חומר רקע

מב ק ר המ ד י נ ה כליאה, שחרור והעמדה לדין של אסירים ביטחוניים בעקבות מלחמת חרבות ברזל ▪ סיוון ▪ התשפ" ו ▪ יוני 2026 מבקר המדינה 2 ▪ סיוון התשפ"ו יוני 2026 כליאה, שחרור והעמדהלדין של אסירים ביטחוניים בעקבות מלחמת חרבות ברזל מבוא בבוקר שמחת תורה התשפ"ד, שבעה באוקטובר 2023 (להלן - שבעה באוקטובר), נפתחה מתקפת טרור רצחנית מרצועת עזה (להלן - רצ"ע) על מדינת ישראל. אלפי מחבלים חדרו מרצ"ע לישראל מהיבשה, מהאוויר ומהים ותקפו באכזריות אזרחים וחיילים, ובד בבד שיגרו אלפי רקטות. במתקפת הטרור נרצחו ונפלו כ- 1,200 אזרחים ישראלים וזרים ואנשי כוחות הביטחון וההצלה ונפצעו אלפים. 251 אזרחים וחיילים, ובכלל זה אזרחים זרים, נחטפו לרצ"ע. בעקבות המתקפה נפתחה מלחמת חרבות ברזל (ב- 19.10.25 קבעההממשלה כי שמההרשמי של מלחמתחרבות ברזל יהיה"מלחמת התקומה.)" במהלךמתקפת ה טרור בשבעה באוקטובר ביצעו המחבליםהמרצחיםפשעי מלחמה, פשעיםנגד האנושות ומעשי זוועה ובהם מעשי טבח המוניים, רצח - ובכלל זה של הורים וילדים אלו בפני אלו, מעשי אונס ואלימות מינית1 כחלק מדפוס אלימות רחב, אשר כלל גם רצח של קורבנות האונס והאלימות המינית, התעללות,עינויים,פגיעהחמורהבילדיםובקשישים,חטיפתאזרחיםוחייליםוחטיפתגופות,שריפתבתים ובכלל זה על יושביהם ומעשי ביזה המוניים. המחבלים המרצחים תיעדו חלק ממעשי ההרג, החטיפה ואלימות, ובכלל זה באמצעות מצל מ ות גוף וטלפונים ניידים, לרבות אלה של הקורבנות עצמם, והפיצו חומרים המתעדיםאת מעשי הזוועה ברשתותחברתיות ו באפליקציות מסרים. שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) הכפוף למשרד לביטחון לאומי2 (להלן - המשרד לבל"ם), הוא ארגון הכליאה הלאומי של מדינת ישראל, והוא אמון על כליאתם של כלל האסירים3 בישראל. בסעיף 76 א)( לפקודתבתיהסוהר[נוסחחדש],התשל"ב- 1971 (להלן- פקודתבתיהסוהר),נקבעכישב"ס"יעסוקבניהול בתי הסוהר, בהבטחת אסירים ובכל הכרוך בכך"4 . בפקוד ת בתי הסוהר הוגדר תקן כליאה"" - כ"סך כל מקומות הכליאה בכלל בתי הסוהר". שב"ס מסווג את האסירים שבהחזקתו לשתי קבוצות עיקריות: אסירים פליליים ואסירים ביטחוניים. סיווג אסיר כ פלילי או ביטחוני נקבע לפי החלטה מ ינהלית של שב"ס ו נועד, בין היתר, להקל על שב"ס את הניהול התקין של מתקני הכליאה באמצעות החזקתם של אסיריםפליליים בנפרד מאסירים ב יטחוניים. 1 "פרויקט דינה", שנוסד בעקבות מתקפת ה טרור בשבעה באוקטובר 2023 , על ידי צוות מומחיות בתחום המשפט 7 5 ג והמגדרבישראל,הואגוףהחותרלהשגתצדקעבורנפגעותונפגעיםשלאלימותמיניתשבוצעובמהלךמלחמתחרבות ברזל. הפרויקט הציג עדויות על האלימות המינית שהפעילו המחבלים וקורא להעמדתם לדין בגין פשעים נגד האנושות. 2 בינואר2023 שונה שם המשרד לביטחון הפניםלמשרד לביטחוןלאומי (החלטת ממשלה מספר 22 מ- 8.1.23 .) 3 אסיר"" - הנתוןכדין במשמורת בתי הסוהר. על פי פקודת בתי הסוהר,סעיף1. 4 פקודתבתי הסוהר, סעיף76 . מבקר המדינה 3 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 עדשנת2006 אסיריםביטחונייםהיוכלואיםהןבבתיסוהר(להלן- ביס"ר)שלשב"סוהןבמתקניכליאה שניהל צה"ל. בשנים 2005 - 2006 הועברה האחריות לכליאתם של אסירים ביטחוניים מצה"ל לשב"ס. במסגרת זאת הועברו לניהול שב"ס מתקני כליאה של צה"ל, ובהם ביס"ר קצי עות5 וביס"ר עופר6 , שבהם היו כלואים אסירים ביטחוניים. בפקודהמס' 04.05.00 שלשב"סבנושא"תהליךהגדרתאסירביטחוני"מוגדרכיאסירביטחוניהוא"אסיר אשר נחשד, הואשם או הורשע בגין ביצוע עבירה שעל פי טיבה או נסיבותיה היא עבירה ביטחונית ו/או הוגדרהכעבירהביטחו ניתמובהקת...אואסירשניתנהלגביוחוותדעתשלהשב"כ[שירותהביטחוןהכללי - להלן שב"כ המעידה על מסוכנות ביטחונית הנשקפת מהמעשים שבגינם נעצר, הואשם או הורשע וכן,], מי שהורשע או נאשם במעשה שהיה בו או שהייתה אפשרות ממשית שיהיה בו משום מתן שירות לארגון טרור או לאדם שרצה לפגוע בביטחון המדינה, כשהמעשה נעשה מתוך מודעות או מתוך עצימת עיניים או אדישות לסיכון שהמעשה יצר או יכול היה ליצור לביטחון המדינה." אסיר שאינו מוגדר אסיר ביטחוני מטופל בשב"ס כאסירפלילי. במהלך המלחמה גדל מספרם של האסירים הביטחוניים מרצ"ע ומאזור יהודה ושומרון (להלן - איו"ש) המוחזקים במתקני שב"ס בכ- 4,800 והגיע לכ- 10,000 . להלן נתונים על מספר הכלואים (אסירים פליליים וביטחוניים) במתקני שב"ס מינואר2020 ועד ינואר 2025 : תרשים1 : מספר הכלואים במתקני שב"ס לעומת תקן הכליאה בשב"ס (באלפים), עלפי נתוני שב"סמפברואר2025 בעיבודמשרדמבקר המדינה., מהתרשים עולה כי החל מהמחצית השנייה של שנת 2022 מספר הכלואים במתקני שב"ס חרג מתקן הכליאה. בראשית אוקטובר 2023, לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל, הגיע מספר הכלואים לכ- 16,200 כלואים;חריגה של כ- 1,700 כלואים(כ- 12%)מתקן הכליאה (שעמד באותה עת על 14,500 כלואים.) 5 הנמצא דרומיתלניצנה. 6 הנמצא בסמוך לצומת גבעת זאב. מבקר המדינה 4 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 עוד עולה מהתרשים כי בעקבות מלחמת חרבות ברזל מספרם של האסירים הביטחוניים גדל מכ- 5,200 לפני המלחמה לכ- 10,000 בינואר 2025 - גידול של כ- 4,800 במספר האסירים (כ- 92%). כמו כן, הסתמן גידול גם במספרם של האסירים הפליליים, מכ- 11,000 בפרוץ המלחמה לכ- 13,400 בינואר 2025 - גידול של כ- 2,400 במספר האסירים (כ- 22% ). בשל הגידול הניכר במספר האסיריםהביטחונייםוהפלילייםהכלואיםבבתיהכלאשלשב"ס,שממילאשררבהםמחסורבמקומות כליאה עוד לפני המלחמה, הגיע בינואר 2025 המספר הכולל של הכלואים בבתי כלא אלה לכ- 23,400 , חריגהשל כ- 8,900 כלואים (כ- 61% מתקן הכליאה.) על פי נתוני משרד האוצר, בסוף שנת 2024 תקן כוח האדם בארגון כלל כ- 10,807 משרות, ונכון לאוגוסט 2025 תקן כוחהאדם כלל כ- 11,981 משרות ובהן 10,305 מאוישות- פער איוש של כ- 14% . תקציבשב"סלשנת2024 היהכ- 6.2 מיליארדש"ח.להלןיוצגומגמותהשינויבתקציבבשנים2017 - 2024 : תרשים2 : תקציב שב"ס וביצועו בשנים2017 - 2024 במיליארדיש"ח)( המקור: משרד האוצר. מהתרשים עולה כי תקציב שב"ס לשנת 2024 לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל,, היה כ- 6.18 מיליארד ש"ח , והוא היה גדול בכ- 948 מיליון ש"ח מתקציב שנת 2023 (גידול של כ- 18% ). כמו כן עולה כי ביצוע תקציב שב"ס לשנת2024 היה כ- 5.46 מיליארד ש"ח- גדול בכ- 800 מיליון ש"ח מביצועהתקציב בשנת 2023 (גידול של כ- 17% ). שיעור ביצוע תקציב שב"ס בשנת2024 היה כ- 88% . מבקר המדינה 5 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 על אסירים ביטחוניים הכלואים במתקני שב"ס חלות הוראות דין שונות, בין היתר בהתאם לסיבת כליאתם,למקוםתפיסתםולתשתיתהראייתיתהקיימתלצורךהעמדתםלדין.להלןפירוטסוגיהאסירים הביטחוניים: 1 . אסירים ביטחוניים שפוטים: אסירים ביטחוניים שהורשעו בדין ונגזר דינםלמאסר. 2 . עצורים מינהליים שנעצרו בשטחי מדינת ישראל: עלפיחוקסמכויותשעת- חירום (מעצרים), התשל"ט- 1979 (להלן - חוק המעצרים המינהליים), בשטחי מדינת ישראל שר הביטחון (להלן - שהב"ט) רשאי להורות על מעצרו של אדם מטעמים של ביטחון המדינה או ביטחון הציבור, לתקופהשלאתעלהעל שישהחודשים(להלן- מעצרמינהלי).עלפיחוקהמעצריםהמינהליים,שהב"ט רשאילהאריךאתצוהמעצר מפעםלפעם,לתקופהשלאתעלהעלשישהחודשים.אתהעצורישלהביא בתוך 48 שעות לפני נשיא בית המשפט המחוזי, ונשיא בית המשפט רשאי לאשר את הצו, לבטלו או לקצר את תקופתהמעצרהמצוינת בו. 3 . עצור ים מינהליים שנעצרו בשטחי איו"ש: על פי צו בדבר הוראות ביטחון [נוסח משולב](יהודהוהשומרון) (מס'1651),התש"ע- 2009 , בשטחיאיו"שהגורםהמוסמךלהוציאצומעצר מינהלי הוא מפקד האזור - מפקד פיקוד המרכז. אם למפקד האזור היה יסוד סביר להניח שטעמי ביטחון האזור או ביטחון הציבור מחייבים הוצאת צו מעצר מינהלי, הוא רשאי להורות על מעצרו של אדםלתקופה שלעד שישה חודשיםוכן להורות מפעם לפעם על הארכת תוקפו של צוהמעצרלתקופה שלא תעלה על שישה חודשים. שב"כ מבצעמעצרים מינהליים באופן תדיר תוך הסתמכות על חוק זה, במסגרת פעילותו הסיכולית. בשל המצב הביטחוני המתוח באיו"ש לאחר אירועי שבעה באוקטובר ביצע שב"כ אלפי מעצרים מינהליים. 4 . לוחמים בלתי חוקיים (להלן - לב"חים) א. חוקכליאתםשללוחמיםבלתיחוקיים,התשס"ב- 2002 (להלן- חוקהלב"חים),נועדלהסדיראת כליאתם של לב"חים7. בהתאם לחוק הלב"חים, לוחם בלתי חוקי הוא אדם שנטל חלק בפעולות איבה נגד מדינת ישראל, בין במישרין בין בעקיפין, או נמנה עם כוח המבצע פעולות איבה נגד מדינת ישראל, שלא מתקיימים לגביו התנאים המקנים מעמד של שבוי מלחמה. חוק הלב"חים חל על כליאתם של לוחמים הנמנים ע ם שורותיהם של כוחות בלתי סדירים אשר אינם מכבדים אתהוראותהמשפטהבין- לאומי. ב. הסמכות לכלוא אדם מכוח חוק הלב"חים נתונה בידי קצין צה"ל בדרגת סרן ומעלה ובתפקיד שקבע הרמטכ"ל, תחילה בהוראת כליאה זמנית שתוקפה עד 96 שעות (פרק זמן זה הוארך 7 החוקנחקק בעקבות קביעת בית המשפט העליון (פס"ד "קלפי המיקוח" שניתן בשנת2002 )כילא ניתן להחזיק אדם במעצר מכוח חוקהמעצרים המ ינהליים אם הסיבה היחידה למעצר היא לצ ו רכי שחרור שבויים ונעדרים .החוק נועד להסדיר את הבסיס המשפטי להחזקתם במעצר של אנשים שאינם בגדר ש בויים מ צד אחד, ואינם מתאימים למעצר ימנהלי מצד אחר. מבקר המדינה 6 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בהוראת שעה לאחר פרוץ המלחמה ל- 30 ימים לבגיר ול- 20 ימים לקטין בן מתחת ל- 18 8 ). לאחר פרק זמן זה כליאת לב"ח מותנית בחתימ ה של הרמטכ"ל או קצין בדרגת אלוף שהוסמך לכך (בהוראת שעה שהתקבלה לאחר פרוץ המלחמה נקבע כי ניתן להסמיך לכך קצין בדרגת תא"ל9) על צו כליאה קבוע, ו בו מצוין כי הכלוא הוא לב"ח , וכי שחרורו יפגע בביטחון המדינה. על צו הכליאה מתקיימת ביקורת שיפוטית של שופט בית המשפט המחוזי בתוך 14 יום מיום הכליאה (בהוראת שעה שהתקבלה לאחר פרוץ המלחמה הוארך פרק הזמן לקיום ביקורת שיפוטית ל- 45 יום10). לאחר מכן תתקיים ביקורת שיפוטית אחת לשישה חודשים מיום הוצאת הצו. ככלל, יש למצותהליךחקירה פלילי לפני נקיטתהליך מינהלי, ואפשר לנקוטנגד לב"ח הליכים פליליים. ג. מאזנחקקחוקהלב"חיםיישםאותושב"כלמגווןמטרות:הרחקהמהשטחשלגורמיסיכוןבעת מבצעים צבאיים רחבי היקף ברצ"ע; הרחקה מהשטח של פעיל י טרור שחקירתם הפלילית לא הניבה ראיות מספקות לצורך העמדתם לדין במישור הפלילי; כליאת אסירים שהתקבל לגביהם מידע מודיעיני במהלך תקופת מאסרם ולפיו בכוונתם לשוב לפעילות; כליאת אסירים שיש לגביהם מידע מודיעיני קודם למעצר שבגינו לא נשפטו ואשר מעיד על מסוכנות יתרה שלהם אם יחזרו לשטח;וכליאת אנשים שלאניתן להביאם לחקירה מסיבות אופרטיביות. ד. מחבלים מרצ"ע, וכן מלבנון, שנתפסו באזורי הלחימה בעת מלחמת חרבות ברזל נכלאו בישראל ברובהמקרים מתוקפו של חוקהלב"חים. 5 . עצורים שמתקיימת בעניינם חקירה פלילית ושעומד להיות מוגש נגדם כתב אישום (להלן - עצירים פליליים) א. חוק סדרהדיןהפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים),התשנ"ו- 1996 (להלן - חוק המעצרים), קובע את ההסדרים למעצרם של חשודים11 ואת פרקי הזמן שבהם ניתן להשאירם במעצר ולהביאם לפנישופטלהארכתמעצר(נהוגלכנות מעצרזהבשם "מעצרימים").החזקתםבמעצרשלעצירים ביטחוניים ולב"חים שנמצא כי יש תשתית ראייתית להעמדתם לדין ולהגשת כתב אישום נגדם נעשית מכוח חוק המעצרים. ב. בהתאם לחוק המעצרים, בשלב החקירה הפלילית ולפני הגשת כתב האישום מעצר אדם יתבצע עלפיצומעצרהניתןעלידישופט.תוקפוהראשונישלהצוהואעד24 שעות,ולאחריהןישלהביא את החשוד לפני שופט, לשם הארכת המעצר. על פי סעיף 17 לחוק המעצרים, כל עוד לא הוגש כתב אישום בית המשפט מוסמך להורות על הארכת מעצרו של חשוד לתקופות של עד 15 ימים מפעם לפעם, ולתקופה מצטבר ת של עד 75 ימים. שופט בית המשפט העליון רשאי להאריך את המעצר לתקופות של 90 יום. נאשם שלאחר הגשת כתב אישום נגדו היה נתון במעצר בשל אותו 8 חוק הלב"חים,סעיף10 א(א()3 .) 9 חוק הלב"חים,סעיף10 א(א()1 .) 10 חוק הלב"חים,סעיף10 א(א()4 .) 11 בין בצו שופט, ביןבצו שוטר, בין במקריםנוספים המנויים בחוק. מבקר המדינה 7 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 כתב אישום במשך יותר מתשעה חודשים12 , ומשפטו בערכאה הראשונה לא הוכרע, ישוחרר מן המעצר. ג. נוכח אי-התאמתם של סדרי הדין הקבועים בחוק המעצרים לנסיבות הייחודיות של מלחמת חרבות ברזל13 , הותקנו ב- 7.11.23 תקנות שעת חירום (חרבות ברזל) (הארכת מעצר לחשוד בעבירת ביטחון), התשפ"ד- 2023 (להלן - תקנות שעת חירום.) הכנסת מאריכה מפעם לפעם את תוקפןשלתקנות אלו. ד. בתקנות שעת חירום נכלל תיקון לסעיף 17 האמור הקובע הסדרים ייחודיים לגבי חשוד בעבירת ביטחון שנעצר במסגרת מלחמת חרבות ברזל14 . לפי תקנות שעת חירום, חשוד בעבירת ביטחון במסגרת פעולות הטרור שבוצעו מ- 7.10.23 עד 13.12.23 שהסתיימו הליכי חקיר תו ישוחרר מהמעצר.ואולםאםהצהירהתובעכיעומדיםלהגישנגדוכתבאישוםושוכנעביתהמשפטכייש עילהלכאורהלבקשאתמעצרועדתוםההליכים,"יאריךשופטאתמעצרועדתוםתקופתתוקפן של תקנות שעת החירוםהאמורות." ה. יצויןכינכוןלפברואר2026 לאהוגשוכתביאישוםנגדמבצעיפעולותהטרורבתקופההאמורה. כאמור, בפקוד ת בתי הסוהר הוגדר תקן כליאה"" - כ" סך כל מקומות הכליאה בכלל בתי הסוהר". על פי סעיף 68ב לפקוד ה , השר לביטחון לאומי (להלן - השר לבל"ם) רשאי לקבוע בצו מפעם לפעם, באישור הוועדה ל ביטחון לאומי של הכנסת, את תקן הכליאה לתקופה של לא יותר משנה. בפברואר 2023 תוקנה הפקודה, ונקבע בה כי תקן הכליאה של שב"ס בכלל בתי הסוהר יכלול 14,500 מקומות כליאה. זהו התקן שהיה בתוקף גם בתקופת הביקורת15 . שב"ס מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2026 , כי בפברואר 2026 תקן הכליאה עודכן ל- 16,300 מקומות כליאה, וזאת עד ל- 31.12.26 . בסעיף 68 ג לפקודת בתי הסוהר נקבע כאשר עולה תפוסת האסירים על תקן הכליאה מוסמך נציב שב"ס לשחרר אסירים לפני שריצו את מלוא עונשם, עלפי התנאיםהקבועים בפקודה. בראשית אוקטובר 2023 , לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל, היה מספר הכלואים בישראל כ- 16,200, כ- 12% יותרמתקןהכליאה,בהםכ- 5,200 אסיריםביטחוניים.בעקבותמלחמתחרבותברזלגדלמספרהאסירים הביטחוניים,ובראשיתשנת2025 היהמספרםכ- 10,000 (גידולשלכ- 92% לעומתאוקטובר2023 );מספרם של כללהאסירים באותו זמןהיה כ- 23,400 . 12 אםהיהנתוןבמעצרבפיקוחאלקטרוני - תקופה המצטברתכדי18 חודשים. 13 בתזכיר חוק לתיקון ולהארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (חרבות ברזל) (הארכת מעצר לחשוד בעבירת ביטחון) (תיקון מס' 2), התשפ"ד- 2024 , צוין כי: "חקירת המחבלים שלקחו חלק במתקפת הטרור היא מורכבת וחריגה, ולה מאפיינים ייחודיים שטרם נודע כמותם בי שראל... היא נסובה סביב עשרות זירות שבהן התחוללו הפשעים; היקף גדול שלמחבלים שביניהםקשריםמגוונים; מספר הקורבנותוהעדים הוא עצום...; היקף הראיות הוא עצום"ועוד. 14 תקופתהמעצר הראשונית של חשודבעבירתביטחון נקבעה ל- 45 ימים,ושופט רשאי להאריך מפעם לפעם אתמעצרו של החשוד לתקופות נוספות של45 ימיםכלאחת; החזקת חשוד במעצר ברצף בגין אותו אירוע לתקופה של יותרמ- 90 ימיםטעונה אישור של היועץ המשפטי לממשלה. 15 חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 67 והוראת שעה),התשפ"ה- 2024 . מבקר המדינה 8 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 שב"ס אחראי ל- 30 מתקני כליאה בפריסה ארצית. בתי הסוהר העיקריים שבהם כלואים אסירים ביטחונייםהםאלה:במחוזצפון-כלאגלבוע וכלא מגידו16 ;במחוזמרכז- כלאעופר;ובמחוזדרום- כלא קציעות וכלא גנות17 . ב- 8.10.23, יום לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, הכריז שהב"ט על מחנות צה"ל ובהם "שדה תימן," עופר"" כמתק ני כליאה של לב"חים, בהתאם לסעיף 3א(ב) לחוק הלב"ח ים . המתק נים נועד ו לשמש לקליטה, ל חקירה ו למיון ראשוני של עצורים שנתפסו במלחמה, לזמן קצר, לפני העברתם למתקני שב"ס. במענה צה"ל מיולי 2025 למשרד מבקר המדינה נכתב כי צה"ל הקים במהלך מלחמת חרבות ברזל מתקני כליאה,שבהםכ- 1,800 מקומותכליאהובהם:"שדה תימן"ו"עופר",שמתחמיהם מאפשריםכליאהלזמן ממושך;וכן אתמתקן"ענתות"המאפשר כליאהלזמן קצרבלבד. פעולות הביקורת בחודשים אוגוסט 2024 - מרץ 2025 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא כליאה, שחרור והעמדה לדין של אסירים ביטחוניים; בדיקות השלמה בוצעו עד פברואר 2026 בביקורת נבחנו הסוגיות האלה:. היערכות שב"ס וצה"ל לכליאת אסירים ביטחוניים בעת מלחמה; דרכי התמודדותו של שב"ס עם פערי הכליאהבעתמלחמתחרבותברזל;השפעתהגידולבמספרהכלואיםעליכולתושלסגלשב"סלמלאאת תפקידו; ההשפעות של מצוקת הכליאה על הפעילות לסיכול טרור, בהיבטי חקירות ומעצרים; תגבור שב"ס בכוחות מילואים של צה"ל; והליכי השחרור וההעמדה לדין של אסירים ביטחוניים. הביקורת נעשתה במשרד לבל"ם, בשב"ס, בפרקליטות המדינה, בשב"כ ובמטה לביטחון לאומי (להלן - מל"ל.) השלמתהביקורתבוצעהבצה"ל.יצויןכיהביקורתלאעסקהבכליאהבמתקניםשבאחריותצה"לשבהם כלואיםאסיריםביטחוניים. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלאלהניחדוחזהבמלואועלשולחןהכנסתולפרסםרקחלקיםממנו,לשםשמירהעלביטחוןהמדינה, בהתאם לסעיף17(א) לחוק מבקרהמדינה, התשי"ח- 1958 נוסח משולב.][ 16 במסגרת הוספת מקומותכליאה עלידי שב"ס, מוקםבסביבת כלא מגידו"אשכול כליאה מגידו" (ראו להלן.) 17 באוגוסט2024 אוחדו מתקני הכליאה רמוןונפחא במסגרת ביס"ר גנות. מבקר המדינה 9 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 היערכות לאומית לכליאה באירועמלחמתי תמונת מצבלגבימקומות הכליאהבשב"ס לפנימלחמת חרבותברזל בפקודתבתיהסוהרנקבעכי"אסיריוחזקבתנאיםהולמיםשלאיהיהבהםכדילפגועבבריאותוובכבודו." תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), התשנ"ז- 1997 , קובעות בין היתר,כיהשטחהממוצעלעצורבתאלאיפחתמ- 4.5 מ"ר,לרבותשטחהשירותים,הכיורוהמקלחת(להלן - תקן המינימום.) ביוני2017 פסקבג"ץכיתקןהמינימוםיוחלבהדרגהעלכלהכלואיםבכללהביס"רשלשב"ס(להלן- בג"ץ שטח המחיה18). בג"ץ קבע כי על שטח המחיה המזערי לכלוא19 להיות 3 מ"ר החל ממרץ 2018 (להלן - הפעימה הראשונה), וכי החל מדצמבר 2018 שטח המחיה המזערי צריך להיות, בהתאם לתקן המינימום, 4.5 מ"ר לכלוא (הפעימה השנייה)20 . בעקבות פסיקת בג"ץ שטח המחיה התקבלה בפברואר 2018 החלטת הממשלה בנושא "שדרוג מערך הכליאהוהרחבתמרחבהמחיה"21.בהחלטהנקבעכיישלבנות,לשפץולהתאיםמקומו תכליאהלכ- 4,000 כלואים. זאת באמצעות הוספת מקומות כליאה בביס"ר קיימים, הרחבת מתקני כליאה והקמת מתחם כליאה חדש. במאי 2019 הודיעה המדינהלבג"ץ כיהפעימההראשונה של פסקהדין בוצעה במלואה. בהודעת עדכון מטעם המדינה בעניין בג"ץ שטח המחיה מדצמבר 2019 צוין כי "מספר מקומות הכליאה הדרוש לשירות בתי הסוהר מושפע מהצורך בשמירת הגמישות התפעולית הנדרשת לשם ניהול מתקני הכליאה והמעצר המוכתבת כידוע מאילוצים רבים שניתן לחלקם לשלוש קבוצות עיקריות... אילוצים הקבועיםבדיןכגוןהפרדתאוכלוסיות...אילוציםמובניםבניהולמערךהכליאה,כגון:הפרדהביןאסירים מסוכסכים... [ו]אילוצים מבצעיים הנובעים מהיערכות של שירות בתי הסוהר למצבי חירום המצריכים שמירת מקומות כליאה כעתודה לנסיבות של ביצוע מעצרים משמעותיים בהיקפם"22 . בדוח מבקר המדינה בנושא "תנאי המעצר בשירות בתי הסוהר" משנת 2020 (להלן - דוח מבקר המדינה בעניין תנאי המעצר) צוין כי "הואיל ופסק הדין בבג"ץ תנאי מחיה נועד להבטיח עמידה בתקן המינימלי המאפשר לשמור על כבודם הבסיסי של הכלואים, על הממשלה לראות ביישומו פרויקט לאומי, ולהתגייס לסייע לשב"ס לעמוד ביעד זה. יש לתת מענה לקשיים הכרוכים במימוש הפרויקט באמצעות בחינת פתרונות זמניים מיידיים. זאתבהלימה לתכנון כולל,הבאלידי ביטוי ביןהיתר בתמ"א24 [תוכניתמתאר ארצית לבתי סוהר], המביאה בחשבון את צורכי הכליאה בישראל בטווח הארוך". בדוח צוין כי ראוי שהליכי התכנון וההיערכות לגיבוש המענה בתחום תשתיות הכליאה במדינה ייעשו על ידי שב"ס, בשיתוף 18 בג"ץ 1892/14 האגודה לזכויותהאזרח נגד השר לביטחוןפנים ( 2017 .) 19 עלפיהחלטתבג"ץהאמורה,יותרמ- 50% מהאסיריםהוחזקובתאיםשבהםש טחהמחיההיהפחותמ-3 מ"רלאסיר. 20 תקן הכליאהבשנת2017 היה 15,500 עצורים. 21 החלטת הממשלה3595 ( 25.2.18 .) 22 הודעת עדכון מטעםהמדינה, בג"ץ 1892/14 ,האגודה לזכויותהאזרח נגד השר לביטחוןפנים ( 2019 .) מבקר המדינה 10 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 כלל הגורמים הרלוונטיים, הן לצורך השלמת הטיפול בפערי התשתית בהתאם לפסיקת בג"ץ והן נוכח מגמתהגידול במספר הכלואים. במשך השנים התקבלו החלטות ממשלה נוספות שעסקו בסוגיית מקומות הכליאה. למשל, באוגוסט 2020 התקבלההחלטתהממשלה291 בנושא"הגדלתהיצעמקומותהכליאהומרחבהמחיהבבתיהסוהר,קידום חלופותכליאה,שיקוםאסיריםותיקוןהחלטתממשלה"(להלן- החלטתהממשלה291 ) 23 .בהחלטהנקבע בין היתר כייש להמשיך בביצועהתכנון להגדלת שטחי הכליאה ולבחון הקמת מתקני כליאה חדשים. כדי למצוא פתרונות כליאה ולעמוד בהחלטות בג"ץ בנושא קיים המשרד לבל"ם בינואר 2022 דיון בנושא "מיצוי מקומות הכליאה שאינם אפקטיביים בשב"ס". בסיכום הדיון ציין ראש ענף (להלן - רע"ן) תכנון וכליאה בשב"ס כי בסוף שנת 2023 צפוי להיות מחסור של מאות מקומות כליאה, וזאת בהנחה שמספר הכלואיםיהיה14,400 .עודצייןראשענףתכנוןוכליאהכי"ישלקחתבחשבוןמצביםבהםמצבתהכלואים גדלה בצורה משמעותית לדוגמת מבצע 'שומר החומות'[ 24 ] ולהיערך אליהם." בדיונים שהתקיימו ביולי 2022 במשרד לבל"ם בראשותם של מנכ"ל המשרד וראש אגף מדיניות במשרד, בנושא "משבר הכליאה - סטטוס פעולות הגופים בטווח המיידי", צוינה ביתר שאת מצוקת הכליאה. בדיונים ציין מנכ"ל המשרד כי "מדינת ישראל נמצאת בעיצומו של משבר כליאה לאומי" ונציג שב"ס הבהיר כי"הארגוןמיצה את כלהתמרונים האפשריים למיצוי מקומותהכליאה." במצגת שהציג המשרד לבל"ם למנכ"לית משרד ראש הממשלה (להלן - רה"ם) באוגוסט 2022 בנושא "מתווה להיערכות מיטבית עבור צרכי הכליאה העתידיים של מדינת ישראל" צוין כי "משבר הכליאה מציב אתגר מורכב במיוחד להיבטי תכנון וניהול בראייה צופה פני עתיד... [וכי] מרכיבים רבים בתוכנית האסטרטגית הינם מרכיבים בעלי יכולת חיזוי נמוכה" (ההדגשה במקור). במצגת צוין גם כי במסגרת יישום החלטת הממשלה 291 גיבשו המשרד לבל" ם ושב"ס תוכנית עבודה הכוללת, בין היתר, יעד של קביעת צורכיהכליאהלטווחהארוך. באוקטובר 2022 התקבלה החלטת הממשלה 1903 בנושא "תוכנית לאומית לייעול והרחבה של מערך הכליאה ומרחב המחיה בבתי הסוהר ותיקון החלטת ממשלה". ההחלטה כללה תוכנית משולבת ומדורגת לבינוי מואץ של מקומות כליאה נוספים בטווח הקצר, הבינוני והארוך, לצד כמה פעולות וצעדים נוספים שישבהםכדילסייעבצמצוםמספרהכלואיםבביס"רשלשב"ס.בהחלטהנקבעכייוקםצוותהיגויויישום לאומי לניהול ולוויסות של מקומות הכליאה (להלן - ועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה), בראשות מנכ"ל המשרד לבל"ם ובהשתתפות מנכ"ל משרד רה"ם ונציגים בכירים ממשרד המשפטים, משב"ס, ממשטרת ישראל, משב"כ, וכן בהשתתפות הממונה על התקציבים במשרד האוצר. בהתאם להחלטת הממשלה, על ועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה לבצע, בין היתר, הערכת מצב חצי- שנתית לגבי היצע 23 החלטת הממשלה291 ( 2.8.20 .) 24 מבצע צבאי של צה"ל שהתקיים מ- 10.5.21 ועד 21.5.21 . המבצע החל לאחר שארגון חמאס שיגר רקטות לעבר ירושלים. בעת המבצע התרחשו מהומות בישראל, בעיקר בערים מעורבות שבהן מתגוררים יהודים לצד ערבים, ביישובים ערבייםובכבישים ברחבי הארץ. מבקר המדינה 11 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 מקומותהכליאהלעומתמספרהכלואיםולגבשתוכניתרב- שנתיתלהקמתמתקניכליאהנוספיםבהתאם לצורך25 . בתגובת מנכ"ל המשרד לבל" ם על טיוטת דוח הביקורת מנובמבר 2025 צוין כי לצורך יישום החלטה 1903 במתקני הכליאה עופר, נפחא, מעשיהו, צלמון ואלה, הוקצו תקציבים חד- פעמיים בהיקף של 64 מיליוני ש"ח בשנת 2023 וכן 105 מיליוני ש"ח בשנת 2024 . בהחלטתבג"ץמדצמבר2022 נקבעכיבג"ץנעתרלבקשתהמדינהונותןבפעםהשלישיתארכהלגבימימוש הפעימה השנייה שנקבעה בפסק הדין משנת 2017 בנוגע להרחבת שטח המחיה של הכלואים בשב"ס עד 31.12.27. בג"ץ ציין כי "הארכה זו מותנית בכך שביהמ"ש יתרשם מביצועה בשטח של החלטת ממשלה 1903 " 26 . בפברואר 2023 תוקנה פקודת בתי הסוהר ונקבע בה כי תקן הכליאה של שב"ס בכלל בתי הסוהר יהיה 14,500 כלואים27 , לעומת תקן של 14,100 כלואים שהיה בתוקף עד לאותה עת. לפי נתוני שב"ס, ב- 6.10.23 ערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל,, הסתכם מספר הכלואים בשב"ס בכ- 16,200 , חריגה של כ- 1,700 כלואים(כ- 12% מתקן הכליאה.) בביקורת עלה כי ביולי 2022 קבע מנכ"ל המשרד לבל" ם כי "מדינת ישראל נמצאת בעיצומו של משבר כליאה לאומי"; וכי ערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל כבר חרג מספר הכלואים במתקני שב"ס בכ- 1,700 כלואים(כ- 12% מתקן הכליאה:)16,200 כלואים בפועל לעומת 14,500 על פי התקן. כמו כן עלה כי מועד מימושה של הפעימה השנייה בנוגע להרחבת שטח המחיה של הכלואים במתקני שב"ס,שנקבע תחילהלדצמבר2018 , נדחה עד 31.12.27 . יודגש כי בג"ץ התנה את הארכה זו בכך שבית המשפט יתרשם כי בוצעה בשטח החלטת הממשלה 1903 , שבמסגרתה אושרה תוכנית לאומית ארוכת טווחלייעול ולהרחבה של מערך הכליאה. כפישכברצייןמשרדמבקרהמדינהבדוח בענייןתנאיהמעצר משנת2020 , עלהממשלהלראותבפרויקט להגדלת מספר מקומות הכליאה של אסירים המוחזקים בידי שב"ס ולהגדלת מרחב המחיה לאסירים בהתאם להחלטת בג"ץ - פרויקט לאומי, ולפיכך עליה להתגייס לסייע לשב"ס לעמוד ביעד זה. ראוי שהליכי התכנון ו ההיערכות לגיבוש המענה בתחום תשתיות הכליאה במדינה יתבצעו על ידי שב"ס, בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, הן לצורך השלמת פערי התשתית בהתאם לפסיקת בג"ץ והן נוכח מגמתהגידול במספר הכלואים. 25 החלטת הממשלה1903 ( 23.10.22 .) 26 בג"ץ 1892/14 ( 2022 .) 27 חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 61 והוראת שעה),התשפ"ג- 2023 . מבקר המדינה 12 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 היערכות שב"סוצה"ללתרחיש מלחמה העברת האחריות לכליאתאסירים ביטחוניים מצה"ל לשב"ס כארגון כליאהלאומי כאמור, חוק הלב"חים מסדיר את כליאתם של לב"חים. על פי החוק, לב"חים ייכלאו במקומות כליאה, ובהם ביס"ר"כמשמעותו בפקודת בתי הסוהר" - בית סוהר צבאיומקום שקבע שהב"ט בצו. שהב" טהוא הממונהעל ביצועהחוק. בחוקהמעצריםנקבעכיעצוריוחזקבמקוםמעצרבאחריותהמשטרהאושב"סשהשרלבל"םהכריזעליו כמקוםמעצר. כאמור לעיל, בשנים 2005 - 2006 , בד בבד עם ההכרזה על שב"ס כארגון הכליאה הלאומי, הועברה האחריות לכליאתם של אסירים ביטחוניים מצה"ל לשב"ס. במסגרת זאת הועברו לניהול שב"ס מתקני כליאה שבהם כלואים אסירים ביטחוניים. בתגובת צה"ל על טיוטת דוח הביקורת מינואר 2026 (להלן - תגובת צה"ל לטיוטת דוח הביקורת) נכתב כי 28 ] "בשנת 2006, על פי החלטת הדרג המדיני ובהמשך לפסיקת בג"ץ[ , הועברה האחריות לכליאת עצורים ביטחוניים מידי צה"ל לשב"ס באופן מלא"; כי "חריג יחיד לכך, היו מתקני השהייה קצרי טווח לעצורים ביטחוניים באיו"ש, שתכליתם החזקה זמנית של עצורים לימים בודדים עד להעברתם לכליאה בשב"ס." צה"ל הוסיף וציין, כי בעקבות זאת הועברו מתקני כליאה מצה"ל לאחריות שב"ס "וצה"ל לא החזיק עוד במתקני כליאה דומים"; ו"כל זאת מתוך הבנה כי צה"ל אינו ארגון כליאה ושירות בתי הסוהר הוא הגוף המקצועי והרשות המוסמכת לכליאה במדינת ישראל". עוד הוסיף צה"ל כי "גם במבצעים ובמערכות קודמותבגזרתרצ"ע,נדרשצה"ללהחזיקעצוריםרקלמשךזמןקצרלטובתסינוןוחקירהראשונית,טרם העברהלשב"ס." כמוכן,צה"לצייןבתגובתוכי"בהתאםלכך,שב"סהוכרעלידיהדרגהמדיניבשנת2006 כארגון הכליאה הלאומי"; כי "כדי לאפשר לשב"ס לממש את אחריותו לכליאת אסירים ביטחוניים התחייב צה"ל להציב לשירות בשב"ס 975 חיילים וחיילות";וכן להעביר לשב"ס תקציב של כ- 100 מיליון ש"ח בכל שנה; ו"בכך האחריותלקליטת עצורים ביטחוניים הועברה במלואה לשב"ס";וכי"משנת2006 , עתהועברה האחריות הכוללת לשב"ס, ועד ליום ה-7 באוקטובר 2023 בו נפתחה מלחמת 'חרבות ברזל', צה"ל לא נדרש להחזיק בעצוריםביטחונייםבמשמורתלתקופותממושכות,ולאהחזיקמתקניכליאה לצורך זה",למעטהחריגים המוזכרים לעיל. בשנת 2006 נקבע נוהל עבודה משותף לשב"ס ולצה"ל (להלן - הנוהל המשותף), שנועד להתוות את שיתוף הפעולהביןשניהגופים.בנוהלהמשותףנקבעומתקניהכליאהשהועברומאחריותצה"ללאחריותשב"ס. 28 בג"ץ02 / 1 559 יאסיןנ'מפקדמחנהצבאיקציעות( 18.12.02 ,) ובונקבע:"ישמקוםלשקולאםראויהואשהאחריות על תנאי כליאתם של עצורים מנהליים מהאזור תהא מופקדת בידי הצבא. לדעתנו, ראוי הוא לשקול הטלת אחריות עלכך בידי שב"ס." מבקר המדינה 13 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בנוהלנקבעכיתקןהכליאהיעמודעלכמהאלפיםשלאסיריםביטחוניים,וכי"כלשינויבארגוןבתיהכלא שבאחריות השב"ס לאיגרע מתקינת כליאת העצוריםהביטחוניים." נמצא כי תקן הכליאה של שב"ס לכלל האסירים עמד בשנים 2021 עד 2023 על 14,500-14,000 אסירים, וכי במסגרת תקןהכליאהלאנעשתההפרדהביןתקניםהמיועדיםלאסיריםפלילייםלביןאלוהמיועדים לאסירים ביטחוניים. בביקורת נמצא כי מספר האסירים שהיו כלואים בשב"ס בשנים האמורות היה 13,800 - 16,200 , ובהם 9,500 - 11,000 אסירים פליליים; והיתר, 4,300 - 5,200 , היו אסירים ביטחוניים. בהתחשב במספר האסירים הפליליים שהיו כלואים במתקני הכליאה של שב"ס באותן שנים, מספר מקומות הכליאה שנותרולאסירים ביטחוניים על פי תקן הכליאה היה3,500 - 4,500 . טווחזההיה נמוך באחוזים ניכרים ממספר מקומות הכליאה שיועדו בנוהל המשותף לשב"ס ולצה"ל משנת 2006 לאסירים ביטחוניים, שעמד על כמה אלפים. השר לבל"ם מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2026 כי תקן הכליאה "לא מלמד דבר על כמות הכלואים, כמותהמיטות,כמותהבינויועלהמצבהכללי שלהכליאהבישראל";כי"תקןהכליאהאינואומרדברעל היחס בין [מספר] המחבלים לבין [מספר] האסירים הפליליים"; והוא "לא רלוונטי להיערכות לחירום." השר ציין עוד כי "כל תפקידו של תקן הכליאה הוא לעניין מנגנון השחרור המינהלי" כמוזכר בסעיף 68 ג לפקודת בתי הסוהר. השר הוסיף וציין כי "אמנם שב"ס נקלע לאירוע חסר תקדים ונדרש לקלוט כמות עצומה של מחבלים" אך עמד במשימה. שב"ס מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2026 (להלן - תגובת שב"ס ממרץ 2026), כי בשנים 2021 - 2023 מצבת האסירים הביטחוניים בשב"ס הייתה נמוכה ממספר מקומות הכליאה שיועדו בנוהל המשותף האמור לשב"ס ולצה"ל לאסירים ביטחוניים, היות ולא היה פוטנציאל קליטה נוסף מצה"ל באותה עת; וכי "תקן הכליאה הרשמי [לכלל האסירים הפליליים והביטחוניים] לא השפיע על קליטות אסירים] ביטחוניים בשום שלב". שב"[ס הוסיף וציין, כי הוא עורך "עבודת מטה, אשר תבחן, בין היתר, אתהצורך לביצוע הפרדה ביןהתקנים לאסירים][ הפלילייםוהביטחוניים." משרד מבקר המדינה מציין כי קיימת חשיבות רבה לתקן הכליאה הקובע את סך כל מקומות הכליאה בכללבתיהסוהר,וממנואמוריםלהיגזרהתכנוןוהקצאתהמשאביםהנדרשיםלפעילותשב"ס.עםזאת, כאמור, בתקן הכליאה לא קיימת הפרדה בין אסירים ביטחוניים לאסירים פליליים. מומלץ כי שב"ס וצה"ל ישובו ויבחנו, בשיתוף פעולה, בשים לב ללקחי מלחמת חרבות ברזל וגם נוכח חלוף כ- 20 שנה ממועד גיבוש הנוהל המשותף, לאיזה תקן כליאה לאסירים ביטחוניים ברגיעה יתחייב שב ס. כמו כן," מומלץכישב"סיבחן אםישמקוםלקבועתקניכליאהנפרדיםלאסיריםביטחונייםולאסיריםפליליים. עוד מומלץ כי שב"ס יעלה עניין זה לדיון בישיבת ועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה, וכי הוועדה תבחןאםיש מקוםלהמליץ לשרלבל"ם על עדכון תקן הכליאה. כמוכןנקבעבנוהלהמשותף כימלבדקבלתהאחריותלמתקניכליאהאלה,"שב"סמתחייבלקלוטמספר מסויים של עצורים ביטחוניים נוספים, בשל אירועים חריגים בתיאום בין צה"ל לשב"ס", וכי "אופי התאום יוגדר בעמ"ט [עבודת מטה,להלן- עמ"ט] נפרדת." מבקר המדינה 14 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס ולצה"ל כי עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל הם לא ערכו עבודת מטה לתיאום קליטת מספר מסוים של אסירים ביטחוניים באירועים חריגים כאמור, אף שהדבר נדרש על פי הנוהל המשותף שנועד להתוות את שיתוף הפעולה בין שני הגופים. כמו כן משרד מבקר המדינ ה מעיר לשב"ס ולצה"ל על היעדר עבודה מטה מקדימה לתיאום קליטת אסירים ביטחוניים בהיקף נרחב באירועיםחריגים. באי- ביצוע עמ"ט מסודרת היה בכדי לפגוע ביכולת להבטיח את המענה הנדרש לקליטת האסירים, והדבר באלידי ביטוי במלחמת חרבותברזל. בתגובתשב"סעלטיוטתדוחהביקורתמאוגוסט2025 (להלן- תגובתשב"סעלטיוטתדוחהביקורת)נכתב כי "בתקופת מלחמת 'חרבות ברזל' לא נערכה עבודת מטה בין צה"ל לשב"ס לסוגיית קליטת עצורים ביטחוניים". יחד עם זאת שב"ס ביקש להדגיש כי "בעת מלחמת 'חרבות ברזל', שב"ס קלט למתקניו כ- 5,000 אסירים ביטחוניים מתחילת המלחמה כך שתהליכי העבודה מול צה"ל התקיימו כשורה בהתאם לצורךולנדרשואףהרבה מעבר." בתגובתצה"לעלטיוטתדוחהביקורתנכתבכי"הסכמתהגופיםבמסגרתהאמנה[הנוהלהמשותף]לערוך עמ״ט נפרדת בעניין אופי התיאום, מצאה ביטוי בהסדרת הנושא במסגרת ההוראות של כל גוף". עוד צוין בתגובה כי "אי מימוש ההסכמה לקיום עמ״ט נפרדת באשר לאופי התיאום בהתאם לאמנה משנת 2006 , לאהייתההסיבהלפגיעהביכולתהמימוששלאחריותשב״סלקליטתעציריםב יטחונייםבחלוףכמעטשני עשורים,גם בנסיבות החריגות של מלחמת ׳חרבות ברזל."' על שב"ס בשיתוף צה"ל לבצע את העמ"ט בעניין תיאום קליטת אסירים ביטחוניים באירועים חריגים. מומלץ כי במסגרת זאת יביאו שב"ס וצה"ל לידי ביטוי תובנות שעלו אצלם מתהליכי קליטת האסירים הביטחוניים במלחמת חרבות ברזל, כדי להיות ערוכים טוב יותר לקליטת ם של אסירים ביטחוניים באירועיםחריגים בעתיד. בתגובת צה"ל על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי "צה״ל מקבל את ההמלצה לקיים שיח משותף עם שב״ס להיערכות מתאימה בעתיד, בראי מלחמת 'חרבות ברזל"' . שב"ס מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2026 , כי הוא מבצע עבודה לתיקוף הנוהל המשותף מול צה"ל בעניין ה תנהלות בעת חירום. היערכות שב"ס לקליטתאסירים ביטחוניים לפנימלחמת חרבות ברזל תוכנית חירום של נציבות שב"ס מיולי 2021 מגדירה עקרונות וסדרי עדיפויות למיצוי משאבי הכליאה של שב"סבתרחישיייחוסשונים- אירועמלחמה,אסוןהמוניוכו'-שייתכןשיחייבוקליטתכלואים בהיקפים גדולים במתקני שב"ס. מטרת התוכנית היא להבטיח את החזקת הכלואים במשמורת בטוחה. שב"ס בתגובתו על טיוטת דוח הביקורת ציין כי הפקודה היא "פקודת הפעלה אופרטיבית המתבססת על רעיון מרכזי של מיצוי המקומות הקיימים באמצעות הצפפה"; וכי היא אינה רלוונטיתלתהליכי בינוי תשתיות. מבקר המדינה 15 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 התוכנית נוגעת הן לאסירים פליליים והן לאסירים ביטחוניים, ומוסדרת בה השיטה למיצוי משאבי הכליאהעל פי שלבים. בדיוןשהתקייםבמשרדלבל"םבינואר2022 בנושא"מיצוימקומותהכליאהשאינםאפקטיבייםבשב"ס" ציין רע"ן תכנון וכליאה בשב"ס כי "יש לקחת בחשבון מצבים בהם מצבת הכלואים גדלה בצורה משמעותיתלדוגמת 'מבצע שומרהחומות'ולהיערך אליהם." בתוכנית החירום של נציבות שב"ס מיולי 2021 , המגדירה עקרונות וסדרי עדיפויות למיצוי משאבי הכליאהבתרחישיייחוסשלאירועמלחמה,אסוןהמוניוכו',שייתכןשיחייבוקליטתכלואיםבהיקפים גדולים במתקני שב"ס,נקבעה הוספת מקומות כליאה בעתחירום, בעיקר על בסיס הצפפה. בביקורת עלה כי תוכנית החירום גובשה בעיקרה על בסיס הצפפה, כלומר על הגברת האכלוס במתקני הכליאההקיימיםולאעלהכשרתמקומותכליאהנוספים,בלישבוצעתהליךשלהערכתצורכיהכליאה בתרחישיהייחוסהשונים,ובכללזהבאירועשלמלחמה, ובלי שגובשה תוכניתל הכשרתמקומותכליאה נוספים,ונוסףעלכךלאהוקצהתקציבלהכשרתמקומותאלו. זאתאףשהמשרדלבל"םושב"סהיוערים לכך שבהתממש תרחיש של אירוע מלחמתי, עלוללחול גידול ניכר במצבת הכלואים. בתגובת שב"ס על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי "בשב"ס החלה עבודת מטה לגיבוש תחזית אמפירית לביקוש לכליאה ועל בסיסה ייקבע תרחיש ייחוס כליאתי ומסגרת היערכות מומלצת להיצע מקומות לאסירים ביטחוניים ופליליים, בשגרה ובמלחמה" (להלן - עמ"ט לתכנון כליאת לוחמי אויב במתקני שב"ס שב"ס ציין כי יציג לאישור משרד הבל"ם ומשרד האוצר "תוכנית בינוי להגדלת היצע המקומות,). טיוב הפריסהוחידוש המערך." בתגובת צה"לעל טיוטת דוחהביקורתנכתב כי צה"ליסייעלמשרד לבל"ם ולשב"ס ככל שיידרש. בתגובת אגף התקציבים במשרד האוצר על טיוטת דוח הביקורת מספטמבר 2025 (להלן - תגובת משרד האוצר על טיוטת דוח הביקורת) נכתב כי " במשרד האוצר לא התקבלה דרישה לתקצוב תכנית הכשרת מקומות כליאה במצבי מלחמה" . על המשרד לבל"ם והשב"ס, בשיתוף צה"ל, להשלים את העמ"ט לתכנון כליאת לוחמי אויב במתקני שב"ס ולהביא את מסקנותיה והמלצותיה לפני ועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה. עליהם לוודא כי העמ"ט תתבסס על אומדנים מספריים לגבי הגידול שאפשר שיידרש במקומות הכליאה בתרחישי הייחוס השונים, ובכלל זה בתרחיש של מלחמה, ולא להסתפק בתוכניות למיצוי מקומות הכליאה הקיימים. מומלץ כי במסגרת זאת יביאו שב"ס וצה"ל לידי ביטוי תובנות לגבי היקף קליטת האסירים הביטחוניים במלחמת חרבות ברזל; לקחים מכליאת אסירים ביטחוניים לתקופת כליאה ארוכה על ידי צה"ל; וכןאת הצורך ב הקצאתמשאבים ובתקצוב המענה הנדרש. מומלץ כי שב"ס והמשרד לבל"ם יגבשו, לנוכח העמ"ט לתכנון כליאת לוחמי אויב במתקני שב"ס, את ההיבטים התקציביים המתחייבים מההגדלה האפשרית הנדרשת של היצע מקומות הכליאה, וכי הם מבקר המדינה 16 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 יעבירואתהפרטיםהנוגעיםלכךל וועדתההי גויוהיישוםלמשברהכליאה ולמשרדהאוצר,לצורךהסדרת ההקצאהשל המשאבים הנדרשים. היערכות צה"ל לקליטתאסירים ביטחוניים לפנימלחמת חרבות ברזל עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל צה"ל לא נדרש להחזיק באסירים ביטחוניים לתקופות ממושכות ולא החזיק מתקני כליאה למטרה זו; חוץ מאשר מתקני שהייה קצרת טווח המיועדים לאסירים ביטחוניים באיו"ש לצורך קליטה וחקירה ראשונית במסגרת מבצעים קודמים בגזרת רצ"ע29 . הוראתאמ "ץ- חטיבת המבצעים30בנושא"הטיפול בלוחמיםבלתי חוקיים"מנובמבר 2016 (להלן- הוראת אמ ץבנושאלב"ח)" מטמיעה אתהוראותחוק הלב חיםבפקודותצה"ל." בהוראהנקבעכינוכחהמומחיות הנדרשת בטיפול באסירים ביטחוניים יש לתת עדיפות לכליאתם של לב"חים במתקני שב"ס. עם זאת, בהוראה צוין כי ייתכן מצב שבו לא ניתן יהיה להעביר לב "חים ל שב ס," והם ייכלאו במתקן שבאחריות צה ל." הוראת אמ"ץ-חטיבת המבצעים בנושא "מעצר אזרחי ולוחמי אויב בלחימה" מיולי 2016 (להלן - הוראת אמ"ץ בנושא כליאת לוחמי אויב) עוסקת בטיפול באסירים ביטחוניים הנתפסים על ידי צה"ל במסגרתתמרוןקרקעי. בהוראה נקבע כי צה"ליכול להקים שלושה סוגי מתקניםלכליאת אסירים ביטחוניים: 1. מתקן השהייה מתקה"ש)( להחזקת כלואים בשטח אויב לתקופה קצרת טווח, הפועל בפיקודו של המפקד בגזרת הלחימה. 2. מתקן כליאה פיקודי קדמי בשטח מדינת ישראל ל צורך כליאה לתקופה קצרת טווח (דוגמת "שדה תימן") , המופעל על ידי כוח של חיל המשטרה הצבאית בהתאם לקביעת מפקד המשטרה הצבאית הפיקודי. 3. מתקן כליאה פיקודי עורפי בשטח מדינת ישראל ל צורך כליאה ל תקופה ארוכת טווח, המופעל על ידי יחידת שיטור פיקודית. בהוראה נקבע כי המתקן מיועד בין היתר ל"החזקה ארוכת טווח של לב"חים אםלאניתן להעבירם לשב"סעקבעומס במתקניו.")( בהוראהנקבעגםכיככלל, פעיליטרור שנתפסועלידיצה"ליועברובמהירותהאפשריתלידישב"ס"אלא אם החזקתם מתעכבת במשך תקופה ארוכה או שנגמר המקום בשב"ס, ואז יועברו למתקן הכליאה הפיקודי כתחליף." 29 מענה צה"ל מיולי2025 . 30 אגףהמבצעיםבצה"ל (להלן - אמ"ץ)נושאבאחריותמטה לתכנוןולהפעלתכוחו שלצה"ל. חטיבת המבצעיםבאמ"ץ מנחה, באמצעות פקודות, הוראות, תוכניות ותפיסות בתחום הפעלת הכוח והת יאום המבצעי המחייבות את כלל צה"ל, הןבשגרה הןבחירום ובמלחמה (מתוךהוראתאמ"ץ- חטיבתהמבצעים "מורהנבוכים" ינואר 2025 .) מבקר המדינה 17 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בהוראה נקבע עוד כי בכל תוכנית מבצעית " יש לקבוע מראש את מדיניות והיקף המעצרים" (ההדגשה במקור), וכי יש להיערך מהבחינה הלוגיסטית לכליאה בהתאם להיקף הכלואים המתוכנן (המתבסס על המדיניות שנקבעהוהערכה מבצעית.) התייחסויות לעקרונות מערך השיטור, ובכלל זה לנושא כליאת לוחמי אויב, נכללות גם בתוכניות אופרטיביות שונות של צה"ל. בביקורת עלה כי אף שבהוראת אמ"ץ בנושא כליאת לוחמי אויב נקבע כי בכל תוכנית מבצעית יש לקבוע מראש את מדיניות המעצרים ואת היקפם, לא כללו התוכניות מבצעיות של צה"ל מהתקופה שקדמה לפרוץ מלחמת חרבות ברזל ושנסקרו על ידי הביקורת, את היקף המעצרים הצפוי במערכה. כמו כן, אף שבהוראותאמ"ץבנושאלב"חנקבעכיייתכןמצבשבולאתתאפשרהעברתלב"חיםלשב"ס,והםייכלאו במתקןשבאחריותצה"ל;ועלאףשבהוראתאמ"ץבנושאכליאת לוחמיאויבנקבעכיצה"ליכוללהקים מתקן כליאה פיקודי עורפי ל צורך כליאה ל תקופה ארוכת טווח נושא זה לא הוסדר בתוכניות אלו. מה שעלוללפגוע במענהלצורך בכליאת לוחמי אויב בחירום ובמלחמה. צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 כי היערכותו לפני מלחמת חרבות ברזל התמקדה בכליאת אסירים ביטחוניים לימים בודדים לצורך סינון ראשוני וחקירה, עד להעברתם לשב"ס. צה"ל ציין עוד כי המשטרה הצבאית נערכה לכליאה בחירום על פי דרישות הפיקודים המרחביים והתוכניות האופרטיביות שלצה"ל.כך,בשנת2021 החלתהליךלשיפורמוכנותהמשטרההצבאיתלכליאתאויב;ביולי2022 תוקפה תורתהלחימה(תו"ל);ובשנת2023 לפניפרוץמלחמתחרבותברזל,בוצעתהליךשל"דיוקאיוםהייחוס", בדבר היקף העצורים שנדרש לתת להם מענה כליאתי במתקני הכליאה הפיקודיים. בהתאם לכך הוחל באותה עת בביצוע עמ"ט להקמת מתקן שהייה נוסף בגזרת פיקוד המרכז ("סאלם"). עוד מסר צה"ל כי באוקטובר 2024 גיבש אמ"ץ, לבקשת המל"ל, אומדן לגבי "היקף מקומות כליאה נדרשים לשנים הקרובות"בהתממשתרחישמלחמהרב-זירתית,ו כיה וא הוצגבמל״לבנובמבר2024 ומתוקףבאופןעיתי. בתגובת שב"סעלטיוטתדוחהביקורתנכתבכי" הי עדרתרחישייחוס...ואומדןכמויותעצוריםמקשהעל יהערכות שב"ס לקליטת עצורים ביטחוניים בעת מלחמה." צה"ל התבסס בתוכניותיוהמבצעיות על יכולות שב"סלקלוטאסיריםביטחוניים לטווחארוך. בביקורת עלה כי לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא הכין צה"ל אומדן של היקף המעצרים הצפויים להתבצע, וכי באוקטובר 2024 טרם הוכן אומדן זה. בתגובת שב"ס על טיוטת דוח הביקורת עולה כי היעדר האומדן הקשהעלשב"סלקלוטאסיריםביטחונייםבהיקפיםגדוליםבמהלךמלחמתחרבותברזל;והואאףפגע במוכנות צה"ללקלוטלתקופותארוכות אסירים ביטחוניים ששב"סלא יכול היה לקלוט. במכתב של ראש חטיבת המבצעים באמ"ץ ממרץ 2024 בנושא העברת כלואים מצה"ל לרשות שב"ס צוין כי "צה"ל אינו עוסק בקליטת עצורים ביטחוניים מזה כשני עשורים ואינו בעל כשירות מקצועית להחזיק בעצורים ביטחונייםלטווח ארוך" (ההדגשה במקור.) מבקר המדינה 18 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בביקורת עלה כי צה"ל לא התכונן למצב שבו הוא יידרש להקים בעצמו מתקני כליאה לתקופה ארוכת טווח, ואף לא שמר על כשירות מבצעית בנושא זה. זאת אף שהוראות אמ"ץ מביאות בחשבון מקרה כזה ומאפשרותזאת. בפועל בפברואר2025 היוכלואיםבמתקניםשבאחריותצה"ל2,366 אסיריםביטחוניים. בתגובת צה"ל על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי שב"ס נושא באחריות הכוללת בתחום הכליאה, לרבות כליאת אסירים ביטחוניים, וכי "אין כל בסיס נורמטיבי להטלת אחריות על צה"ל" בנושא זה. צה"ל ציין כי הוראות אמ"ץ-חטיבת המבצעים הן מטבען הוראות "תורתיות-עקרוניות הקובעות מדיניות". לעניין ההוראות האמורות ציין צה"ל כי הן קובעות "את האופן שבו יש להתנהל עם עצורים בתרחישים מסויימים, לצד אמירות עקרוניות וכלליות המנחות את צה"ל להיערך באופן עקרוני לעיסוק בעצורים במסגרת תוכניות מבצעיות". צה"ל ציין כי ההוראות האמורות עוסקות במגוון אפשרי של תרחישים אך אינן מתיימרות לקבוע לאיזה תרחיש יש להיערך בכל נקודת זמן נתונה; כי "החלטה להיערך לתרחיש קונקרטיצריכהלהיגזרמהערכהמבצעיתעדכניתהמחוברתלזמןולהקשרמסויימים,מהסתברות מימוש התרחיש ומחומרתו"; וכי "מדובר בהחלטת מדיניות שלוקחת בחשבון מגוון שיקולים שכן היא כרוכה במשאביםובויתורעל אלטרנטיבות." צה"ל הוסיף וציין כי העובדה שהוא "מכיר בכך שייתכן מצב זמני בו לנוכח היותו של הצבא גוף לוחם, הנדרש לבצעמעצריםבשטחבעתלחימהמולאויב,יידרשליתןמענהכליאתי,איןמשמעותהשצה"להוא גוף שלו אחריות בתחום הכליאה"; וכי "מצב בו גוף מכיר באפשרות כי בתרחיש קצה מסוים יאלץ לסייע לגוף אחר לממש את אחריותו החוקית - אינה מעבירה את אחריות אותו גוף אליו ואינה יוצרת אחריות נורמטיבית לאותו גוף לבצע זאת מלכתחילה". כמו כן ציין צה"ל כי "תרחישי הייחוס אליהם צה"ל נערך, ואליהם היה עליו להיערך, לא צפו באופן כלשהו את שהתממש במלחמת 'חרבות ברזל' חסרת התקדים. דרישהמצה"ללהיערך לכל תרחיש, קיצוני ככל שיהיה... אינה ישימה,ותוביל להשקעת משאביםעצומים והסבת הקשבהפיקודימהמשימות עליהן צה"ל אמון." עוד הוסיף צה"ל עוד כי " כליאה לטווח ארוך מצריכה מומחיות ייעודית והקצאת משאבים, שני אלה מצויים בשב״ס מתוקף סמכותוואחריותו.העברתאחריות בנושא זהלצה״ל תצריך קבלתהחלטה בנושא עלידיהגורמים המוסמכים והשקעת משאבים מתאימה" . לצד זאת צה"ל ציין כי היערכותו עד לפרוץ מלחמת "חרבות ברזל" לתרחיש כליאת אויב במלחמה התמקדה "במימוש האחריות המוטלת עליו כגוף המבצע מעצרים של מעורבים אפשריים בפעילות טרור, כלומר - בכליאה זמנית לימים בודדים במתקנים ארעיים לטובת סינון ראשוני"; ובהתאם לכך, ערב המלחמה הוא היה ערוך כפי שנדרש ממנו במצב שגרה, עם מתקני כליאה המותאמים לקליטה ראשונית, חקירהוסינון;ולאהיובידיו"מתקניכליאההמתאימיםלביצועהמשימותהמוטלותעלהשב"סשלכליאה לזמן ארוך." משרד מבקר המדינה מציין כי הוראת אמ"ץ בנושא כליאת לוחמי אויב, שנחתמה בשנת 2016 , כעשר שנים לאחר הגדרת שב"ס כארגון הכליאה הלאומי, משקפת את ההכרה בכך שבמקרים שבהם שב"ס לא יוכללקלוטאסיריםביטחוניים עקב מצוקת מקום, צה"ליידרש לקלוט אותם במתקניו. מבקר המדינה 19 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בביקורת עלה כי שלא בהתאם להוראת אמ"ץ, לפני פרוץ המלחמה לא הכין צה"ל אומדן של היקף המעצרים הצפוייםלהתבצע בעת הפעלת תוכניותיו המבצעיות ולאנערךלתרחיש של כליאתלוחמי אויב לטווח ארוך. רק באוקטובר 2024 , כשנה לאחר פרוץ המלחמה, גיבש צה"ל אומדן לגבי היקף מקומות הכליאה הנדרשים בתרחיש של מלחמה רב- זירתית. מומלץ כי צה"ל יתאם עם שב"ס, בהתאם לאומדן צה"ל לגבי "היקף מקומות כליאה נדרשים לשנים הקרובות" בתרחיש מלחמה רב- זירתית, את מספר מקומות הכליאה לטווח הארוך לאסירים ביטחוניים שהואיידרשלתתמענהלהם,כסיועלשב"ס.בהתאםלכך,עלצה"ללהבטיחאתיכולתולעמודבמשימה. זאת, בין היתר, על בסיס לקחים ממלחמת חרבות ברזל. במידת הצורך מומלץ כי צה"ל יביא עניין זה לבחינתושלשהב"ט כדילקדםעמ"טבין-משרדיתבנושאובהייבחןאם צה"למתאיםלבצע משימהזו. אין בכך כדי להפחית מאחריותו של שב"ס לכליאת אסירים ביטחוניים, כפי שמתחייב מהיותו ארגון הכליאה הלאומי, ואין בכך כדילהעביר אתהאחריותלענייןזהמשב"סלצה"ל. מצב החירום בתחום הכליאה בעקבותמלחמת חרבות ברזל כאמור, עם פרוץ המלחמה חלה עלייה חדה במצבת האסירים הביטחוניים בשב"ס (ראו תרשים 1 לעיל.) בעקבות כך באוקטובר 2023 חוקק החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר31, המאפשר לשר לבל" ם להכריז על מצבחירוםכליאתי,שבוניתןלכלואעצוריםואסיריםתוךחריגהמהוראותהדיןלענייןשטחהמחיה(שטח מחיהמזערישל3 מ"רלאסיר).יצויןכימצבחירוםכליאתיבמתקניהכליאהשלשב"סהוכרזבאופןרציף מ- 22.10.23 עד 31.7.25 32 . בתגובת צה"ל על טיוטת דוח הביקור ת צוין כי באוקטובר 2023 התקיימו שיחות בין צה״ל ובין שב״ס כדי לתאם בין הגופים את אופן קליטת העצורים ממתקני הכליאה הצבאיים ואת אופן העברתם לידי שב״ס. בעקבות שיחות אלה, העצורים שנעצרו בשטח ישראל בשבעה באוקטובר ובימים שלאחר מכן, אשר נמצא כיהיומעורביםבפעילותטרורב שבעה באוקטובר,הועברולכליאהבשב״סבשבועותהראשוניםלמלחמה. על רקע היקף המעצרים הנרחב במלחמה צה"ל נדרש להקים מתקני כליאה צבאיים שנועדו "לכליאה ראשונית'ולצרכי מיון וחקירת מודיעין."' בדצמבר 2023 פנה מפקד המשטרה הצבאית לראש אגף האסיר בשב"ס וציין כי תקן הכליאה שנקבע הוא כמהאלפי מקומותכליאהלאסיריםביטחוניים,וכןכיניתנההתחייבותלקלוט כמותנוספת בשלאירועים חריגים. מפקד המשטרה הצבאית הוסיף כי "לאי עמידה בהיקף האמור, השלכות משמעותיות על מאמץ המלחמה בצה"ל." מדיון של ועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה בראשות ממלא מקום מנכ"ל המשרד לבל"ם, שהתקיים בדצמבר2023 בעת מלחמתחרבותברזל,עלהכילאחרפרוץהמלחמההחריפהמצוקתהכליאהבישראל., 31 חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (הוראות שעה),התשפ"ג- 2023 . 32 עדכון אחרון למצב החירום הכליאתי: "חוק תיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 - הוראת שעה - חרבות ברזל) (מצב חירוםכליאתי) (תיקון מס'3), התשפ"ה- 2024 ),סעיף 1 (1 ,) 25.12.24 . מבקר המדינה 20 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 ב- 1.2.24 הודיע שב"ס לצה"ל כי בשל מצוקת הכליאה הוא מיצה את יכולתו לקלוט אסירים ביטחוניים ו"לאורזאת...עלפיהנחייתנציב[שירות]בתיהסוהרהתקבלההחלטהעלעצירתהקליטותבביס"רמגידו, עופר וקציעות." במענהצה"למיולי2025 למשרדמבקרהמדינהנמסרכי"בתחילתחודשפברואר2024 שב"סהפסיקבאופן חדצדדיוללאתיאום[עםצה"ל]אתהקליטההסדורהשלעצוריםביטחונייםבמתקניובכלהגזרות...עקב כךצה"למצאעצמומחזיקאלפיכלואיםזאתתוךששב"סאינומציעמענהעלבסיסמקורותיו;כשהתחוור לוכישב"סאינוקולטלמתקניוכלואיםבהיקףהנדרש וצה"ליידרשלהחזיקכלואיםלתקופותממושכות מהמתוכנן, הוא החלבהקמתמתקני כליאההמאפשרים שהות של כלואיםלתקופות ארוכות. בתגובת שב"ס על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי בפברואר 2024 קלט שב"ס כ- 300 כלואים, כ- 200 מהם מצה"ל, ועל כן "לא הייתה החלטת עצירת קליטות גורפת". עוד ציין שב"ס כי "המשיך לקלוט עצורים לאורך כל ימי הלחימה בהתאם למקומות הכליאה המצויים ברשותו ואף מעבר לכך, ופעל לייצר מקומות כליאה נוספים". ב תגובת ו של שב"ס ממרץ 2026 הדגיש, כי מאז תחילת מלחמת "חרבות ברזל" ועד אוקטובר 2025 נקלטו בשב"ס"כ- 17,600 אסירים ביטחוניים מכלל גופיהאכיפה והביטחון." בדיון שהתקיים ביוני2024 ציין נציג צה"ל פער מסוים בתחוםהכליאה. בדיון שהתקייםבמשרדלבל"םבספטמבר2024 בנושאההיערכותלדיוניהתקציבלשנת2025 הדגישראש חטיבת תכנון בשב"ס כי "גם אם בסופו של דבר תהיה עסקה [לשחרור חטופים], שבמסגרתה ישוחררו אסירים ותחול ירידה במצבת הכלואים, עדין יהיה פער גדול מאוד במקומות הכליאה שנדרש להשלים." כמו כן הוא ציין כי "לאור חוסר הוודאות... ובהיעדר תרחיש ייחוס, לא ניתן לייצר מצבה חזויה עבור האסירים הביטחוניים." במצגת שב"ס מאוקטובר 2024 שעניינה תוכניתהעבודה של שב"סלשנת 2025 נכתב כי "הימנעות מבניית מקומות נוספים ל אסירים][ ביטחוניים משמעותה השארת עתודה מצומצמת ביותר לטובת המשך הלחימה בזירותהמלחמה והפנים" ההדגשה במקור)(. כאמור, באוקטובר 2024 גיבש אמ"ץ, לבקשת המל"ל, אומדן לגבי "היקף מקומות כליאה נדרשים לשנים הקרובות." בפברואר 2025 מסר שב"ס למשרד מבקר המדינה כי באותה עת היו כלואים בישראל 12,513 אסירים ביטחוניים- 10,147 הכלואיםבמתקנישב"סו- 2,366 הכלואיםבמתקניצה"ל וממתיניםלקליטהבמתקני שב ס." שב"ס צייןכי בעקבותההכרזה עלמצבחירוםכליאתי,המאפשר הצפפה,ניתן היה לכלוא לפיהתקן במתקני שב"ס 9,011 אסירים ביטחוניים. מכאן שלשב"ס היו חסרים 3,502 מקומות כליאה לאסירים ביטחוניים [נכוןל- 30.1.25 ]. מבקר המדינה 21 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 תרשים3 : הפער במקומות כליאה לאסירים ביטחוניים במתקני שב"ס, פברואר2025 עלפי נתוני שב"ס,בעיבוד משרד מבקרהמדינה. נכון לפברואר 2025 היו כלואים במתקני שב"ס 10,147 אסירים ביטחוניים - חריגה של 1,136 מהמספר המרבי של אסירים שניתן לכלוא לפי התקן מאז הוכרז מצב החירום הכליאתי, ובאותה עת גם לא היה ביכולתושלשב"סלקלוט2,366 אסיריםביטחונייםנוספיםשהיומוחזקיםבמתקניצה"ל.עקבמספרם הגדול של האסירים הביטחוניים שנכלאו לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, שב"ס לא היה יכול לממש באופןמלאאתייעודוכארגוןהכליאההלאומישלישראל,האמוןעלכליאתםשלכללהאסיריםבישראל. בביקורת עלה כי מכיוון שצה"ל לא הכין לפני המלחמה אומדן המשמש תרחיש ייחוס לגבי מספר הכלואים הצפוי בתרחיש מלחמה ולא צפה את התרחיש שהתממש במלחמת חרבות ברזל; ומכיוון ש במסגרת תקן הכליאהשל שב"ס לאנעשתה הפרדה בין תקניםהמיועדיםלאסירים פליליים לבין אלו המיועדים לאסירים ביטחוניים ולא הוקצו לאסירים ביטחוניים מקומות כליאה כפי שהוגדר בנוהל המשותף; ובהתחשב בכך שמדינת ישראל הייתה שרויה במצוקת כליאה מתמשכת, עוד לפני פרוץ המלחמה; היערכותם של המשרד לבל"ם ושב"ס לקליטת לוחמי אויב בהיקפים גדולים לא הייתה מספקת, ועם פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא היה בשב"ס די מקום לכליאתם של כלל האסירים הביטחונייםשנתפסו במהלך המלחמה. במצבדבריםזהמדינתישראל,שעודלפניפרוץמלחמתחרבותברזלכברהייתהבמצבשלמשברכליאה לאומי, נקלעה לאחר פרוץ המלחמה למשבר כליאה חריף שהעצים עוד יותר את המצב המשברי שהיה קיים עוד קודם לכן בתחום הכליאה, מה שפגע במענה הכליאתי הנדרש אל מול מחבלים רביםשנתפסו. בתגובתצה"לעלטיוטתדוחהביקורתמינואר2026 צויןכיעקב המחסורב מקומותהכליאהבשב״סצה״ל החל בתהליכי בניין כ ו ח והשקיע משאבים רבים בסד״כ ייעודי לכליאה ובהקמת תשתיות כליאה; וכי השקיעיותרמ- 150 מיליוןש"חבפיתוחמתקניכליאה.עודצייןכיהואנדרשלכלואבמתקניו" מאותרבות שלעצוריםגםלמעלהמשנהוחצימתחילתהמלחמה" . צה"להבהירכיגםבחלוףשנתייםמסיוםהמלחמה הוא נאלץ להפעיל מתקני כליאה ללב"חים, וכי בסוף נובמבר 2025, לאחר שחרור כלואים רבים והשבתם לרצ״ע במסגרתהמתווה להשבתהחטופים, היו כל ואים במתקני צה"ל יותר מ- 100 לב״חים. מבקר המדינה 22 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 שב"סמסרבתגובתועלטיוטתדוחהביקורתכיהואראהבנוהלהמשותףאתתרחישהייחוסהמחייב;וכי גורמי צה"ל לא פנו אליו בבקשה לעדכן את הנוהל. עוד צוין כי "העדר תרחיש ייחוס... ואומדן כמויות עצורים מקשה על הערכות שב"ס לקליטת עצורים ביטחוניים בעת מלחמה". כמו כן ציין שב"ס, כי הוא "עמד באופן מלא (ואף יותר מכך) בחובתו כלפי צה"ל לקלוט ולהחזיק... אסירים ביטחוניים" כפי שנקבע בנוהלהמשותף. בתגובת מנכ"ל המשרד לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת מנובמבר 2025 (להלן - תגובת מנכ"ל המשרד לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת) צוין כי " אין זה נכון להסיק כי לא הייתה היערכות מספקת של המשרד לבל״מ ושב״ס, מאחר ולא ניתן, בוודאי לא בנסיבות אלה, להיערך מראש להכפלת היקף המענה הנדרש בטווח זמן קצר." עלהמשרדלבל"םוהשב"סלגבש,בשיתוףמשרדהאוצר,ובסיועצה"ל,תוכניתכליאהלאומיתלקליטת מספרגדולשלאסיריםביטחונייםעקבאירועמלחמתי.זאת,עלבסיסאומדןצה"ללגבי"היקףמקומות כליאה נדרשים לשנים הקרובות" שאותו הציג למל"ל בנובמבר 2024 , וכמו כן עליהם לתקף את האומדן מפעם לפעם. צורך זה מתחדד נוכח הסיכון לחידוש הלחימה בגזרות השונות ונוכח תרחיש של הסלמה ביטחונית באיו"ש, שצפויים להביא להגדלת מספרם של האסירים הביטחוניים שיהיה צורך לכלוא בישראל. על המשרד לבל" ם באמצעות ועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה,, הכוללת את מנכ"ל משרד רה"ם וכןנציגיםבכירים ממשרדהמשפטים, משב"ס, מהמשטרה,משב"כ, מצה"לוכןהממונהעלהתקציבים במשרדהאוצר,בשיתוףצה"ל,לבחוןדרכיפעולהלהתמודדותעםכליאהשלאסיריםביטחונייםבהיקף נרחבבעתחירום. במסגרתזאתניתןאףלשקולש ימושבמתקניםשוניםבמדינתישראל (ובכללזהמתקני שב"ס ומתקניםבצה "ל) ואףהסתייעות בכוחותמילואים ייעודייםלנושא. שב"ס בתגובתו על טיוטת דוח הביקורת ציין כי הוא מקבל את ההמלצה ולפיה יש לסכם בראייה כוללת את סוגיית ההיערכות הלאומיתלכליאת אסירים ביטחוניים. מבקר המדינה 23 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 המענהלמצוקתהכליאה בשב"ס נוכחהגידול במספר האסירים הביטחוניים בעתמלחמת חרבות ברזל הוספת מקומות כליאה כאמור,במשךהשניםהתקבלוהחלטותממשלהשעסקו בסוגייתמקומותהכליאה.למשל,בפברואר 2018 התקבלה החלטת הממשלה 3595 בנושא "שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחיה"; באוגוסט 2020 התקבלההחלטתהממשלה291 בנושא"הגדלתהיצעמקומותהכליאהומרחבהמחיהבבתיהסוהר,קידום חלופות כליאה, שיקום אסירים ותיקון החלטת ממשלה"; ובאוקטובר 2022 התקבלה החלטת הממשלה 1903 בנושא "תוכנית לאומית לייעול והרחבה של מערך הכליאה ומרחב המחיה בבתי הסוהר ותיקון החלטת ממשלה." בדיון של ועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה, בראשות ממלא מקום מנכ"ל המשרד לבל"ם, שהתקיים בדצמבר 2023 בעת מלחמת חרבות ברזל, צוין כי יש צורך בהסדרת מקומות כליאה נוספים בדחיפות,, מאחרשצורכיהביטחוןאינםצפויים,לפחותבתקופההקרובה.בדיוןהעריךנציגשב"ככיהפעילותבשטח תביא בשנת 2024 למעצרם של אלפי אסירים ביטחוניים (מרצ"ע ומאיו"ש). בדיון בחנה הוועדה דרכים שונות להוספת מקומות כליאה בטווח הקצר, הבינוני והארוך. ממלא מקום מנכ"ל המשרד לבל" ם ציין בדיון:"בטווחהנראהלעין, בעוד3 שניםשב"סלאיוכללתפקדבהיעדרבינוימהיר נוסף.חייביםלייצר פתרון בניה בטווחהזמן המיידי, במקביל לקידום פרויקטיםארוכי טווח" ההדגשה במקור.)( בסיכום ביקור של הוועדה לביטחון לאומי של הכנסת שהתקיים בדצמבר 2023 בביס"ר קציעות ובביס"ר אֵלָה, לשם בחינת תנאי הכליאה והאפשרויות להגדלת מספר מקומות הכליאה, ציינה העוזרת ליועץ המשפטי (להלן - יועמ"ש) של המשרד לבל"ם כי "המשרד נמצא בתהליך תכנון ארוך טווח. יש הבנה שהאסירים הביטחוניים שהגיעו לבתי הכלא בישראל מאז שהמלחמה התחילה, יישארו לזמן ארוך. הקו האדום ששב"ס הציב למספר האסירים המקסימלי שהוא יכול להכיל, קרוב מאוד. צריך לגבש תוכנית אסטרטגית ראויהלהתמודדותעם מצוקתהכליאה בישראל." בסיכום הביקור שהתקיים בדצמבר 2023 בביס"ר "קציעות" ו"אלה" התייחס יו"ר הוועדה לביטחון לאומי של ה כנסת לסוגיית הצפיפות בבתי הכלא וציין כי "הפחד הכי גדול הוא שנאבד שליטה על כמות האסירים בבתי הסוהר... הפתרונות שאנחנו צריכים לספק הם מול האיומים והסיכונים. חשוב מאוד לספק פתרונות יצירתיים, במגבלות החוק, על מנת לאפשר להגדיל את יכולת קליטת האסירים בבתי הסוהר.האסיריםהביטחוניים מספקים מידע מבצעי רב וישאינטרסלאומי של כלל המשרדיםלאפשר כליאת אסירים אלה בבתי הסוהר של ישראל"33 . 33 הכנסת/הוועדהלביטחוןלאומי, "סיורבבתי הכלא 'קציעות'ו'אלה'",סימוכין:097728 - 2023 ( 28.12.23 .) מבקר המדינה 24 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בשל המחסור במקומות כליאה החל המל"ל בעמ"ט, בשיתוף המשרד לבל"ם, שב"ס וצה"ל, שבה נבחנו פתרונות למצוקת הכליאה בשב"ס (להלן - עמ"ט המל"ל בעניין מצוקת הכליאה). במסגרת העמ"ט התקיימוארבעהדיונים,ובהםנדונופתרונותמיידיים למחסורבמקומות הכליאה,כדלהלן:הסבתשטחים ציבוריים לתאי כליאה; הקמת אגפי אוהלים; השמשת אגפים קיימים; ובניית אגפי כליאה קבועים חדשים. בדיון בנושא הצפיפות בביס"ר שהתקיים במשרד לבל"ם במרץ 2024 , בראשות השר לבל"ם ובהשתתפות נציגים של המשרד לבל"ם ושב"ס, ציין השר כי "אנו מחוייבים לגבש פתרונות למצוקת הכליאה בכוחות עצמנו,ככלהניתן.עםזאת,עלכללהגופים,לרבותצה"לוהאוצר,להירתםלנושא".השרהוסיףכי"הדיון במצוקת הכליאה חשוב ביותר, ומהווה משימה לאומית שיש להידרש אליה ולגבש פתרונות בהקדם האפשרי." ב- 10.3.24 התקיים במשרד רה"ם דיון בראשות רה"ם, בריכוז המל"ל ובהשתתפות השר לבל"ם, ראש המל"ל,ראששב"כ,נציבשב"סואחריםבנושאמקומותכליאהלאסיריםביטחונייםבמתקנישב"ס.ראש המל"להציגבדיוןאתהמלצותיולפתרוןמצוקתהכליאהבשב"סבטווחהמיידיוהבינוני,שגובשובמסגרת עמ"טהמל"ל בעניין מצוקת הכליאה, כדלהלן: 1. ב טווח המ יידי: הקמת אגפי אוהלים בביס"ר קציעות וביצוע בינוי מהיר והתאמות פנימיות במתקני שב"ס. 2. ב טווח הבינוני: בינויאגפי ם חדשים בביס"ר קציעותובביס"רעופר. רה"ם סיכם כי יישמר "העיקרון של כליאת אסירים ועצורים ע"י שב"ס" (ההדגשה במקור), והוא קיבל אתההמלצות שהוצגו והנחהלהתחיל ביישומן באופן מיידי. בעקבות כך, באפריל 2024 התקבלה החלטת הממשלה 1712 בנושא "שינוי סדרי העדיפויות הממשלתיים לטובת הקמת מקומות כליאה לאור מלחמת 'חרבות ברזל"'34 . בהחלטה הוטל על השר לבל"ם לפעול להוספת מקומותכליאהלאסיריםביטחוניים,ביןהיתרבביס"רקציעותובביס"רעופר(ראופירוטלהלן.) בדיון שהתקיים במשרד רה"ם בספטמבר 2024 בראשות רה"ם, בריכוז המל"ל ובהשתתפות שר האוצר,, מנכ"להמשרדלבל"םוכןנציגיםממל"ל,משב"ס,משב"כ,ממשרדהמשפטיםועוד,צוין:"נדרשיםבאופן מידי קרוב ל- 1,000 מקומות כליאה לטובת קליטת הלב"חים המוחזקים במתקני צה"ל ושב"כ וכי צרכי המציאות הביטחונית מחייבים בינוי נוסף של אלפי מקומות כליאה בשנים הקרובות... וכי שב"ס יצטרך להמשיך במדיניות הציפוף הנוכחית במצב החירום בו אנו נתונים שכן כל הקלה בכך תדרוש מקומות כליאה רבים נוספים" (ההדגש ות במקור.) רה"ם קבע בדיון כי נדרש להוסיף מקומות כליאה על חשבון שטחים ציבוריים בבתיהכלא;וכןנדרש לקדם באופן מיידי בינויאגפי כליאה חדשים בביס"ר קציעות. 34 החלטת הממשלה1712 ( 17.4.24 .) מבקר המדינה 25 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בדיון בראשות רה"ם שהתקיים במשרד רה"ם בריכוז המל"ל בדצמבר 2024 אישר רה"ם להקים אגפי כליאה נוספים לאסירים ביטחוניים בביס"ר קציעות ובמתקן סהרונים35 . רה"ם גם הנחה את המשרד לבל" םואת שב"ס להכין תוכניתלבניית מקומות כליאה נוספים"" ההדגשה במקור.)( בביקורת עלה כי הוספת מקומות הכליאה בשב"ס לאחר פרוץ המלחמה נבעה מאילוצי המלחמה, ולא בוצעהעלבסיסאומדניםשגובשובמסגרתתרחישיייחוסתוךראייהארוכתטווח.עםזאת,משרדמבקר המדינה מציין לחיוב את התמודדות שב"ס עם הצורך בהוספת מקומות כליאה תוך כדי מלחמה ואת ההוספהשל אלפי מקומות כליאה לשם מתןמענה בטווח המיידי. בתגובת השר לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת מנובמבר 2025 (להלן - תגובת השר לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת) צוין כי בשנים 2023 - 2025 נוספו לשב"ס אלפי מקומות כליאה, וכי "התקציב שהושקע בבינוי מקומותכליאהבשנים2025-2023 גדלבאופןמשמעותיביחסלשניםקודמות.כך,התקציבשהושקעבבינוי מקומות כליאה בשנים 2021 - 2017 שווה לכ- 144 מיליוני ש"ח, לעומת 973 מיליוני ש"ח בשנים 2025- 2023 ". עוד ציין השר כי במסגרת תקציב 2025 הוקצה "תקציב של כ- 1.4 מיליארד ש"ח להמשך בינוי פרויקט קציעותסהרוניםוהמשך בינוי במסגרתהחלטת ממשלה1903 ." בתגובת מנכ"ל המשרד לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת צוין כי המשרד, "יחד עם הגורמים הרלוונטיים, פעל ופועל כל העת להגדלת היצע מקומות הכליאה באמצעות קידום תהליכי בינוי וכן לצמצום היקפי הכלואיםהמוחזקים במתקניהכלי אה באמצעות קידום פעולות שונות". יצוין כי, כאמור לעיל, במענה צה"ל מיולי 2025 למשרד מבקר המדינה נכתב כי צה"ל הקים תוך כדי מלחמת חרבות ברזל מתקני כליאה שמאפשרים כליאה לזמן ממושך; ומתקן המאפשר כליאה לזמן קצר בלבד. כמו כן נמסר כי "בימים אלה" מתבצעות במתקן הכליאה לזמן קצר עבודות לשדרוג תשתיותיו וזאתלאחר ששב"ס הודיע עלהיעדריכולתולקלוטעצוריםבהיקפים הנדרשים."" בביקורת עלה כי במסגרת העמ"ט שהמל"ל הוביל לא נשקל ה חלופה של כליא ת לוחמי אויב במתקן כליאהפיקודי עורפיבצה "ל המאפשר כליאהלזמן ממושך,זאתעל אף האמור בהוראתאמ"ץ. בתגובת המל"ל על טיוטת דוח הביקורת מאוגוסט 2025 (להלן - תגובת המל"ל על טיוטת דוח הביקורת) נכתב כי " בכל הדיונים במסגרת עבודת המטה שקיים המל"ל עם כלל הגופים הרלוונטיים, לא העלה נציג אמ"ץאוכלנציגאחרשלצה"ל,אתהאפשרותלכליאהב'מתקןכליאהפ יקודיעורפי' ואףלאאתההוראה הקיימת בצה"ל בנושא שלא היתה מוכרת למל"ל." בתגובת צה"ל על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי "האפשרות לקבוע כי על צה״ל לכלוא בכליאה ממושכת במתקני כליאה עורפיים נשקלה בדיונים בהובלת המל״ל שנערכו בחודש ינואר 2024 צה״ל התנגד לכך,. 35 מתקן סהרונים השוכן בצמוד לביס"ר קציעות. מדובר בביס"ר שנפתח ביולי 2007 כדי לתת מענה לאוכלוסיית המסתננים לשטח מדינת ישראל דרך גבול מצרים. מסוף שנת 2018 היו כלואים בו גם שוהים בלתי חוקיים תושבי הרשותהפלסטינית(מתוך:אתר gov.il שב"ס.), מבקר המדינה 26 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 ובסיכום רה״ם מחודש מרץ 2024 אכן לא הוטלה אחריות על צה״ל להחזיק עצורים ביטחוניים לתקופה ממושכת, אלא אושררה אחריות שב״סלעשות כן". על המשרד לבל"ם, באמצעות ועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה, הכוללת את מנכ"ל משרד רה"ם וכןנציגיםבכירים ממשרדהמשפטים, משב"ס,מהמשטרהומשב"כוכןהממונהעלהתקציביםבמשרד האוצר, לגבש, בשיתוף צה"ל, אומדן לאומי ארוך טווח לגבי מקומות הכליאה הנדרשים בשב"ס ולתקפו מפעם לפעם. זאת בין היתר בהתחשב בתרחיש הייחוס למעצר לב"חים בכלל הזירות שהוצג במל"ל בנובמבר 2024. אומדן זה אמור לשמש בסיס להכנת תוכניות העבודה להוספת מקומות כליאה ולקביעת מקורותהתקציבשישלהקצותלכך.מומלץכיבמסגרתהעמ"טיישקלשימושבמתקניםשוניםבמדינת ישראל (ובכלל זה שאינם מתקני שב"ס) ובכללם מתקנים בצה"ל ואף הסתייעות בכוחות מילואים ייעודיים לנושא. בתגובת משרד האוצר על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי " יש לקדם את ההמלצה בדבר השימוש במתקנים זמניים (שאינם מתקני שב״ס) על מנת לתת פתרונות כליאה זמניים במצבים שהם מטבעם חד פעמיים וזמניים (כמו מלחמה)". חלופת מאסר לאסיריםפליליים- מתכונת ענישה חדשה שלמשמורתבקהילה באוקטובר 2011 החליטה הממ שלה ה- 32 להקים ועדה ציבורית בראשות שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) דליה דורנר, לבחינת הטיפול בעבריינים וענישתם כדי להביא לניצול המיטבי של ההוצאה הציבורית לצורך מניעת עבריינות. בשנת 2015 הגישה הוועדה דוח, ובו נכתב כי "הוועדה סבורה כי יש לפעול לצמצום השימוש במאסרים במקרים בהם המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולת של עבריינים שהמסוכנות שלהם לחברה גבוהה, והרחבת השימוש בעונשים זולים יותר ויעילים יותר העומדים בעקרון ההלימה,ובכך להביאלהקצאהיעילה ונכונהיותר של המשאביםהמופניםלטובתהנושא." בהחלטת הממשלה 1840 מאוגוסט 2016 הוחלט בין היתר להקים צוות בין- משרדי בראשות המשנה ליועמ"שלממשלה (משפט פלילי), לצורך בחינת חלופות לעונשהמאסר. בדוח הצוות הבין- משרדי צוין בין היתר כי "צמצום השימוש בכליאה עשוי גם לסייע בהמשך הדרך בהתמודדות עם בעיית הצפיפות בבתי הכלא", וכי " במקרים שבהם ניתן להגשים את תכליות הענישה באמצעות ענישה הולמת מחוץ לכתלי בית הסוהר- יש להעדיף מסלולענישה זה על פני הטלת עונשימאסר" 36 ההדגשה במקור.)( ביולי 2021 הגיש הצוות הבין- משרדי את המלצותיו. בין היתר הומלץ למצות את האפשרות של חלופות למעצר עד תום ההליכים המתאימות לצרכים השונים של הנאשמים ולמאפייניהם המגוונים; ולקדם מתכונת ענישה חדשה של משמורת בקהילה כתחליףלעונשמאסר. 36 "הצוות הבין- משרדי לבחינת חלופות לעונש המאסר - דין וחשבון"(יולי21 20 .) מבקר המדינה 27 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 סעיף 22א בחוק המעצרים קובע כי "פיקוח אלקטרוני הוא פיקוח באמצעים אלקטרוניים על עמידתו של עציר הנמצא במעצר במקום פיקוח או של משוחרר על תנאי ממאסר, בתנאי המגביל את יציאתו ממקום מסויים או את כניסתו למקום מסויים"37 . לפי סעיף 22יב בחוק המעצרים השר לבל"ם, מוסמך, בהסכמת שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים ובאישור ועדה משותפת לוועדת המדע והטכנולוגיה ולוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, לקבוע בצו את מספרהמפוקחיםהמרבי בפיקוח אלקטרוני. בהחלטת הממשלה 1903 מאוקטובר 2022 נקבעה כאמור תוכנית מדורגת ומשולבת לייעול ולהרחבה של מרחבהמחיה בבתי הסוהר.ההחלטה עסקה, בין היתר, בחלופותמעצר,למשל מיצוי והרחבה של המכסה לצורךשחרורעלתנאישלכלואיםבפיקוחאלקטרוניבאמצעותאזיקאלקטרוני.בהקשרזהצויןבהחלטת הממשלהכיישלפעוללקידוםהוצאתושלצושיקבעכימספרםהכוללשלהמפוקחיםשניתןלפקחעליהם בעת ובעונה אחת בפיקוח אלקטרוני יהיה 1,750 . עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי מיצוי והרחבה של המכסהלצורך שחרור על תנאי של כלואים בפיקוח אלקטרוני באמצעות אזיק אלקטרוני, יאפשרולשחרר אסירים מבתיהכלא שבהם מספרהאסירים גדול מהנקבע בתקן הכליאה. במצגת של המשרד לבל"ם מספטמבר 2023 צוין כי בכינוס של הוועדה המשותפת לוועדת המדע והטכנולוגיה ולוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, שהתקיים באוגוסט 2023 , צוין כי נכון לספטמבר 2023 היו כ- 1,050 מפוקחים בפיקוח אלקטרוני. בפברואר 2024 קבע השר לבל"ם בצו סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים) (מכסת מפוקחים בפיקוחאלקטרוני),התש"ף- 2020 ,כי"המספרהמירבישלמפוקחיםשניתןלפקחעליהםבעתובעונהאחת בפיקוח אלקטרוני הוא1,750 מפוקחים"38 . בתגובת השר לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי מאז כניסתו לתפקיד, בדצמבר 2022 , הוא פעל להרחבת השימוש בפיקוח אלקטרוני כחלופת מעצר; וכי בזמן כהונתו גדל מספר המפוקחים מכ- 1,050 לכ- 1,300 . ב- 22.5.22 התקבלה החלטת הממשלה 1476 שעניינה "אימוץ ויישום המלצות דו״ ח הצ וות הבין- משרדי לב חינתחלופותלעונש ה מאסר." בסעיף2 להחלטתהממשלה הוטל עלשרהמשפטיםלפרסםבתוךשלושה חודשים תזכיר לתיקון חוק העונשין, התשל״ז- 1977, להוספת עונש של משמורת בק הילה, ואף נקבע כי תזכירהחוק יגובש בהתייעצותעםהמשרד לב ל"ם. בנובמבר 2023, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, פנה השר לבל"ם לשר המשפטים בבקשה לקדם תיקון לחוק העונשין, התשל"ז- 1977 , ולהסדיר בו ענישה במשמורת בקהילה. השר לבל"ם ציין כי הוא "רואה 37 אמצעי לפיקוח אלקטרוני - "אמצעי המנטר באמצעים אלקטרוניים ובאופן רציף את נוכחותו של מפוקח במקום הפיקוח," חוקהמעצרים, סעיף 22 א. 38 צו סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים) (מכסת מפוקחים בפיקוח אלקטרוני) (תיקון), התשפ"ד- 2024 , 8.2.24 . מבקר המדינה 28 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 חשיבות רבה בקידום חלופות כליאה נוספות וסבור שיש בהן כדי לסייע רבות בהתמודדות עם משבר הכליאהוהיקפיהכלואים המוחזקים במתקניהכליאה של שירות בתיהסוהר." במסגרתעמ"טהמל"ל בענייןהמחסור במקומות כליאה הציע משרד האוצר בינואר 2024 לשחרר יותר מ- 1,000 אסירים פליליים מהכלא להמשך ריצוי מאסרם בביתם באמצעות פיקוח אלקטרוני, כדי לפנות מקומות כליאה של אסירים פליליים לצורך כליאת אסירים ביטחוניים במקומם. בהצעה נכתב כי "באמצעות קידום של חלופות כליאה ושינוי במדיניות הכליאה ניתן להביא להפחתה משמעותית, בטווח הזמןהקרוב,במספריהעצוריםו השפוטים,באופןשיאפשרהקלהעלהעומסומתןמענהנוסףלאוכלוסיית הכלואיםהביטחוניים".עוד צוין בהצעה כי"גם בטווח הזמןהארוך,וכחלק מראיה כוללת ואסטרטגית... הניסיוןהבינלאומיהקשור בפתרוןמשבריכליאה, צפיפותועומסבבתיהסוהר מלמד כילבינויערך מוגבל כמענה לבעיות אלו. מלבד היותו היקר והאיטי ביותר, בניה מסיבית ללא השקעה בחלופות כליאה מביאה לכך שמקומות הכליאה החדשים עוברים בעצמם תהליך של 'הצפפה' ועד מהרה 'נבלעים' בשטף הביקוש If you build it, theywill fill it ( .") במסמך סיכום עמ"ט המל"ל בעניין מצוקת הכליאה מ- 30.1.24 צוין כי ההצעה לשחרור אסירים לחלופת מאסר לשם הסבת ביס"ר פלילי לביס"ר ביטחוני "אינה ניתנת ליישום מידי ולא תניב מקומות כליאה בטווח הזמן הקצר מאחר שדורשת חקיקה מורכבת... [ו]עבודת ועדת שחרורים פרטנית בראשות שופט." עוד צוין במסמך זה כי "חוו"ד [חוות דעת] שגיבש משרד המשפטים לגבי ההצעה קובעת כי היא מעוררת קשיים מהותיים בהיבטים רבים, חולקת על פוטנציאל השחרורים האפשרי ועל היכולת לתרגם את השחרור של אסירים פליליים לפינוי מקומות עבור [אסירים] ביטחוניים ועומדת בניגוד לחלופות מאסר אחרות שהמדינה מקדמת בשנים האחרונות". המל"ל המליץ במסמך כי "המשרד לבל"ם ומשרד המשפטיםימשיכולבחוןאתהצעהזוורעיונותדומים העשוייםלספקפתרונותשאינםכרוכיםבבינוינוסף כמענה לטווחהבינוני- ארוך"(ההדגשות במקור.) בדיוןשהתקייםבמרץ2024 בראשותרה"םבנושא"מקומותכליאהלאסיריםביטחונייםבמתקנישב"ס," הנחהרה"ם "להאיץאתקידוםחלופתהמאסרבקהילה עלמנתלאפשרפינוימקומותכליאהשלאסירים פליליים לטובת כליאת [אסירים] ביטחוניים" (ההדגשה במקור.) בדיון מעקב שהתקיים במל"ל באפריל 2024 בדבר יישום החלטות רה"ם בנושא מצוקת הכליאה, צוין כי סוגייתהקידוםהמהירשל חלופתהמאסרבקהילהמחייבתעדכוניחקיקה.נציגתמשרדהמשפטיםציינה כי בעניינה של סוגיה זו מתקיים שיח בין שר המשפטים לבין היועצת המשפטית לממשלה, וכי בתקופה הקרובה צפויות להתקבל החלטות בנושא. באפריל2024 התקייםבמשרדלבל"םדיוןבראשותסמנכ"ליתבכירהאשכולתכנון,תקצובובקרה,בנושא חלופת משמורת בקהילה. בדיון סיכמה הסמנכ"לית כי "נדרש לגבש סימולציות הכוללות מספרים ונתונים אשר מציגים את הפוטנציאל של השימוש בחלופת משמורת בקהילה... כיום לשב"ס אין את היכולתלהעניקאת הקשב הארגוני הנדרש לטובת הנושא" (ההדגשה במקור.) מבקר המדינה 29 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בדיוןשלועדתההיגויוהיישוםלמשברהכליאהשהתקייםביוני2024 בראשותמנכ"להמשרדלבל"םציינו נציגימשרדהאוצרכימקומותהכליאהבשב"ס הםבגדרמשאבמוגבל,ונדרשלשנות כיווניחשיבהלצורך מציאת פתרונות חלופיים. בהקשר זה ציין מנהל אגף התקציבים במשרד לבל"ם כי "חלופות הכליאה מספקות מענה חלקי בעיקר בטווח הזמן הקצר", וכי "ברור לכל, כי המענה האסטרטגי הוא בינוי לטווח ארוך." בדיון שהתקיים באוגוסט 2024 בראשות ראש האגף למדיניות פנים במל"ל, בנושא מצוקת הכליאה בשב"ס, צוין כי משרד האוצר ומשרד המשפטים דורשים כבר זמן מה לקדם את פתרון חלופות המאסר לאסירים פליליים, אולם הסוגיה אינה מקודמת. עוד צוין בדיון כי השר לבל"ם רואה בחיוב פתרון זה, בכפוףלאופיהעבירותשביצעוהאסירים,וכימשרדהאוצרושב"סמכיניםבימיםאלהבסיסנתוניםעדכני שישמשלקידוםהסוגיה.בסיכוםהדיוןקבעראשהאגף למדיניותפניםבמל"ל כיעלמשרדהאוצרושב"ס לסיים את בחינת הפוטנציאל של חלופות המאסר, וכי בתוך חודש (עד ספטמבר 2024 ) יתקיים דיון ייעודי במל"ללבחינתהפתרונות האפשריים ולגיבושהמלצות. בספטמבר2024 התקייםבמשרדרה"םדיון,בראשותרה"םובריכוזהמל"ל,בנושאמצוקתהכליאה.בדיון הנחה רה"ם את שר המשפטים ואת השר לבל"ם לקדם את החקיקה בנושא חלופות המאסר בהקדם האפשרי ולהשלימה בתוך חצי שנה. בתגובת סגן רה"ם ושר המשפטים על טיוטת דוח הביקורת מאוגוסט 2025 (להלן - תגובת סגן רה"ם ושר המשפטים על טיוטת הדוח) נכתב כי "כבר בסמוך לכניסתי לתפקיד, ועוד טרם שפרצה מלחמת חרבות ברזל,התבררליכיפרויקטהמאסרבקהילהתקועזהשנים.סברתיכיהפרויקטחיוני,הןלמערךהכליאה והן לטובת סיכויי השיקום של אסירים רבים, בדרך שתאפשר להם להסתגל לחיים נורמטיביים מחוץ לכותלי הכלא ולהשתלב בשוק העבוד ה". השר הוסיף כי "למרות פניותיי החוזרות ונשנות, הליכי הטיפול בחקיקה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה לא התקדמו בקצב ההולם את הצורך הדחוף נוכח ההחמרה המתמשכת במצבהכליאה. כך שעדהיום טרם הועברה אלי טיוטת תזכיר חוק." בתגובת השר לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת בסוגיית חלופות הכליאה הוא ציין כי "היועצת המשפטית לממשלה התנגדהלקידום חקיקה כזו." בתגובת מנכ"ל המשרד לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי " בהמשך ובהתאם להחלטת הממשלה, קודמה עבודת מט ה על ידי משרד ה משפטים - ייעוץ וחקיקה לצורך קידום תזכיר החוק. על אף העבודה הממושכת שבוצעה בנושא, הופסקה העבודה על תזכיר החוק על ידי ייעוץ וחקיקה לאור עמדת היועצת המשפטית לממשלה כי אין לקדם את הנושא בשלב זה. יצוין כי המשרד לביטחון לאומי תומך בקידום תיקון חקיקה ז ה והשר לביטחון לאומי אף פנה בנושא לשר המשפטים לצורך חידוש העבודה על התזכיר, אךה תזכירלא קודם.למעשה,מחלקתייעוץ וחקיקה מסרבתלקדם אתחוק משמורת בקהילה" . בתגובת המנכ"לנכתבעודכיבחודשיםהאחרוניםמבצעתמחלקתייעוץוחקיקהבמשרדהמשפטיםעמ"טלקידום חלופהשתאפשרהעברתאסיריםלהמשךריצוימאסרםבבית. בתגובהצויןכיהמשרד לבל"ם,שירות בתי הסוהר והמשטרה משתתפים בביצוע העמ"ט האמורה. מבקר המדינה 30 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בתגובת מערך ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים מספטמבר 2025 על טיוטת דוח הביקורת (להלן - תגובת מערךייעוץוחקיקהעלטיוטתדוחהביקורת)נכתבכי" המחלקהלמשפטפליליבייעוץוחקיקהמלווהאת הטיפולהחקיקתיוהייעוציבעומסהכבדבבתיהסוהר, שהחלעודלפניפרוץמלחמתחרבותברזל,והחריף בעקבותיה". בתגובה נכתב כי משנת 2018 וביתר שאת לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל,, היה משרד המשפטים שותף לקידום תיקוני חקיקה שיש בהם כדי לתרום לפי נוי מקומות כליאה. המחלקה למשפט פלילי במערך ייעוץ וחקיקה "ליוותה את חקיקתם ואת הארכתם של הסדרים ייעודיים [על מנת] לאפשר גמישות תפעולית למערך הכליאה תוך שמירה על עקרונות המינהל התקין והגנה על זכויות הפרט"39 . בתגובה צוין כי מערך ייעוץ וחקיקה עוסק בעמ"ט לגיבוש תזכיר חוק שיאפשר העברת אסירים למאסר בית; כי הופצה טיוטה ראשונית של תזכיר חוק להתייחסויות; וכי בתקופה הקרובה אמורות להתקבל הכרעותמדיניותשיאפשרואתהשלמת ושלהתזכיר. עודצויןבתגובהכי" איןמדוברבפתרוןמיידי וכי...][ הסדר זה מתאים לאוכלוסייה מצומצמת של אסירים שלא נשקפת מהן מסוכנות ועומדים בתנאים הנדרשים. על פי הערכת גורמי המקצוע אין מדובר בהיקף משמעותי של מקומות כליאה, לפיכך אין בו משום מענהלמצוקתהכליאההנוכחית". מערךייעוץוחקיקהבמשרדהמשפטיםמסרלמשרדמבקרהמדינהבפברואר2026 כיבאוגוסט2024 הנחה שר המשפטים " לבחון הסדר חדש ושונה שעניינו שחרור אסירים לריצוי יתרת מאסרם בבית, בכפוף לכך שלא נשקפת מהם מסוכנות. המתווה לא נבחן קודם לכן על ידי גורמי משרד המשפטים או גורמים רלוונטייםאחרים (ההדגשה במקור)". בעקבות הנחיית הש ר,הוב ילהמערך בחינה שלהמתווה המוצעעם כללהגורמיםהרלוונטיים;וצייןכי"ההסדראשרעלגיבושואנועמליםהואהעברתאסירים,לאחרבחינה פרטנית, לנשיאת יתרת עונשם במאסר בית, וזאת לאחר שריצו תקופה מסוימת מעונש המאסר שהוטל עליהם מאחורי סורג ובריח" . מערך ייעוץ וח קיקה ציין כי "מדובר בנושא מורכב המצריך גיבוש מתווה שיאפשר מחד גיסא פינוי מקומות כליאה בהיקף משמעותי, ומאידך גיסא, ישמור על שלום הציבור וביטחונוועל אמוןהציבור במערכת אכיפתהחוק, ותוך הימנעות מפגיעה במאבק בפשיעה החמורה". עוד ציין מערך ייעוץ וחקיקה כי במסגרת בחינת הנושא " התגלו חילוקי דעות מהותיים ועמוקים בין כלל הגורמים הנוגעים בדבר, הן בנוגע לסוגיות היסוד שעליהן נשען ההסדר, והן בנוגע לאיזונים הנדרשים בין השגת תכליותיו לבין הבטחת האינטרסים הציבוריים האמורים. בשלב זה, נעשה מאמץ להכריע בין העמדות השונות ולגבש תזכיר מוסכם, ככל הניתן, שיובא לאישור הדרג המיניסטריאלי". עוד ציין מערך ייעוץ וחקיקה כי "גיבוש חלופות מאסר הוא מענה חשוב שקידומו נבחן בדרכים מגוונות. עם זאת, בסופו של דבר, מצוקת הכליאה תחייב בינוי ותשתיות משמעותיות, ויש להאיץ תהליכים אלה" (ההדגשות במקור). בתגובתשב"סעלטיוטתדוחהביקורתצויןכיבאוגוסט2024 הורהנציבשב"סעלהקמת"היחידהלמאסר בית" במסגרת חטיבת חלופות הכליאה והפיקוח בשב"ס. עוד צוין כי אף שבשיתוף המשרד לבל"ם כבר 39 בתגובת מערך ייעוץ וחקיקה פורטו עיקרי פעולות החקיקה שבוצעו לגבי החוקים שלהלן: חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס׳ 64 - הוראת שעה - חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ״ד- 2024 ; חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקוןמס׳66 - הוראתשעה- חרבותברזל)(חופשהמיוחדתלאסיר),התשפ״ד- 2024 ;חוקלתיקוןפקודתבתיהסוהר (הוראת שעה), התשפ״ד- 2024 , חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס׳ 67 והוראת שעה), התשפ״ה- 2024 ; חוק שחרור עלתנאיממאסר (תיקוןמס׳17 - הוראתשעה) (תיקוןמס׳4 ,)ה תשפ״ה- 2025 ;חוקהעונשין(תיקוןמס׳133 - הוראת שעה) (תיקון מס׳3),הת שפ״ה- 2025 . מבקר המדינה 31 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 גובשה ליחידה זו מסגרת ותפיסת הפעלה, נדרש כי משרד המשפטים יקדם הליך חקיקה שיאפשר את הפעלתה. בתגובת משרד האוצר על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי " ניתן לצמצם את מספר האסירים הפליליים בין היתר על- ידי הרחבת מספר המפוקחים בפיקוח אלקטרוני כפי שנקבע בהחלטה מס׳ 1903 מיום 23 באוקטובר 2022 וכןעל-ידי השלמת החקיקה שתאפשר מאסר בית בהיקף משמעותי". בביקורת עלהכי למרותשחלפוכשלוש שנים מאז החלטת הממשלה מס׳ 1476 שעניינה " אימוץ ויישום המלצות דו״ ח הצוות הבין-משרדי לב חינת חלופות לעונש ה מאסר"; ולמרות הנחיית רה"ם מספטמבר 2024 לקדם את החקיקה בנושא חלופת המאסר בקהילה בתוך חצי שנה, עד מרץ 2025 , לא הסתיים גיבושושל תזכיר חוק מוסכם בנושא. כאמור, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, נוסף על הגידול במספרם של האסירים הביטחוניים, חל גידול גם במספרם של האסירים הפליליים, מכ- 11,000 בפרוץ המלחמה לכ- 13,400 בינואר 2025 (גידול של כ- 22% ). אף על פי כן, בביקורת נמצא כי לא הושלמה הסדרת מתכונת ענישה חדשה של משמורת בקהילה. משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכובים בהסדרת מתכונת הענישה של משמורת בקהילה מונעים משב"סאתהאפשרותלהשתמשבחלופתמאסר זו כדי להקלאת העומסבמתקני הכליאה. בהתאםלהנחייתרה"םמספטמבר2024 "להאיץאתקידוםחלופתהמאסרבקהילה",עלשרהמשפטים והשרלבל"ם,באמצעותמשרדהמשפטים בפרטמערךייעוץוחקיקה,,והמשרדלבל"ם, לבחוןאתמכלול השיקולים הרלוונטיים, ובכפוף לכך להשלים את גיבוש תזכיר החוק בעניין מתכונת ענישה חדשה של משמורת בקהילה. השפעתהגידול במספרהכלואים עליכולת סגל שב"סלמלא את תפקידו היחס המספרי בין מספר אנשיהסגל בשב"סלבין מספר האסירים מכונה בשב"ס "יחסיעוצמה." כאמור, בעקבות מלחמת חרבות ברזל מספרם של האסירים הביטחוניים במתקני שב"ס זינק מכ- 5,200 לפני המלחמהלכ- 10,000 בינואר 2025 , גידולשל כ- 92% במספר האסירים. כדילהתמודדעםהגידול הניכר במספרהאסיריםהביטחונייםולצורך הגברתהמשילות בבתיהכלא שינה שב"סאתמדיניותוכלפיהם,ובכללזהקידםפירוקמוקדיכוחוביטולמעמדותבקרבהאסיריםוכןביטול טובות הנאה (קנטינות, בישול עצמי, הכנסת מכשירי חשמל ועוד). כמו כן הרחיב שב"ס את סמכויות המפקדים בביס"ר. בתגובת השרלבל"םעל טיוטתדוחהביקורת הואצייןכיבתקופתכהונתוהואהובילרפורמהשגרמה,בין היתר, לפגיעה משמעותית בתנאי הכליאה של המחבלים; וכי רפורמה זו איפשרה (נוכח ההצפפה של מבקר המדינה 32 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 האסירים)הוספתמקומותכליאה.כמוכן,ובמשתמעמתגובתהשר,עולהכיהרפורמההובילהגםלפגיעה באוטונומיה של המחבלים בבתיהכלא. בחודשים ינואר- פברואר 2025 נפגש צוות הביקורת עם אנשי הסגל בביס"ר גנות, עופר ומגידו, שבהם כלואים אסירים ביטחוניים. הפגישה נועדה לבחון את השפעת הגידול במספר האסירים הביטחוניים והצפיפות בבתי הכלא על ביטחונם האישי ועל יכולתם של אנשי הסגל למלא את תפקידם. במפגשים השתתפו, בין היתר, לוחמי כליאה, עובדים בתחומיהרפואהוהמודיעין (להלן- מפגשי צוותהביקורת.) כוח אדםו"יחסי עוצמה" במצגת "תוכנית העבודה של שב"ס לשנת 2025 " מאוקטובר 2024 צוין הצורך בחיזוק היכולות לגיוס ולשימורשלהסגל,לשםאיושהאגפיםהחדשיםוצמצוםהנשירה.זאת,ביןהיתר,עלידיהגדלתגוףהמיון והגיוס ומימוש תוכנית מענקים, רווחה וחוסן. במפגשי צוות הביקורת מסרו אנשי סגל שב"ס כי מצוקת כוח האדם בשב"ס נותנת את אותותיה בקרב אנשיהסגל בתחומיהעיסוק השונים. בתגובת שב"ס על טיוטת דוחהביקורתנכתב כי נוכח השחיקההמתוארת ביחסי העוצמה המבצעיים הוא יזם "את הקמתן של יח ידות טקטיות אשר כוללות הקמת צוותי כת"ר כוח תגובה ראשוני][ בכלל בתי הסוהר הביטחוניים. צוותים אלו יתאפיינו בכשירות ומקצועיות גבוהה, יצוידו באמצעים ייעודיים ' שוברי שיוויון' וישהו בכוננות... ו][יהוו מכפיל כוח." אנשי סגל שב"ס ציינו כי אף ששב"ס משקיע מאמצים בגיוס כוח אדם לשורותיו, ניסיונות הגיוס אינם אפקטיביים,שכןמרביתהמועמדיםמעדיפיםלהצטרףלשורותיהםשלארגוניביטחוןאחרים.אנשיסגל שב"סהביעואתתסכולםמהיעדרתגמולהולםעלעבודתם,דברהמעידלדעתםעלחוסרהערכהלפועלם ומקשה לגייס כוח אדם לארגון. הם הוסיפו בהקשר זה כי משבעה באוקטובר חל גידול במספר עובדי שב"סהמבקשיםלעזוב את הארגון. בתגובת השר לבל"ם על טיוטת דוח הביקורת הוא ציין כי אמירות אנשי סגל תמוהות ו"אינן תואמות את העובדות". השר ציין כי עם כניסת ו לתפקיד הוא התעקש על הוספת תקנים והגדלת השכר של לוחמי הכליאה,וכי מאזהתווספו למצבתעובדי שב"ס2,048 לוחמי כליאה. בתגובת שב"סעלטיוטתדוחהביקורתנכתבכימספרהמתגייסיםלשב"סממשיךלגדול,כי נוספותקנים, וכי שיעור איוש התקנים בארגון בשנים האחרונות הוא 87% - 90% , והדבר מאפשר לקיים את שגרת העבודההתקינה- יציאהלחופשות והימנעות מביצוע משמרות נוספות; כי הורחבו מחלקותהגיוס ומערך מדעי ההתנהגות לצורך ייעול וקיצור של משך הליך המיון וה גיוס; וכי הארגון שואף להיטיב ולשפר את תנאישכרםשלאנשיהסגל. עודצויןכי"בממוצעהארגוניאיןעדותלעליהמשמעותיתבמספרהמתפטרים ואפילו להיפך, בזמן שבשנת 2022 ושנת 2023 היה שיא שלילי בהתפטרות דווקא בשנים 2024 ו- 2025 , המגמה היא אחרת". שב"ס ציין כי נכון לתחילת אוגוסט 2025 , מסתמנת מגמת הפחתה ניכרת במספר מבקר המדינה 33 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 המתפטרים יחסית לשנה שעברה: מינואר עד אוגוסט 2024 התפטרו 251 אנשי שב"ס, ואילו בתקופה המקבילה בשנת 2025 התפטרו 197 בלבד (צמצום של כ- 22% .) עוד צוין בתגובת שב"ס, כי "רמת החוסן הארגונית טובה ביחס למצב בו אנו נתונים מזה שנתיים" וכי לצורך תמיכה ברציפות התפק ו ד ושימור אורך הנשימה של אנשי הסגל, הארגון נערך למתן מענה רגשי לאנשיהסגלבאמצעותנקיטתפעולותיזומות,והתקציבהמוקצהלסוגייתבריאותהנפשבשב"סגדלבאופן ניכר. בתגובתמשרדהאוצרעלטיוטתדוחהביקורתנכתבכי" בהתאםלהחלטתממשלהמספר397 ש/(33 )מיום 18 בינואר 1993 , אשר קבעה הצמדה בין שכר הסוהרים לשכר משרתי הקבע בצה״ל, מבנה שכר הסוהרים מבוססעלשלושהרבדים:הסכמיהשכרהממשלתייםהכלליים,הסכמיהשכרהייעודייםלצה״ל,והסכמי השכר הייעודיים לגופי הביטחון הלאומי. החלטת ממשלה זו הביאה לכך שסוהרים הם מבין קבוצות המועסקיםשנהניםמתוספותהשכרהגבוהותבמגזרהציבורי.כךלדוגמא,בשנת2025 צפויהשכרהממוצע בשב״ס לעלות ביותר מ־8% . לעניין גיוסי הסוהרים, נכון לחודש אוגוסט 2025 גויסו בשנה האחרונה מעל 1,000 סוהרים, כאשר לאחר ניכוי עוזבים ופורשים, מדובר בכ- 830 סוהרים נטו, עלייה משמעותית ביותר שלכמעט200% ביחסלשנת2024 .למעשה,מאזשנת2022 מספרהסוהרים(בניכויסוהריםבשירותחובה) גדל בכ- 25% , אחוזהמגלם גידול שנתי ממוצע של כמעט פי4 משיע ור גידולהאוכלוסייה." משרד מבקר המדינה מציין כי על אף הצעדים שנקטו המשרד לבל"ם ושב"ס כדי לשפר את תנאי הסגל - הוספת תקנים, הגדלת היקף הגיוס, קידום החוסן הארגוני ועוד - הביעו אנשי סגל שב"ס אי שביעות רצון ממעמד הארגון ומהתגמול שניתן להם על עבודתם. מומלץ כי המשרד לבל"ם ושב"ס יבחנו את הנושא. ריבוי משימות במפגשי צוות הביקורת ציינו אנשי סגל שב"ס כי הגידול במספרם של האסירים הביטחוניים וכן העלייה ברמתמסוכנותםגרםלגידולניכרבהיקףהמשימותשלאנשיהסגל:ליוויאסיריםרביםלדיוניםמשפטיים באמצעות היוועדות חזותית, המתקיימים במקום ייעודי בביס"ר (להלן - דיוני VC ); חלוקת מזון; ביצוע ספירותבאגפיהכליאהועוד.במפגשיםהודגשלפניצוותהביקורתכינדרשלבצעאתהמשימותתוךשמירה על יחסי העוצמה. כלומר, בכל מגע עם אסירים ביטחוניים צריכה להתקיים עליונות מספרית של אנשי שב"ס. משום כךהמשימות מחייבות את השתתפותם שלאנשי סגל שב"ס רבים. אנשי סגל שב"ס ציינו לפני צוות הביקורת כי ריבוי המשימות משפיע על לוחמי הכליאה בהיבטים מסוימים. בתגובת שב"ס על טיוטת דוח הביקורת צוין כי "ריבוי המשימות הינו תולדה של ביטול מוסד 'דובר'האגף[הכוונהלאחד האסיריםהביטחוניים] שהיה אישהקשר ביןהסגללבין כלל אסירי האגףלכל פעולת שגרה,ובעקבות ביטול תפקיד זה, פועל הסגל באופןפרטני מול כל אסיר ואסיר בכלאגף." מבקר המדינה 34 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 כמו כן ציין שב"ס בתגובתו כי "האימונים הנדרשים מלוחמי הכליאה נועדו לשמירת כשירותם המבצעית בהתאם לאיומי הייחוס המשתנים ובהתאם לאוכלוסיית האסירים המהווה סיכון". בתגובתו ציין שב"ס כי ביצע פעולות שמטרתן להקל אתהעומס המוטלעל לוחמיהכליאה בשלהאימונים. יצוין בהקשר של ריבוי המשימות של סגל שב"ס, כי בדיון שהתקיים בנובמבר 2023 בראשות השר לבל"ם ציינה נציבת שב"ס לשעבר כי עיקר העומס המוטל על סגל שב"ס מקורו בצורך להעביר את האסירים בין חדרים לצורך קיום דיוני VC ודיונים פיזיים. בתגובת משרד האוצר על טיוטת דוח הביקורת צוין כי הגיד ול במספרם של דיוני ה- VC גרם לא רק להיווצרותאתגריםנוספיםאלאגםלהפחתתהעומסהמוטלעליחידתשב"סהאמונהעלליוויאסיריםאל מחוץ לכותלי מתקני הכליאה ולצמצום הסיכונים הנובעים מכך, וכן איפשר חיסכון במשאבים כלכליים רבים. להלן תרשים המשווה את מספר הדיונים המש פטיים הפיזיים ודיוני ה- VC שבהם השתתפו אסירי שב"ס במחציתהראשונה של שנת 2023 (לפניפרוץהמלחמה) ובמחציתהראשונה של שנת 2024 : תרשים4 : מספר הדיונים המשפטיים(דיונים פיזיים ודיוני ה- (VC במחצית הראשונהשלשנת2023 לעומת מספרם במחצית הראשונהשל שנת 2024 על פיתגובת שב"ס על טיוטתדוח הביקורת,בעיבודמשרדמבקר המדינה. מבקר המדינה 35 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 מהתרשיםעולהכיחלגידולשל23,622 (כ- 73%)במספרדיוניה- VC במחציתהראשונהשלשנת2024 , לעומת התקופה המקבילה בשנת 2023 ; זאת לעומת הפחתה של 17,174 (כ- 20% ) במספר הדיונים המשפטיים הפיזיים. נתונים א לה משקפים גידול שנתי של כ- 47,000 במספר דיוני ה- VC , לעומת הפחתה שנתית של כ- 34,000 במספר הדיונים הפיזיים; ומשקפים גידול של כ- 6,400 במספר הדיונים במחצית הראשונה של שנת 2024 , לעומת מספרם במחצית הראשונה של שנת 2023, גידול של כ- 5% . ריבוימשימות זה גורםלשחיקה מתמשכת בקרבאנשי סגל שב"ס. סיכון לאנשי הסגל בישיבת ועדת הכנסת לביטחון לאומי שהתקיימה בינואר 2024 ציינה נציגת שב"ס: "המצב הוא מתוח עד כדיכךשביחידותמסוימותכמוקציעותלמשלאנחנועםהצפפהשלמעל200% .אזמטבעהדבריםהסוהר שבקצה...הואכזהשצריךלשמורעלהחייםהרבהיותר,עםהרבהיותרסכנותוסיכוניםאינהרנטייםשגם ככה טמונים בתוך הסיטואציה הקיימת". בסיכום הישיבה ביקש יו"ר הוועדה מנציגי המשרד לבל"ם ושב"ס להתריע בפני הוועדה אם "מתקרבים לקווים אדומים" והדגיש כי סדר העדיפויות צריך לכלול לא רקאתנושאמרחבהמחיהלאסירים,אלאגםאתהבטחתביטחונםויכולתםהמבצעיתשללוחמיהכליאה לבצע את משימתם ואף ציין:"אסור לנו להעמיד אותם בסיכון, יהיה המחיר אשר יהיה"40 . בסיכום פגישה שקיים נציב שב"ס עם מפקדי בתי הסוהר ביולי 2024 הוא הדגיש כי יש חשיבות והכרח לוודא קשב פיקודי ומבצעי מוגבר, לנתח את נקודות התורפה ואת כלל התרחישים הרלוונטיים מולם, וכי על המפקדים לחדד את הסיכונים בפני כלל לוחמי הכליאה, לתרגל את כלל המערכים ולהשקיע בנושא קשב רב. במצגת"תוכניתהעבודהשלשב"סלשנת2025 "מאוקטובר2024 פורטואתגריהארגוןעקבמלחמתחרבות ברזל והמלחמהבטרור.בהקשרזהצויןכיבבתיהכלאכלואים"יותראסיריםעם'דםעלהידיים'שיכלאו לזמן ממושך; אלפי נוח'בות לב"חים בעלי הכשרה, ניסיון קרבי וידע בהכנת אמל"ח" . עוד צוין במצגת כי נדרשת "עליונות מודיעינית" לשם סיכול ומניעה של איומים בתוך בתי הסוהר ומחוצה להם, וכן לשם צמצוםהאיומים והבטחת ביטחון לוחמיהכליאה. במפגשים עם צוות הביקורת ציינו קצינים מ בתי הכלא סיכון מסוים. אחת מלוחמות הכליאה בכלא גנות ציינה בהקשר זה כי נחשפה להטרדה מילולית מצד אחד האסירים הביטחוניים, וכי האירוע טופל מייד. במפגשים, אנשי סגל שב"ס הוסיפו כי נדרש לשמר את רמת המשילות הגבוהה בבתי הכלא, המאפשרת ללוחמיהכליאה, בניגוד לעבר,להגיב על אירועיםחריגים בכלא ביד קשהובאופן מיידי. בתגובתשב"סעלטיוטתדוחהביקורתנכתבכי"נרכשואמצעיםרביםלהגברתבטחוןאנשיהסגלבהתאם לרמת החיכוךהמבצעי," וכיאגף המבצעים בשב"ס פועל ככליכולתו כדי להגביר את רמתהמשילות כלפי האסירים הביטחוניים על פי הנחיית נציב שב"ס, ובכלל זאת, מקיים באופן תדיר בקרות ותרגילים כדי 40 הכנסת, פרוטוקול מס'"121 מישיבת 'הוועדה לביטחון לאומי'"(ינואר2024 .) מבקר המדינה 36 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 למנוע פגיעה פיזית באנשי הסגל. שב"ס ציין בתגובתו כי "בשנתיים האחרונות נעשו שינויים והתאמות בתהליכי העבודה (ספירות, א.א.פ [אמצעי אבטחה פיזיים] ועוד) במטרה, כאמור, לשמור על ביטחון אנשי הסגל." משרדמבקרהמדינה רואה חשיבות עליונה בשמירה עלשלומם וביטחונםשל אנשי סגל שב"ס. בביקורת עלה כי הגידול במספר האסירים הביטחוניים בבתי הסוהר מסוימים, הביא להגדלת מספר המשימות של אנשי סגל שב"ס. כמו כן, שינוי לרעה ביחסי העוצמה בין אנשי הסגל לאסירים הביטחונייםלצד אתגרים נוספים הגבירואתהסיכון לפגיעה פיזית ומילוליתבאנשי הסגל. על שב"סלהגביראת יכולותהגיוס, הרחבת הסד"כ ושימוראנשי הסגלשלו, כדילהביאלשיפור ביחסי העוצמה בין הסוהרים לאסירים באופן שיבטיח את ביטחונם, וכן כדי לקדם את יכולתם של הסוהרים לשמור על רמת המשילות הנדרשת כלפי האסירים הביטחוניים. השפעתמצוקת הכליאה עלפעילות סיכול הטרור של שב"כ על פי חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב- 2002 (להלן - חוק שב"כ), שב"כ מופקד בין היתר על שמירת ביטחוןהמדינה מפני איומי טרור. על פי חוק שב"כ, לצורך מילוי תפקידיו מוסמך שב"כ לחקור באמצעות עובדיו חשודים וחֲשָדות בקשר לביצוע עבירות או לבצעחקירותלשם מניעת עבירות בתחומים שבסמכותו. המחסור במקומות הכליאה בבתי הכלאשל שב"ס גרם לפגיעה ניכרת ביכולתושל שב"כלבצע מעצרים. שב"כ העלה נושא זה לפני המשרדלבל"ם ושב"ס. בביקורת עלה כי מצוקת הכליאה במתקני שב"ס פגעה ביכולת שב"כ לבצע מעצרים וחקירות בהתאם לצרכיו המבצעיים: היא הביאה לצמצום מספר המעצרים המתוכנן וכן גרמה לאי- ביצועם של מעצרים מתו כננים. כמו כן מצוקת הכליאהגרמה לפגיעהניכרת ביכולתושל שב"כ לבצע חקירותאפקטיביות. על שב"ס ושב"כ להסדיר את היערכותם לביצוע חקירות אפקטיביות של אסירים ביטחוניים גם בתרחישים שבהם מספר האסירים הביטחוניים יגדל. תרחישים כאלה הם סבירים בעת הסלמה ביטחונית אואירוע מלחמתי, ונדרשות דווקאבהם יכולותחקירהאפקטיביותשל אסיריםביטחוניים. מבקר המדינה 37 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 תגבורמערךהאבטחה ההיקפית של מתקןשב"ס עלידי כוחות צה"ל בדיון שהתקיים ב- 10.3.24 בראשות רה"ם בנושא "מקומות כליאה לאסירים ביטחוניים במתקני שב"ס," הוצגו המלצות המל"ל לפתרון מצוקת הכליאה בשב"ס בטווח המיידי, ובהן "הקמת אגפי אוהלים נוספים." זאת בסיוע צה"ל, שנדרשלהקצותחיילים לאבטחה היקפית שלהכלא(ההדגשה במקור.) כאמור, רה"ם סיכם במרץ 2024 כי יישמר "העיקרון של כליאת אסירים ועצורים ע"י שב"ס" והנחה להתחיל ביישומן של המלצות המל"ל "באופן מידי תוך שיתוף פעולה בין המשרד לבל"ם, שב"ס וצה"ל" ההדגשות במקור). בהחלטהלאנקבע מועדלסיוםהקצאתחיילי צה"ללאבטחת מתקן שב"ס.( בתגובת שב"ס על טיוטת דוח הביקורת צוין כי בשים לב למרכיבי תשתיות מסוימים ניתן מענה מבצעי נדרש. בדיון שהתקיים במרץ 2024 בהשתתפות נציגי אמ"ץ בצה"ל ושב"ס נדונה הקצאת כוח מילואים לתגבור האבטחה במתקן (להלן - כוח המילואים). בדיון ציין נציג צה"ל כי "מדובר על סיוע תחום בזמן", וכי אם יהיה צורך בסיוע מתמשך, הדברעלוללגרוםלבעיה בטווחהארוך. לצורך קליטת כוח המילואים גיבש שב"ס במרץ 2024 מסמך בנושא "הפעלת כוח צה"ל תחת פיקוד שב"ס חרבותברזל)'('- עקרונותמשפטיים",ובופורטוהדרישותהמשפטיותהנוגעותלמתווההפעילותשלחיילי צה"ל במתקני שב"ס. במסמך שהפיץ ראש מחלקת המבצעים (להלן - רמ"ח מבצעים) באמ"ץ בצה"ל במאי 2024 צוין כי "החל מה- 19 במאי 2024 יועמדו חיילים על מנת להתחיל בקליטת [האסירים הביטחוניים], בהתאם להנחיית רה"ם. כאשר במקביל צה"ל פועל להקמה מהירה של יחידת מילואים במשטרה הצבאית בטווח הזמן של החודשיים הקרובים, אשר יתנו מענה למשימה" (ההדגשה במקור). בפועל כוח המי לואים התייצב במתקן שב"סב- 2.6.24 והחל לבצע את משימת האבטחה ב- 4.6.24 . באוגוסט 2024 שלח רמ"ח מבצעים באמ"ץ בצה"ל לשב"ס מכתב בנושא סיום תגבור כוחות צה"ל במכתב צויןכי"בהתאםלהחלטתרה"םמ- 10.3.24 תגברצה"לאת[המתקן]בסד"כ[סדרכוחות]אבטחההיקפית בכפוףלהעברת כמות מסוימת שללב"חים לשב"ס... צה"ל עמד עדכה בהסכם כפישנחתם ועתיד לסיים את תקופת התגבור ב- 02.12.2024 (ההדגשה במקור.)" בתגובה על מכתב זה פנה רמ"ח מבצעים וחירום בשב"ס לאמ"ץ בצה"ל בבקשה להמשיך את התגבור של כוח המילואים של צה"ל, שהיה צפוי להסתיים בינואר 2025 . זאת, כדי לאפשר את סיום הבנייה של אגפי כליאה קבועים במקום אגפי האוהלים שבהם מוחזקים הכלואים ואת השלמת תהליכי הגיוס וההכשרה שללוחמי כליאה. בדיוןשהתקייםבשב"סבאוגוסט2024 בנושאקליטתחיילימילואיםלאבטחתהמתקןצייןרמ"חמבצעים וחירום בשב"ס כי "שב"ס מבצע במקביל את משימות הבינוי, הגיוס וההכשרה, משימות שבכל הערכה מבקר המדינה 38 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 ריאלית לא יהיו מוכנים עד ינואר", וכי " קיימת חובה בהמשך גיוס והקצאת כוח המילואים" (ההדגשה במקור.) בביקורשקייםצוותהביקורתבאוגוסט2024 במתקןהדגישמפקדהמתקןכיעזיבתכוחהמילואיםעלולה ליצורבעיה,משוםשחלקמסד"כהסוהרים,שהואחסרממילא,ייאלץלבצענוסףעלמשימותהכליאהגם את משימת האבטחה ההיקפית. מנהלהמתקןהדגיש את חשיבות האבטחהההיקפית שלהמתקן. בספטמבר 2024 הודיע אמ"ץ בצה"ל למשרד לבל"ם כי הכוח הצבאי המוקצה למתקן מתוכנן "לבצע משימותהגנהבישוביםובמתקניכליאהצבאייםבשנת2025 ועלכןבקשתשב"סלהמשךמתןהסיוענענית בשלילה." באוקטובר 2024 התקיים דיון התייעצות בראשות ראש האגף למדיניות פנים במל"ל, נוכח כוונת צה"ל להפסיק את תגבור כוח המילואים במתקן ב- 6.1.25 . בדיון ציין נציג שב"ס כי במתקן מבוצעים כיום פרויקטיםרביםהדורשיםהקצאהנוספתשלכוחאדם,ובכללםבנייתמרכיביתשתיתוכליאה.נציגיצה"ל עדכנו בדיון כי במתקני הכליאה הצבאיים מוחזקת כמות מסוימת של לב"חים, ציינו את הקושי הכרוך בהמשך הקצאתו של כוח התגבור הצה"לי לאבטחת המתקן והדגישו כי קיים צורך חיוני "להגדיר לוח זמנים לסיום משימת הסיוע לשב"ס כדי שצה"ל יוכל להיערך כראוי למשימותיו" (ההדגשה אינה במקור). בהקשרזההבהירראשמטההשרלבל"םבדיוןשהתקייםב- 9.10.24 כיתקניכוחהאדםשהובטחולשב"ס במרץ2024 אושרורקשלושהימיםלפנימועדהדיון,והדברמעכבהכשרתכוחאדםנוסףלביצועהמשימות במתקן. בתגובתמנכ"להמשרדלבל"םעלטיוטתדוחהביקורתהודגשכימשרדהאוצראישראתתקניכוח האדם רק שלושה ימי ם לפני מועד הדיון. ראשהאגףלמדיניותפניםבמל"לצייןבדיוןכיהפסקתהסיועבאופןחד- צדדיעלידיצה"ל"תפגעביכולת לתת מענה מערכתי בתחום הכליאה וסיכול הטרור" (ההדגש ה במקור). בדיון סוכם כי לאור התקדמות פרויקט הבינוי במתקן והעובדה כי התגבור הצה"לי לשב"ס לא הוגבל בזמן, הוא יימשך לפחות עד לסוף המחציתהראשונהשלשנת2025 ,וכיעלשב"סלמסורלמל"לאתלוחותהזמניםשלהפרויקטואתהמועד שבו צפויהלהסתיים הכשרתם שללוחמיהכליאה. בסיכוםדיוןבנושאהמחסורבמקומותהכליאה שהתקייםבראשותרה"םבדצמבר2024 עדכןראשאמ"ץ בצה"ל כי "הושגה הסכמה עם שב"ס לגבי המשך תגבור חיילי המילואים לאבטחה... בהתאם לצורך שהוצג ע"י שב"ס" ההדגשה במקור)(. ראש אמ"ץ הוסיף כיהמשימה תסתיים בסוף אפריל 2025 . החלטת רה" ם ממרץ 2024 להקצות חיילי מילואים לאבטחת המתקן נבעה מצורך מיידי של שב"ס להתמודד עם תוספת ניכרת של כוח אדם לביצוע משימותיו, בעקבות הגידול במספר האסירים הביטחוניים במתקן וכליאתםבאגפים מסוימים. מבקר המדינה 39 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בתגובת שב"ס על טיוטת דוח הביקורת צוין כי מתקיים שיתוף פעולה מיטבי של שב ס עם אמ"ץ בצה"ל," וכי "גורמי שב"ס נמצאים במגעים מתקדמים מול אמ"ץ צה"ל להארכת התגבור עד סוף פברואר 2026 ." עודנכתבכינכוןלעתהזואגפיםמסוימיםלאצפוייםלהיסגר,"בשלריבויהקליטותומספרהעצוריםהרב שנמשך ביתר שאת ובאופן שוטף... כתוצאה מהמאמץ המלחמתי." בתגובת צה"ל על טיוטת דוח הביקורת צוין כי הוסכם בין צה״ל לשב״ס כי סיוע צה"ל באבטחת המתקן הופסק ב- 11.1.26 . על המשרד לבל"ם, שב"ס וצה"ל לקיים עמ"ט שבמסגרתה יופקו לקחים מהקצאת כוח האבטחה הצה"לי למתקני שב"ס, כפי שהתקיימה במהלך מלחמת חרבות ברזל, ובה ייבחנו, בין היתר, הנסיבות שבהן עשוי צה"ל להידרש להקצות כוחות סיוע לשב"ס בעתיד וכן משך הזמן הנחוץ לו לשם כך. בכפוף לכך, עליהםלהסדיר את תהליכיבניין הכוח והתיאומים הדרושיםלשם כך. כשירות כוחהאבטחההצה"לי בדיון שהתקיים במרץ 2024 בראשות סגן נציב שב"ס ובהשתתפות רמ"ח מבצעים באמ"ץ בצה"ל וראש חטיבתהמבצעים(להלן- רח"טמבצעים)בשב"ס,בנושאבחינתהקצאת100 חייליםלאבטחההיקפיתשל המתקן, נדונה סוגיית כשירות כוח המילואים המיועד להיות מוצב במתקן. רח"ט מבצעים בשב"ס ציין בדיון כי הוא סבור כי הצבת חיילים בעלי כשירות של רובאי 02 ( שהוא כושר לחימה אישי עורפי) בכוח המילואים אינה מספיקה, "לאור האיומים ותרחישי הייחוס". רמ"ח מבצעים באמ"ץ בצה"ל ציין בעניין זהכי"רובאי 03 ומעלהמושקעכיוםבלחימה",וכיבמצבהנוכחיישקושילהקצות שתיפלוגותשלרובאי 03 למשימתהאבטחה של המתקן. בדיון שהתקיים במרץ 2024 בנושא הקצאת כוח המילואים עבור המתקן, בהשתתפות נציגי שב"ס וצה"ל, המליץ צה"ל כי כוח המילואים יהיה בעל הכשרה בסיסית של רובאי 02 , אשר כוללת בין היתר היבטי רובאות, לימודהמשימה והוראותפתיחה באש. שב"ס הציג לחטיבתהמבצעים באמ"ץ בצה"ל אתעמדתו בעניין כשירות כוחהמילואיםהמוקצהלמתקן. לפי עמדה זו שב"ס ציין כי נדרש להקצות לאבטחת המתקן חיילים בעלי הכשרת רובאי 02 עם הכשרות מתאימות לאבטחת מתקנים רגישים אשר יש סיכוי גבוה כי יהיו יעד לתקיפה, ובכלל זה יכולות פרט; שימוש ברובה סער, ביצוע ירי וזריקת רימון ומיומנות בשימוש בעזרים שונים (משקפת, אמצעי לראיית לילה,מכשיריקשרועוד).עודצייןשב"סכינדרש"לדייקעדכמהשניתןאת[כשירות]הסד"כ[סדרכוחות] המבצעי אשר ישובץ למשימה רגישה זו." בדיוןשהתקייםבמאי2024 בנושאהיערכותלמשימתהאבטחהבמתקןצייןעוזרקציןהמשטרה הצבאית הראשי(קמצ"ר)במילואים כיכוחהמילואיםשיוכשר לאבטחתהמתקןיכלולהןחייליםברמתרובאי02 , בתוספת הכשרהמוגברתשליריוקרבמגע,והןחייליםברמתרובאי03 ראשענףכשירותמבצעיתבשב"ס הדגיש כי שב"ס "מחויב לקחת חלק בתוכנית ההכשרה של החיילים על מנת לתאם ציפיות לביצוע מבקר המדינה 40 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 המשימה", ביקש לקבל את תוכנית ההכשרה הצה"לית וציין כי שב"ס זקוק גם הוא לשלושה ימי הכשרה לפחות לצורכי השלמות. כאמור, בפועל כוחהמילואים החל לבצע את משימת אבטחתהמתקן ב- 4.6.24 . במסמךשלחטיבתההדרכהבשב"סמיוני2024 בנושאאימוןכוחהמילואיםלמשימתאבטחתהמתקןצוין כי כוח המילואים הוא בעל מוטיבציה רבה לביצוע המשימה, אולם יש פער בכשירותו המבצעית, מאחר שאינהנשמרתבאופןרציףוקבוע.לפיכךישחשיבותרבהלאימוניםשמבצעכוחהמילואיםבהובלתשב"ס. שב"ס מסר למשרד מבקר המדינה ב- 4.2.25 כי האחריות לכשירות כוח המילואים מוטלת על חטיבת ההדרכה בשב"ס, וכי "נכתבה פקודת היערכות ותוכנית הכשרה אך [היא] אינה מעוגנת בפקודות ונהלי שב"ס." בתגובתשב"סעלטיוטתדוחהביקורתנכתבכי"כוחות צה"למבצעיםאימוניםוהדרכותבהתאםלמפרט מדוייק של חטיבת ההדרכה בשב"ס", וכי "מתחילת שנת 2024 , כח המילואים שהוקצה לטובת משימת האבטחה,החללעבוראימוניםלהגברתהכשירותהמבצעיתהחסרה.בתגובת שב"סנכתבעודכי"הפערים בהכשרה של חיילי המילואים... מוכרים ונעשה ניסיון ליתן להם את הכלים הדרושים למימוש ייעודם... איכות ביצוע המשימות במתקן על- ידי כוח המילואים הינה טובה, הכוחות מתואמים אל מול היחידה, מקבלים מעטפת הדרכתית ואישית בכל הקשור לאימון ושמירת כשירות." עוד נכתב ב תגובת שב"ס כי "נעשיםניסיונותלגישורעלהפעריםבמסגרתהיכולות בשב"סובהתאםללוחותהזמנים...נכוןלהיוםכוח המילואים במתקן נותןמענהמבצעי...לכוחניתנתהדרכהואימוןטרםכניסתםלתפקידוכןנערכתשמירת כשירות תוך כדי שירות המילואים שלהם". עוד צוין בתגובת שב"ס כי תיבחן כתיבת תוכנית אבטחה סדורה ומתואמת הדרושה לביצוע הפעלת כוח המילואים בחירום. בתגובתצה"לעלטיוטתדוחהביקורתנכתבכי הוסכםביןצה״לוביןשב״סכיכ וחהאדםשיעבורמצה״ל להתנדבות בשורות שב״סיוסמך כרובאי02 . זאת, בהתאם למשימה הנדרשתו ל איומיםהנשקפים מביצוע משימת אבטחה ב מתקן אבטחה במעגל חיצוני)( . עוד נכתב בתגובה כי בהתאם להכשרה הנדרשת לא נפל פגם בהחלטת צה״ל לשבץ כ וח אדם בעל הסמכת רובאי 02. צה"ל ציין בתגובתו כי ה אימון שבוצע עבור המשימה היה באחריות המשטרה הצבאית, ואילו התאמת מודל האימונים, פיתוח תוכנית הכשירות הוהסמכה היו באחריות שב״ס. משרדמבקרהמדינהמצייןכיהאמורמתבססעלהנוהלהמשותףהמסדירהקצאתכוחאדםבשירותסדיר לשב"סואינועוסק בהקצאת כוחות מילואים לצורכי אבטחה. בביקורת עלה כי לכוח המילואים שאבטח את המתקן הייתה כשירות של רובאי 02 , שהיא כשירות בסיסית עורפית למי שאינם לוחמים. לדעת גורמים בשב"ס, רמ"ח מבצעים וחירום, רע"ן כשירות מבצעית,קציןהאג"םשלהמחוזהמסוים,ומפקדתמרכזהאימוניםשלהמחוז,היהפערברמתכשירותו וביכולתו המבצעית של כוח המילואים במתקן לתת מענה בעת חירום, ובכלל זאת היו חיילים שלא היו מיומנים דיים בתפעול כלי נשק ולא היו מוכשרים בלחימה בצוות או בירי מתוך רכב. במצב דברים זה היהסיכוןכיבהתרחשאירועחירוםבמתקןלאהיהביכולתושלכוחהמילואיםלתתמענההולםעלכך. מבקר המדינה 41 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 אם יידרש צה"ל בעתיד להקצות כוחות כסיוע לאבטחת מתקני כליאה בשב"ס שבהם כלואים אסירים ביטחוניים, על צה"ל ושב"ס לפעוללכך שכשירותו של כוח האבטחה תהיה מותאמתלמשימה ולהסדיר לו תוכנית הכשרה ואימונים. זאת, כדי לוודא כי בעת חירום כוח המילואים יהיה כוח לוחם אפקטיבי שיש בכוחו להתמודד עם האיומים הנשקפים למתקני שב"ס האמורים. צורך זה מתעצם נוכח מאפייני האיומים כפישבאו לידי ביטוי במתקפת הטרור בשבעהבאוקטובר. שירות חיילי חובה בשב"ס41 כאמור, בשנת 2005 הועברה האחריות לניהול בתי הסוהר שבהם כלואים אסירים ביטחוניים מצה"ל לשב"ס,ובמסגרת זו נקבע בשנת2006 נוהל עבודה שנועדלהתוותאת שיתוף הפעולה בין שניהגופים. בעקבות כך נוסף סעיף 24ב לחוק שירות בטחון [נוסח משולב], התשמ"ו- 1986 , כהוראת שעה; תוקף ההוראה הוארך כמה פעמים במשך השנים. סעיף זה מאפשר לשהב" ט, בהתייעצות עם השר לבל"ם, להורות בצו על הצבתם של חיילי חובה (להלן גם - סוהרי חובה) ביחידות ביטחוניות של שב"ס בתפקידי אבטחה וליווי של אסירים ביטחונייםוכן בתפקידי מינהלההנוגעיםלארגון כוח האדםולטיפול בפרט. בשני העשורים האחרונים עסקו כמה צוותים בשאלה העקרונית של הצבת חיילים בשירות חובה בשב"ס. למשל, בשנת 2022 הוקם צוות לבחינת הנושא, והוא קבע בין היתר כי "בעולם נטול מגבלות משאביות ותקציביות נכון היה שמשימות בבתי הכלא הביטחוניים יבוצעו ע"י סוהרי קבע". הצוות המליץ לבטל את הסדר שירות החובה בשב"ס בהדרגה בתוך שלוש שנים ולבצע בתוך שנה עמ"ט, בשיתוף משרד האוצר, לקידום מתווה של הקצאת תקניםלסוהרי קבע והפחתת מספר חייליהחובה בשב"ס. בשנת 2022 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביניים מיוחד42 , ובו הועלו ממצאים כבדי משקל בכל הנוגע למוגנותסוהריהחובה.בדוחהועלהביןהיתריחסמטרידבעלאופימינימצדהאסיריםהביטחונייםכלפי סוהרי החובה וסוהרות החובה וכן היעדר גיבוי של הדרג הפיקודי לסוהרים ולסוהרות בנוגע לעבודה מול אסירים ביטחוניים. משרד מבקר המדינה המליץ כי ממצאי דוח הביניים יעמדו לנגד עיניו של הצוות שהוקם באוגוסט 2022, בהנחיית שהב" ט,לבחינה מחודשת שלהצבת חיילי חובה בשב"ס. בדוח מבקר המדינה מינואר 2024 בעניין "שירות חיילי חובה ביחידות המשרד לביטחון לאומי", נכתב כי "בפברואר2023 גיבששב"סתוכניתל'איתורוגיוססוהרים- שחלוףחייליחובה',הכוללתאבנידרך,יעדים ותקצובנדרשלצורךהמרתתקניסוהריהחובהבסוהריקבע.עםזאת,עדמועדסיוםהביקורתיישומהשל 41 פרק זה נכתב במסגרת ביקורת מעקב בעקבות דוח ביניים מיוחד של מבקר המדינה בנושא מוגנות משרתי החובה (חיילות וחיילים)ביחידות המשרד לביטחון ה פנים ( 2022 .) 42 מבקר המדינה, מוגנות משרתי החובה (חיילות וחיילים) ביחידות המשרד לביטחון הפנים - דוח ביניים מיוחד ( 2022 .) מבקר המדינה 42 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 תוכנית זו טרם הושלם"43. בתגובת שב"ס על דוח הביקורת נכתב כי "הוא נערך ליישום ההחלטה על הפסקת שירות החובה בארגון", וכי "גובשה תוכנית לגיוס סוהרי קבע ויישומה יושלם בכפוף לתקינה ולתקצוב." בפברואר 2025 מסר שב"ס למשרד מבקר המדינה כי בסוף שנת 2024 נותרו בשב"ס 76 סוהרי חובה, והם טופלו כדלהלן: 35 גויסו לשירות קבע בשב"ס; 17 גויסו לשב"ס במעמד "סוהר מוסף זמני"44 ; 22 הוחזרו לשירותבצה"ל;ו-2 שוחררובתוםשירותחובהמלא.במענהצה"למיולי2025 למשרדמבקרהמדינהנכתב כי הצבתם של חיילי חובה בשב"סנפסקהלפני תום שנת 2024 . בביקורתנמצאכי מ- 1.1.25 לא משרתים בשב"ס סוהרים שהםחיילי חובה. הליךשחרור 19 לוחמים בלתי חוקיים(לב"חים), ובהם מנהל ביתהחולים שיפא, ביוני 2024 - מקרה בוחן חוק הלב"חים קובע את המסגרת הכללית ל כליאה של מי שהשתתף בפעולות איבה נגד מדינת ישראל, בין במישרין ובין בעקיפין, או נמנה עם כוח המבצע פעולות איבה נגד מדינת ישראל, שלא מתקיימים לגביו התנאיםהמקנים מעמד של שבוי מלחמה. בהתאם לסעיף3 ב()(1 )לחוק, "היהלרמטכ"ליסוד סביר להניח כי כלוא הוא לוחם בלתי חוקי, וכי שחרורו יפגע בביטחון המדינה " הוא רשאי להורות על כליאתו. לעניין שחרור לב"חים נקבע בסעיף 4 לחוק כי "ככל שסבר הרמטכ"ל, בכל עת לאחר מתן צו הכליאה, כי לא מתקיימיםהתנאים[הקבועיםבחוקלכליאתלב"ח]...או שישנםטעמיםמיוחדיםהמצדיקיםאתשחרורו של הכלוא, יורה על ביטול צו הכליאה"45 . מעמדו של לב"ח נקבע בהתאם למידע שעולה בהליך חקירתי שמבצעים גורמי המודיעין כדי לבחון אם הכלוא הוא אדם שהשתתף בפעולות איבה נגד מדינת ישראל, בין במישרין ובין בעקיפין, או נמנה עם כוח המבצע פעולות איבה נגד מדינת ישראל. עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל יושם חוק הלב"חים בהיקף מצומצם ביותר. 43 חוק שירות ביטחון (הוראת שעה) (הצבת יוצאי צבא בשירות בתי הסוהר) (תיקון מס' 11), התשפ"ג- 2023 , מאפשר לסוהריהחובהשהוצבובשב"סעד15.8.23 להמשיךבשירותםבשב"סעדלתוםתקופתשירותהחובהאועד31.12.24 , לפיהמוקדם מביניהם. 44 סוהר מוסף זמני - "גיוס במעמד זמני בהתאם לצורכי ושיקולי הארגון, בין היתר כאשר הסוהר אמור למלא תפקיד בתקןקבוע,אך טרם הסתיימו כל הבדיקות המאפשרות את גיוסו כסוהרמן המניין". 45 בהתאם לסעיף 10 א(1 ) הסמכויות הנתונות לרמטכ"ל לפי סעיף 4 לחוק הלב"חים יהיו נתונות לקצין בדרגת תא"ל שהרמטכ"ל הסמיכו לכך. מבקר המדינה 43 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 תהליךקבלתההחלטותלשחרורהלב"חים פעילות צה"לושב"כ ברצ"ע במלחמתחרבות ברזלהביאהלתפיסתם של פעיליחמאס רבים. כאמור, ב- 8.10.23 , יום לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, הכריז שהב"ט על מחנה "שדה תימן" כמתקן כליאה, בהתאם לסעיף 3 א(ב) לחוק הלב"חים. המתקן נועד לשמש לקליטה, לחקירה ולמיון ראשוני של כלואים שנתפסו במלחמה, והםהיו אמוריםלשהות בו זמן קצר,לפני העברתםלמתקני שב"ס. במענה על עתירה שהוגשה לבג"ץ ב- 23.5.24 "להפסקת החזקתם של כלואים מכוח חוק הלב"חים במחנה שדה תימן"''46 הודיעה המדינה לבג"ץ כי עד סוף יוני 2024 בכוונתה לפנות ממתקן "שדה תימן" את הכלוא ים שהיו מוחזקים בו באותה עת47 . נוכח העתירה והרצון לתת מענה לבג"ץ, ולהימנע מכך שהפתרון יוכתב בצו על ידי בית המשפט, התקיימו ביוני 2024 כמה דיונים דחופים, ובכלל זה במל"ל ובשב"כ, אשר עסקו בפינוי 120 הלב"חים שהיו כלואים באותה עתבמתקןהכליאה "שדה תימן:" ב- 24.6.24 התקיים דיון במל"ל, בראשות ראש האגף למדיניות פנים במל"ל, שמטרתו הייתה לתת מענה לקליטתם של 120 הלב"חים שנותרו ב"שדה תימן" במתקני כליאה אחרים. בסיכום הדיון נכתב כי יוקם צוותובונציגיםמשב"ס,משב"כומצה"ל,אשריבחןכמהסוגיותוחלופות"במטרהלאפשרקליטהשל120 לב"חים במתקני שב"ס בהמשך לתעדוף שיבצע שב"כ לגבי החזקת עצורים מינהליים" הכלואים במתקני שב"ס. ב- 25.6.24 התקיים במל"ל דיון נוסף בנושא, בראשות ראשהאגףלמדיניותפנים במל"ל. ראשהאגף סיכם כי "יוקםלאלתר צוות מקצועי בהובלת שב"סובהשתתפותנציגים רלוונטיים משב"כ ומצה"ללשם תכנון פרטנישלקליטת120 לב"חיםממתקניצה"לבאגפיהעצוריםהמינהלייםבשב"סבמקבילליישוםהתעדוף שיבצע שב"כלגבי120 העצורים בהם כעת." שב"כ מסר למשרד מבקר המדינה כי תחילה נבחנה האפשרות לשחרר עצורים מינהליים מאיו"ש המוחזקים במתקני מעצר שונים, כדי שיהיה אפשר להעביר למתקנים אלה כלואים מהמתקן ב"שדה תימן." ב- 25.6.24 התקיימה בשב"כ התייעצות בראשות סגן ראש השב"כ (להלן - סרה"ש). בסיכום ההתייעצות קבע סרה"ש כי שב"כ מתנגד לשחרור 120 עצורים מינהליים, שכן משתמע מכך שמחבלים יחזרו לשטחי איו"ש לפני סיום תקופת מעצרם, וכי יש לבחון שחרור לב"חים במקומם. בדיון הורה סרה"ש: "עלינו לבדוק בטווח הזמן המיידי את פוטנציאל שחרור הלב"חים... [ולגבש] רשימה עד... [למחרת] בבוקר." סרה"ש הנחה על "מימוש בדיקה מהירה מי מתוך עצורי רצ"ע אפשר לשחרר לאלתר בכדי לפנות מקומות לעצורי שדה תימן",וכי"לא נשחרר עצוריםהמסומנים לחקירה,פעילים צבאיים,ולא מחבליםהקשורים 46 בג"ץ, 4268/24 , האגודה לזכויות האזרחבישראל ואח' נ'שר הביטחון ואח'.ט"ו באלול התשפ"ד(18.9.24 .) 47 הודעת המדינה כפי שצוטטה במסמך שב "כ. מבקר המדינה 44 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 לאירועי ה- 7.10 ". עוד הנחה סרה"ש לגבש עד ליום המוחרת רשימה של עצורים מינהליים "שישוחררו עד סוףהחודש." שב"כ הבהיר בתגובתו על טיוטת דוח הביקורת כי בדיון האמור סרה"ש הורה "לבחון מענה משולב של שחרורים מדודים משתיהאוכלוסיות (לב"חיםו עצורים][ מנהליים,) תוךניהולמושכל שלהסיכונים." ב- 26.6.24 גיבששב"כרשימהשללב"חיםשניתןלשחררם.במענהצה"למיולי2025 למשרדמבקרהמדינה נכתב כי בסופו של דבר ב- 1.7.24 שוחררו 19 מהלב"חים שנכללו ברשימה. אחד מ- 19 הלב"חים ששוחררו היה מנהל בית החולים שיפא, בית החולים המרכזי ברצ"ע שהפך למוקד לחימה במלחמת חרבות ברזל, ובתחילת המלחמה אף הוחזקו בו חטופים (להלן - בית החולים שיפא או ביתהחולים). הרחבה בעניין שחרורו של מנהל ביתהחולים ראו בתת- הפרק הבא. ב- 26.6.24 התקיים במל"ל דיון נוסף בנושא מתקן הכליאה של צה"ל בשדה תימן. בדיון הבהיר שב"כ את עמדתו כי איןלשחרר עצורים מינהליים, אלאלב"חים בלבד. בסיכום הדיון שהפיץ המל"ל נכתב כי "יש שינוי בעמדת שירות הביטחון הכללי לאחר שהתברר בעקבות הערכותמצבעדכניות,כילאניתןלשחרר120 עצוריםמינהלייםמאיו"שממתקנישב"ס";וכי"תחתזאת סימן שב"כ מספר לב"חים רצועתיים המוחזקים בישראל אשר על פי חוות דעת עדכנית ניתן לשחררם;" וכי "עמדה מעודכנת זו עברה בשעות האחרונות לידיעת צה"ל". ראש אגף מדיניות פנים במל"ל סיכם כי נוכח השינוי בעמדת שב"כ הפתרונות הקודמים אינם רלוונטיים עוד ולפיכך צה"ל "מתבקש לבחון באופן מיידיבתיאוםעםשב"כאם מוחזקיםברשותולב"חים[נוספים]שניתןלשחרר".כמו כןסיכםראשהאגף כירשימתהלב"חיםהמיועדיםלשחרורלפיהמלצתשב"כתועברמיידלצה"לולשב"ס.יצויןכיעלפיחוק הלב"חים,הגורםהמוסמך לשחררלב"חים הוא צה"ל, ולעניין זה שב"כ הוא בפועל גורם ממליץ. בסיכום הדיון הדגיש ראש אגף מדיניות פנים במל"ל כי "המדינה נמצאת במצב בו לא ניתן יהיה להגיע לדיון [שנקבע בבג"ץ ב- 30.6.24]... ללא מענה ראוי לבית המשפט בנוגע לפינוי לב"חים המוחזקים בשדה תימן;על מנת שלאנגיע למצב שהפיתרון יוכתב בצועל ידי בית המשפט." בדיון נוסף בנושא שהתקיים במל"ל ב- 27.6.24 בראשות ראש אגף מדיניות פנים נכתב כי דיון זה התקיים לנוכח השינוי בעמדת שב"כ ולפיה "לא ניתן לשחרר 120 עצורים מינהליים מאיו"ש ממתקני שב"ס". כמו כןנכתבבסיכוםהדיוןכי"תחתזאתסימןשב"כמספרלב"חיםרצועתייםהמוחזקיםבישראלאשרעלפי חוות דעתעדכנית ניתןלשחררם." בדיון ציינו נציגי צה"ל כי בדיקתם העלתה ש"כל כ- 2,000 הלב"חים המוחזקים באחריות צה"ל מוגדרים כ'פעילי חמאס' וכי נדרשת הנחייה כתובה של הדרג המדיני על מנת לבצע תעדוף שיאפשר שחרור חלק מהם". נציגת משרד הבל"ם בדיון הציגה את עמדת השר לבל"ם ולפיה "אין לשחרר כלל מחבלים ללא אישור[ה]קבינט[המדיני- ביטחוני]".נציגימחלקתהבג"ציםבפרקליטותהמדינה"שבווהבהירו"בדיוןכי "ללא פינוי 120 הלב"חים המוחזקים ב'שדה תימן'עד... 30.6.24 , צפויה להתקבל בסבירות גבוהה החלטה שלבג"ץ שתאסור להמשיך ולהחזיק שם כלואים." מבקר המדינה 45 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בסיכוםהדיוןקבעראש אגףמדיניותפניםבמל"ל כי"תמונתהמצבלעילתועברלעדכונושלראשהמל"ל." המל"למסרלמשרדמבקרהמדינהבפברואר2026 כי סיכוםהדיוןשהתקייםב- 27.6.24 בראשותסגןראש המל" ללמדיניותפניםלשעברהועבר ל ראשהמל״ל;וכי" לאמוכרשראשהמל״ל... העביראתסיכוםהדיון לראשהממשלה כמו כן מסרהמל"ל כי "שחרור הלב"חיםלא אושרע"יהמל"ל או ראשהממשלה."". במסמךשלשב"כשבוצוינועמדותיהםשלבעליתפקידשוניםבשב"כלגביהצורךלפנותאתמתקןהכליאה "שדהתימן",נכתב,כיאחדמבעליהתפקידיםציין,כיהרשימהכוללתאנשיםשנשקףמהםסיכון,אך"על מנתלהגיעלפתרוןהבעיה,ולהימנעמצושיפוטיביחסלמתקןשדהתימן,השירותמוכןלקחתסיכוןביחס לרשימה זו". יודגש כי דברים אלולא באו לידי ביטוי בסיכוםהדיון של מל"ל. שב"כמסרלמשרדמבקרהמדינהבינואר2025 כיבמהלךגיבושעמדתהמדינהבעניינהשלהעתירהלבג"ץ בבקשה לסגירת מתקן הכליאה בשדה תימן בשל אי- עמידה בהוראות החוק לעניין אופן החזקת כלואים, העלוגורמיםבמל"לובמשרדהמשפטיםאתהצורךלצמצםככלהאפשראתמספרהכלואיםבמתקן.עקב כך ביקש המל"ל את סיוע שב"כ בפינוי כלואים מהמתקן, כדי לפנות בו מקומות כליאה. שב"כ ציין כי בתחילה בחן את האפשרות לשחרור עצורים מינהליים מאיו"ש המוחזקים במתקני מעצר שונים, כדי שיהיה ניתן להעביר למתקנים אלה כלואים מהמתקן בשדה תימן, אולם לאחר בחינת הנושא הוחלט כי בדרךפעולהזוגלוםסיכוןביטחוניניכר.לפיכךנבחנההאפשרותלשחררלב"חים. שב"כ הוסיףכיההחלטה לשחררלב"חים הסתמכה עלהעובדה שממילא משוחרריםבכל שבוע עשרותמהם. בתגובתשב"כעלטיוטתדוחהביקורתצויןכי" מל"להאיץ... בשב"ס,בצה"לובשב״כלמצואפתרוןמהיר, עד30 ביוני2024,לעתירהשהוגשהבענייןמצוקתהכליא הבשדהתימן". עודצויןבתגובהכי"שב"כנרתם לבקשתהמל״ל, בחן חלופות, בראי הסיכוןהביטחוני, והמליץ על שחרור מספר לב"חים רצועת יים, על פני חלופה של שחרור עצורים מנהליים מאיו״ש. שב"כ עדכן [ב- 26 ביוני 2024 ] את צה"ל, שב"ס והמל״ל בהמלצתו". ראששב"כלשעבר48 ,בתגובתוממרץ2026 לטיוטתדוחהביקורת(להלן- תגובתראששב"כלשעברלטיוטת דוחהביקורת),ציין,כי שב"כ"התריעבפניהדרגהמדיני,לאפעםולאפעמיים,עלמחסורחמורבמקומות כליאה עוד לפני יום ה-7 באוקטובר והצביע על הפער הקיים בנושא זה"; כי שב"כ נענה לבקשת המל"ל לשחרור הלב"חים וכי לא הוא יזם את השחרור; וכי הליך הבדיקה שערך שב"כ בנושא שחרור לב"חים הביא להפחתה של כ- 80% ממספרהמשוחררים המבוקש. בתגובת צה"ל על טיוטת דוח הביקורת צוין כי בעבר אלה שנמצא שאינם מעורבים בפעילות טרור שוחררו בהתאם לדין. צה"ל הוסיף "שחרור הלב"חים, במסגרתו שוחרר מנהל בית החולים שיפא, היה האירוע היחיד במהלך המלחמה (למעט הסכמים לשחרור חטופים) [בו] שוחררו לרצ"ע מעורבים בפעילות טרור העומדים בקריטריונים של חוק הלב"חים." 48 הכוונהלראש שב"כ שכיהן בתפקידבמועד שחרורו שלמנהלביה"ח שיפא. מבקר המדינה 46 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בשלהצורךלפנותכלואיםממתקןהכליאהשלצה"ל"שדהתימן",שב"כ" נרתםלבקשתהמל״ל ו][בחן חלופות, בראיהסיכוןהביטחוני ובהתאםלכך גיבש המלצהלשחרור מספר לב"חים.", ב- 1.7.24 שחרר צה"ל, בהתאםלהמלצת שב"כ,19 מהם. נמצא כי עוד לפני שחרורם של הלב"חים גורם מסוים בשב"כ ציין כי הרשימה כוללת "אנשים מהם נשקףסיכון".כמוכן יודגשכיצה"לציין בתגובתועל טיוטתדוחהביקורתכי"שוחררולרצ"עמעורבים בפעילותטרורהעומדיםבקריטריוניםשלחוקהלב"חים",כלומרשוחררומישעלפיהתבחיניםשבחוק הלב"חים היו אמורים להישאר במעצר, מאחר שהיה יסוד סביר להניח כי שחרורם יפגע בביטחון המדינה. בתגובתו של צה"ל על טיוטת דוח הביקורת הוא הדגיש שכאשר הוא נדרש לסמן לב"חים המועמדים לשחרור הוא ציין כי נדרש אישור הדרג המדיני לתיעדו ף. לצד זאת, צה"ל ציין בתגובתו כי אין כל מקור נורמטיבי המצביע על חובה בקבלת אישור הדרג המדיני לשחרור כלואים שנעשה בידי הגורמים המוסמכים, בהתאם לחוות דעת מודיעינית שלהגוףהמודיעיניהרלוונטי. בנוסף, צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2026 , כי הוא הסדיר את הליך שחרור לב"חים מרצ"ע בהוראות שעה הכוללות הוראות בדבר "העברת חוות דעת כתובה של גופי המודיעין שאין ערך ביטחוני עבוראותועצורשהצושלובוטל",ובדבר תיקוףהאחריותוהתהליךביןהגופיםהחוקרים(שב"כ,אמ"ן.")" שב"כ ציין בתגובתו על טיוטת דוח הביקורת כי "שחרור לב"חים התקיים כעניין שבשגרה על פי תהליכים הקבועים בדין, מהם נגזרים גם לוחות זמנים, וספק אם יש מקום לייצר תהליך ארוך ומורכב בעניינו של כללב"ח המיועדלשחרור." ראששב"כלשעבר,בתגובתוממרץ2026 לטיוטתדוחהביקורתציין,כישחרורלב"חיםמהםנשקףסיכון, "ללא עדכון וקבלת אישור ראש הממשלה" אינו מעשי "בהתחשב בהיקף היומיומי של שחרור הלב"חים והעצורים המנהליים"; וכי "ציפיה לקיום פרקטיקה תקדימית שכזו, עלולה להוביל לפגיעה ממשית בתפקודו התקין של ראש הממשלה, בפרט שעה ששחרור עצירים מנהליים, המתקיים באופן תכוף, עלול להיות מסוכן אף משחרור לב"חים." משרד מבקר המדינה מעיר כי קיימת חשיבות יתרה לעדכון הדרג המדיני על כוונה לשחרור לב"חים ועציריםמנהלייםבשעתלחימה,בפרטבסיטואציהרגישהומורכבתשעהשחטופיםישראליםמוחזקים בשבי. חוק הלב"חים קובע את התנאים לכליאתם ולשחרורם של לב"חים. בהתאם לחוק נכלא מי שיש יסוד סביר להניח כי הוא לב"ח, וכי שחרורו יפגע בביטחון המדינה. שחרור לב"חים שנשקף מהם סיכון הוא חריג. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה כי הלב"חים שנשקף מהם סיכון שוחררו בלא שרה"ם עודכן בכך ואישר אתשחרורם. מבקר המדינה 47 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 לדעתמשרדמבקרהמדינה,היה ראוישהמל"ל,שב"כוצה"ליוודאו,כישחרורכזהמובאלידיעתרה" ם וכי ניתןאישורולשחרור. שחרור מנהל ביתהחולים שיפא ב- 23.11.23 נתפס בידי כוחות הביטחון מנהל בית החולים שיפא (להלן - מנהל שיפא). עם תפיסתו, נכלא מנהל שיפא במתקן שב"ס כעצירפלילי. מדוח החקירה של מנהל שיפא בשב"כ, עולה כי הוא שימש מנהל בית החולים ומוכר כפעיל חמאס. בדוח צוין כי נוכח המידע בדבר התפקיד המרכזי שממלא בית החולים בפעילות הצבאית של החמאס, המודיעין הרב על הגעת חטופים לטיפול בבית החולים והסתרתם שם, והממצאים שהתגלו בבית החולים לאחר כניסתצה"ללמקום- מנהלשיפאנחקרכדילעמודמקרובעלמעורבותובפעילותחמאסבביתהחוליםועל מידת מודעותולפעילותזו. ב- 25.2.24 הועבר מנהל שיפא, לבקשת שב"כ, ממעמד עציר פלילי למעמד לב"ח (יצוין כי הוא נותר במשמורת שב"ס). ב- 9.5.24 הוא הובא לבית המשפט המחוזי בבאר שבע, לשם הארכת צו כליאתו. בדיון ציין בא כוחה של המדינה, בין היתר, כי קצין בדרגת תת- אלוף הוא שהוציא את צו הכליאה מכוח החוק, בעקבותשימועשבוהשתתףמנהלשיפא.עודצייןכיהצוהוצאלאחרשנמצא,בהסתמךעלעמדתהגורמים הביטחוניים, כי יש יסוד סביר להניח כי מדובר בלב"ח; וכי שחרור לב"חים באותה עת, בשים לב למצב הביטחוני ולמלחמה חסרת התקדים שמדינת ישראל נמצאת בעיצומה, יביא לפגיעה בביטחון המדינה מאחר שההערכה היא כי עם שובם של לב"חים לשטח הם ישובו ויסייעו לאויב. בית המשפט בחן אם מתקיימים לגבי מנהל שיפא התנאים הנקובים בסעיף 3 ב()(1 ) לחוק הלב"חים - קיום יסוד סביר להניח כי הכלואהואלב"ח,כהגדרתובחוק,וכישחרורויפגעבביטחוןהמדינה- וקבעכי"בעניינושלהמשיבבוסס, במידההנדרשת,כיהתקיימולגביותנאיסעיף3 ב()(1 )[לחוקהלב"חים]ולפיכך,איןמקוםלהורותעלביטול צוהכליאה שהוצאעליו." כאמור, מנהל שיפא נכלל ברשימת הלב"חים שגיבש שב"כ, כמתואר לעיל. חוות דעת של היחידה בשב"כ הנוגעת בדבר, מ- 30.6.24 , שמוענה למשטרה הצבאית, עסקה באפשרות שחרורו של מנהל שיפא. בחוות הדעת צוין כי בשל היותו של מנהל שיפא תומך חמאס הוא נחקר, אולם לא זוהתה לגביו "אינדיקציה לפעילות צבאית עדכנית"; וכי "הוזמה מעורבותו בפע"צ (פעילות צבאית) [או ב]פשיטה". עוד צוין בחוות הדעת:"לאורבחינתעניינושלהנדון,איןלנוהתנגדותלאזרוחו[הכוונה- שחרורו]שלהנדון,כךשישוחרר לשטח הרצועה". בחוות הדעת הובהר: "בקשתנו זו, לשחרור הנדון, לקחה בחשבון את העובדה כי הנדון נתון בימים אלה תחת צו כליאה, מכוח חוק כליאתם של לוחמים בלתיחוקיים." בעקבות מתן חוות הדעת שוחרר מנהל שיפא,ועימו שוחררו באותו היום (1.7.24 ) 18 לב"חים אחרים. שב"כ הבהיר למשרד מבקר המדינה כיצד התקבלה ההחלטה לשחרר את מנהל שיפא ואת הלב"חים הנוספים כמתואר לעיל: היחידה הרלוונטית בשב"כ החליטה לשחררם והמליצה לגורם בצה"ל המוסמך מבקר המדינה 48 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 לכך לפי החוק להוציא צו לביטולו של צו הכליאה. בביקורת לא נמצאה אסמכתה לכך שמטה שב"כ ביצע בקרהעל ההחלטה של היחידההרלוונטית בשב"כלשחרר את מנהל שיפא. בעקבות המקרה בחנה היחידה הרלוונטית בשב"כ את תהליכי העבודה שלה וביצעה בהם התאמות. במסגרת זאת נכתבה הנחייה בנושא תהליך אזרוח (שחרור) בדוקאים49 . מטרת ההנחיה הייתה לקבוע את העקרונות הנדרשים לבחינת תהליך בקשת האזרוח ואת לוח הסמכויות50 המתאים לאישור הבקשה. בין היתר צוין בהנחיה כי תהליך האזרוח יבוצע לאחר שיובאו בחשבון קריטריונים שונים, ובהם מסוכנות המועמדיםלשחרור,המסוכנותהתודעתיתשלהםאוהרגישותהציבוריתשעלולהלהיותכרוכהבשחרורם, וכן היותו של המועמדלשחרורנכס לעניין שחרור השבוייםוהנעדרים. שחרורו ש ל מנהל בית החולים שיפא עורר סערה ציבורית רחבה בישראל. משפחות חטופים המוחזקים בשביחמאסהביעוזעםעלהשחרורוטענוכיהואפוגעבמאמציםלהשבתיקיריהם.השחרורגרםלפגיעה תודעתית עמוקה בציבור בישראל, וחמאס אף ניצל אותו לצורכי תעמולה, שכן מנהל בית החולים שיפא זכהלתשומתלב תקשורתית רבה עםשחרורו. בביקורת עלה כי במסגרת חוות הדעת של שב"כ בעניין שחרורו של מנהל בית החולים שיפא הובאו בחשבון תמיכתו בחמאס ואי- השתתפותו בפעילות צבאית או בפשיטה לתוך שטח ישראל. עם זאת, במסגרת חוות הדעת לא הובאו בחשבון ההשפעה התודעתית של שחרורו על הציבור בישראל ועל פעילי חמאס. עודעלהבביקורת,כילאבוצעהכלבקרה,במטהשב"כאומחוץלארגון,עלההמלצהשלהיחידה הרלוונטית בשב"כ עלשחרור מנהל בית החולים. בתגובתו של שב"כ על טיוטת דוח הביקורת הוא ציין כי "גם בדיעבד לא ידוע לנו על סיכון ביטחוני שנוצר כתוצאהמשחרורו" של מנהל בית החולים שיפא. ראש שב"כ לשעבר בתגובתו ממרץ 2026 לטיוטת לדוח הביקורת ציין, כי "העמדה המקצועית והחד משמעית" של שב"כ הייתה שלא היה ל שחרורו של מנהל ביה"ח שיפא כל השפעה על המו"מ לשחרור החטופים; כי " בשים לב הן לאפיון המשוחרר והן לסביבה שאליה הוא שוחרר.. . השחרור לא היה כרוך בסיכוןחריג";וכי נושא שחרורו של מנהל ביה"ח שיפא תוחקר באופןיסודי עלידי שב"כ. על שב"כ וצה"ל לקבוע, בשיתוף גורמים חיצוניים כמו המל"ל והיועצת המשפטית לממשלה, את הקריטריונים שיש להביא בחשבון בעת גיבוש המלצה לשחרור לב"חים שיש יסוד סביר להניח ששחרורם יפגע בביטחון המדינה. בכלל זה, מומלץ לבחון את הנזקים שעלולים להיגרם משחרורם נוכח הרגישות המיוחדת לתחום התודעתי, כדילמנועאת הישנותםשל מקרים כמתואר לעיל. המל"ל מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2026 כי בעקבות ש חרור מנהל בית החולים שיפא ולנוכח הנחיית רה"ם מ- 1.7.24 ה וקם ב- 3.7.24 " צוות אשר יבחן וייתן את המלצתו לגורם המוסמך לפי כל דין באשר לשחרורם של כלואים אשר מוחזקים כלוחמים בלתי חוקיים או כעצו רי ם מינהליי ם, לפי העילות 49 אדם שיש חשדביטחונינגדוולכן הוא נתון בבדיקה ביטחונית אובפיקוח המודיעין המסכל (מילון מונחי צה"ל.) 50 רשימת הגורמים המוסמכים. מבקר המדינה 49 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 הקבועות בחקיקה הרלוונטית, אך נשקל לשחררם מ טעמי ם מדיניים- ביטחוניים". במסגרת זו נקבע כי ב"אחריות גורמי הביטחון הרלוונטיים להביא לבחינת הצוות את שמות המועמדים להשתחרר מטעמים מדיניים-ביט חוניים "; כי ה צו ות ירוכז על-ידי המל״ל ויכלול נציגים של משהב"ט , צה"ל השב״כ והמל״ל; וכי מחל וקות שיעלו בצוות "יובאולהכרעתראש הממשלה". משרד מבקר המדינה ממליץ להביא להכרעת שהב"ט, רה"ם ואף הקבינט המדיני- ביטחוני עניינים הנוגעיםלשחרורמטעמים מדיניים אוביטחונייםשל אסיריםביטחוניים,ובהםלב"חים,בייחודכאשר נשקף מהם סיכון לביטחון המדינה , או כאשר שחרורם עלול לגרום נזק ב תחום התודעתי. לאחר קבלת הכרעה כזאת, מומלץ לבחון להביאה, במקרים המתאימים,לידיעתהציבור לפניביצועהשחרור. שיתוף פעולה ביןשב"ס ובין שב"כ וצה"ל בתחום המודיעין בביקורת עלו פערים מסוימים בנושא. משרדמבקרהמדינה רואה חשיבות בשיתוף פעולה מודיעיני ביןאגף המודיעין בשב"ס ובין גופי קהילת המודיעין תוך הגנה על מקורות המודיעין ושיטות הפעולהשלהם. מיצוי הדין עם מחבלים שביצעו עבירות במלחמת חרבות ברזל מאז פרצה מלחמת חרבות ברזלנכלאו בישראל כ- 3,000 אסירים ביטחוניים, אשר נתפסו במהלך הלחימה באזור עוטף עזה או בשטח רצ"ע. כליאתם של מי שנתפסו בעוטף עזה או בשטח רצ"ע בוצעה כאמור בתחילהעלפיחוקהלב"חים,ומכוחושלחוקזההםכלואיםבישראלכלעודשחרורםעלוללפגוע בביטחון המדינה (להלן- המסלול המינהלי.) אם אפשר לבסס חשד במעורבות של לב"ח בביצוע פשעים במהלך המלחמה, ניתן לו מעמד של עציר פלילי והוא נכלא מכוח חוק המעצרים,על תיקוניו (להלן- המסלול הפלילי.) העמדתםלדין של מחבלים שביצעועבירות במלחמתחרבות ברזל המחבלים המרצחים ביצעו במהלך מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר מעשי זוועה קשים ובכללם רצח, אונס, חטיפה,עינויים,התעללותוביזה. העמדתם לדין של המחבלים שביצעו פשעים במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ובמהלך מלחמת חרבות ברזלהיא בעלת חשיבות מכרעת מהבחינההמשפטית, המוסרית והציבורית. מיצוי הדיןעם מחבלים אלה מבקר המדינה 50 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 יעשה צדק עם קורבנות הטבח הנורא שהתרחש בעוטף עזה ויהיה סגירת מעגל עבור הקורבנות ובני משפחותיהםשחוווחוויםסבלקשהמנשוא.כמוכן,הרשעהבדיןתשמשהרתעהלאלושיתכננולבצעמעשי זוועהדומיםבעתידותעבירמסרברורשאלולאיישארוללאמענהושהאשמיםיישאובאחריותלמעשיהם. נוסף על כך, קיומו של הליך משפטי סדור ישמש כלי לתיעוד רשמי, מפורט ונצחי של מעשי הזוועה שהתרחשוולהנצחתזכרםשלהקורבנות.זאתועוד,העמדתמחבליחמאסלדיןבהליךשקוףוסדורתשמש הוכחה משפטית ברורה, כלפי כל אומות העולם, לגבי כל אשר התרחש בשבעה באוקטובר ולגבי קיומו של משפט צדק בישראל. למרות מעשי הזוועה הקשים, נכון לפברואר 2026 לא מוצה הדין ולא הועמד לדין שום מחבל חמאס שהשתתףבמתקפת הטרור בשבעהבאוקטובר ובמהלך מלחמתחרבות ברזל. סגן רה"ם ו שר המשפטים, בתגובתו על טיוטת ד וח הביקורת ציין כי "הסיבה שמשפטיהם של המחבלים שהיו שותפים ישירים לטבח ב- 7.10 טרם החלו, איננה קשורה כלל בהכנות הנדרשות לצורך כך. הסיבה נעוצה בהנחיה מפורשת, ולטעמי מוצדקת מאין כמוה, שניתנה על ידי רה" ם, ואשר ניתנה גם ליועצת המשפטית לממשלה, שאין לקבל בשלב זה החלטות בדבר העמדתם לדין של המחבלים, ואין לצאת בהצהרות בעניין זה", וכי "כל האצה של תהליכי החקיקה... וכל פעולה שתקדם את העמדתם לדין של המחבלים...עלולהלהקרין באופן ישירעל שלוםהחטופים." מזכירהממשלה מסר למשרדמבקרהמדינה בינואר2026 כי מדובר בהחלטה משותפת ש ל רה" םושר המשפטים. יצויןכילאחרקבלת תגובתשרהמשפטים באוקטובר2025 נחתםהסכםהפסקתאש, ובעקבותכך שוחררו 20 ה חטופיםהחייםשהו חזקובאותהעתברצ"ע,וכןהו שבולישראל 27 חלליםחטופים.גופת החטוףהחלל האחרון, לוחםהיס"ם רב סמל ראשון רן גוא י לי ז"ל הושבהלישראל ב- 26.1.26 . בתגובת היועצת המשפטית לממשלה על טיוטת דוח הביקורת מספטמבר 2025 (להלן - תגובת היועצת המשפטיתלממשלהעלטיוטתדוחהביקורת),שהתקבלהגםהיאלפניחתימתהסכםהפסקתהאש,נכתב כי " ההנחיה שהתקבלה מהדרג המדיני... היא כי בשל ההשלכות במישור הביטחוני - מדיני, ובשים לב למציאותהשו״נ שבוייםונעדרים][הנמשכתמזהתקופהארוכה,טרםבשלההעתלקבלתהחלטותסופיות בדבר מתווההטיפול במחבלים". בתגובתהיועצתהמשפטית לממשלהעלטיוטתדוחהביקורתנכתבעודכי" בהתאםלהנחיהזו,פעלנוואנו פועלים לקדם את האופציה של קיום משפטים פליליים, על אדמת ישראל, על- פי הדין הנוהג במדינת ישראל, כדי לשמר בידי המדינה את כלל האפשרויות. הדרג המדיני עודכן לאורך הדרך בהתפתחות החקירה.ניתןיהיהלהגישכתביאישוםבפרקזמןקצר,לכשהנסיבותהמדיניותוהביטחוניותיאפשרוזאת. עד לקבלת הנחיה אחרת מהדרג המדיני, מערכת אכיפת החוק ממשיכה להיערך לניהול משפטים נגד המחבליםבהקדםהאפשרי,ולשםכךנערכה,כאמור,חקירהאינטנסיבית,מקיפהויסודיתשמלווהעלידי פרקליטות המדינה, גובשו חוות דעת ואף טיוטות מסגרת של כתבי אישום ביחס לחלק ניכר מהמחבלים השייכיםלמדרגים החמורים שישנגדם ראיות שנטלוחלקבמתקפה בפועל." מבקר המדינה 51 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 עוד צוין בתגובת היועצת המשפטית לממשלה כי "התקיימו דיוניים עיתיים בראשות שר המשפטים ואף בשיתוף יו״ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, לשם הצגת תמונת המצב של החקירה; דיון בסוגיות מהותיות הנוגעות להיערכות המדינה להעמדה לדין של המחבלים; וקידום תיקוני חקיקה רבים הנדרשים לטיפול בנושא. בתוך כך הוצפו גם ההשלכות המשאביות והמינהליות המשמעותיות של הדברים". כמו כן ציינה היועצת המשפטית לממשלה בתגובתה כי "בהמשך לסדרת פגישות עבודה שקיימתי עם שר המשפטים ובהתאם לסיכום עמו, בעת הקרובה בכוונתנו להציג בפניו את תוצרי העבודה שנעשתה, חלופות שונות להעמדה לדין, תיקוני חקיקה נדרשים הנגזרים מכל אחת מהחלופות, השלכות משאביות ומנהליות הנובעות מכך והמ לצות." בתגובת פרקליטותמחוזדרום(פלילי)(להלן- הפרקליטות)עלטיוטתדוחהביקורתמספטמבר2025 (להלן -תגוב תהפרקליטותלטיוטתדוחהביקורת ),שהתקבלהגםהיאלפניחתימתהסכםהפסקתהאש,הובהר כי להחלטה בדבר עיתוי הגשת כתבי אישום השלכות ומורכבויות רבות, הנוגעות להמשך מעצרם של חשודים בעזה, שמביא ליצירתחומריחקירה רבים נוספים,וכןלסוגיית החטופים ברצ"ע. נוכח החשיבות המכרעת, מהבחינה המשפטית, המוסרית והציבורית, של מיצוי הדין עם מחבלי חמאס שביצעו פשעים במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ובמהלך מלחמת חרבות ברזל, מומלץ כי רה"ם, שר המשפטים וכלל הגורמים הרלוונטיים, ובהם היועמ"ש לממשלה ופרקליט המדינה, יקדמו ללא שיהוי נוסף א ת הליכי העמדתם לדין של המרצחים כדי למצות את הדין עימם. אי- העמדתם לדין, גם בחלוף למעלה משנתיים מביצוע המעשים, עלולה לפגוע בהרתעה של מדינת ישראל כלפי מחבלים ומרצחים. לצד זאת, התמשכות התהליך המשפטי מעכבת את עשיית הצדק עם קורבנות הטבח הנורא ובני משפחותיהם. תהליכי החקירה של המחבלים שביצעו פשעים במתקפת הטרור של שבעה באוקטובר ובמהלך מלחמתחרבותברזל, לצורךהעמדתםלדין בדבריההסברלתזכירהחוקלתיקוןולהארכתתוקפןשלתקנות שעתחירום(חרבותברזל)(הארכתמעצר לחשודבעבירתביטחון)(תיקון מס'4),התשפ"ד- 2024 ,ממאי2024 ,שנועדלאפשר אתהארכתמעצרםשל האסירים המטופלים במסלולהפלילי, פורטוהקשיים המשפטיים בטיפול בעצורים במסלול זה. בתזכיר צוין כי "במהלך הלחימה נתפסו בשטחה של מדינת ישראל מספר רב של מחבלים, אשר בנוגע לרובם מתקיים הליך חקירה פלילי בחשד לעבירות ביטחון, כפי שאלה מוגדרות בסעיף 35 (ב) לחוק סדר הדיןהפלילי.חקירתהמחבליםשלקחוחלקבמתקפתהטרורהיאמורכבתוחריגה,ולהמאפייניםייחודיים שטרם נודע כמותם בישראל. החקירה מתייחסת לפשעים האכזריים שביצעו המחבלים, אך תכליתה גם להפיק מידע רב ערך להמשך המלחמה; היא נסובה סביב עשרות זירות שבהן התחוללו הפשעים; היקף גדול של מחבלים שביניהם קשרים מגוונים; מספר הקורבנות והעדים הוא עצום; פצועים המצויים במצב פיזיאונפשיקשה,שמקשהעלגבייתהעדויות;היקףהראיותהואעצום;החקירההתנהלהבתחילתהתוך כדי לחימה קשה באזורים שבהם בוצעו הפשעים, כאשר חלק מהזירות הוכרזו כשטח צבאי סגור וקשה היה להגיע אליהןלאיסוף ראיות, ומאז מתנהלת החקירהבמקבילללחימה ולקרבותעזים בשטח עזה." מבקר המדינה 52 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 עוד צוין בתזכיר כי "בהינתן היקף העצורים ומורכבות החקירה כמפורט לעיל, צפויה החקירה הפלילית לארוךעודפרקזמןממושך.כמוכן,התווסףמספרלאמבוטלשלמעצריםבמסגרתאירועיהלחימהבחבל עזההנמשכיםגםבימיםאלו.הלחימההמורכבתבכללותה,וכןהצורךהברורבהבטחתהאינטרסהלאומי שבשמירהעלחיי אדם כמו גם בקידום החקירה, מציבים בפני גופי החקירה אתגרים חסרי תקדים." בתגובת היועצת המשפטית לממשלה על טיוטת דוח הביקורת נכתב כי ימים מועטים לאחר המתקפה הרצחנית מעזה כלל גורמי מערכת אכיפת החוק על זרועותיה - פרקליטות המדינה, המשטרה, שב״כ, הפרקליטות הצבאית ו מערך ה ייעוץ ו ה חקיקה במשרד המשפטים , פעלו ב תיאום לפתיחה בחקירת אירועי מתקפת הטרור של שבעה באוקטובר. מדובר בחקירה הגדולה, רחבת ההיקף והמורכבת ביותר שניהלו אי פעם רשויותהאכיפה במדינתישראל, וכללהרשויותהשקיעו בה משאבים עצומים בהיקפם. בתגובתהפרקליטותעלטיוטתדוחהביקורתהודגשכימיצויהדיןעםכללמשתתפיהמתקפההואאינטרס ראשון במעלה, הןמהבחינה המשפטית, הן מהבחינה המוסרית והן מהבחינההציבורית. מ מצגתהפרקליטות בענייןחקירתפשעיהחמאסושותפיובעוטףעזהבאירועישבעהבאוקטובר;ומתגובת הפרקליטותעלטיוטתדוחהביקורתעולהכיימיםמועטיםלאחרמתקפתהטרורבשבעהבאוקטוברהחלה הפרקליטות, בתיאום עם היועצת המשפטית לממשלה ובשיתוף פעולה מלא עם שב"כ והמשטרה, לפעול לקידום מיצוי הדין עם כלל המשתתפים במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר, תוך שהיא רואה לנגד עיניה ארבע תכליות מרכזיות: 1. גיבושתיקראיותשיאפשראתהעמדתםלדין,הרשעתםוענישתםשלהמחבליםהמוחזקיםו הנחקרים בישראל אשר השתתפו באירועי 7.10.23 . 2. גיבושתיקראיותעלפשעיהחמאס ברףהנדרשבהליךפלילי שישרתצרכיםמשפטייםשלמדינתישראל בזירה הבין-לאומית ובערכאות בין- לאומיות. 3. גיבוש תיק ראיות שישמש בסיס למעצרם, ל הסגרתם ו ל העמדתם לדין של מחבלי חמאס ושל אחרים שהשתתפו באירועי7.10.23 ויאותרו בעתיד במקומות שונים בעולם. 4. איסוף ראיות ותיעוד שיטתי, סדור ומקיף של הפשעים ו מעשי הזוועה שבוצעו בהובלת חמאס בעוטף עזה באירועי7.10.23 במסגרת שימור הזיכרון הלאומי. פרקליטות המדינה מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2025 כי פעולות החקירה הפלילית של אירועי 7.10.23 נחלקות בין כמה גופי חקירה: על חקירות החשודים בביצוע פשעי חמאס אמונים שב"כ והיחידה הארצית לחקירות בין- לאומיות (יאחב"ל); על חקירת הזירות אמונים יחידת להב 433 , היחידה הארצית לחקירותהונאה(יאח"ה),היחידההארציתלמאבקבפשיעההכלכלית( יאל"כ),יחידתאתג"ר51 ,מוקד105 51 היחידההארצית לטיפול בתופעת גניבותרכב. מבקר המדינה 53 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 ויחידת הסייבר הארצית. כל אחת מ- 44 הזירות שבהן בוצעו פשעי חמאס נחקרת בנפרד, זאת נוסף על חקירת החשודים בביצוע הפשעים. חקירת כל זירה בנפרד נדרשת לצורך הפיענוח של סדר האירועים ומהלכם בכל זירה וזירה. החקירה נועדה לקשור בין החשודים בביצוע הפשעים ובין קורבנותיהם לזירה הרלוונטית. בתגובת הפרקליטות על טיוטת דוח הביקורת צוין עוד כי מדובר בחקירה חסרת תקדים בהיקפה שלא נוהלהכמותהעלידירשויותהאכיפהבמדינתישראל.עודצויןבתגובהכי"בסמוךמאודלפתיחהבחקירה הוקמובהנחייתפרקליטהמדינהצוותיעבודהנושאייםייעודייםלצורךהתמודדותעםהאתגריםהעצומים הכרוכים בטיפול המשפטי- פלילי של המתקפה: הוקמה ועדת היגוי בראשות פרקליט המדינה; הוקמו צוותים משפטיים שמינהפרקליטהמדינה לצורך גיבוש עמדותוהמלצות בשאלותליבה...לצד אלההוקם צוות פרקליטים בהובלת פרקליטות מחוז דרום אליו צורפו פרקליטים מכלל המחוזות שמשימתו ליווי החקירהתוךהכרותמעמיקהולימודחומרהראיותתוךכדיאיסופועלידישב"כויחידותלהב433 השונות [להלן - צוות הפרקליטים]". בתגובת הפרקליטות צוין עוד כי "המשימה המרכזית המוטלת על צוות הפרקליטים ה מלווה את החקירה היא הכנת חוות דעת[ 52 ] ביחס לכל אחד מהנחקרים וביחס לכל אחת מהזירותבהן התרחשההמתקפה, והכנת טיוטותמסגרת של כתבי אישום." מתגובת הפרקליטות על טיוטת דוח הביקורת עולה עוד כי היא השקיעה מאמצים בביצוע עבודה אינטנסיבית בהיקף עצום במסגרת פעולות החקירה, ובכלל זה בפעולות ליווי, ייעוץ והכוונה של כלל הגורמים המעורבים בחקירת המחבלים והזירות. צוות הפרקליטים עיבד וסיכם את כלל חומרי החקירה, עסקבכתיבתחוותדעתבהיקףכוללשלאלפיעמודים,וכןניסחמסמכיםמשפטייםרביםהמתמודדיםעם שאלות וסוגיות שהצריכו פתרונות יצירתיים וקביעת דרכי פעולה ייחודיות. כל זאת כדי לאפשר את העמדתם לדין של המחבלים ברגע שהפרקליטות תונחה להגיש כתבי אישום. עוד צוין בתגובה כי כלל הפעולות בוצעו בלי שהוקצתהלפרקליטות תוספת משאבים משמעותית. מתגובת הפרקליטות על טי וטת דוח הביקורת עולה כי במסגרת החקירה בוצעו יותר מ- 2,000 חקירות חשודים. כמו כן נגבו כ- 1,900 הודעות מניצולים; יותר מ- 1,020 הודעות מאנשי כוחות הביטחון ; וכ- 420 הודעות מאנשי כוחות הצלה (מד"א, כב"ה זק"א.), נוסף על כך נתפסה ונאספה מדיה דיגיטלית בהיקף שלכ- 70 טרה-בייט הכוללתמא ותאלפי פרטי מיד ע. מתגובת הפרקליטות על טיוטת דוח הביקורת עולה עוד כי נכון לספטמבר 2025 ליוותה הפרקליטות חקירות של מאות נחקרים. הפרקליטות ציינה כי חלק מהנחקרים נעצרו בשטח מדינת ישראל ב- 7.10.23 ובימים שלאחר מכן; וחלקם נעצרו במהלך התמרון הקרקעי ברצ" ע, ובשל חשד למעורבותם במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר הועברו לחקירהפלילית במתקני החקירות. 52 בסיום חקירה בעבירות מסוג פשע, לאחר שנאספו לדעת יחידת החקירות מספיק ראיות, מועבר התיק לתביעה המשטרתית או לפרקליטות המדינה לצורך הערכת התובע או הפ רקליט אם יש להגיש כתב אישום בתיק או לסגור אותו.החלטתהתובעאםלהעמידאתהחשודלדיןתלויהבקיומןשלראיותמספיקותלאישוםבתיק;בענייןהציבורי שבהגשתכתב אישום; ובסיכום, בהתאם לראיות המצויותבתיק, שאםיוגשכתב האישום, ההליך יסתייםבהרשעה. מבקרהמדינה, טיפולהמשטרה והפרקליטותבסגירת תיקים פליליים,מאי 2022 . מבקר המדינה 54 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 העצורים במסלולהפלילי נחלקיםלכמהמדרגים, כדלהלן: 1. נחקרים שהשתתפו במתקפתהטרור בשבעה באוקטובר, בחלוקהלמדרגים: א. מדרג 5 : השתייך לארגון טרור והשתתף באימונים ו ב הכנות, נכנס חמוש כחלק מכוח מאורגן שיש לו תפקיד במסגרת התוכנית המבצעית וביצע פעולות טרור ואלימות נגד כוחות צבא או נגד אזרחים. ב. מדרג 4 : נמנה ע ם חברי ארגון טרור , והשתתף באימונים ו ב הכנות, נכנס חמוש, אך הצטרף למעשי האלימות שלא כחלק מהכוח המאורגן, אלא בי ו זמתו כמצטרף ספונטני. ג. מדרג 3 : פעל שלא במסגרת חברות בארגון טרור, נכנס לישראל בחסות המתקפה, בשטח ישראלנשא נשק קר או חם או הצטיידבו או ביצע בפועלמעשה אלימות. 2. נחקרים שנכנסו לישראלב- 7.10.23 אולםלא נמצאו ראיות כיהשתתפו במתקפה, בחלוקה למדרגים: א. מדרג 2 : לא פעל במסגרת חברותו בארגון טרור ונכנס לישראל בחסות המתקפה וביצע מעשי ביזה או היזק ל רכוש בקורבנות או בזירות של י ישובים, בסיסים או מתחם הנובה שבהן היו קורבנות(היהחלק מ"גלהבוזזים.)" ב. מדרג 1 : לא פעל במסגרת חברותו בארגון טרור ונכנס לישראל ב- 7.10.23 בחסות המתקפה לצו רכיעב ודה בישראל או לביצוע גניבותחקלאיות, אך לאנכנסלזירות שבהן היו קורבנות. 3. נחקרים שפעלו מתוך רצ"ע ב- 7.10.23 . 4. נחקרים שעסקו בחטופים בתוך רצ"ע. 5. נחקרים שטרם דורגו. מתגובת הפרקליטות על טיוטת דוח הביקורת עולה עוד כי אסירים ביטחוניים במדרגים 3 - 5 שיש ראיות מספיקות למעורבותם במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר מוחזקים כעצורים פליליים מכוח חוק המעצרים על תיקוניו הייחודיים למלחמת חרבות ברזל; ואילו שאר האסירים הביטחוניים מרצ"ע, שאין ראיות למעורבותם במתקפה העומדות ברף הנדרש לקיום הליך פלילי בעניינם, מוחזקים מכוח ראיות מינהליות, כעצורים מינהלייםעל בסיסחוק הלב"חים. עוד ציינה הפרקליטות בתגובתה על טיוטת דוח הביקורת כי היא הכינה חוות דעת בנוגע לכמה מאות נחקרים. עוד ציינה הפרקליטות כי כנגד חלק מהנחקרים היא הכינה טיוטות מסגרת לכתבי אישום עתידיים,אשרלאחרהכרעתהגורמיםהמוסמכיםבסוגיותהשונות,יהפכולטיוטותכתביאישום.עודצוין כי ניתנה עדיפות לטיפול בנחקרים שיש ראיות המעידות כי הם השתתפו במתקפה בפועל, כלומר נחקרים במדרגים 3 5 - . בהתאם לכך, ביחס למרבית הנחקרים במדרגים אלו נערכו חוות דעת, ובנוגע ליותר ממחציתם גובשו טיוטות מסגרת של כתבי אישום. בתגובה צוין עוד כי נכתבו חוות דעת לגבי 17 זירות מבקר המדינה 55 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 מרכזיות שבהן פעלו נחקרים העצורים בישראל. חוות דעת אלה מפרטות את מהלך המתקפה, בין היתר בהיבטהזמן,המקוםהמדויק,זהות הקורבנות והחטופים. כמו כן הפרקליטות ציינה כי המתקפה אינה אוסף של פיגועי טרור פרטניים אלא מיזם עברייני אחד; וכי הגשת כתבי אישום נפרדים רבים בעניינו לא תשקף את מהותו האמיתית של האירוע. לפי עמדת הפרקליטות נכון לחתור להשלמת החקירה לפני ההעמדה לדין של כל הנחקרים. הפרקליטות ציינה עוד בתגובתה כיהגשת כתבי אישוםנפרדים רביםתגרוםלהטלתעומסקיצוני על מערכת בתיהמשפט. עוד ציינה הפרקליטות בתגובתה כי הפרקליטות היא רק אחד הגורמים המעורבים בשלב החקירה וההעמדהלדין,וכימעורביםבכךגורמיםנוספיםכמושב"כוהמשטרה,ולפיכךקצבהחקירהוהתקדמותה תלויים במגוון גורמים. סגןרה"םו שרהמשפטים צייןבתגובתועל טיוטתדוחהביקורת כיבהנחייתובוצעהעבודהחסרתתקדים בהיקפה לצורך ההיערכות המיטבית להעמדתם לדין של מחבלי חמאס. בביקורת עלה כי נכון לספטמבר 2025 גובשו בפרקליטות חוות דעת בנוגע לחלק ניכר מהחשודים במעורבות בביצוע פשעים במהלך המלחמה ובנוגע לחלקם טרם גובשו חוות דעת. בעניינם של חלק מהחשודים נכתבו גם טיוט ות מסגרת לכתבי אישום. פברואר 2026 מסרה היועצת המשפטית לממשלה למשרד מבקר המדינה כי "בתחילת חודש נובמבר האחרוןנמסרלנוולמשטרתישראלעלידינציגישב״כ,כיאותרועלידםבקרב הלב"חים][הכלואיםכיום בישראל... כלואים נוספים שיש לגביהם אינדיקציות בקשר למעורבות במתקפת הטרור של השבעה באוקטובר ויש פוטנציאל לחקירתם." בפברואר 2026 מסר סגן רה"ם ושר המשפטים בפגישה עם מבקר המדינה כי בחודשים האחרונים הוכפל מספרהמחבליםשבעניינםיגובשוכתביאישום,והוא מסתכםבמאותמחבלים;וכיהוחלטלעסוקבשלוש עד ארבע זירות טבח מרכזיותולהעמיד לדין אתהמחבליםהקשורים לאותההזירה באותו בית משפט. מנתוניםעדכנייםשמסרוהיועצתהמשפטיתלממשלהוסגןרה"םושרהמשפטיםעולהכינכוןלפברואר 2026 ישנםמאות מחבלים שצפוייםלהיות מגובשים כתביאישום בעניינם. חקירת ה מחבלי ם שביצעו פשעים במתקפ ת ה טרור ב שבעה באוקטובר ובמהלך מלחמת חרבות ברזל, לצורךהעמדתםלדין, מורכבתורחבתהיקף.עלהפרקליטותלהמשיךלפעוללהשלמתהליכיהכנתכתבי האישום לגבי כלל החשודים במעורבות בביצוע פשעים במהלך המלחמה, כדי שיהיה אפשר להעמידם לדיןבאופן מהיר,יעיל ותכליתי. מבקר המדינה 56 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 תיקוניחקיקה לצורךניהול ההליכים המשפטיים נגד המחבלים בעקבות התקפת הטר ור ב- 11.9.01 53 נקטה ארה"ב, בתוך פרק זמן קצר, בצעדים תקיפים למאבק בטרור באמצעות חקיקתם של דברי חקיקה חדשים ותיקונם של חוקים קיימים. החוק העיקרי שהתקבל הוא ה- Patriot USAAct. חוק זה, שהתקבל בקונגרס האמריקאי ב- 26.10.01 חולל שינויים ניכרים בעשרות חוקים קיימים כדי לאפשר לרשויות הביטחון בארה"ב לנקוט את הצעדים הנדרשים ללוחמה בטרור. למשל, ה- Immigration and Nationality Act תוקן ונוספה לו הוראה העוסקת בהחזקתם במעצר מינהלי של חשודים במערבות בטרור. נוסף על כך פעל הממשל האמריקאי לקבלתם של דברי חקיקה חדשים המאפשרים החזקה במעצר של מאות לוחמי הטליבאן וחברי ארגון אל- קאעידה שנתפסו במהלך הלחימה באפגניסטןועלהעמדתםלדיןבגיןביצועפשעימלחמה.ב- 13.11.01 פורסםצו נשיאותי(no.OrderMilitary 1)המסמיךאתנשיאארה"בלהורותעלמעצרםשלחבריארגוןאל-קאעידהוכןלהורותעלהעמדתםלדין בבתי דין צבאיים מיוחדים שיוקמו לשם כך54 . פרקליטות המדינהמסרה למשרדמבקר המדינה בפברואר2025 מסמך המפרט את האתגריםהמשפטיים ואת כיווני החשיבה לגבי תיקוני החקיקה הנדרשים לצורך ניהול ההליכים המשפטיים נגד מחבלי חמאס המטופלים בהליך הפלילי, כדי לייעל התהליך ו להגיע להכרעת דין בעניינם בהקדם האפשרי55 בהיבטים הנוגעים להעדת שותפים; עדויות של קורבנות ונפגעי עבירה; דיונים ב- VC ; קיום דיון בהיעדר נאשם או סניגור; חזקת התקינות לגבי חומרי חקירה; גילוי ראייה חסויה; ייצוג נאשמים; ומתן שיקול דעת רחב לביתהמשפט בתחוםהראיות. הפרקליטותבתגובתהעלטיוטתדוחהביקורתציינהכיהיאהעבירהליועצתהמשפטיתלממשלההמלצות פרטניות בכל הנוגע לתיקוני החקיקה הנדרשים להבנתה לצורך ניהול התיק והיא שותפה בצוות עבודה ייעודיבהובלתמערךייעוץוחקיקה,שהוקםכדילהביאלפניהיועצתהמשפטיתלממשלההמלצהמגובשת בנושא מורכבורגיש זה. בתגובת מערך ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים לטיוטת דוח הביקורת צוין, כי כבר בסמוך לאחר פרוץ המלחמה ותחילת החקירות של מעשי הטרור האכזריים על ידי רשויות אכיפת החוק, החלה בשיתוף הפרקליטות, לבחון ולקדם המלצות לתיקוני חקיקה הנדרשים לטובת קידום החקירה, מעצר המחבלים וסדריכליאתם.עודצויןבתגובה,שניתנהבטרםהושלםהמשאומתןלקידומהשלעסקתהחזרתהחטופים האחרונה, כי בתיאום עם הדרג המדיני ועל בסיס הערכות ביטחוניות, משרד המשפטים נמנע מקידום חקיקה ייעודית בשל החשש מהשלכות אפשריותעל סוגיית החטופים. עוד צוין בתגובה כי "בהמשך לסיכום של שר המשפטים עם היועצת המשפטית לממשלה, בעת הקרובה נבקש להציג בפניו חלופות שונות למתווה העמדה לדין והצעות לתיקוני חקיקה לפי כל חלופה. תיקוני 53 אירועטרורשבוצעעלידיארגוןהטרוראל- קאעידה,שבמהלכונחטפוארבעהמטוסיםשלחברותתעופהאמריקאיות, שניים מהםרוסקו לתוך מגדלי התאומים בניו יורק, השלישי לבנייןהפנטגוןוהרביעי התרסק על הקרקע. 54 יוגבתובל,המכוןהישראלילדמוקרטיה, חקיקהנגדטרורבבריטניהובארה"ב לאחראירועי 11 בספטמבר( 2.9.08 .) 55 תיקוני חקיקהאלויהיו י י עודיים לנאשמימלחמת חרבות ברזל בלבד. מבקר המדינה 57 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 החקיקה הנדרשים הם ככלל בעיקר בתחום סדר הדין והראיות". מערך ייעוץ וחקיקה הדגיש כי המלצות החקיקה המוצעות המוזכרות לעיל הן " המלצות שהועלו על ידי הפרקליטות, נשקלו, אך טרם התקבלה החלטה סופית באשר למתווההעמדהלדיןוכנגזר מכך אילו תיקוני חקיקהנכון ונדרשלקדם". היועצת המשפטית לממשלה בתגובתה על טיוטת דוח הביקורת ציינה כי " לצורך ניהול ההליכים (בנוסף לתקנותשעתחירוםוהוראותשעהייחודיותשנחקקווהותקנולשםמתןמענהלאתגריהחקירה),המחלקה הפלילית בייעוץ וחקיקה גיבשה, בתיאום עם הפרקליטות, הצעה לתיקוני חקיקה נדרשים על מנת לתת מענה, בין היתר, לאתגרים ולמאפיינים הייחודיים של התיק שצפויים לעורר קושי בקרב כלל המערכות - משטרה,גופיביטחון,הפרקליטותובתיהמשפט- בעתניהולההליכיםהמשפטיים.מתוךרצוןשלאלפגוע בלגיטימציה של המשפטים שיתנהלו, במישור הפנימי והבינלאומי, העקרון המנחה הוא להתבסס, ככל הניתן, על הדין הקיים ולערוך מינימום שינויים בדין הראייתי וסדרי הדין, על מנת להבטיח את קבילות הראיותומשקלן.תיקוניהחקיקההנדרשיםנגזריםכמובןמההכרעהשתתקבלביחסלחלופותהשונותשל מתווי העמדה לדין (העמדה לדין במערכת בתי המשפט האזרחית, העמדה לדין במערכת בתי המשפט הצבאית או שילוב ביניהן)." בתגובת סגן רה"ם ושר המשפטים על טיוטת דוח הביקורת הוא ציין כי "כל האצה של תהליכי החקיקה מעבר למה שנעשה, וכל פעולה שתקדם את העמדתם לדין של המחבלים במצב הנוכחי[ 56 ] , טומנת בחובה שלוש סכנות מיידיות: א. הדברעלול להקרין באופן ישיר על שלוםהחטופים; ב.הדברעלוללגרור דרישה אולטימטיבית כתנאי לעיסקתחילופין, לפיההאישומים כלפי המחבלים יבוטלו או יתוקנו, באופן שיגרום נזק עצום הן להליך המשפטי עצמו והן לעשיית הצדק; ג. הדבר עלול לגרור דרישה לשחרורם המיידי של אותםמחבליםכחלקמעסקה,דברשעדהיוםלאקרהבעסקאותקודמות.הצבתהזרקורעלההליךעשויה להביא באופן מידילתוצאה החמורההזו." עודצייןהשרכיבדבבדעםעבודתהייעוץהמשפטילממשלהבגיבושהצעותהחקיקההנדרשות,הואאישר בוועדת השרים לחקיקה, הצעת חוק פרטית "שנועדה להסדיר סוגיות מהותיות הנוגעות להעמדתם לדין של המחבלים, זאת על מנת לאפשר מסלול נוסף לקידום החקיקה שיוכל להיות מושלם ברגע שהדבר יתאפשרבשים לבלסוגית החטופים." יצוין כי ב- 5.1.26, לאחר יישום הסכם הפסקת האש מאוקטובר 2025 ושחרור החטופים כאמור לעיל, הונחה על שולחן הכנסת הצעת "חוק להעמדה לדין של משתתפי אירועי טבח 7 באוקטובר, התשפ"ו- 26 20 " 57 .מטרתהחוקהיאלהסדיראתההעמדהלדיןשלמבצעיפעולותהאיבה,הרצח,האונס,החטיפה והביזה שביצעו ארגוני הטרור במסגרת מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר. ב- 12.1.26 אושרה הצעת החוק בקריאה ראשונה והועברה לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת להכנה לקריאה שנייה ושלישית. מזכירהממשלהמסרלמשרדמבקרהמדינהבינואר2026 כילאחרששבוכלהחטופיםהחייםמרצ"עקודם הליך החקיקה בכנסת,והוא מצוי בשלב שלהכנהלקריאה שנייהושלישית. 56 במועד זה הוחזקוברצ"ע48 חטופים:20 חיים, שניים שהיה חשש חמור לחייהם ו- 26 חללים. 57 הצעת חוק1170 ט"ז בטבתהתשפ"ו,, 5.1.26 . מבקר המדינה 58 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 משרד מבקר המדינה ממליץ לשר המשפטים, ליועצת המשפטית לממשלה ולמערך ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים לפעול להשלמת הסדרת התשתית המשפטית הנדרשת לצורך העמדתם לדין של ה מחבלי ם שביצעו פשעים במתקפת ה טרור ב שבעהבאוקטובר ובמהלך מלחמת חרבות ברזל. ✰ מיצוי הדין עם המחבלים שביצעו פשעים במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ובמהלך מלחמת חרבות ברזלהואבעלחשיבותמכרעת,משפטית,מוסריתוציבורית.מיצויהדיןעםמחבליםאלהיעשהצדקעם קורבנות הטבח הנורא שהתרחש בעוטף עזה ויהיה סגירת מעגל עבור הקורבנות ובני משפחותיהם שחוו ועדייןחוויםסבלבלתירגיל.כמוכן,הרשעהבדיןתשמשהרתעהלאלושיתכננולבצעמעשיזוועהדומים בעתיד ותעביר מסר ברור שמעשי האלימות לא יישארו ללא מענה ושהאשמים יישאו באחריות למעשיהם. נוסף על כך, קיומו של הליך משפטי סדור ישמש כלי לתיעוד רשמי, מפורט ונצחי של מעשי הזוועה שהתרחשו, וכן יהיה כלי חשוב להנצחת זכרם של הקורבנות. זאת ועוד, העמדת מחבלי חמאס לדין בהליך שקוף וסדור תהיה הוכחה משפטית ברורה, כלפי כל אומות העולם, לגבי מה שהתרחש בשבעה באוקטובר ולגבי קיומו של משפט צדק בישראל. התמשכות התהליך המשפטי פוגעת באפקט ההרתעהשבהעמדהלדין,ודחייתמיצויהדיןעםהמחבליםשביצעואתהפשעיםדוחהאתעשייתהצדק עם קורבנות הטבח הנורא ובני משפחותיהם. בביקורת עלה כי עד פברואר 2026 לא הועמד לדין על פשעיו שום מחבל שנתפס ב- 7.10.23 או לאחר מכן ואשר חשוד בביצוע פשעים חמורים. ברקע לכך, עמדה הנחיית רה"ם ושר המשפטים שלא לקדם את העמדתם לדין של המחבלים נוכח החשש כי הדבר עלול היה לסכן את שלום החטופים שהוחזקו עד אוקטובר 2025 בידיארגוני הטרור ברצ" ע. הליך העמדתם לדין של המחבלים החשודים במעורבות בביצוע פשעים בשבעה באוקטובר 2023 או במהלך המלחמה מורכב מהבחינה המשפטית, ממושך ביותר ודורש משאביחקירה רבים.בביקורת עלה כאמור, כי נכון לספטמבר 2025 גובשו בפרקליטות חוות דעת בנוגע ל חלק ניכר מהחשודים במעורבות בביצוע פשעים במהלך המלחמה; וכי נכתבו גם טיוט ו ת מסגרת לכתבי אישום בעניינם של חלקם. סגן רה"ם ושר המשפטים וכן היועצת המשפטית לממשלה מסרו למשרד מבקר המדינה בפברואר 2026 כי מספרהמחבליםשבעניינם עלהצורךלגבשכתביאישוםהוכפל,וכעתמספרםמסתכםבמאותמחבלים. כדילייעלאתהתהליךהמשפטיבענייןהמחבליםולהגיעלהכרעתדיןבהקדםהאפשרי,נדרשיםתיקוני חקיקה בהיבטים של סדרי הדיון, ייצוג הנאשמים והראיות. קידומם של אלה התעכב, כאמור לעיל, בהוראתרה"םושרהמשפטים,אףהואנוכחהחששלשלוםהחטופים.לאחריישוםהסכםהפסקתהאש ושחרור החטופים כמפורט לעיל, אושר בכנסת בקריאה ראשונה בינואר 2026 "חוק להעמדה לדין של משתתפיאירועי טבח7 באוקטובר, התשפ" ו- 2026 " . היועצת המשפטית לממשלה מסרה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2026 כי על פי הצעת החוק " המשפטיםנגד המחבלים המעורבים באירועי השבעה באוקטובריתנהלו בבית משפט צבאי שיכונן לפי תקנה 12 לתקנות ההגנה (שעת חירום,) 1945 , בפני הרכב בראשות קצין שהוא שופט בית משפט מחוזי מבקר המדינה 59 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 בדימוס, ולצידו שני חברים נוספים שיהיו קצינים הכשירים להתמנות לשופטי בית משפט מחוזי, בעלי ניסיוןומומחיותבתחוםהפלילי" . היועצתהמשפטיתלממשלהמסרהעודכיבוועדתהחוקהחוקומשפט של הכנסת " מתקיימים בימים אלו דיוני הכנה של הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית, בהם נדונות סוגיות הטעונות הסדרה במסגרת החוק, ובהן סדרי הדין, ראיות, זכויות נפגעי עבירה, מעצרים ועוד. צוותים משותפים של נציגי הי יעוץ המשפטי של ועדת החוקה, פרקליטות המדינה, ייעוץ וחקיקה והפרקליטות הצבאית, דנים בסוגיותאלה על מנתלגבש נוס ח מוסכם" . היועצת המשפטית לממשלה ציינה כי "נוכח החשיבות הלאומית בקידום העמדתם לדין של מחבלי השבעה באוקטובר" התקיימה ב- 10.2.26 ישיבה בראשות ה, ובהשתתפות פרקליט המדינה, הפרקליט הצבאי הראשי ובעלי תפקיד נוספים, " לצורך תיאום ו'העברת המקל' לפרקליטות הצבאית שתנהל את התיקבביתהמשפטהצבאי". היאהוסיפהכי"בישיבהסוכםכיהצבאימשיךלפעול,בסיועגורמימשרד המשפטים, לקידום כלל ההיבטים הנדרשים, לרבות גיוס כוח אדם הולם, לשם ניהול התיק. כן צוין כי מימוש המשימה ידרוש הקצאת משאבים משמעותיים, לרבות תוספת של עורכי דין מנוסים שישמשו כתובעים מטעם התביעה הצבאית. כלל הגורמיםימשיכולשתף פעולהלצורך המשך טיפולמיטבי בתיק וקידוםמיצויהדין עם מחבלי השבעהבאוקטובר". נוכח החשיבות המכרעת, משפטית, מוסרית וציבורית, של מיצוי הדין עם המחבלים שביצעו פשעים במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ובמהלך מלחמת חרבות ברזל, ובהתחשב בכך שבאוקטובר 2025 הוחזרולישראלכלהחטופיםהחיים,מומלץכירה"ם,שרהמשפטיםוכללהגורמיםהרלוונטיים,ובהם היועצת המשפטית לממשלה פרקליט המדינה והפרקליט הצבאי הראשי, יקדמו ללא שיהוי נוסף את הליכיהעמדתם לדין כדילמצותאת הדין עימם. משרד מבקר המדינה ממליץ לשר המשפטים, ליועצת המשפטית לממשלה ולמערך ייעוץ וחקיקה במשרדהמשפטיםלהשליםעבודתמטה,ובמסגרתהלהשליםאתהסדרת התשתיתהמשפטיתהנדרשת לצורךהעמדתם לדיןשל ה מחבלי םש ביצעו פשעיםבמתקפת ה טרור ב שבעהבאוקטובר ובמהלך מלחמת חרבות ברזל. סיכום בבוקר שבעה באוקטובר 2023 , שמחת תורה התשפ"ד, נפתחה מתקפת טרור רצחנית מרצועת עזה על מדינת ישראל. המחבלים המרצחים ביצעו במהלך מתקפת ה טרור בשבעה באוקטובר פשעי מלחמה, פשעיםנגד האנושות ומעשי זוועה ובהם מעשי טבח המוניים, רצח ובכלל זהשל הורים וילדיםאלו בפני אלו,מעשי אונס ואלימות מינית. שב"סהוא ארגוןהכליאה הלאומישלמדינתישראל,והואאמוןעלכליאתםשלכלל האסיריםבישראל. לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל מדינת ישראל הייתה שרויה במשבר כליאה לאומי. החל בשבעה באוקטובר 2023 נתפסו ונכלאו במתקני שב"ס מחבלים רבים שהיו מעורבים במתקפת הטרור ובלחימה ברצועת עזה. מספרם של האסירים הביטחוניים גדל מכ- 5,200 לפני המלחמה לכ- 10,000 בינואר 2025 , גידולשל כ- 4,800 (כ- 92% ). בינואר2025 הגיעהמצבת הכלואים מבקר המדינה 60 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 לכ- 23,400, חריגה של כ- 8,900 כלואים (כ- 61% ) מתקן הכליאה של שב"ס, שממילא סבל ממצוקת מקומות כליאה עודלפני המלחמה. בביקורתעלהכיבעקבותהיערכותלאמספקתשלהמשרדלבל"םושב"סליצירתמקומותכליאהבשעת חירום, חסרו במוע ד סיום הביקורת כ- 3,500 מקומות לכליאתם של האסירים הביטחוניים שנתפסו במהלך המלחמה. לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל ועד אוקטובר 2024 צה"ל לא הכין אומד ן של היקף המעצרים הצפויים להתבצע בעת הפעל ת תו כניותיו המבצעיות, ולמותר לציין כי הוא לא שיקף עד אז אומדןכזהלפני שב"ס.מתגובת שב"סעלטיוטתדוחהביקורתעולהכיהיעדר האומדןהקשהעלשב"ס לקלוטאסירים ביטחוניים בהיקפים גדולים במהלך מלחמתחרבות ברזל. צה"ל,שבמתקניםשבאחריותוהיוכלואיםבפברואר2025 כ- 2,400 אסיריםביטחוניים,לאהתכונןלפני פרוץ מלחמתחרבות ברזללמצבשבו הואיידרשלהקים בעצמו מתקני כליאהלתקופהארוכת טווח;ואף לאשמרעלכשירותמבצעיתבנושאזה.זאתאףשהוראותאמ"ץמביאותבחשבוןמקרהכזהומאפשרות זאת. הגידול במספר האסירים הביטחוניים, הגידול במספר משימות אנשי סגל שב"ס, השינוי לרעה ביחסי העוצמה בין אנשי סגל שב"ס לאסירים הביטחוניים והעלייה ברמת מסוכנותם של האסירים הביטחוניים- כלאלה הגבירואתהסיכון לפגיעה באנשי הסגל. המחסורבמקומותהכליאהבמתקנישב"ספגעגםביכולתשב"כלבצעמעצריםוחקירותבהתאםלצרכיו המבצעיים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי המשרד לבל"ם והשב ס, בשיתוף צה"ל," ישלימו את עבודת המטה לתכנון כליאת לוחמי אויב במתקני שב"ס ויביאואת מסקנותיה והמלצותיה לפני וועדת ההיגוי והיישום למשבר הכליאה. יש לוודא כי העמ"ט תתבסס על אומדנים מספריים לגבי הגידול שאפשר שיידרש במקומות הכליאה בתרחישי הייחוס השונים, ובכלל זה בתרחיש של מלחמה, ואין להסתפק בתוכניות למיצוי מקומות הכליאה הקיימים. מומלץ כי במסגרת זאת יביאו שב"ס וצה"ל לידי ביטוי תובנות שהופקו לנוכח היקף קליטת האסירים הביטחוניים במלחמת חרבות ברזל ולקחים מכליאת אסירים ביטחוניים לתקופ ה ארוכה על ידי צה"ל; וכן מומלץ כי הם יביאו בחשבון את הצורך בהקצאת משאבים ותקציב. בדבבד,עלהמשרדלבל"םועלשב"סלהמשיךלפעוללהגדלתמספרמקומותהכליאה.צורךזה מקבלמשנה תוקף נוכח הגידול הניכר במספר הכלואים עקב מלחמת חרבות ברזל. בשל הצורך לפנות כלואים ממתקן הכליאה של צה"ל "שדה תימן" שב"כ "נרתם לבקשת המל״ל [ו]בחן חלופות, בראיהסיכון הביטחוני", ובהתאםלכךגיבש המלצהלשחרור מספר לב"חים. ב- 1.7.24 צה"ל שחרר, בהתאם להמלצת שב"כ, 19 מהם. קודם לשחרורם של הלב"חים, גורם מסוים בשב"כציין כיהרשימהכוללת"אנשיםמהםנשקףסיכון.",כמוכןיודגש,כיצה"ל,בתגובתועלטיוטת דוח הביקורת, ציין כי "שוחררו לרצ"ע מעורבים בפעילות טרור העומדים בקריטריונים של חוק הלב"חים",כלומרשוחררומישעלפיהתבחיניםשבחוקהלב"חיםלאהיואמוריםלהשתחרר.אףשהיה מבקר המדינה 61 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 יסוד סבירלהניחכי שחרור הלב"חים יפגע בביטחוןהמדינה, הם שוחררוללא עדכון רה"ם וללא וקבלת אישור ולכך. על שב"כ וצה"ל לקבוע, בשיתוף גורמים חיצוניים כמו המל"ל ו היועמ"ש לממשלה, את הקריטריונים שיש להביא בחשבון בעת גיבוש המלצה לשחרור לב"חים שקיים יסוד סביר להניח כי שחרורם יפגע בביטחוןהמדינה.בכללזה מומלץלבחוןאםלכלולבמסגרתהקריטריוניםאתהנזקיםשעלוליםלהיגרם משחרורם של הלב"חים, נוכח הרגישות המיוחדת של הנושא בהיבט התודעתי. זאת כדי למנוע את הישנותם של מקרים כמתואר לעיל. יש להביא להכרעת שהב"ט, רה"ם ואף הקבינט המדיני- ביטחוני עניינים הנוגעים לשחרור, מטעמים מדיניים או ביטחוניים, של אסירים ביטחוניים ובהם לב"חים, קל וחומר כאשר נשקף מהם סיכון לביטחון המדינה או כאשר שחרורם עלול לגרום נזק בתחום התודעתי. לאחר קבלת הכרעה כזאת מומלץ לשקול להביאה, במקרים המתאימים, לידיעת הציבור לפני ביצוע השחרור. למצוקת מקומות הכליאה בבתי הסוהר של שב"ס יש השפעות רבות וניכרות, לא רק על מרחב המחיה שלהאסירים,אלאגםעלמרכיביהביטחוןהלאומי,ובייחודבתקופותמלחמהשבהןמספרהכלואיםגדל במידה ניכרת. על הממשלה לראות בהגדלת מספר מקומות הכליאה לאסירים המוחזקים בידי שב"ס - פרו יקטלאומי,ועליה להתגייסלסייעלשב"סביישומו.ראוישהליכיהתכנוןו ההיערכותלגיבושהמענה בתחום תשתיות הכליאה במדינה ייעש ו על ידי שב"ס, בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, הן לצורך הדבקת פערי התשתית, הן נוכח מגמת הגידול במספר הכלואים , הן כדי לתת מענה על הגידול במספר הכלואים בתרחישי מלחמה והן כדילתת מענה על מצוקת מרחב המחיהשל הכלואים. נכון לפברואר 2026 לא הועמד לדין על פשעיו שום מחבל שהשתתף במתקפת ה טרור בשבעה באוקטובר ואשר חשוד בביצוע פשעים חמורים, למרות מעשי הזוועה הקשים שביצעו המחבלים. הרקע לכך היה החלטה משותפתשלרה"ם ושרהמשפטים שלאלקדםאתהעמדתם לדיןשלהמחבליםנוכחהחשש כי הדבר עלול היה לסכן את שלום החטופים שהוחזקו עד אוקטובר 2025 בידי ארגוני הטרור ברצ"ע. נכון לספטמבר 2025 בפרקליטות גובשו חוות דעת בנוגע לחלק מהחשודים במעורבות בביצוע פשעים במהלך המלחמהובנוגעלחלקמה חשודים,טרםגובשוחוותדעת.ל גביחלקמ החשודיםנכתבוגםטיוטותמסגרת לכתבי אישום. מנתונים עדכניים שמסרו היועצת המשפטית לממשלה וסגן רה"ם ושר המשפטים עולה כינכון לפברואר2026 ישנם מאות מחבלים שלגביהם צפוייםלהיות מגובשיםכתבי אישום. מיצויהדיןעםמחבליחמאסשביצעופשעיםבמתקפתהטרור ב שבעהבאוקטוברובמ הלך מלחמתחרבות ברזלהואבעלחשיבותמכרעת, מהבחינהה משפטית,ה מוסריתוהציבורית.מיצויהדיןעםמחבליםאלה יעשה צדק עם קורבנות הטבח הנורא שהתרחש בעוטף עזה ויהיה סגירת מעגל עבור הקורבנות ובני משפחותיהםשחווועדייןחוויםסבל קשהמנשוא.כמוכן,הרשעהבדיןתשמשאמצעיהרתעהכלפיאלו שיתכננו לבצע מעשי זוועה דומים בעתיד ותעביר מסר ברור שמעשי האלימות לא יישארו ללא מענה ושהאשמיםיישאובאחריותלמעשיהם.נוסףעלכך,הליךמשפטיסדורישמשכלילתיעודרשמי,מפורט ונצחי של מעשי הזוועה שהתרחשו, וכן יהיה כלי חשוב להנצחת זכרם של הקורבנות. זאת ועוד, העמדת מחבלי חמאס לדין בהליך שקוף וסדור תהיה הוכחה משפטית ברורה, כלפי כל אומות העולם, לגבי כל שהתרחש בשבעה באוקטובר ולגבי קיומו של משפט צדק בישראל. התמשכות התהליך המשפטי פוגעת מבקר המדינה 62 ▪ כליאה,שחרורוהעמדהלדיןשלאסיריםביטחונייםבעקבותמלחמתחרבותברזל סיוון התשפ"ו יוני 2026 באפקט ההרתעה שבהעמדה לדין, ודחיית מיצוי הדין עם המחבלים שביצעו את הפשעים מעכבת את עשייתהצדק עם קורבנות הטבחהנורא ובנימשפחותיהם.