצא משהו.
משה גפני:
אין לי בעיה פרקטית עם סגן שר שראש הממשלה מעליו, הרי זה המקרה שהוא - - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לך בעיה פרקטית. אין לו חשב שלו, זה החשב - - -
משה גפני:
לא, לסגן שר שהוא סגן שר הרווחה, או סגן שר החינוך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לו בעיה, הוא לא יכול היה להכין תקנות בלי ראש הממשלה.
משה גפני:
ראש הממשלה חתם בעיניים עצומות, זה ממש לא הבעיה.
אייל זנדברג:
בואו נזכור שהתקנת תקנות זה עניין של חתימה. הכנת התקנות זה התהליך - - -
משה גפני:
אני מדבר על סגן השר הזה שהוא לא סגן שר במשרד, שהוא סגן שר יחיד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כלומר, אתה גוזר את סגן השר במשרד ממה שאתה מכיר כסגן השר במשרד ראש הממשלה.
משה גפני:
זה שטויות, זה סתם הצגה. אבל, אין לזה שום משמעות. אני לא זוכר מקרה שהיו באים לראש הממשלה - רק עומס של זמן - וראש הממשלה אמר: אני לא חותם, או שאני רוצה משהו בתמורה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, אני זוכר שזה היה קשה מאוד, שהיה צריך לרוץ למנכ"ל משרד ראש הממשלה בשביל עניינים של יום יום של משרד הרווחה.
אייל זנדברג:
בשביל זה אנחנו נאצול עכשיו סמכויות לסגן שר?
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא בשביל זה, הוא אומר שזה לא קשה.
אייל זנדברג:
התקנת תקנות זה לא העומס הגדול על השר, זה עניין של שתי דקות.
משה גפני:
אני אמרתי לחבר הכנסת סער שלי אין בעיה מיוחדת בעניין סגן השר שאין מעליו שר אלא ראש הממשלה - זה לא המקרה שעליו אני מדבר. אני מדבר על המקרה שסגני השרים הרגילים שאנחנו מקבלים, שהם מקבלים, שכולם מקבלים, שהמצב הנוכחי הוא צחוק, אין לו שום ערך ואסור להשאיר אותו בשום מקרה. חייבים שיהיו סגני שרים במספר משרדים.
אייל זנדברג:
למה? לכאורה, עלה מהדברים שלך שצריך לבטל את התפקיד. אתה אומר – עושים צחוק, אין בו ערך, חוץ ממשרד הביטחון.
משה גפני:
האם אתה רוצה שנדבר על משרד החינוך שאני עוסק בו כמעט כל הזמן עכשיו? המשרד לא מתפקד, השרה גם אם היא תהיה הגאונית הכי גדולה בעולם, היא לא יכולה לתפקד בכל המשרד הזה. יש לה שם את אגף ההתיישבותי שיש שם אינטרסים פוליטיים מאוד ברורים, יש שם את האגף לחינוך חרדי - גם אין אגף כזה, זה האגף של המוכר שאינו רשמי, ורק זה לבד עם הדיונים שמתנהלים מול משרד המשפטים, ומול משרד האוצר, ומול בג"צים ומול מיני דברים, זה משרד בהיקף מלא. הרי שם תמיד מחליטים לקצץ באופן דרסטי, וכאשר מקצצים שם אז גם צריך שר שיחליט על זה. העבודה שם היא במשרה מלאה. אם אין לאגף הזה שר במשרה מלאה, הכול צולע שם. אני מדבר איתכם בחיי היום יום, ולא בשר אחד או בקדנציה אחת, בכל הקדנציות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב גפני, אם זה מה שאמרת עכשיו אומר לך חבר הכנסת סער שההגדרות העקרוניות הן מוטות המטרה שאליה אתה מגיע.
משה גפני:
בדיוק לא. אם אנחנו כבר מדברים על החלק הפרקטי ומה האינטרס שלי - כשהוצע לנו שיהיה אגף לחינוך חרדי אנחנו התנגדנו בכל תוקף. אני מדבר עכשיו נגד האינטרס של יהדות התורה מפני שאם יהיה אגף לחינוך חרדי השר שיהיה מופקד עליו יהיה מש"ס שיטפל בחינוך העצמאי שאני מתנגד לזה. כלומר, אני לא רוצה שההצעה הזאת תתקבל מהאינטרס הפוליטי הצר שלי. אני הבאתי את הדוגמה הזאת בגלל שהיא דוגמה קלאסית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בינתיים, נדמה לי שהלכת די רחוק.
משה גפני:
חבל, אני חשבתי לעצמי בהתחלה לא להביא דוגמה ממשרד החינוך, וסתם נסחפתי משום שאז הבנתי ש- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא חשוב, מה זה משנה איזה דוגמה?
משה גפני:
אני חוזר בי מכל הדוגמאות, אני הולך לתעופה. משרד התחבורה הוא משרד ענק עם המון נושאים, ואני לא מדבר על חברות בת וחברות ממשלתיות וקבוצות שקשורות לעניין הזה. יש את הבטיחות בדרכים, ויש את התעופה, ויש את הספנות, ויש את התחבורה היבשתית. כולנו מכירים את המשרד הזה ויודעים שמדובר במשרד ענק. השר איננו יכול מבחינת נבחרים, להשתלט על כל המשרד הזה. ברור לחלוטין שאם היו סגני שרים בחמישה-שישה משרדים שהיו מתפקדים כתת שר, העבודה היתה יותר יעילה, קבלת ההחלטות היתה נכונה יותר לא בתוך מכלול של קבלת החלטות, אלא אם כן אתם חושבים שהפקידים הם המנהלים את הממשלה - זה בסדר גמור. אני חושב שלא כך, אני חושב שלפקידים יש את התפקיד שלהם, אבל מעליהם צריך להיות דרג נבחר, ודרג נבחר במקרה של המשרדים הגדולים זה רק שר אחד שלפעמים הוא גם לא יוצלח. רק שר - זהו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למעשה, אתה רואה אותו כתת שר.
משה גפני:
כתת שר. כששאלת אותי על חקיקת המשנה והתקנות, אני אומר שכן. אני אומר את זה בלב כבד משום שאני מכיר את הבעיות המשפטיות שנלוות לזה. אני פשוט רוצה לתת ממד של מה שאני מתכוון. הוא שר שכפוף לשר שמעליו, שכוחו בא מכוח השר שמינה אותו, וכל עוד שהעסק הזה מתנהל השר משאיר אותו בתפקידו. ברגע שהעסק הזה מתחיל לחרוק - - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
בוא נעצור כאן. חבר הכנסת סער, בבקשה.
גדעון סער:
תודה, אדוני. אני כמו חבר הכנסת גפני אחד התפקידים שסירבתי להם בחיים היה תפקיד של סגן שר. אבל, אני גם סירבתי לתפקיד של שר, לא מאותם טעמים אלא מטעמים אחרים, ודווקא במשרד רציני. אני חייב לומר שאנחנו התקדמנו במידה מסוימת בכנסת הזאת לפחות במובן אחד שאותה תופעה של סגני השרים שלא היתה תופעה מבורכת מבחינה קונסטיטוציונית או פרקטית, כמעט הודברה לחלוטין. היום יש סגן שר אחד ואני רואה בכך התפתחות חיובית.
להבדיל, זכור שלא לטוב ודאי אותו מינוי סיטוני במרץ 2005 של סגני שרים יום אחרי ההצבעות על תקציב המדינה בקריאה שנייה ושלישית. אלמלא כמה מהם היו חבריי, הייתי יכול להגיד שהם מונו כמעט לפי משקל. מונו סגני שרים כמו שרוכשים בפיצוציות פיצוחים לפני משחק כדורגל טוב - ממש כמעט לפי משקל. נדמה לי שמונו באותו יום שישה סגני שרים.
אני לא כל כך מתלהב מנושא העצמת סמכויות של סגני שרים, קודם כל כי זה יוצר מצב שבו לא ברור מה מספר חברי הממשלה, או שעלול להיווצר מצב כזה. זה עלול ליצור קשיים פוליטיים יותר גדולים מהקשיים הפוליטיים הנוכחיים, וזאת כיוון שגם סגן השר הוא איש פוליטי. ברגע שברמה התיאורטית הוא יכול לקבל סמכויות מעשיות, לפני כניסתו לתפקיד או אחרי כניסתו לתפקיד יהיה קרב סביב ניסיון לקבל סמכויות מעשיות כאלו ואחרות, וזה יהיה מקור לקונפליקטים. אני חושב שכל אחד מאיתנו אם הוא יהיה שר יכול לדמיין לעצמו מה תהיה עמדתו לגבי מינוי סגן שר - ההתלהבות למינוי סגני שרים ודאי לא תהיה גדולה, והמחלוקות עלולות להיות בלתי פוסקות.
אני חושב שמבחינה אמיתית או פונקציונאלית צריך אולי שלושה סגני שרים, אולי ארבעה, בשלושת המשרדים הגדולים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה הרי ההיקף שאנחנו חושבים עליו.
גדעון סער:
זה שלושת המשרדים הגדולים: משרד הביטחון, משרד האוצר, משרד החוץ. בהחלט יכול להיות שגם במשרד החינוך, ולכן אמרתי אולי ארבעה. התפקיד שלהם הוא בעיקר סיוע בנושא הפרלמנטארי שהוא קשה מאוד במשרדים הללו. אבל, הוא גם מאוד פונקציונאלי. למשל, אם היה לשר האוצר סגן שר שגם מעורה בפעילות בתוך משרד האוצר, גם מבין מקרו כלכלה במידה מסוימת, וגם מבין פוליטיקה, וגם נמצא פה בזמן דיוני התקציב על חוק ההסדרים - התועלת של זה למשק יכולה להיות גדולה. אם היה לשר החוץ סגן שר דובר שפות, ואדם שמבין - - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
ברשותך, אני רוצה לעצור בדוגמה של שר האוצר משום שזו דוגמה שהיא טובה לכיוון ששאלתי אותו קודם. אתה רוצה אותו חבר כנסת?
גדעון סער:
כן, אני חושב שזה חיוני שהוא יהיה חבר כנסת.
אם היה לשר חוץ אדם שהוא יכול לעזור בתחום ההסברה, זה צריך להיות אדם שהוא דובר שפות, ואו שהוא בקי בהוויה הדיפלומטית, כלומר אדם שיכול להיות לו משקל סגולי בעניין הזה במדינה שבה באמת ביקורים דיפלומטיים הם דבר שלא דומה לאף מדינה אחרת למרות שזה דבר טריוויאלי - זו יכולה להיות עזרה אדירה לשר חוץ.
משה גפני:
בתנאי שהשר דובר שפות.
גדעון סער:
הוא יכול לחפות על החולשה של השר, יכול להיות שהשר יהיה דובר אנגלית והוא יהיה דובר צרפתית, או להיפך.
גם במשרד הביטחון הדבר הזה יכול לעזור גם בעבודה פרלמנטארית, אבל לא רק. פה אני בסוגריים פותח פתח ואומר שהבעיה שאין לי עליה מענה לנוכח העמדה שלי ברישה היא סמכויות שניתנות בלי עיגון. ניקח למשל, את משרד הביטחון. הרבה מסגני שר הביטחון היו אחראים למשל לנושא התעשיות הביטחוניות. זה לא דבר שהיה קיים באופן פורמאלי, אין לזה עיגון. בהחלט היו תחומי אחריות שהיו עוברים, וזו מן בעיה לא פתורה בעיניי.
אייל זנדברג:
זו לא בעיה.
משה גפני:
למה הם צריכים להיות פה בכנסת? למה השר לא, וסגן השר כן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כי הוא רוצה אותו גם כעוזר בכנסת. הוא רואה את הכנסת כחזית מעיקה.
גדעון סער:
אחד מתפקידו של סגן השר במשרדים שבהם השר הוא מאוד מאוד עמוס מבחינת עבודה, להקל עליו את העבודה הפרלמנטארית.
משה גפני:
אבל, למה הוא צריך להיות חבר כנסת?
גדעון סער:
מספיק יש פה עב"מים שהם כבר חברי כנסת, אז אתה רוצה גם - - -
משה גפני:
ממש לא עב"מים, הוא גם דובר שפות, הוא גם איש משכיל.
גדעון סער:
אדם שצריך לבוא ולסייע פה בהליכי חקיקת חוק התקציב או חוק ההסדרים, אני חושב שרצוי שהוא יהיה חבר כנסת כי הוא יודע מה זה פרלמנטריזם.
משה גפני:
אני חושב שרצוי שהשר יהיה חבר כנסת.
גדעון סער:
גם השר צריך להיות חבר כנסת, בסדר. אבל, - - -
משה גפני:
אני לא חושב שיש הבדל בינהם. אני בעד ששניהם יהיו חברי כנסת.
גדעון סער:
אני חושב שרצוי שסגן השר יהיה חבר כנסת. אם לא אז למעשה אתה יכול לקחת את סגן השר מהדרג הפקידותי של המשרד, ולא לזה ה- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל, אז אתה לא תאצול לו סמכויות בגלל זה.
גדעון סער:
אני ישר אמרתי - אני לא מתלהב מהנושא של מתן סמכויות, האצלת סמכויות. אני חושב שכפרקטיקה פוליטית אנחנו צריכים להפוך את זה לסגן שר שהוא פונקציונאלי. במשרדים הכלכלים אני לא חושב שזה נכון בכלל, ואני חושב שיש כמה משרדים שאפשר לעשות את זה, ואני חייב להגיד שברובם אני לא רואה את הצורך בהאצלת סמכויות, לא במשרד האוצר, לא במשרד החוץ.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מבין שכאשר אמרת פונקציונאלי לא התכוונת לגזרת מטרות, אלא לפונקציה מזדמנת. כלומר, זה יהיה סגן לתפקידים מיוחדים.
גדעון סער:
לא, לא. אני מנסה לשים את עצמי כשר, איפה הייתי רוצה סגן שר ובאיזה תנאים. אני חושב שמה שאמרתי קודם אני יכול לעמוד מאחוריו גם בפוזיציה תיאורטית. אני לא חושב שיש איזשהו שר תחבורה שרוצה שיהיה לו סגן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תניח את סגן שר התחבורה, תלך לאוצר.
גדעון סער:
שר אוצר, או שר חוץ, יכול בהחלט לרצות שיהיה לו סגן אם הוא אדם שהוא יכול לעבוד איתו באופן ענייני, והוא יכול להיות פונקציונאלי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אז למה אתה לא מעוניין לאצול לו את הסמכות לענייני הסברה?
אייל זנדברג:
בדוגמה של משרד החוץ אין סמכויות. נדמה לי שגם התעשיות הביטחוניות זה כך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני אתן אגף עם חשב. כאן אין חקיקת משנה.
גדעון סער:
למה אני צריך להקים עוד מיני משרד? למה זה נכון מבחינה חוקתית?
מנחם בן-ששון:
תחזור עכשיו לביטחון - כשאתה אחראי לתעשיות הביטחוניות. מתן וילנאי אחראי עכשיו על עוטף עזה.
גדעון סער:
אני לא הייתי סגן שר הביטחון, ואני לא יודע מהן המשמעויות המעשיות. אני בהחלט יודע שהיו סגני שרי ביטחון שהיו גם ממונים על נושאים כגון נושא המילואים, כגון נושא תעשיות ביטחוניות, גם סיוע בנושא הפרלמנטארי. חלקם גם היו במעמד שבו הם הוזמנו לישיבות קבינט ביטחוני. אני לא יודע האם יש איזושהי סמכות שנמסרה להם שמחייבת עיגון, השארתי את השאלה הזאת פתוחה.
אייל זנדברג:
נדמה לי שאין.
גדעון סער:
לגבי האוצר והחוץ אני בטוח שאין בזה צורך, ולגבי הביטחון אינני יודע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ומקל וחומר שהתשובה שלך בחקיקת משנה היא שבוודאי לא יעלה על הדעת, מבחינה זו גם חוקתית וגם פרקטית.
גדעון סער:
כן. זה שינוי תפיסתי, ואני לא חושב שהצורך מצדיק את השינוי התפיסתי - אם יש צורך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני אנסח את העמדה שלך במשפט אחד. אתה אומר כך - החיוניות של סגן השר היא בזירת הכנסת, ולכן אסור להחליש אותו בזירה הזאת. העצמת הכוח שלו בזירה אחרת עלולה ליצור נתק יותר מאשר תועיל, ולכן אין טעם במהלך של כזה. אז אל"ף - אל תוציא אותו מהכנסת. בי"ת, אל תיתן לו סמכויות סטטוטוריות. גימל, אל תחשוב אפילו לתת לו סמכויות של חקיקת משנה, סליחה שאני מתבטא בביטוי הזה.
גדעון סער:
זה מכוח קל וחומר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מכוח הקל וחומר כי אתה באותה זירה.
דוד רותם:
אז אל תעשה אותו בכלל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אל תעשה אותו - בסדר גמור, יכול להיות שזו המסקנה. במשרד הביטחון אתה רוצה לעשות.
גדעון סער:
פה הפוליטיקה מתנגשת עם הקונסטיטוציה. אני בחרתי כמה משרדים, ואם חבר הכנסת גפני היה צריך לבחור היכן צריכים להיות סגני שרים אז לא בטוח שהוא היה בוחר דווקא במשרדים האלה. אני חושב שלא נכון לגזור תפיסה קונסטיטוציונית על-פי צורך פוליטי. אני הייתי מאוד שמח אם סיעת "יהדות התורה" תשנה את תפיסתה. דרך אגב, היא קרובה לזה בשנים האחרונות. אני בוודאי לא רוצה ליצור מודל קונסטיטוציוני שיגרום לה לכך שהיא לא תרצה להיות ככל המפלגות האחרות לעניין זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת רותם, השאלות נדונות מנקודת המבט העקרונית - רשויות מצד אחד, והבנת תפקידה של כל אחת מהרשויות, ואנחנו עכשיו ברשות המחוקקת וברשות המבצעת. השאלות הן, האם סגן השר צריך להאציל את סמכויותיו, ואם צריך להאציל מסמכויותיו השאלה היתה בשתי זירות: אל"ף, האם להעניק לו סמכויות סטטוטוריות? בי"ת, האם להעניק אפשרות לחוקק חקיקת משנה? כשבשאלה הראשונה היא האם אתה נותן לו גזרה מוגדרת בתוך משרד פלוס מנגנון שלכאורה יוצר משרד משנה, כשברור שהשר עדיין אחראי על המשרד כולו?
דוד רותם:
יש לנו משרדים כמו משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה, ואתה יודע שיש לנו שר במשרד האוצר, נכון?
אייל זנדברג:
לא, מבחינה משפטית אין דבר כזה שר במשרד.
דוד רותם:
עזוב רגע מבחינה משפטית. צריך יהיה לפתור את הבעיה כי זה עובדתית קיים. משולם נהרי הוא שר במשרד האוצר.
גדעון סער:
נדמה לי שאף פעם לא היה סגן שר במשרד המשפטים.
דוד רותם:
הוא שר במשרד האוצר. מאיר שטרית היה שר במשרד האוצר.
אייל זנדברג:
הוא היה שר בלי תיק שתפקד - - -
גדעון סער:
גם אגב, יציר קונסטיטוציוני בעייתי ביותר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל, כך קראתם לו אז.
דוד רותם:
אבל, כך אתם החלטתם.
אייל זנדברג:
מבחינה משפטית, לא.
גדעון סער:
אני חייב להגיד שאני לא מוצא עיגון משפטי.
דוד רותם:
אין לזה עיגון משפטי.
גדעון סער:
אם היו שואלים את דעתי ברמה החוקתית, הייתי אומר שלא. פשוט לא יכול להיות דבר כזה.
אייל זנדברג:
גם לא כינו אותו כך. זה היה כינוי פופולארי, אבל מבחינה משפטית צרופה - - -
דוד רותם:
איך הוא נקרא?
אייל זנדברג:
הוא היה שר בלי תיק. לא היה לו משרד.
גדעון סער:
הוא היה שר בלי תיק שמשרדו היה במשרד האוצר למרות ש - - -
יהושע שופמן:
היתה החלטת ממשלה שקבעה שהוא מופקד על נושאים מסוימים. כלומר, זה היה מעוגן יותר ממה שהוא היה צריך.
דוד רותם:
אותו הדבר לגבי השר יצחק כהן שהוא שר במשרד ראש הממשלה, ועשו אותו אחראי על ענייני דתות. צריך לפתור את הבעיה הקונסטיטוציונית הזאת, כי היא בעיה. חבר הכנסת סער צודק בנושא הזה, כי אין דבר כזה.
אייל זנדברג:
נדמה לי שלא זה מה שהוא אמר. הוא לא אמר צריך לפתור אותו במובן שצריך לשנות את המצב. הוא אמר שהמצב המשפטי הקיים - - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
המסקנה של חבר הכנסת סער היתה: תפטיר כדאשתקד, אל תשנה.
דוד רותם:
חבר הכנסת גדעון סער אומר: רבותי, כל הנושא הזה של כאילו שר במשרד האוצר או שר במשרד ראש הממשלה שאחראי על נושא, הוא דבר שמבחינה משפטית קונסטיטוציונית אין לו אחיזה, זה לא קיים. צריך לעגן את זה באיזושהי דרך.
אחד הדברים שאנחנו מחפשים בשינויים האלה זה באמת האפשרות של הכנסת לפעול, ושל הממשלה לפעול. אנחנו נוציא סגני שרים, הם לא יהיו חברים בכנסת, הם לא יהיו חברים בממשלה. לקחנו X חברי כנסת והוצאנו אותם מהמשחק, והטלנו פי שניים עומס עבודה על חברי הכנסת הנמצאים, כי הם יצטרכו לרוץ ביותר ועדות, יהיו חסרים חברים כי הם יהיו סגני שרים. לכן לדעתי אחת משתיים - או שצריך לקבוע במשרדים א', ב' ג', ד', יהיה סגן שר ולא במשרדים אחרים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יוכל שיהיה.
דוד רותם:
יכול שיהיה. אלו באמת צריכים להיות המשרדים ה- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
את זה אפשר להוסיף לנוסח של החוק שלך.
דוד רותם:
ואז, לאותם סגני שרים צריך לתת סמכויות, לא להשאיר אותם תלויים באוויר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תסביר לי איך.
דוד רותם:
איך ואיזה? איך? זה נורא פשוט, אתה קובע בחוק שהממשלה כאשר היא מביאה לאישור כנסת את סגן השר, תצטרך להגיד מהן הסמכויות שלו ותחומי הטיפול שלו. הבעיה שתתעורר כמובן היא מהי האחריות המיניסטריאלית שלו, מי אחראי על הפעילות שלו? אין לי כרגע פתרון לזה. כי אם אני נותן לו סמכויות והוא עושה איזושהי טעות, בעצם השר האחראי עליו הוא האחראי מיניסטריאלית, ואני עשוי לסבך את השר. צריך לפתור את זה, אני לא יודע איך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל, ברור לך שאתה רוצה לתת לו סמכויות.
דוד רותם:
כן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא מבין למה אתה רוצה אותם בתוך הכנסת, אתה תרוויח, אתה לא תפסיד. אם הם יוצאים אתה תרוויח עוד ארבעה חברי כנסת. אם הוא לא יהיה בכנסת אני מרוויח ארבעה חברי כנסת אפקטיביים.
דוד רותם:
זה נכון, אבל אני גורם לדבר נוראי. לי זה כן משחק. יגיד הציבור: מה עשיתם? לקחתם ארבעה חברי כנסת, נתתם להם אוטו ולשכה, ושלחתם ארבעה בטלנים לרחוב - הם לא עושים כלום.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל, נתת לו סמכויות, אין לו יום ואין לו לילה.
דוד רותם:
לא, לכן אני אומר אם אתה נותן לו סמכויות - - -
מנחם בן-ששון:
נתתי לו עכשיו, לשיטתך חזרתי חזרה עכשיו. אני רוצה את המקום שלו בכנסת.
דוד רותם:
אם אני נותן לו סמכויות, ואני מרוויח את המקום בכנסת אז הרווחתי כל מה שרציתי.
אייל זנדברג:
למה יש צורך לתת לו סמכויות? לכאורה המצב היום כפי שגדעון סער תיאר אותו, במשרדים מסוימים ידיהם יכולות להיות מלאות עבודה גם בהיבטים שהם לא סטטוטוריים שלא מחייבים אצילת סמכויות.
גדעון סער:
למשל, יוסי ביילין כסגן שר חוץ עשה את הסכם אוסלו בלי סמכות סטטוטורית.
דוד רותם:
ומי אחראי מיניסטריאלית על זה?
גדעון סער:
שמעון. סליחה, כבוד הנשיא.
אייל זנדברג:
נדמה לי שאצילת סמכויות לא תפתור את הבעיה. היא לכל היותר תחמיר אותה.
דוד רותם:
אני לא רוצה האצלת סמכויות, אני רוצה קביעת סמכויות כשאני ממנה אותו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זו אצילת סמכויות עוד יותר חזקה. וסמכות חקיקה אתה תיתן לו גם כן?
אייל זנדברג:
אני לא מצליח להבין מה המטרה של מתן סמכויות לסגן שר אם היום התפקוד שלו באותם משרדים, ומדובר על צמצום למשרדים מסוימים לשיטתך, דווקא במשרדים האלה: חוץ, ביטחון, אוצר, הסמכויות הסטטוטוריות הן לא הסמכויות העיקריות - - -
דוד רותם:
בתוך שבועיים מהיום ימונה לפחות סגן שר אחד שחוץ מלשכה ומכונית, לא יעשה שום דבר. אני כבר אומר לך - הוא לא יעשה שום דבר.
אייל זנדברג:
האם בגלל שאין אפשרות לאצול לו סמכויות, או בגלל שכך הם הדברים באותו משרד?
דוד רותם:
בגלל אלף ואחד דברים.
אייל זנדברג:
נדמה לי שזוהי לא מניעה משפטית - חוסר התפקוד שלו.
דוד רותם:
זה כי אף אחד לא רוצה לתת לו סמכויות. הוא מקבל מינוי בגלל עניינים פוליטיים.
אייל זנדברג:
אז שינוי החוק לא יועיל.
דוד רותם:
לא, הוא יועיל ואני אומר לך למה. כי אני בא ואומר: רבותי, יהיו סגני שרים במשרדים א', ב', וג', וזה לא יוכל להיות סתם מינוי פוליטי, אתה תצטרך לבוא לכנסת, להבהיר מה הסמכויות שלו כדי שהכנסת תאשר. אם תרצה לקחת אותם, תצטרך ל- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
ועכשיו עוד שאלה שלא ענית לי, וסמכות חקיקה תיתן לו?
דוד רותם:
זו בעיה בשבילי, ואני אגיד לך גם למה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זו בעיה מהותית.
דוד רותם:
כי סמכויות חקיקה אין בכלל לממשלה. אני לא אתן לו סמכות חקיקה כי בדרך כלל באותם מקומות שאני כותב: שר המשפטים, או שר החקלאות יהיה ממונה על חוק זה, והוא יהיה רשאי להתקין תקנות - אני קודם כל אצטרך לשנות, כי זה יהיה השר או סגן השר, וזה כל פעם ישתנה, כי כדי להתקין תקנות צריך הסמכה של החוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה ברור לי למה אתה מתקשה בזה.
דוד רותם:
אני לא אתן לו סמכויות חקיקה, הוא יצטרך ללכת לשר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם אתה מוכן להוציא אותו מהכנסת?
דוד רותם:
אני דורש להוציא אותו מהכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עו"ד שופמן, שמעת שרוב חברי הכנסת, קרי שניים מאחד ששוחחו, היו בעד העצמה. הרב גפני עוד היה קיצוני עוד יותר.
אייל זנדברג:
היו בעד העצמה?
יהושע שופמן:
לא בטוח. היו שני מודלים נקיים, אני חושב שחבר הכנסת רותם דיבר על משהו קצת שונה.
קודם כל, צריך להבהיר שקיימים פה דיונים ואין עמדת ממשלה פורמאלית בנושא. אני חושב שצודק חבר הכנסת סער שקודם כל הסדר קונסטיטוציוני יכול להיות הסדר שמועיל, והסדר שמזיק – הכול תלוי במה עושים איתו. כאשר מדובר בחלוקת כיבודים, אותו מכשיר יכול לגרום נזק לעומת המצב הקיים היום שבו הדבר הוא מוגבל וגם פונקציונאלי.
דוד רותם:
וגם פונקציונאלי?
יהושע שופמן:
במשרד אחד יש סגן שר שיש לו גזרה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בביטחון הוא אחראי על גזרת מטרות.
דוד רותם:
כי זה האיש, זה השר, וזו הסיטואציה.
יהושע שופמן:
וזה השימוש שעשו בסמכות. יש אפשרות היום למנות הרבה מאוד סגני שרים, והחליטו מסיבות כאלו ואחרות לא לעשות את זה.
המודל שעליו דיבר חבר הכנסת סער אומר שסגן השר הוא מייצג את השר, הוא מייצג אותו לאו דווקא בגזרה מאוד מסוימת. הוא מדבר על סגן שר אוצר שמסייע לשר בכנסת בכל מגוון הנושאים שעל סדר היום, מוביל את תוכנית החקיקה של הממשלה בנושאים שבאחריות משרד האוצר. יש בזה יתרונות כאשר זה יכול להיות בממשלה חזקה גם, בממשלה אחרת זה איננו קיים. יש בזה יתרונות ואפשר לקדם את מדיניות הממשלה בתוך הכנסת.
המודל השני - אני חושב שהרב גפני עשה לנו שירות טוב מפני שהוא חידד את המודל. הוא אומר - בממשלה כזו או בממשלה אחרת, וכל פעם זה ישתנה, יהיו סגני שרים במשרדים שונים, ואז הם יקבלו אגף מהמשרד עם קצת חשב, ועם קצת מנכ"ל, ועם איזה צוות מינהלי שיהיה מנותק מהמשרד עצמו. הוא אומר - אני לא הייתי מקבל תפקיד של סגן שר אם אני צריך לעבור דרך מנכ"ל המשרד. זאת אומרת שמקימים סוג של מיני משרד כמו שאמר חבר הכנסת סער.
שום מודל איננו קדוש, והשאלה היא מה עובד ומה תורם למשילות. מצב שבו מקימים מיני משרד, בממשלה מסוימת מפצלים בצורה אחת, בממשלה הבאה או בתוך אותה ממשלה כאשר יש קונסטלציה פוליטית אחרת עוזב סגן שר ממשרד התחבורה והוא בא למשרד החקלאות, בכל עת מתחילים לפצל משרדים, לשנות צורות עבודה, במשרד החינוך יהיה סגן השר הממונה על אגף המוכר שאינו רשמי, האם יכול להיות שמי שקובע את המדיניות והתקציב איננו רואה את הראייה הרחבה של החינוך הממלכתי לצד החינוך המוכר שאינו רשמי, וכל אחד הוא ממלכה בפני עצמה? זה מודל שאפשר לכנותו המאור הגדול, והמאור הקטן. הלבנה שאלה את הקדוש ברוך הוא: ואפשר ששני מלכים ישתמשו בכתר אחד? ספק רב אם זה יעזור למשילות. אני חושב שזה יגרום לאנדרלמוסיה בתוך המשרדים, בתוך ניהול המשרדים. הרי הפונקציה של המנכ"ל תשתנה באופן יסודי, והוא ישתנה לא בגלל שיקולי משילות, לא בגלל תפיסה ארגונית קוהרנטית, אלא לפי ממשלה כזו ולפי ממשלה אחרת. מישהו אמר: אבל שר לא ירצה שיבוא סגן שר והוא יסכים רק אם הוא יהיה מישהו שיעבוד איתו בשילוב. אנחנו יודעים - זה לא תלוי בהכרח בשר.
גדעון סער:
לא, דווקא מבחינה חוקתית, דרושה הסכמת השר.
יהושע שופמן:
חוקתית, בוודאי. פוליטית- הרי אנחנו יודעים - - -
גדעון סער:
גם כהונת סגן השר פוקעת עם כהונת השר. אם יש דוגמה לכפיפות ולקונספציה שסגן השר חייב להיות על דעת השר, והייתי אפילו מפליג ומספר שבאותו סבב מינויים שעליו דיברתי קודם כאשר הוצעה לשר האוצר מועמדת מסוימת לתפקיד סגניתו, הוא סרב, ומייד אותר לה משרד חלופי.
יהושע שופמן:
הרי אתה יודע שיש פער בין הרמה החוקתית לרמה הפוליטית. השר עוד לפני שהוא נבחר לתפקידו, בהסכם הקואליציוני יש עוד הבטחה למפלגה מסוימת שהיא תקבל סגן שר במספר מסוים או במשרד מסוים. נכון שהשר פורמאלית צריך להסכים לכך, אבל במשא ומתן הקואליציוני עוד לפני ציוות השרים יש כבר הבטחות לסגני שרים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ישקלו את זה, כל שכן אם אתה תגיש רק בארבעה משרדים ומשרדים אלה ואלה, ואז אפשר יהיה לסמן כבר את הגזרה.
יהושע שופמן:
אני רוצה להבחין בין סוגיית אצילת הסמכות, לבין סוגיית חקיקת המשנה, בגלל שהוא מסמל הבדל מהותי. מבחינת אצילת הסמכות - חוות הדעת היועץ ניתנה על-פי מצב חוקתי נתון. אני לא חושב שזה ישנה משהו מבחינה תפיסתית אם ניתן יהיה לאצול סמכויות לסגן שר, אותן סמכויות שניתן לאצול היום למנכ"ל או לראש אגף. הרי מה ניתן לאצול? בעיקר הסמכות לתת הוראות מינהל.
גדעון סער:
אני מתנצל, אני מניח שלא יהיו היום הצבעות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב שלא כתוב שיש. כתוב: חוק יסוד: הממשלה סגן שר - דיון. לא כתוב הצבעות.
יהושע שופמן:
אם יש סגן שר אוצר שבמסגרת טיפולו עוסק בנושא ביטוח, אז אותן סמכויות הניתנות לשר, נניח סמכויות רישוי שניתן לאצול לעובד ציבור, אם הוא יוכל לאצול לסגן שר אנחנו לא פגענו בעיקרון ולא שינינו את המבנה הקונסטיטוציוני.
לעומת זאת, אותה סמכות חקיקה שהיא סמכות שחוק היסוד איננו נותן לדרג נמוך יותר, אנחנו צריכים לשמר. הרי ההבדל בין השר לסגן השר הוא שהשר הוא חבר ממשלה. לפי התפיסה עם החוק הנורבגי אז יכול להיות שאפילו יהיה לנו מצב שסגן שר לא יהיה חבר בשום גוף פוליטי. כלומר, הוא לא יהיה חבר ממשלה, והוא לא יהיה חבר כנסת.
זאב אלקין:
הוא חבר משקיף בממשלה, לא?
יהושע שופמן:
הוא לא חבר משקיף. אין לו זכות להיות נוכח, אפשר להזמין אותו כמו שאפשר להזמין אותי להיות נוכח.
למעשה, הוא תלוש מהמסגרת הפוליטית הפורמאלית. אגב, בנושא האם הוא יהיה חבר כנסת או לא יהיה חבר כנסת – אפשר. אבל, מעט קשה להסביר מצב שבו כמו הדין הקיים מותר למנות רק חבר כנסת, אבל ברגע שהוא מתמנה הוא לא יהיה חבר כנסת. ואם הוא לא חייב להתמנות מקרב חברי הכנסת, אז ספק אם יש הבדל מהותי בינו לבין איש מקצוע שיובא למשרד על ידי השר כדי לסייע לו למלא את תפקידיו.
זאב אלקין:
כמעט הייתי אומר שזה נכון על השרים מעבר לזכות הצבעה בממשלה.
יהושע שופמן:
לא, אבל שרים הם חברים בגוף פוליטי בממשלה. הם מצביעים בממשלה, הם אחראים אחריות משותפת, והאחריות כלפי הכנסת היא משותפת. דינם לעניינים מסוימים כמו חברי כנסת במישור הפרלמנטארי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ואחריות טוטאלית על המשרד שלהם.
יהושע שופמן:
ודאי. המצב שבו אנחנו נתחיל לפצל משרדים דה- פקטו בשל מציאות פוליטית משתנה - קשה לי להעלות על הדעת שמישהו יחשוב שזה יתרום למשילות. אם כבר אמרנו שיש בעיה במצב של שר בלי תיק במשרד, אז יש בעיה אחרת שהיא קיימת וזה הקמת משרדים בממשלה מסוימת בגלל קונסטלציה פוליטית.
יש הרבה מאוד מדינות שהמשרדים מוקמים בחוק, לא בהחלטת ממשלה. מה קורה אצלנו? יש לנו חוקים שלמים ששר X או שר Y ממונה על ביצוע חוק, אבל בשום מקום לא כתוב מהם משרדי הממשלה. לכן, משרדי הממשלה משתנים לעיתים לא רחוקות. זו בעיה בפני עצמה וייתכן שצריך לתת עליה את הדעת גם בנושא הזה במסגרת הדיונים בשיטת הממשל - לקבע את משרדי הממשלה כמו שמקובל בהרבה מאוד מדינות.
אבל, המצב המוצע, המודל של הרב גפני שיבוא סגן שר ויקים בעצם משרד קטן עם תת מנכ"ל שאיננו כנראה כפוף למנכ"ל מפני שהרב גפני אומר שהוא לא רוצה לעבור דרך המנכ"ל, והוא לא רוצה לעבור דרך איש כוח האדם, והוא לא רוצה לעבור דרך החשב - אני חושב שזו פגיעה מאוד רצינית במשילות. זה יגרום לשינויים תכופים ביכולת התפקוד של הממשלה. יהיה סוג של שר התעופה לפי הדוגמה שהוא נתן, שהוא איננו יושב סביב שולחן הממשלה, שאיננו נותן דין וחשבון במסגרת דיוני הממשלה. השר שאומנם יש לו סמכות פורמאלית, הרי הוא לא מתעסק בזה, ובראייה הכוללת בין התחבורה היבשתית, לאווירית, לימית, התעופה כבר לא אצלו. לכן, הוא לא ממש מייצג את הנושא הזה סביב שולחן הממשלה. אני חושב שזה מודל שלא יתרום למשילות, ולפעילות תקינה של הממשלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני שוב אנסה לסכם את הדברים כמו שאני הבנתי, תקן אותי אם אני טועה. אתה אומר כך - מבחינה פרקטית, ודאי לא כדאי לקבע ולא לשנות את המצב הקיים. אתה רואה בו רק ערעור ולא תוספת חיזוק לביצוע. אתה רואה כמעט כבלתי אפשרי לתת סמכויות חקיקה לסגן שר, אתה רואה כדבר שהוא אפשרי רק שהשאלה מה תהיה התועלת בו מבחינה מעשית, כי כבר אמרנו קודם שאתה אומר שהמצב הקיים הוא סביר - הענקת סמכויות סטטוטוריות לסגן השר או הוצאתו מהכנסת. בשני הדברים הללו אתה אומר - זה אפשרי, אתה חושב שהנזק הממשלי יהיה גדול.
יהושע שופמן:
כן. לגבי האצילה אני לא נרתע מזה במיוחד. אבל שלא הובן לא נכון, אני לא אומר שהמצב הקיים הוא המצב שחייב להימשך. אם מבקשים לקבוע מספר מצומצם יותר של סגני שרים, אם מבקשים לקבוע שיהיו סגני שרים במשרדים מסוימים ולא במשרדים אחרים - יכול להיות שזה יהיה קצת מוזר לקבוע את זה ברמת חוקתית כל עוד המשרדים עצמם לא קבועים ברמה החוקתית. אבל, השינויים הם בהחלט אפשריים. אבל מבחינת הבנייה, ולא המגמה האחרת שהיא ההיפך מהבנייה שהיא בניית ממשלה אד-הוק לפי כל הסכם קואליציוני בין בתחילה ובין אחרי בחירות לכנסת, ובין תוך כדי קדנציה.
דוד רותם:
אבל, זה מצב הקיים היום.
יהושע שופמן:
המצב כיום מאפשר את זה, ואני לא רוצה להחריף את המצב הזה. אבל, המצב היום לא מאפשר פיצול משרד.
מנחם בן-ששון:
הרי אין האצלת סמכויות היום, זה התסכול של האנשים.
אייל זנדברג:
דרך אגב, אני לא בטוח שזה התסכול של האנשים.
דוד רותם:
בגלל שיקולים פוליטיים ממנים סגני שרים במשרד הספורט כשכולם יודעים שבעצם סגן השר לא יעשה שום דבר, ואף אחד לא מתכוון שהוא יעשה שום דבר. כל מה שרוצים הוא לדאוג לו ל-title, לנהג, למכונית, ולארבע מינויים פוליטיים. אחר כך, מעמידים אותו לדין.
זאב אלקין:
עוד לא ראיתי סגן שר שהועמד לדין על מינויים פוליטיים.
דוד רותם:
בינתיים עוד לא, עוד יגיע הזמן.
זאב אלקין:
זה רק שרים.
דוד רותם:
רק שרים וראשי ממשלה, ומנכ"לים. לכן, צריך לסגור את זה באיזושהי דרך. להשאיר את המצב כמו שהוא היום זה אסון לאומי.
אייל זנדברג:
הגבלה במספר.
דוד רותם:
הגבלת המספר יש לנו. אנחנו בבניין פוליטי, אי אפשר להתעלם מזה. הצרכים הפוליטיים והקואליציוניים לפעמים עולים על כל דמיון. ולכן, אנחנו צריכים מצד אחד לבוא ולומר יהיו סגני שרים במשרדים מסוימים כי זה מקל מאוד גם על המערכת הפוליטית, כי מראש יודעים שיש סגנים רק במשרדים האלה. היה פעם בחוק שמותר שיהיו שמונה עשר שרים בסך הכול, ובדיוק בכנסת שאחריה עשו את השולחן הפנימי בשולחן הממשלה.
אייל זנדברג:
אם כי כמובן ההגבלה על המספר, או הגבלה על הזהות, היא באותה מידה של חוסן.
דוד רותם:
אתה צריך לתת לי גם פתרון. אל תסתכל על הפתרון רק מבחינת המשילות של הממשלה. צריך להסתכל גם על הפתרון מבחינת תפקוד הכנסת וכבודה. זה גם כן איזשהו גוף שקיים פה במדינה - לא שהוא חשוב במיוחד, אבל הוא קיים. יש לי אינטרס להגביר את כבודה וכוחה של הכנסת. אני לא רוצה שיהיה פה בניין שמחזיק 120 חברי כנסת שלא עושים שום דבר, וחוץ מביקורת בעיתונות על זה שהם לא מגיבים למכתבים, ולא עונים לאי-מיילים, ולא באים לישיבות, ולא נמצאים במליאות ובוועדות, הם לא שווים כלום. מעמדה של הכנסת חייב לקבל גם כן איזשהו שיפור מעבר למשילות של הממשלה. לדעתי, פה אנחנו חייבים למצוא פתרון גם לסגני השרים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מתפיסתו אין בעיה שסגן השר יצא מהכנסת, נכון?
זאב אלקין:
לא, יש בעיה - - -
יהושע שופמן:
אני לא בטוח שזה נכון. לא הבנתי איך סגן השר פותר לך את בעיית תפקוד הכנסת ומשפר את יציבות הכנסת.
דוד רותם:
אני מוציא את סגן השר מהכנסת, ואז נכנסים חברי כנסת אחרים, ויש לי פה 120 חברי כנסת. שיהיה לך ברור - היום אין כנסת של 120, היום יש כנסת של 70, וזה במקרה הטוב.
אייל זנדברג:
אבל, לא בגלל מוסד סגני השרים.
יהושע שופמן:
תגיד ארבעה סגני שרים והם בלבד, וכפי שאמר חבר הכנסת סער אחד התפקידים המרכזיים שלהם הוא להיות הקשר בין השר ומשרדו לבין הכנסת - - -
דוד רותם:
לא רוצה, בשום פנים ואופן לא. אני לזה מתנגד בכל תוקף, ואני אגיד לך גם למה. הרי גם היום אני יודע מה קורה. אתה מגיש שאילתה דחופה לשר בנושא רציני, אתה מקבל תשובה מסגן השר שקיבל תשובה כתובה מלשכת השר, וכשאתה שואל אותו שאלה נוספת הוא לא יודע לענות לך.
אייל זנדברג:
גם השר לא בהכרח יודע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חברת הכנסת דותן, בבקשה.
עמירה דותן:
אני מתנצלת, היינו בוועדת החוץ והביטחון בנושא חוק החנינה למתנתקים. חשבנו שזה ייגמר בזמן ונוכל לבוא לתחילת הדיון. אני מאוד מתנצלת, אבל היה חשוב מאוד שנהיה שם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה לנתב את חברי הכנסת שהיו חסרים בחלק מהדיון לשאלות שעלו. השאלה היא, האם בכלל צריך לשנות את המצב הקיים? אם כן, הבעיה היא בעיה של הקניית סמכויות סטטוטוריות לסגני שרים או לא, והקניית סמכויות חקיקה קרי חקיקת משנה לסגני שרים או לא – אלו השאלות המעשיות האם סגני השרים יהיו חברי כנסת או לא. כל זה כאשר שאלת המעטפת בכלל בשביל מה צריך את זה? יכול להיות שאתה יכול להגיד שלא צריך סגני שרים, יכול להיות שאתה אומר שאתה צריך את זה לצרכים פוליטיים ואתה מבקש ארבעה ותיתן מנוחה, ונמשיך את המצב הקיים. פתחנו היום את הדיון ואמרנו שהשאלה משתלשלת כבדרך אגב גם משאלה שעסקנו בה והיא השאלה של חוק חבר כנסת מתחלף. שתי השאלות הן, אם להעצים, אם לתת רק א', א' וב', או להשאיר את הדברים כאחד, להשאיר אותם ורק להוציא אותם מהכנסת, או שום דבר.
עמירה דותן:
אי אפשר לא להיות ריאלים, וסגני שרים צריכים להיות. צריך להגביל אותם, ואולי באמת לשים אותם במשרדים מסוימים. אבל אני חושבת שאתה צודק, אם אין בחוק את המשרדים אז איך אנחנו יכולים?
זאב אלקין:
כשאת משנה לסגן שר את יכולה לשנות גם את זה.
עמירה דותן:
שנית, אני מאוד חשבתי שהחוק הנורבגי צריך להיות גם בנושא סגני שרים. קחו למשל את שר הביטחון. תפקידו של סגן השר שהוא גם חבר כנסת, נגישותו והימצאותו מעבר לשרים, שכנעה אותה לפחות במודל שאני חווה בשנה ומשהו שאני כאן, שאני רוצה אותם בכנסת, ולא רוצה אותם מחוץ לכנסת, למרות שתוך כדי הדברים שאמרת בזה שהוא לא יהיה שייך לא לכנסת ולא לממשלה, והוא יהיה אולי אדם מקצועי ויתרום למשרד הספציפי ממקצועיותו, מאוד קוסם לי כאזרחית. אני כרגע תוהה בהארה הזאת כי עוד לא חשבתי עליה עד הסוף. מבחינת החוויה, אני חושבת שסגני השרים שיהיו מוגבלים ויהיו חברי כנסת, נראים לי יותר יותר מבחינת המשילות.
דוד רותם:
אבל, אז אנחנו לא נראה את השרים פה.
עמירה דותן:
לגבי השרים - אחד הדברים שאני חושבת שהכנסת חייבת לעשות והיא לא עושה, ואולי לא צריכים לשנות בשביל זה שום חוק, זה שאדון השר אחת לתקופה ייתן לוועדה שבוודאי מטפלת בענייניו תוכנית עבודה, ואיך הוא עומד בתוכנית הזאת, ואיך הוא מתקדם בה.
דוד רותם:
את הצבעת נגד חוק כזה, בהצעת החוק לשינוי משטר שלי היה סעיף.
עמירה דותן:
חבר הכנסת רותם, כל ההערות שלך ככל ששמעתי היום היו בעניין עד כמה אנחנו מממשים את היכולת שלנו להגיד לשרים: בואו תאמרו לנו מה אתם עושים, תעמדו פה בפני ביקורת וכו'. אנחנו עושים הכול בנושא החקיקה, אנחנו עושים מעט מאוד בנושא בדיקה, מעקב, כאשר אתה צודק - השאילתות הפכו להיות אמירה כזאת או אחרת. גם רמת התשובות של השאילתות מביישת לפעמים את העובדה ששאלתי אותן כי זה לגמרי שטחי ולא עונה לנושא. ולכן, דרך זה לא נפתור את הנקודה. נפתור את הנקודה דרך זה שהכנסת תתחיל להיות כנסת אקטיבית מהבחינה של הביקורת שלה, ולא מבחינת החקיקה שלה. אנחנו צריכים לעשות את זה, וכמה שיותר מהר מבחינתי ייטב.
אני מאוד לא אוהבת את הפיצול. אין לי שום ספק שמשרד צריך להיות משרד, ולא מפוצל שסגן השר עושה רבע או חצי או שליש דברים, והשר אחראי על הדברים האחרים. יש שר, יש משרד, וצריכים לראות את המאקרו של המשרד הזה, ולא את הפיצולים שלו. כלומר, סגן השר הוא בוודאי יסייע - והיום בהרבה יותר קל בעקבות המלחמה הנוראית שעברנו - איך מיישמים את תיקון הדברים שזקוקים לתיקון בנושאים מסוימים. ולכן, אני בוודאי לא רואה לא מנכ"ל, סגן מנכ"ל, סגן עוזר משפטי, לדברים מהסוג הזה. מבחינה זאת כל מי שיסתכל על מינהל כמינהל רואה את המאקרו וכו'. אני גם לא רואה בחקיקה - - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
קל וחומר, אם לא נתת לו גזרה אז מה הוא יחוקק?
עמירה דותן:
בוודאי. אני מסכימה עם הדברים ששמעתי מחבר הכנסת רותם, אני לא יודעת איך עושים את זה, שהוא צריך להיות אחראי למשהו. כלומר, הוא לא ישב שם בשביל לקבל נהג, אוטו ומזכירה. באיזשהו מקום צריכים לכתוב שזה יחייב אותו, ואותו דבר כמו שאנו מבקשים מהשר בוודאי שסגנו, צריך לתת לנו דין וחשבון גם לכנסת, וגם לממשלה מה הוא עושה ואיך הוא עושה.
זאב אלקין:
קודם כל לגבי השאלה שכרגע היא כמעט היתה אחרונה שנגעו בה, וסוגיה של החוק הנורבגי כן או לא - אני מתנגד באופן חריף לרצון לאשר סגני שרים כדי שהם יהיו נגישים, כמו שהתנגדתי לזה במקרה של השרים. אני טוען שהנגישות כביכול של השר או סגן שר בזה שהוא חייב לבלות כאן חלק מהזמן, ולכן אפשר לתפוס אותו במליאה כי אין לו לאן לברוח ולסגור את העניינים, למרות שאני מוכרח להודות שזה כלי מועיל שהשתמשתי בו לא פעם ולא פעמיים, אבל אני חושב שזה לא נכון, וזאת דרך לא נכונה למערכת השלטונית. חבל על זמנו של השר, וגם של סגן השר. חייבים למצוא כלים אחרים שיהפכו את השרים לנגישים באמת לכנסת ככנסת, ולא לחבר כנסת פלוני אלמוני שהוא יותר דורסני ביכולת שלו לתפוס את השר בפינה ולסגור איתו בשיחה שאין לה לא תיעוד, ולא עדים, ולא כלום מעצם טיב המקום שהדברים מתבצעים.
אחד מהכלים ועמירה דיברה על זה, זה קיים לא רק בהצעת החוק שדיבר עליה חבר הכנסת רותם. זה קיים גם בהצעת החוק הראשונית המשותפת שלנו, ואני מאוד מקווה שזה ייכלל באותה רפורמה של שינוי שיטת ממשל - זה ייתן אחד מהכלים.
הדברים האלה חלים לחלוטין גם על סגני שרים, כי אם סגן שר יישאר בכנסת רק כדי שנראה אותו זה יהיה סגן שר שלא נראה אותו בוועדות כמו שזה היום, סגן שר לא משתתף בוועדות. שוב, זה יהיה חבר כנסת צולע. אני רוצה חברי כנסת שיהיו בוועדות. אני לא מוכן להשאיר אחד כזה. אני גם קיצוני, אני טענתי את זה גם על ראש הממשלה, אבל הפסדתי בדיון כאן בוועדה בזמנו גם לגבי ראש ממשלה. לכן, אני בדעה חד משמעית שסגני שרים היות ורוב זמנם צריך להיות במשרדיהם - אם יש דבר כזה כמו סגן שר - הם צריכים לצאת מהכנסת ולפנות מקום לחבר כנסת במשרה מלאה. זה נקודה אחת אולי כתגובה לדברים שלך על סגן שר הביטחון. זה נוח שהוא פה, אבל זה לא פתרון כמו שגם לכלוא פה את שר הביטחון פעמיים בשבוע זה לא פתרון.
לגבי שאלת תלישות שלהם - כאן אני בהחלט מקבל את הבעיה, הם לא שם ולא שם. השאלה שלי, האם לא ניתן להקנות לו בכל זאת מעמד כלשהו בממשלה? אל"ף, האם אני לא יכול להגדיר את סגן השר כמישהו שיש לו זכות להיות נוכח בכל ישיבות הממשלה. ובי"ת, ויש לו זכות דיבור בממשלה, הוא מעין חבר משקיף בממשלה. אז ההבדל היחיד ואולי אפילו - וזו אפשרות שלישית - להקנות אפשרות של האצלת הצבעה בממשלה משר לסגן שר, שזה כבר קיצוני יותר משני הדברים הקודמים שאותם הזכרתי. בממשלה זה אומר גם בכל הוועדות השרים למיניהן, ואז זה פונקציה מאוד מאוד ישימה כי כולנו יודעים בכמה ועדות שרים חברים השרים, וכולנו יודעים שנוכחות השרים האלה בוועדות השרים היא כמעט אפסית, בוודאי ובוודאי של השרים הכבדים.
דוד רותם:
בטלו את האפשרות להשאיר פתק.
זאב אלקין:
מה זה אומר? זה אומר שהם לא יצביעו בפתק. כשמרכיבים ועדת שרים אומרים שצריכים להיות שם שרים כאלה וכאלה וכאלה, כי לא ניתן בנושא הזה להתנהל בלעדיהם. בסופו של דבר יבואו לשם יו"ר ועדת שרים, ועוד שר אחד או שניים, הם אלה שיצביעו בלבד, ואז בסוף יסתבר שההחלטות לא עובדות כי משרד האוצר לא היה מיוצג, כי שר האוצר באמת לא יכול להיות. הוא כמעט חייב להיות בכל ועדת שרים כי אין ועדות שרים שאין השלכות - - -
יהושע שופמן:
יש לו פריבילגיה דווקא להצביע בפתק.
זאב אלקין:
זו גם שאלה האם זה צריך להיות כך. אבל, זה נכון גם על אחרים. אם אני יכול להעניק לסגן שר אפשרות הצבעה במקום שר כשהשר לא נוכח, וגם כאן יש שתי אפשרויות או בוועדות שרים בלבד, או בממשלה כולה – השאלה היא האם יש דרך משפטית למדרג הזה? וכלפחות כדרישת מינימום אני עושה אותו כמישהו שיש לו זכות להיות בכל ישיבת ממשלה, ויש לו גם זכות לבקש רשות דיבור. השאלה האם הוא יקבל אותה או לא זה כבר פונקציה של ראש הממשלה גם לגבי השרים, זה לא רק לגביו. אז אני לפחות באופן חלקי משריש אותו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בזה עסקת בפרשה של נוכחות מול הממשלה. האם היית מאציל לו סמכויות? הוצאת אותו כבר מהכנסת, זה טריוויה.
זאב אלקין:
כן, אני הוצאתי אותו מהכנסת. אני אולי נתתי לו דריסת רגל כזאת או אחרת בממשלה לפי המדרג שנתתי, ואתם תגידו לי מה אפשרי ומה לא. אני רוצה את המקסימום אם זה אפשרי מבחינה משפטית: זכות דיבור, נוכחות, והצבעה כל פעם כששר לא נמצא.
לגבי בתוך המשרד פנימה - אני לא רואה דרך בחוק להאציל אליו סמכויות נפרדות כי אז ממה נפשך? תפצלו את המשרד, ותחליטו שאין 18 שרים, יש 19 שרים, ותצרו משרד תעופה. לכן, אני נגד האצלת סמכויות ברורות, עוד משנה מנכ"ל מטעמו זה נראה לי מגוחך לחלוטין. המקסימום שאולי אפשר כן ליצור למרות שאין לזה הרבה משמעות, זה לכתוב שמינוי המנכ"ל למשרד על ידי השר ייעשה לאחר התייעצות עם סגן שר. זה משהו שהוא מאוד כוללני בסופו של דבר. הסמכות תהיה של השר, לא ניתן לתת להם סמכות שווה. אבל, אפשר להכניס את הסעיף הזה של התייעצות. אגב, אנחנו עושים את זה בלא מעט מקרים בחקיקה ובדברים אחרים כשאנחנו מגדירים משהו שהוא נעשה על ידי שר X אחרי התייעצות עם שר Y. זה מעמד שאני בהחלט רואה דרך להקנות לסגן שר, ואז יש לו איזושהי דריסת רגל מינימאלית במינוי המנכ"ל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אז חקיקה ודאי לא.
זאב אלקין:
ואז חקיקה בוודאי לא. כאן צריך לשקול שהשר מאציל את זה עליו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, אתה לא נתת לו לאצול, לא רצית שהוא יאצול לו סמכויות.
זאב אלקין:
לא. אם שר מאציל זה משהו אחד. אתה מתמודד כאן עם הצעה של חבר הכנסת גפני שבחוק יהיה כתוב לדוגמה שבתוך משרד התחבורה יש סגן שר לתחבורה שאחראי על ענייני תעופה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, לזה הוא לא העז אפילו. אנחנו מדברים הרי בחוק יסוד ואז רשאי שיהיו X סגני שרים במשרדים מסוימים, ואז יכול שיהיה סגן שר במשרדים מסוימים, ואפר לומר שפירוט המשרדים יבוא בחוק, ויכול ששר לאצול סמכות לסגן השר, וחבר הכנסת רותם יגיד ולהודיע על כך לכנסת או לקבל את אישור הכנסת. חבר הכנסת גפני אומר - ויכול סגן השר להתקין תקנות.
זאב אלקין:
אם השר האציל אליו את הסמכות?
מנחם בן-ששון:
הוא לא התייחס לזה, אבל התשובה היא כן. זה יהיה בנושאים שבתחום טיפולו.
זאב אלקין:
עד כמה שאני זוכר את חבר הכנסת גפי , וזה לא פלא שדווקא הוא שמאוד מאוד דואג לריבוי הסמכויות של סגני שרים. אני דווקא חושב שהוא התכוון לא למקרה שאתה מדבר עליו שהשר מרצונו החופשי האציל סמכויות לסגן השר, אלא הוא מנסה ליצור סיטואציה שבה לסגן שר מראש יש את הסמכויות.
דוד רותם:
שניכם טועים בפרשנות של חבר הכנסת גפני, כי כשלחבר הכנסת גפני יש לו את סגן השר במעמד שר - - -
זאב אלקין:
לא, זה משהו אחר.
דוד רותם:
אבל על זה הוא מדבר הרגע, זו הבעיה שלו.
זאב אלקין:
לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, הוא לא דיבר רק על זה.
דוד רותם:
כן, זו הבעיה שלו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חברים, ההבדל ביננו הוא שלעומתכם השולחן הזה שמע אותו.
זאב אלקין:
אני שמעתי אותו על נושא של סגן שר מספר פעמים.
דוד רותם:
בדיוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן, אבל היום הוא השתפר.
זאב אלקין:
היום לא שמענו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
היום הוא יצר אוטונומיה מוגדרת בתוך משרדי הממשלה עם גבולות, עם גדרות, ועם שומרים. אבל, בואו נלך לדבריו של חבר הכנסת אלקין.
זאב אלקין:
הניסיון הפוליטי מראה שרוב המינויים של חברי הכנסת מסיעתו לסגני שרים נעשו דווקא לא לסגן שר ללא שר מעליו, זה אופציה מיוחדת שהיתה במקרים נדירים, אלא רובם בדרך כלל התמנו לסגני שרים עם שר מעליהם וזה מה שהטריד אותו. בהזדמנויות קודמות ששמעתי אותו, אני שמעתי אפשרות קיצונית שהסמכויות שברורות על פי החוק מלכתחילה ולא דורשות האצלה של השר. אם מדובר על האצלה של השר בתחום החקיקה, כאן אני לא רואה בעיה. לגבי יצירת תפקידים במשרדים של משנה מנכ"ל או מהדברים מהסוג הזה, זה נראה לי כבר מיותר כי אני מעדיף אותו להתייעצות במינוי מנכ"ל.
הנקודה שאני מאוד רוצה להתייחס אליה היא שאלת המספר והמיקום של סגני שרים. אני חושב שזוהי שאלה קריטית. אני לא מקבל את העמדה שאומרת שבמהרה זה יתפרץ בגלל לחץ פוליטי כי זה נכון על מספר שרים, זה נכון על כל דבר שנחוקק כאן. כל דבר שנחוקק כאן במידה ויהיה לחץ פוליטי מספיק, אפשר לשנות אותו, גם אם מדובר בחוק יסוד, גם אם מדובר על חוק ברוב מיוחס. אם יהיה לחץ פוליטי מאוד גדול יצרו את הרוב המיוחס. לכן, מבחינה זאת זה לא מה שצריך למנוע מאיתנו לנסות להגדיר את כללי המשחק כפי שהם צריכים להיות. אחר כך הכנסת הבאה תרצה לשנות אותם אז היא תשנה אותם. מה לעשות? זאת המציאות. לכן, אני בעד הגבלה של מספר סגני שרים לשישה כמו שדובר כל הזמן, כמו שאני בעד הגבלה של השרים ל-18. אני בעד קביעה בחוק של אותם המשרדים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא בחוק היסוד.
זאב אלקין:
זה תלוי איפה אתה שותל את זה. היות והיום סגן שר הוא בתוך חוק היסוד אני אולי גם בעד לקבוע. אני רוצה להקשות על המחוקק הבא בגלל לחץ פוליטי לשנות את המיקום, וכדי לשנות את המספר הוא יצטרך לרוב מיוחד כמה שיותר.
דוד רותם:
אנחנו הולכים לקבוע שאת הממשלה הבאה יקים ראש הסיעה הגדולה ביותר בכנסת.
זאב אלקין:
לא, הוא יקבל עדיפות ראשונית, לא שהוא יקים.
דוד רותם:
הוא יקים אותה, מה אתה דואג? עד היום זה היה מי שהנשיא המליץ או מי שהמליצו לנשיא.
זאב אלקין:
כן, אבל בפועל זה היה ראש המפלגה הגדולה ביותר. השינוי שאנחנו הולכים להכניס כאן הוא לא מי יודע מה גדול, הוא משפיע על המחיר, הוא לא משפיע על זהות מרכיב הממשלה.
אני בעד רשימה קבועה גם של משרדי השרים - אני מקבל את הערתך. כל הרעיון הזה להגביל את מספר השרים ל-18 ולא להגדיר את המשרדים בחוק, הוא ניסיון לא נכון. אמרתי את זה גם בזמנו בדיון על מספר השרים, כי אז זה באמת משאיר פתח למשחקים שהם פוגעים ברשות המבצעת בצורה חמורה. אני בעצמי ראיתי תפקוד של כמה משרדים כאלה שפעם פיצלו אותם, חיברו אותם מחדש, פיצלו - זה נורא איום. זה יוצר אנדרלמוסיה שלמה גם בטיפול בתקציב, גם במחלקות שאחר כך יש ויכוח בכל פיצול. עוד לא ראיתי פיצול שעבר חלק, ושלא היה אחריו ויכוח על מחלקה ששכחו להגדיר אותה במדויק, או שאחר כך התדיינו להעביר אותה שוב ממשרד הזה למשרד הזה, או שלא היה שר שאמר: עשיתי טעות חמורה כשנעשה הפיצול, שלא נאבקתי על המחלקה הזאת, או שלא נפטרתי מהמחלקה הזאת, ולא העברתי אותה בפיצול. תמיד ישנו מחיר מאוד כבד לפיצולים האלה. לכן, צריך להקשות עליהם. הם תמיד יהיו אפשריים, כל דבר אפשר לשנות. אבל, אני בעד קביעה של 18 משרדים בתוך החוק עם שמותיהם, וגם בעד קביעה של המיקום של אותם שישה סגני שרים. יש לי הצעה שהיא גם פחות או יותר טבעית, היא טריוויאלית. אני חושב שהמשרדים שבהם צריכים להיות סגני שרים זה משרד ראש הממשלה, זה משרד החוץ, משרד הביטחון, משרד האוצר, משרד החינוך - לגבי חמשת המשרדים האלה אין לי התלבטות. לגבי המשרד השישי אני מתלבט בין משרד הפנים למשרד התמ"ת, עם נטייה למשרד הפנים. זו העמדה שלי, אבל פה אני גם אבין את מי שיטען לכיוון תמ"ת כי זה משרד שבאמת אחרי כמה פיצולים וחיבורים הוא משרד גדול, משרד ענק.
זו ההצעה שלי מבחינת סגני שרים והמיקום שלהם. אם המשרדים ייקבעו באופן סטטוטורי, אם יהיה כתוב בחוק שרק במשרדים האלה יש סגני שרים, אז ניתן לשקול אחת משתי אפשרויות: לנסות עוד בחוק להגדיר באופן כללי מה תחום העיסוק של אותו סגן השר. אפשרות שנייה היא לקוות שייווצר נוהג. אם אלו יהיו אותם משרדים קבועים שלאורך ממשלות יהיו בהם סגני שרים, אז ייווצרו גם דברים שהם בנוהג. אצלנו לפעמים הדברים שהם בנוהג הם יותר יציבים מהדברים שהם בחקיקה, ולוקח יותר זמן לשנות אותם. אם התקבע נוהג שסגן שר במשרד הביטחון למשל מטפל בענייני עורף ובענייני תע"ש, ובעוד כמה דברים כאלה, אז כל סגן שר במשרד הביטחון טיפל בזה - לא זכור לי שזה השתנה אי פעם, שהתמנה סגן שר במשרד הביטחון והוציאו ממנו את אותם כמה תחומים שבאופן רגיל סגני שרי הביטחון טיפלו בהם. אם ייווצרו דברים כאלו במשרד האוצר ובמשרד החוץ אז יכול להיות שזה לא דורש הגדרה בחקיקה, ואז סגן שר שיגיע לתפקידו ידע פחות או יותר מהם גבולות הגזרה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה יצרת תמונה הפוכה מהתמונה שהיתה מקובלת פה ליד השולחן עד הרגע הזה. יש כאן שאלה שכל אחד מצביע עליה, שחוקתית יותר פשוט לתת סמכויות אדמיניסטרטיביות מסמכויות חקיקה. חבר הכנסת רותם אומר שסמכויות חקיקה הן של הבית, וזה שאתה נתת אותן לשרים זה כבר נורא. זה שאתה תיתן את זה לסגן שר זה להפוך את כל היוצרות, ואצלך טריוויה. אתה אומר: את זה לא איכפת לי לתת לו.
זאב אלקין:
במידה שהשר מסמיך אותו. אני נגד המודל של חבר הכנסת גפני שאני שמעתי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עזוב את חבר הכנסת גפני עכשיו, אני שואל מה אומר אלקין. מי התיר לו? מי נתן לו? אני בקושי מוכן לתת לו, ואתה נותן עכשיו לידו הארוכה?
זאב אלקין:
יש לזה פתרון. אם אני אגיד לך שסגן שר גם צריך להיות מאושר על ידי הכנסת כמו השר?
היו"ר מנחם בן-ששון:
דיברנו על זה.
זאב אלקין:
אז זה נותן פתרון לשאלה שאתה כרגע העלאת אם סגן שר גם יכול למנות מישהו? התשובה היא לא.
דוד רותם:
אם סגן השר עושה פשלה, מי אחראי כלפי הכנסת, סגן השר או השר?
זאב אלקין:
השאלה היא במה אתה רואה אחריות כלפי הכנסת, יכולת לפטר?
אייל זנדברג:
לא, הוא מדבר על חקיקת משנה. יותר מזה, יש עוד טעמים. נדמה שפספסת את הקטע הזה בדיון כי הצענו טעמים למה חקיקת משנה רגישה יותר, גם בגלל הרעיון שאין שלוח עושה שליח, וגם הרגישות של חקיקה - היא נורמה כללית, היא יותר משמעותית מקביעת מדיניות כזו או אחרת. גם תקלה בחקיקת משנה - - -
זאב אלקין:
במידה וסגני שרים באמת גם יאושרו על ידי הכנסת כמו מינוי של שרים, ולא כמו שזה נעשה היום הודעה בלבד, האם יש דרך שלסגני שרים אלה יינתנו ראשית - זכות נוכחות בכל ישיבת ממשלה, שנית -זכות דיבור באותה ישיבת ממשלה, שלישית - זכות הצבעה בוועדות השרים אם השר איננו, ורביעית - זכות הצבעה בממשלה עצמה אם השר איננו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם יש מניעה? מדוע שלא תינתן?
יהושע שופמן:
האם יש דרך משפטית? אם כותבים היום חוקי יסוד יש דרך לעשות כל דבר.
אייל זנדברג:
הנייר סופג הכול.
יהושע שופמן:
חוקי יסוד בדרך כלל לא מתעסקים בשאלה מי נוכח, מי מדבר, ואיך נותנים זכות דיבור.
זאב אלקין:
אני אגדיר את זה לא כחוק יסוד, זה פחות מטריד אותי.
יהושע שופמן:
לא משנה. דרך יש וזה נכון, השאלה היא האם זה מועיל? אם אתה נותן זכות הצבעה בממשלה טשטשת לחלוטין את האבחנות בין שרים לסגני שרים לחברי ממשלה ואחרים. אגב, ועדות שרים זה רעיון מעניין. זה בוודאי עדיף שיהיה מישהו מאשר הניסיון לשכנע את הפתקים. דרך תמיד יש, השאלה אם זה קוהרנטי מבחינת הדברים האחרים שייקבעו לגבי מעמד סגן השר.
זאב אלקין:
אני תיארתי לך כללי גזרה מבחינתי. אני רוצה להוציא אותו מהכנסת, אני רוצה - -
מנחם בן-ששון:
- - לתת לו סמכויות סטטוטוריות.
זאב אלקין:
זה לא אמרתי.
אייל זנדברג:
נכון, זה לא אמרת.
זאב אלקין:
אני רוצה לקבע אותו במשרד מסוים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה אתה לא רוצה לתת לו סמכויות סטטוטוריות בתוך המשרד הזה?
זאב אלקין:
כי אז זה פיצול משרד. אני רוצה שסגן שר יהיה כפוף לשר, אני רוצה שבכל מצב שהשר רוצה להתערב דעתו גוברת על סגן שר. אם אני נותן לו סמכויות סטטוטוריות אז אני מפקיע מהשר סמכויות. אני לא רוצה לעשות את זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא נכון. לראש הממשלה יש סמכויות מסוימות, הוא נותן אותן לשר X או לשר Y.
זאב אלקין:
לא, הוא יכול לפטר אותם.
יהושע שופמן:
הוא יכול לאצול לעובדי ציבור, והסמכות נשארת אצלו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל, הסמכות נשארת אצלו.
זאב אלקין:
לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
של השר, לא של ראש הממשלה.
אייל זנדברג:
דובר על כך שהמתח בין השניים יגרום לכך שהוא לא - - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
יגרום, אבל משפטית אין שום בעיה שהוא יכריע למרות שהוא נתן את הסמכות.
זאב אלקין:
המקרה הזה דומה בעיניי לא למקרה של ראש ממשלה מול השר. זה דומה בעיניי למקרה של ראש ממשלה מול ממלא מקום של ראש ממשלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, שר מול מנכ"ל אתה יכול.
זאב אלקין:
לא, אני בכוונה משתמש בדוגמה הזאת. יש ראש ממשלה, יש לו ממלא מקום שהוא מינה. נניח שהוא יוצא לחוץ לארץ, ואז הוא מבקש מאותו ממלא מקום, או אחד מסגני ראש ממשלה, למלא את מקום ראש הממשלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
דוגמה מצוינת. הוא יכול משם להתערב ולהגיד לו: אל תעשה.
זאב אלקין:
אבל, ברגע שהוא רוצה לקחת את זה ממנו, באותו רגע זה קורה. הוא יכול להרים טלפון מארצות הברית ולהגיד: אני מעביר את זה מא' לב'.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אותו דבר עם סגן שר. יהושע אמר שזה לא בריא, אבל זה בדיוק אותו הדבר. נתת לו את הסמכויות הסטטוטוריות, הן שלך. הוא ממלא אותן בענייני תעופה במשרד התחבורה לצורך העניין, הסמכויות הן שלו לענייני תעופה, וברגע שאתה רוצה אתה מקבל אותן חזרה.
דוד רותם:
לא לגישתי.
אייל זנדברג:
זה לא כמו ראש ממשלה וממלא מקומו שזה מוגבל בזמן, זה קונקרטי, זה ברור. כאן בוודאי מדובר בשתי דמויות פוליטיות- זה שלך, יש לי סמכות משפטית תיאורטית להפעיל. אבל, האם אני אעשה את זה?
זאב אלקין:
אני פחות קיצוני מההצעה הזאת. אני ביקשתי מאותו סגן שר יכולת ייצוג של השר כשהשר לא נמצא בתוך הממשלה, וזאת כדי לשייך אותו לפורום פוליטי מסוים. הוא חצי בן אדם מבחינת הפורום הזה. יש לו זכות הצבעה רק כשמישהו מעליו לא נמצא. שנית, אני ביקשתי לקבע אותו במשרד מתוך תקווה שייווצר נוהג שתחומים מסוימים של המשרד הזה יהיו תחת סמכותו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יהושע ייתן לנו תשובה, ואחר כך אני אעצור את הדיון. אני מחר אמשיך את הדיון בנושא הזה לפני שנגיע לנושא הבא. אני רוצה להמשיך בנושא הזה כי עדיין לא גיבשתי עמדת ועדה.
יהושע שופמן:
אני חושב שהצבעה בממשלה זה דבר שלא מקובל. אני לא בדקתי את כל המדינות, קשה לי להניח שבמדינות אחרות שיש ממשלות שיש בהן גם junior minister - ויש דבר כזה - אז הם מצביעים במקומם, כי הממשלה היא גוף קולגיאלי, יש אחריות משותפת. הציפייה היא שכל השרים יגיעו לישיבות הממשלה, ואנחנו לא רוצים ממלא מקום.
ועדות שרים זה אכן פורום שקשה לשרים להגיע לכל הישיבות. זה דיונים יותר מקצועיים, יש יותר דיון ברמה מקצועית גם של הדרג המקצועי. פעם ראשונה שאני שומע הצעה כזאת שהיא בהחלט ראויה למחשבה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תודה. אני אעצור כאן, מחר נמשיך. אני מחר אנסה לסכם מה שלמדתי.
הישיבה ננעלה בשעה 12:00.