פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 324
מישיבת ועדת חוקה, חוק ומשפט
יום שלישי, י"ח בחשוון התשס"ח (30.10.2007), בשעה 11:00
סדר היום:
1. העבירות המנהליות (תיקון – פיקוח על הטלת קנסות), התשס"ז-2007, של חה"כ יצחק לוי (פ/2304)
2. הצעת חוק העבירות המנהליות (תיקון – מידתיות ושמירת זכויות בהטלת קנסות מנהליים), תשס"ז-2007, של חה"כ שי חרמש (פ/2592)
נכחו:
חברי הוועדה:
מנחם בן ששון – היו"ר
יצחק לוי
מוזמנים:
חה"כ שי חרמש
עו"ד ליאוניד קוגן – משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה
עו"ד מיכאל אטלן – יועץ משפטי, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה
עו"ד יפעת רווה – משרד המשפטים
מאיר בינג – משרד האוצר
יובל יעקובי – משרד האוצר
יוסטה בלייר – התאחדות חקלאי ישראל
ייעוץ משפטי: איתמר גלבפיש
מנהלת הוועדה: דורית ואג
רשמת פרלמנטרית: מיטל בר שלום
1. העבירות המנהליות (תיקון – פיקוח על הטלת קנסות), התשס"ז-2007, של חה"כ יצחק לוי (פ/2304)
2. הצעת חוק העבירות המנהליות (תיקון – מידתיות ושמירת זכויות בהטלת קנסות מנהליים), תשס"ז-2007, של חה"כ שי חרמש (פ/2592)
היו"ר מנחם בן ששון:
שלום, אני פותח את ישיבת הוועדה. אני קורא את דברי ההסבר: חוק העבירות המנהליות, התשמ"ו – 1985 נועד לאפשר אכיפה יעילה של חיקוקים, שהעבירות עליהן נחשבות כקלות יחסית, באמצעות הטלת קנס בדרך מנהלית. עם זאת, אין להתעלם מן הפגיעה באדם הנדרש לשלם קנס מנהלי, במיוחד במקרים בהם מוטל קנס מצטבר בשיעור של עשרות ואף מאות אלפי שקלים חדשים בשל ריבוי עבירות מנהליות עליהן נודע לתובע בעת ובעונה אחת.
מטרתו של חוק זה הנו לתקן ליקויים שנפלו בהסדר הקיים כיום, כמו גם להבטיח כי זכויותיו של הנקנס להתגונן מפני הקנס המנהלי ולהציג טענותיו בפני הגורמים המוסמכים יישמרו, וזאת מבלי לפגוע ביעילות האכיפה באמצעות קנסות מנהליים. מציעי החוק אינם חולקים על הצורך בהענשת עבריינים. כל שמבקשת הצעת החוק להבטיח, הוא כי ייווצרו תנאים שיקטינו את הסיכון להענשת אנשים ישרי-דרך שלא חטאו, בעוד העבריינים והחוטאים ייענשו בכל חומרת הדין.
מוצע להרחיב את הגדרת "היועץ המשפטי לממשלה" לצורך חוק זה, ולכלול בה גם את פרקליט המדינה ואת המשנים ליועץ המשפטי לממשלה. כמו כן מוצע להוסיף הגדרת "רשות מאשרת", שתכלול פרקליטים בכירים מפרקליטות המדינה או ממשרדי ממשלה אחרים, אשר יוסמכו לכך על ידי היועץ המשפטי לממשלה. הצורך בפיקוח פרקליטות המדינה קיים נוכח עדויות שהגיעו למציעי החוק, בדבר תרבות של "יד קלה" בהטלת קנסות מנהליים.
למציעי החוק נודע כי פעמים רבות מוטל קנס מנהלי חודשים ארוכים ואף שנים לאחר שנודע לתובע מוסמך על ביצוע העבירה, דבר הפוגע קשות ביכולתו של הנקנס להתגונן כנגד הקנס שהוטל עליו.
לפיכך, מוצע לקבוע כי בדרך כלל לא ניתן יהיה להטיל קנס מנהלי אלא במהלך השנה הראשונה שלאחר המועד שבו נודע לתובע מוסמך, או למי מטעמו, על ביצוע העבירה. עם זאת, מוצע להעניק שיקול דעת לתובע מוסמך (באישור היועץ המשפטי לממשלה) להטיל קנס מנהלי גם לאחר חלוף התקופה האמורה של שנה. לשם השוואה, בסעיף 225 א (א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב – 1982, נקבעה תקופה מירבית של שנה שאחריה, ככלל, לא ניתן עוד להגיש כתב אישום או להטיל קנס בשל עבירת קנס כמשמעותה בחוק האמור. לדעת מציעי החוק, מן הראוי לקבוע פרק זמן דומה גם בעבירות מנהליות, על מנת ליצור איזון ראוי בין האינטרס הציבורי לבין זכויות הנקנס, אשר יעמדו בדרישת "המידתיות" ("במידה שאינה עולה על הנדרש") הקבועה ב"פסקת ההגבלה" שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
כמו כן, מוצע להבהיר כי אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מכל הוראה הדנה בהתיישנות עבירות או עונשים.
מוצע לקבוע פרק זמן מרבי למתן החלטת התובע המוסמך בבקשה לביטול הודעה על קנס מנהלי קצוב. ההצעה מועלית על רקע תופעות קשות של עיכוב ממושך במתן החלטת התובע המוסמך (לעתים חצי שנה ואף יותר מזה). לדעת מציע החוק, מתן החלטה באיחור כה רב פוגע קשות בנקנס, הנותר במצב של חוסר ודאות ונדרש לשלם קנסות אשר אפשר כי יבוטלו על ידי התובע המוסמך, מה גם שביני לביני אין הנקנס רשאי להגיש בקשה להישפט, עד לאחר החלטת התובע המוסמך בבקשתו לביטול קנס (ראו סעיף 8א (ה) לחוק העיקרי). לפיכך, מוצע לקבוע כי ככלל, תינתן החלטת התובע המוסמך תוך שישים ימים לאחר הגשת הבקשה לביטול ההודעה, ואולם במקרים מיוחדים תהיה הרשות המאשרת רשאית להאריך תקופה זו, בלא יותר משישים ימים נוספים.
מוצע להבהיר לקונה הקיימת בחוק הקיים, ולקבוע כי נקנס, אשר בקשתו לביטול הודעת הקנס נדחתה על ידי התובע המוסמך, ואשר שילם את הקנס לפני החלטת התובע המוסמך הדוחה בקשתו לביטול הקנס.
במצב המשפטי הקיים, נוצרת אנומליה המתמרצת נקנסים שלא לשלם את הקנס במועד, ולהמתין להחלטת התובע המוסמך בבקשה לביטול הודעה. זאת, נוכח הוראת החוק הקובעת כי אם דחה התובע המוסמך את הבקשה האמורה, רשאי הנקנס להגיש בקשה להישפט תוך 30 יום (סעיף 8א (ה) סיפא לחוק העיקרי). ואולם, אם הנקנס פעל בהתאם לחוק ושילם את הקנס במועד, לפני שניתנה החלטת התובע המוסמך בבקשה לביטול הקנס, או-אז "כופרה העבירה" (ראו סעיף 23 לחוק העיקרי), ולכאורה אין הוא רשאי עוד להגיש בקשה להישפט, גם אם בקשתו לביטול ההודעה תידחה על ידי התובע המוסמך. מצב זה הנו בלתי רצוי בעליל, וגורם לאי תשלום קנסות במועד. לפיכך מוצע לתקן את החוק ולהבהיר כי נקנס ששילם את הקנס לפני שנדחתה בקשתו לביטול הודעת קנס, יהיה רשאי להגיש בקשה להישפט תוך 30 יום לאחר שנמסרה לו החלטת התובע המוסמך על דחיית בקשתו.
למציעי החוק נודע כי במקרים רבים מוטלים על נקנסים, קנסות מצטברים בסכומי עתק של עשרות ואף מאות אלפי שקלים, בגין מעשה או מחדל אחד המבוצע על ידיהם.
מציעי החוק אינם מקלים ראש בצורך באכיפה נחושה ויעילה, ואינם חולקים על נחיצותם של קנסות מצטברים במקרים מובהקים. עם זאת, נוכח הפגיעה הקשה בנקנס, העלול להגיע עד כדי פשיטת רגל כלכלית, מוצע לאפשר לנקנסים זכות טיעון מוגברת בטרם יוטל עליהם קנס מצטבר בסכום גבוה. כמו כן מוצע כי קנסות מצטברים בסכומים של יותר מ – 75,000 ש"ח לא יוטלו אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה או המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
על מנת שנקנס יוכל לכלכל צעדיו באופן מושכל, ולהחליט האם ברצונו להגיש בקשה להישפט, בקשה לביטול הודעה או לשלם את הקנס מייד ללא מחאה, מוצע לאפשר לנקנס לקבל לידיו את חומר החקירה, אלא אם מדובר בבקשת סרק או שקיימים טעמים מיוחדים אחרים לאי מסירת החומר (כגון טעמים ביטחוניים, טעמים הנוגעים לחיסיון מקורות משטרתיים וכו'). כמו כן, על מנת למנוע הצפת המערכת בבקשות סרק לעיון בחומר החקירה, מוצע להתנות מסירת חומר חקירה בתשלום אגרת טיפול בסכום שיקבע שר המשפטים, ואשר לא יעלה על 500 ש"ח.
מוצע לבחון את יישומו של סעיף 6 המוצע (מסירת חומר חקירה), ובכלל זה היקף העומס שיוטל על מנגנון התביעה עקב יישומו של סעיף זה. לפיכך, מוצע לחוקק את סעיף 6 כהוראת שעה לתקופה של שנה אחת בלבד, ולהותיר בידי הוועדה את הסמכות להחליט בנוגע להארכת תוקפו.
מוצע לאפשר לנקנס לערור על קנס מצטבר בסכומים גבוהים במיוחד (סכום הקנס המצטבר מעל 75,000 ש"ח וגם גבוה מפי שלושה מן הקנס המנהלי הקצוב הגבוה ביותר שניתן להטיל על העבירה החמורה ביותר מבין העבירות שבגינן הוטל על הנקנס קנס מצטבר). לדעת מציעי החוק, זכות הערר נחוצה נוכח חומרת הפגיעה בנקנס בעטיו של קנס מצטבר גבוה כאמור, אשר בחלק מהמקרים עלול לסכן את עצם קיומו הכלכלי של הנקנס.
מוצע להאריך המועד לתשלום קנס מנהלי מ – 60 ימים ל – 90 ימים, וזאת על מנת להשוות התקופה עם זו הקבועה בסעיף 229 (א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב – 1982, הקובעת תקופה של 90 יום לתשלום קנסות שהוטלו על עבירות של "ברירת משפט", ובכלל זה עבירות תעבורה רבות.
לדעת מציעי החוק, אין כל הצדקה לחייב נקנסים בתוספת פיגור כל עוד לא ניתנה החלטת התובע המוסמך בבקשה לביטול הודעת קנס, ובלבד שבקשה זו הוגשה במועד. התובע המוסמך נדרש ליתן החלטתו תוך פרק זמן סביר, ואין כל טעם המצדיק הענשת הנקנס בשל עיכוב בהחלטת התובע המוסמך. מציעי החוק סבורים כי הוראה זו תיצור תמריץ חיובי לרשויות ליתן החלטותיהם בבקשות לביטול הודעת קנס בהקדם האפשרי, ותמנע תופעות של עינוי דין ממושך לנקנסים, אשר נפוצו בשנים האחרונות בעיקר בענף החקלאות.
למציעי החוק נמסר על מקרים רבים בהם קנסות שבוטלו לא הושבו אלא לאחר חודשים ארוכים. על מנת למנוע תופעות מעין אלה, מוצע לקבוע כי החזר הקנסות שבוטלו יבוצע בהקדם האפשרי, ולא יאוחר מ – 90 ימים מיום מתן ההחלטה על ביטול הקנס. מכל מקום, על מנת להבטיח כי הקנסות המבוטלים אכן יוחזרו במועד, מוצע לקבוע כי קנס שבוטל ולא הוחזר במועד (90 ימים), יוחזר בצירוף תוספת פיגור – בבחינת "נאה דורש ונאה מקיים".
התיקון בסעיף 23 נחוץ על מנת להסיר כל ספק בדבר זכותו של נקנס ששילם את הקנס לפני שנדחתה בקשתו לביטול קנס, להגיש בקשה להישפט תוך 30 מיום שנמסרה לו ההודעה על דחיית בקשתו".
הבעיה היתה מסביב להשתהות, ליכולת לערער אחרי זמן ולהתנגשות שבין תקופות הזמן השונות.
יפעת רווה:
אנחנו ישבנו עם משרד התמ"ת ועם הנציגים של המציעים, על מנות לנסות ולמפות מהן הבעיות שהטרידו את המציעים, איזה דברים ניתן לתקן בחקיקה ראשית, איזה דברים אפשר לתקן בנהלים ואיזה דברים דורשים חקיקת משנה. הסתבר שחלק מן הדברים השתפרו בינתיים.
היו"ר מנחם בן ששון:
בחלק מן הדברים נוצרו נהלים.
יפעת רווה:
נוצרו בעקבות זה נהלים שהוציא עו"ד אטלן. אנחנו עשינו סיכום שהוא מכלול של זה. יש ייחודיות במטריה של עובדים זרים, גם מבחינת היקף התופעה וגם מבחינת שיעור הקנסות שהוא יחסית גבוה לנושאים האחרים. מדובר בהצטברות גדולה של עבירות. בעוד שבסוגים אחרים של עבירות מנהליות יש עבירה, פה אדם אחד בשל עובד זר יכול לעבור מספר עבירות. במקרים מסוימים יכפילו את זה במספר העובדים הזרים וזה יכול להצטבר לסכומים רבים, מה שיוצר עומס גדול במשרד התמ"ת, לחץ על מערך האכיפה ועיכובים.
יצחק לוי:
בעיקר לחץ על החקלאים.
יפעת רווה:
בגלל שיעור הקנסות. היתה הסכמה על הבעיות. כתוצאה מהדבר הזה היו הרבה מאוד בקשות לביטולים והרבה בקשות להישפט, יותר מתחומים אחרים בהם הקנסות יותר נמוכים. אנחנו יודעים, שככל הקנסות יותר גבוהים אז יותר אנשים מנסים להיאבק בזה. ניסינו ביחד למצוא את הדרך, איך מצד אחד לענות על הבעיות האלה ומצד שני יש כאן בעיות שכן יש לאכוף אותן, בייחוד שמדובר בתנאי העסקה של העובדים הזרים, שאנחנו כן רוצים לעודד את האכיפה שלהם.
היו"ר מנחם בן ששון:
אני רוצה לשמוע ממשרד התמ"ת את תפיסתו העקרונית בכל המהלך הזה, כי הוא הרי רואה את הצד השני, את בעיית העובדים והענף.
מיכאל אטלן:
החוליה הזו היא חוליה ראשונה, כאשר השלב הבא הוא להביא תקנות של שר המשפטים. בקשתנו, היא שייעשו שינויים או הבחנות מסוימות לגבי גובה הקנסות. לגבי חלק מהמקרים מלא חומרת הדין מתאימה, אבל לגבי חלק אחר פחות. החכמה היא למצוא את האיזון. כל העניין הזה של טיפול במעסיקים שמפרים את החוק, הוא חוליה חשובה במדיניות הממשלה, שהיא מדיניות חברתית, להגן על העובדים הישראלים שאין להם עבודה, ולהגן על העובדים הזרים כאשר פוגעים בזכויותיהם. כאשר נקודת המוצא פה היא שדואגים רק לחקלאים, היא נקודת מוצא שגויה. אנו דואגים פה לעובדים ברמות השכר הנמוכות, לבלתי המועסקים, שכמות העובדים הזרים היא פונקציה גם של עלויות העסקה ועלויות העסקה הן פונקציה של ההיתרים, הרישיונות ועמידה בחובות המעסיק. אנו מדברים על תפיסה כוללת.
משנת 1991 שאז החלה העסקת עובדים זרים במדינה, מה שבית המשפט מגדיר כמכת מדינה, כך שגם הפגיעה בזכויות שלהם היא גם כן מכת מדינה, חלה החמרה גדולה עם מכה גדולה ברמת הקנסות.
שי חרמש:
היום יש חצי מכמות העובדים הזרים.
מיכאל אטלן:
השר ישי בקדנציה הראשונה שלו ב-1996 הביא להחמרה בגובה הקנסות. בהתחלה הוא אפילו היה צריך להיאבק בתפיסות מסוימות שאמרו, שזה לא חוקתי ולא מדתי. בסופו של דבר אני רואה את השלב שבו אנו נמצאים כסוג של תיקון מסוים וקל.
הדיון הזה צריך לקחת בחשבון, שהכוונה שלנו היא להשלים את המהלך על ידי אבחנה קלה לגבי סוגים מסוימים של עבריינים. התקנות ממילא יובאו לוועדה.
היו"ר מנחם בן ששון:
את ההנחיות שלך שלחת.
מיכאל אטלן:
את ההנחיות לגבי הביצוע בהתאמה לגובה הנוכחי של הקנסות. ההנחיות מנסות לענות על הצד הפרוצדוראלי של הקושי של החיים. אנחנו מודעים לזה שחומרת הבעיה אלצה אותנו לאכוף ביד קשה, לא רק בגובה הקנסות. אנו מדברים על אלפים רבים של קנסות והליכים בבתי משפט. ממתינים 5,000 תיקים כדי להגיע לבתי משפט של כאלה שביקשו להישפט. ישנו גם מספר קנסות בסדר גודל של אלפים. ברור לגמרי שזו מכונה שפרטים עלולים להיפגע בה. זה קצת כמו קנסות תחבורה. זה ברור לגמרי שהיעילות שאתה רוצה להשיג כי אתה לא יכול לנהל כל תיק תחבורה כאילו זה תיק רצח, יכולה לפגוע פה ושם. הנתון הכי משמעותי מבחינתנו, הוא שמתוך אלה שמבקשים לבטל את הקנס לפי החוק, אנו מגיעים ל-25% של ביטול קנסות.
איתמר גלבפיש:
על מה זה מצביע?
מיכאל אטלן:
זה מצביע על כך שהמערכת של הבקרה עובדת.
איתמר גלבפיש:
זה יכול להצביע גם על כך שהמערכת של האכיפה היא לא בסדר.
שי חרמש:
אמרת אכיפה עם החרפה.
איתמר גלבפיש:
זה גם אומר את זה.
שי חרמש:
בשנת 2005 ישנן קנסות בסך 131,000,000 שקלים.
היו"ר מנחם בן ששון:
אין גוזרים גזירה על הציבור, אלא אם כן הציבור יכול לעמוד בזה.
מיכאל אטלן:
כאשר הגענו לבתי הדין עם קנסות כאלה, השופטים נטו לומר: אתם לא נורמאליים, אתם תביאו לקריסה של אנשים וכו'. היום הם עצמם מובילי הקו המחמיר. הם מגדירים את זה כמכת מדינה אחרי שנים שהם נתקלים בבעיות האלה.
יצחק לוי:
צריך למצוא איזון, מצד אחד להחמיר ומצד שני לא להפיל אנשים.
מיכאל אטלן:
עם הנכונות שלנו לחפש איזון, הביאו אותנו לשפוך את המים עם התינוק. בנוהל שהעברתי לכם עותק ממנו קבענו, שאם הקנס מגיע ל-150,000 שקלים עצם ההטלה שלו תובא להתייעצות לפניי.
יצחק לוי:
גם להוריד קנסות.
מיכאל אטלן:
להוריד קנסות זה המהלך הבא בתקנות. זה תלוי גם במשרד האוצר ובמשרד המשפטים.
יובל יעקובי:
אנחנו לא שותפנו בתהליך, בגלל שהוועדה הזו לא דנה בנושאים כלכליים.
היו"ר מנחם בן ששון:
אדוני טועה. תשאל את מר בינג, והוא יגיד לך. אדוני מכיר את חוק יסוד משק המדינה? אנחנו דנים בו. אמנם זה נעשה בלי האוצר, כי האוצר לא מגיע.
יובל יעקובי:
אז יכול להיות שהנאום שלי יהיה קצת מיותר. אנחנו כמובן מאוד מודאגים מההשפעה של עובדים זרים על המשק, וגם הממשלה. צריך לזכור, כי ברגע שאנו מחמירים עם מעסיקי עובדים זרים שלא כדין, יש לזה סיבה. לעובדים זרים יש השפעות הרות אסון על הכלכלה, על התעסוקה. זאת מדיניות ממשלתית ארוכת שנים, ויש שנים שהיא מצליחה יותר ויש שנים שהיא מצליחה פחות. אנחנו עכשיו סובלים מ-180,000 עובדים זרים, מתוכם 90,000 עובדים לא חוקיים.
שי חרמש:
האם גם מהחוקיים סובלים?
יובל יעקובי:
כן.
שי חרמש:
האם היית יכול לטפל ב-90,000 קשישים במדינה בלי פיליפינים?
יובל יעקובי:
מצד אחד צריך פיליפינים שיעבדו, מצד שני אנחנו מדינה מערבית עם שיעור הכי גבוה של מטפלים עובדים זרים.
שי חרמש:
האם היית מגיע ל-2 מיליארד דולר בייצוא בלי 29,000 תאילנדים?
יצחק לוי:
זה לא הויכוח.
היו"ר מנחם בן ששון:
האם אדוני רוצה לעשות חוק או לחקור את משרד האוצר?
יובל יעקובי:
למספרים שאמרתי צריך להוסיף 50,000 פלסטינים שמעל למחציתם לא חוקיים, ופליטים שונים. הם לוקחים את מקומות העבודה של הישראלים, בעיקר של אלה מהשכבות הנמוכות. הם מורידים שכר לשכבות הנמוכות, ויש לזה השפעות נוספות הרות אסון. ההחמרה הזו היא לא תוצאה של בירוקרטיה מיותרת, אלא של יד מכוונת של ממשלת ישראל שרוצה להחמיר עם מעסיקי עובדים זרים. כל זאת, כמובן, בהנחה שהם עוברים על החוק.
לגבי הפחתת קנסות ותקנות, זו סמכות של שר המשפטים בהתייעצות שר התמ"ת. משרד האוצר ירצה להיות מעורב בתהליך, וימליץ לשר המשפטים על כמה שפחות תקנות שיפגעו במדיניות של הממשלה להרחקת עובדים זרים לא חוקיים ולהענשת מעסיקים שעוברים על חוק עובדים זרים. לגבי הצעת החוק שאנו דנים בה היום, יש לנו כמה הערות. ההערות שלנו הן לגבי הקלות מופרזות.
היו"ר מנחם בן ששון:
את זה אתם לא תעשו פה. את זה תעשו לפני הקריאה השנייה והשלישית, או שתתאמו את הדברים בממשלה. הממשלה באה עם עמדה אחת, חוץ מאשר הסנגוריה הציבורית.
איתמר גלבפיש:
עו"ד רווה, אני אשמח אם תציגו את הבעיות. קדמו לזה הרבה מאוד דיונים ושיחות, שהייתי שמח שחלק מהם היו מוציאים ביטויי בשולחן הוועדה.
יפעת רווה:
להצעת החוק אין השפעה על עצם האכיפה, אלא על האיזונים ועל היכולת להתגונן. החלק של שיעור הקנסות, שיעור הענישה, יופיע בתקנות. על זה נקיים ישיבה נוספת במשרד המשפטים.
יובל יעקובי:
גם לחוק הזה יש איזושהי השפעה.
יפעת רווה:
לגבי חלק מהדברים סברנו שהמקום הוא בנהלים, וזה נעשה על דעת חברי הכנסת. הסיכום הראשון היה בנושא של מועדים להטלת הקנס. בשל ריבוי עצום של הקנסות וההיקף היתה תקופה שהיו עיכובים בנושא.
שי חרמש:
על איזה עיכוב מדובר? מדובר על עיכוב של שלוש עד חמש שנים. חקלאי היה מקבל את הדוח אחרי חמש שנים.
היו"ר מנחם בן ששון:
בזמן שלו חברי הכנסת לא היו כדי להסביר את הצעת החוק. אני הקראתי את דברי ההסבר שלכם. כתבתם שמדובר בתקופות ארוכות מאוד.
שי חרמש:
מדובר בשנים.
יפעת רווה:
נקודת המוצא שלנו היתה שהיתה בעיה. משרד התמ"ת הסכים שיש מקום לפעול בנושא הזה. מה שסוכם, הוא שקנס מנהלי יוטל אחרי שניתן לנחקר אפשרות סבירה להתגונן ולהגיב סמוך ככל האפשר לביקורת המפקח, על ידי מתן טופס ליקויים, זימון לחקירה או דרך אחרת. המפקחים יונחו, שיש לנסות להביא לכך שהטלת הקנס תיעשה בתוך שנה, למעט מקרה בו הדחייה היא בשל התנהגות הנאשם. יש מקרה בהם הנאשם דוחה זאת, כך שהוא לא לוקח דואר רשום ולא מתייצב לחקירה.
היו"ר מנחם בן ששון:
האם לקיחת דואר רשום היא חובה על אזרח?
יפעת רווה:
הוא יכול שלא לקחת, אבל אז יש חזקות נגדו. יש חזקה שהוא קיבל את זה.
היו"ר מנחם בן ששון:
לא בנוגע להוצאה לפועל.
יפעת רווה:
אני לא יודעת. אני מדברת על תחום פלילי. לצערנו, יש במדינה תופעה שאנשים יודעים שבדרך כלל מה שמחכה להם בדואר הרשום אלה דוחות, ולכן הם לא הולכים לקחת זאת.
היו"ר מנחם בן ששון:
לצערנו, יש תופעה שדוורים לא מביאים דברי דואר שהיו יכולים להביא, ולא מגיעים למשפחה עם דבר הדואר הרשום אלא רק עם המדבקה. היו דברים מעולם אצל אזרחים.
יפעת רווה:
היו גם בעיות בנושא של השבת הקנס, ונמסר לנו משני הצדדים שהבעיה הזו נפתרה.
איתמר גלבפיש:
מה זאת אומרת?
יפעת רווה:
אדם היה מבקש ביטול של הקנס, היו אומרים לו בסדר, וזה היה לוקח חצי שנה עד אשר היו מחזירים לו את הקנס.
איתמר גלבפיש:
למה?
יפעת רווה:
מטעמי בירוקרטיה. היה מוסכם שזה לא סביר, והבעיה באה על פתרונה. בכדי להמעיט את מספר המקרים בהם אנשים נאלצים לשלם את הקנס לפני שהם קיבלו מענה לבקשת הביטול, ובגלל שיש עומס ולעיתים לוקח זמן עד אשר מקבלים את התשובה לבקשת הביטול, הצעת החוק מדברת על 120 יום במקום 60 יום, במסגרתם יהיה אפשר לשלם את הקנו. אז לא יצטרכו להתעסק עם ביטולים. אנשים יוכלו להמתין לתשובה.
היום כאשר מישהו לא משלם את הקנס במועד, מוסיפים לו 50%. כאשר זה קנס תעבורה של 100 שקלים, אני משלמת 150 שקלים. במקרים האלה בהם מדובר על 50,000 שקלים, זה יכול להפוך ל-75,000 שקלים. לדעת משרד התמ"ת הרבה פעמים הסכומים האלה מופרזים, ולכן סוכם שבתחום של עובדים זרים באופן ייחודי התוספת תהיה 20% ולא 50% לאדם שלא שילם בזמן. עדיין זה הרבה כסף, אבל זה לא כמו 50%.
נקודה נוספת, היא הזכות להישפט אחרי התשלום. היתה תקופה מסוימת בעיה, שאנשים קיבלו באיחור את התשובה בעניין בקשת הביטול שלהם. החוק קובע, שבקשה לביטול לא דוחה את המועד לתשלום הקנס. הם היו משלמים את הקנס, ואז לא תמיד נענו לבקשה שלהם לשוב ולהישפט. בנהלים זה השתנה כבר לפני מספר חודשים, ואנו מציעים לעגן את זה בחוק.
היו"ר מנחם בן ששון:
הסיבה שלא עונים תוך 60 יום או 120 יום היא סיבה אדמיניסטרטיבית. האם אנו רוצים לתקן בחקיקה ראשית מחדל אדמיניסטרטיבי?
יפעת רווה:
הבעיה המנהלית קיימת. כל עוד לא יכפילו את כוח האדם במשרד התמ"ת, קיימת בעיה מסוימת של עיכובים.
היו"ר מנחם בן ששון:
אני רוצה לדעת, האם אנחנו לא הפכנו פה את היוצרות?
יפעת רווה:
אנחנו כמשרד המשפטים לא יכולים לתקן את בעיית העיכובים ואת בעיית כוח האדם של משרד התמ"ת. אנחנו יכולים רק להתחשב בדבר כלפי ציבור הנקנסים.
איתמר גלבפיש:
אפשר לקבוע זמן מרבי להחזרת תשובה של התובע.
יפעת רווה:
אולי כדאי שמשרד התמ"ת ישיב על העניין הזה.
מיכאל אטלן:
יש שתי סיבות. סיבה אחת היא בירוקרטית, למרות שהיום אנו נמצאים במצב של פי ארבעה במצב כוח אדם. הסיבה השנייה, היא שזה כולל אפשרויות להתמודד עם חלק מהתיקים שהם מורכבים. אם יש יחסים משולשים, לפעמים נדרשת השלמת חקיקה.
יפעת רווה:
עלתה אפשרות של ערר אדמיניסטרטיבי על החלטות של תובע. היום ההסדר הוא שאדם מקבל את הקנס, הוא יכול לבקש ביטול, או לבקש להישפט או לשלם את הקנס. הוצע, שאם בקשת הביטול לא נענתה הוא יוכל לערער בפני מישהו במשרד התמ"ת או במשרד המשפטים. זה רק יוסיף על הבירוקרטיה שקיימת היום. הרי אין מי שיעשה את זה. אותו אדם שיצטרך לדון בערערים האלה לא יוכל לעשות דברים אחרים. נראה היה לנו, שהדבר הזה יגרום לבעיות נוספות, ולכן חשבנו שהוא לא נכון. יש לאדם אפשרות להישפט. לולא היה מדובר בעבירות מנהליות, בכל המקרים היו מוגשים כתבי אישום. בעבירות מנהליות יש לאדם אפשרות לשלם את הקנס.
נקודה נוספת, היא מתן שיקול דעת למפקח להפחתת הקנס. אנו לא רוצים שיקול דעת, אלא שהדברים יהיו ברורים וחדים ולא דברים שנתונים למשא ומתן עם המפקח בשטח.
נקודה נוספת, היא נושא של עיון במסמכים. ככלל במשפט הפלילי הזכות לעיון בחומר הראיות קמה מרגע הגשת כתב אישום בפשעים ובעוונות. בעבירות מנהליות הנושא של הטלת קנס מנהלי בא לתת אופציה יעילה יותר. לעיתים אנשים רוצים לעיין בחומר הראיות כדי לדעת אם לבקש להישפט או לא. יש תחומים שמאפשרים זאת, כי אין בעיה בירוקרטית במשרדים. גם בתוך משרד התמ"ת יש תחומים שמאפשרים את זה לאנשים, כי יש פחות עומס ואין להם בעיה עם זה. גם במשטרה היום מאפשרים לראות צילומים, כאשר מדובר בעבירות רמזור.
בדיונים עם משרד התמ"ת הסתבר שבתחום הזה, בגלל ההיקפים, אם לכל אחד יצטרכו להעמיד תובע שיעמוד לידו ויבדוק שלא נעלמים מסמכים מהתיק, המערכת עלולה לקרוס. מצד שני, אנחנו לא רוצים שאנשים ינהלו הליך משפטי כשלא צריך לנהל הליך משפטי. לכן, הסיכום היה שאדם שחושב שנעשה לו עוול יוכל לבקש להישפט. לאחר שהוא יבקש להישפט קמה לו זכות לעיין במסמכים. אם לאור העיון במסמכים בשלב הזה הוא יראה שהוא מעדיף לשלם את הקנס המנהלי ושיש מספיק ראיות נגדו, הוא יוכל לחזור להליך של תשלום הקנס המנהלי במקום הדיון המשפטי.
היו"ר מנחם בן ששון:
האם היית מוכנה להחיל דבר כזה על כל מערכת הדין המנהלי?
יפעת רווה:
זה נעשה בנהלים. מבחינתנו אין מניעה לזה.
היו"ר מנחם בן ששון:
כלומר, את לא רואה כאן בעיה של סחף במערכת משפטית.
יפעת רווה:
לא. באותם מקרים בהם אין אפשרות מעשית לעיין במסמכים מראש כולם יוצאים נשכרים. לבתי משפט אין טעם סתם לנהל משפט כאשר אדם חוזר בו עד שלב ההקראה. אם זה נעשה בתום לב ובשלבים הראשונים, אני לא רואה בעיה.
מיכאל אטלן:
להבדיל ממקרה בו אתה נתפס על ידי רדר, כאן אצל כל אדם שנקנס היה ביקור ופיקוח, והוא יודע בדיוק במה מדובר. הרעיון של ההליך המנהלי הזה הוא סוג של ברירה שאנו נותנים לאדם, כאשר ההנחה היא שהברירה הזו, אם אנו נהפוך אותה לסוג של הליך שיהפוך להיות משפט בעצמו, לא השגנו שום דבר. אנחנו מניחים, שאם הוטל על אדם קנס על דבר שהוא לא עשה, גם מבלי לעיין במסמכים, הוא יבקש לבטל את הקנס או להישפט כדי שיאמר את גרסתו. שני ההליכים האלה קיימים. כל המנגנונים של עיון בחומר, מתאימים כאשר ההליך הוא הליך של משפט רגיל. פה זה סותר את הכוונה לעשות הליך יעיל. ליעילות יש מחיר מבחינת צדק. זו ברירה בידי האדם.
היו"ר מנחם בן ששון:
אתם עומדים בפני בעיה גדולה. הבעיה היא לא בעיית הקנסות. הבעיה היא של עשרות אלפי עובדים לא חוקיים שעובדים אצל חקלאים.
שי חרמש:
לא זאת הבעיה. אנחנו עוסקים רק בעובדים חוקיים. את העובדים הלא חוקיים יש לגרש מהארץ. יובל קצת בלבל את היוצרות.
מיכאל אטלן:
גם על עובד חוקי מוטל קנס כאשר הוא מועסק בצורה לא חוקית.
יצחק לוי:
אנחנו לא באים להגן על הנושא הלא חוקי.
שי חרמש:
במדינת ישראל יש 80,000 פיליפינים ו-26,000 חקלאים. בהם מדובר. מי שלא חוקי, תגרש אותו מהארץ.
איתמר גלבפיש:
חוק עבירות מנהליות וחלק נרחב מהבעיות שהביאו לשינויי החקיקה המבוקשים נוגעים לשיקול הדעת המנהלי של משרד התמ"ת. השאלה היא נוגעת לעתיד וגם לעבר. האם חלק מזה שהקנסות הם גבוהים או מצטברים, זה לא תוצאה מבעיות שקיימות בתוך משרד התמ"ת? אם משרד המשפטים יבוא לוועדה עם תקנות מסוימות, גם אם יעשה דיפרנציאציה בתוך התקנות, סמכותו המלאה של תובע לבחור אם להגיש תביעה בגין 20 עובדים או להגיש 8 אישומים על עבירה מסוימת או על כל שרשרת העבירות המצויות בסעיף 2 לחוק העסקת עובדים זרים. רציתי לשמוע גם על המדיניות שלכם באכיפה. מה כוונותיכם לעתיד, ומה המסקנה לגבי העבר? האם זה לא נובע מהתנהגות מסוימת? העובדה היא שרוב הדברים שדיברנו עליהם נפתרו בהנחיות.
מיכאל אטלן:
בשנת 1995 עשיתי מחקר, על מה עובד ומה לא עובד בתחום של אכיפה כלכלית בעולם. אז גיליתי שמלבד זה שיודעים מעט או יודעים לכתוב ספרות ענפה על אנדיקטורים שונים, יש שני ממצאים משמעותיים. האחד הוא שיש שני סגנוני אכיפה: לגליסטי-אוטומטי שבו מגיבים על כל עבירה, והשני שמקנה שיקול דעת. הספרות אומרת, שכאשר אתה רוצה לנקוט בגישה שמקנה שיקול דעת יותר רחב, אתה יכול לעשות זאת כאשר יש הסכמה בציבור למטרות החקיקה ואנו מטפלים בכמה תפוחים רקובים. לעומת זאת, כאשר מדובר בתופעה רווחת שיש ערעור על הלגיטימיות של האכיפה, רק אכיפה אוטומטית שמגיבה לכל עבירה היא יעילה.
שי חרמש:
מי מטיל ספק על הלגיטימיות של האכיפה?
יצחק לוי:
הוא אומר שהוכחה היא מספר העבירות.
מיכאל אטלן:
לא רק מספר העבירות, אלא גם היחס של הציבור כלפי האוכפים שונה לגמרי. אני עוסק מול הרבה מאוד רגולטורים במשרד התמ"ת: בטיחות בעבודה, תקינה, הגנת הצרכן, ויש הבדל עצום ביחס של הציבור המפוקח כלפי המדינה ומאמצי האכיפה שלה בכל אחד מהתחומים. לא דומה ההתייחסות של המעסיקים בתחום בטיחות בעבודה להתייחסות של המעסיקים בתחום העובדים הזרים.
שי חרמש:
למה?
מיכאל אטלן:
ההתייחסות של המעסיקים בתחום העובדים הזרים, היא התייחסות של עוינות.
שי חרמש:
אולי העוינות היא כלפי המעסיקים? בשעה 02:00 בלילה פורצים לתוך קרוון ומעיפים תאילנדים מהמיטות. מה אתה רוצה, שיגידו לך תודה בבוקר.
מיכאל אטלן:
לא ניתן להשוות את התופעות מבחינת היקפן והחומרה שלהן. לכן, מידת שיקול הדעת שמופעלת באמצעות הסמכות החוקית הכללית של יש או אין עניין לציבור והנחיות היועץ המשפטי לממשלה לגבי קביעת סדרי עדיפויות באכיפה, היא מותאמת למטריה. זו מטריה שמזמינה יותר אכיפה ליגאליסטית מאשר שאר המטריות. יחד עם זה, אנחנו הגענו לאיזה שיא ואנחנו חושבים על תיקון, אבל תיקון שלא משווה אותנו לעולם להתייחסות של העוסקים בהגנת הצרכן ובבטיחות בעבודה.
יצחק לוי:
אנו נבחן את התיקונים האלה.
יפעת רווה:
בסיכומים דובר על פרסום בדבר קנסות מנהליים. סוכם עם משרד התמ"ת, שבאתר האינטרנט שלו יפורסמו פעמיים בשנה דיווחים על הטלת קנסות מנהליים, ללא שמות נקנסים. זה היה חלק מההצעה של חה"כ יצחק לוי.
איתמר גלבפיש:
הנוסח של הוועדה, שמונח על השולחן, גובש על ידי הממשלה עם חברי הכנסת והועבר לייעוץ המשפטי. ישנם ארבעה נושאים שמבוקש לתקנם. האחד נוגע לעניין דיפרנציאציה של קנסות, לקבוע קנסות שונים לעבירות שונות. הנושא השני הוא הבקשה להישפט לאחר סירוב תובע לבטל את הקנס. הנושא השלישי הוא מתן סמכות להארכת מועדים לתשלום הקנס. הנושא הרביעי, הוא התשלום בגין פיגורים, הורדת תוספת הפיגור מ-50% ל-20%.
קורא סעיף 1: בחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו-1985 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1, אחרי "בתוספת" יבוא "הראשונה".
זה תיקון טכני לעניין נוסחים. נגיע למשמעות של התוספות האחרות בהמשך. סעיף 1 לחוק העיקרי מסמיך את השר לקבוע, איזה עבירות הן עבירות מנהליות. הוא יכול לקבוע שהן יהיו עבירות מנהליות בתנאים או בסייגים שקבע.
קורא סעיף 2: בסעיף 2 לחוק העיקרי, במקום "ולגבי עבירה מנהלית חוזרת" יבוא "לגבי עבירה מנהלית חוזרת או לגבי נסיבות שונות של ביצוע העבירה".
סעיף 2 הוא סעיף שמסמיך אותו לקבוע שיעורים שונים לאותן עבירות שהוא קבע כעבירה מנהלית. הוראת ההסמכה היום אומרת כך: "קנס מנהלי קצוב יכול שיהיה בסכומים או בשיעורים שונים לגבי תאגידים, לגבי עבירה מנהלית נמשכת ולגבי עבירה מנהלית חוזרת". בהצעה שמונחת לפנינו הוצע להכניס הבהרה של הדין הקיים. לכן,יש פה תיקונים עקיפים הנמצאים בסוף הנוסח המוצע לפניכם. אני אדגיש את הנקודה הזו כדי לא ליצור אי בהירות משפטית ופרשנויות מאוחרות. היום יש לנו סמכויות לקבוע שיעורים להטלת קנס גם בחוק סדר הדין הפלילי, שקובע שהוא המקום היחיד שבו אפשר לקבוע שיעורים שונים לנסיבות שונות. יש לנו גם מקורות סמכות נוספים: האחד נמצא בפקודת התעבורה, ואחרים נמצאים בפקודת המועצות המקומיות, בפקודת העיריות, כאשר חברי הכנסת יודעים שאנו מאשרים לעיריות עבירות קנס בנסיבות שונות, למרות שהסעיף עצמו לא אומר את זה במפורש. התפיסה המשפטית היא שיש להן סמכות. חשבנו שמן הראוי יש להבהיר את הדבר באופן מפורש, כדי שיבואו אלינו עם תקנות עבירות מנהליות עם נסיבות בהן מוטל קנס. מוצע להסמיך מפורשות לקבוע שיעורים שונים לנסיבות שונות. כדי שלא ניצור אי בהירויות משפטיות, יש לעשות תיקונים עקיפים גם בפקודת התעבורה וגם בפקודת המועצות המקומיות ובפקודת העיריות.
אני קורא סעיף 3: בסעיף 4(א) לחוק העיקרי, אחרי "מן התוספת" יבוא "הראשונה". תיקון סעיף 4 הוא גם תיקון טכני. קורא סעיף 4: בסעיף 8א(ה) לחוק העיקרי, בסופו יבוא "אף אם שילם את הקנס טרם הומצאה לו החלטת התובע המוסמך.".
סעיף 8א הוא לא סעיף שהיה במקור בחוק. זה סעיף שעניינו ביטול קנס מנהלי על ידי התובע במשרד. התעוררה בעיה פרשנית מנהלית, שמקום שבו אדם בא לנצל את זכותו לבקש ביטול הקנס, עצם הבקשה לא מעכבת את מועד התשלום ולכן אחרי 30 יום הוא חייב לשלם. היו מקרים, בהם לא יכלו לבקש להישפט משום שהאדם שילם את הקנס וזה אומר שהעברה כופרה.
שי חרמש:
הודית באשמה.
איתמר גלבפיש:
זה לא הודאה באשמה מכיוון שזה לא מרשם פלילי. פה מדובר על כך שכופרה העבירה. זה אחד ההבדלים בין עבירות הקנס שאנו מאשרים למועצות, לבין עבירות הכלליות.
שי חרמש:
הכוונה היא אותה כוונה.
איתמר גלבפיש:
כן. אני אקריא את סעיף 8א(ה): "מי שהגיש בקשה לביטול הודעה, כאמור בסעיף זה, אינו רשאי להודיע על רצונו להישפט לפני שהתובע המוסמך המציא לו את החלטתו. דחה התובע המוסמך את הבקשה לביטול ההודעה, רשאי מגיש הבקשה להודיע כי ברצונו להישפט על העבירה בתוך 30 ימים ממועד המצאת ההחלטה". בנוסח המוצא לפניכם ישנה הבהרה ופרשנות רצויה של הדין הקיים.
אני קורא את סעיף 5: בסעיף 16 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (א) יבוא:
"(א1) על אף האמור בסעיף קטן (א), בעבירות מנהליות שנקבעו בתקנות המנויות בתוספת השנייה, ישולם הקנס תוך תקופה ארוכה יותר, שתקבע בה [גרסה ב' – לכל תקנה], ובלבד שלא תעלה התקופה על 120 ימים; שר המשפטים רשאי להוסיף או לגרוע תקנה מן התוספת וכן לשנות תקופה הקבועה בה, בהסכמת השר הממונה על ביצועו של החוק שלפיו נקבעה העבירה ובאישור הועדה". תיקון סעיף 16 נועד לקבוע מועדים ארוכים יותר לתשלום הקנס.
היו"ר מנחם בן ששון:
תיקנתם את הסעיף הזה בשנת 2002 ובשנת 2003.
יפעת רווה:
בתשס"ג היה לנו תיקון גדול.
איתמר גלבפיש:
הנימוק הוא אדמיניסטרטיבי, קשיים של הרשות בעמידה בלוחות זמנים מסוימים, שקשורים גם להודעת הביטול. לכן, הטכניקה שמוצעת היא על ידי הסמכת השר לקבוע בתקנות עבירות מנהליות. כלומר, השר יקבע עבירות מנהליות לפי חוק העסקת עובדים זרים. התקופה לא תהיה 60 ימים אלא 120 ימים. אנחנו נותנים גג לשר. הוא יכול לקבוע 90 ימים או 120 ימים, וזה לכל תקנה ותקנה. היום יש תקנות עבירות מנהליות לעניין עובדים זרים. הוא יכול לקבוע לכל התקנות האלה תקופה אחת. הוא לא יוכל לקבוע תקופה שונה לכל עבירה.
גרסה ב' לא שונה במובן המהותי, אלא שונה במובן הניסוחי. אם למשל השר מפרט תקנות עבירות מנהליות גם לחוק השיט, הוא יוכל לקבוע זמן שונה. לחוק השיט הוא יוכל לקבוע 90 ימים ולעבירות מנהליות לגבי עובדים זרים הוא יוכל לקבוע 120 ימים.
היו"ר מנחם בן ששון:
אני מעדיף את גרסה ב'.
איתמר גלבפיש:
אם כך, אנו מקבלים את גרסה ב', שבה נאמר: "לכל תקנה".
אני עובר לסעיף 6: בסעיף 17 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (א) יבוא:
"(א1) על אף האמור בסעיף קטן (א), בעבירות מנהליות שנקבעו בתקנות המנויות בתוספת השלישית, תיווסף תוספת פיגור בשיעור נמוך מהאמור בסעיף 67 לחוק העונשין, שייקבע בה [גרסה ב'- לכל תקנה]; שר המשפטים רשאי להוסיף או לגרוע תקנה מן התוספת וכן לשנות שיעור הקבוע בה, בהסכמת השר הממונה על ביצועו של החוק שלפיו נקבעה העבירה ובאישור הועדה".
תיקון סעיף 17 ענייננו הקטנת התוספות על הפיגורים. סעיף 67 לחוק העונשין מדבר על תוספת פיגור של 50%, כאשר כל חצי שנה נוספת זה עולה ב-5%. גם פה הגרסה שהתקבלה כוללת את המילים: "לכל תקנה". ההערה שלי היא עקרונית. אין לי טענה כנגד ההפחתה בתחום העובדים הזרים. השאלה היא, האם לא נכון ככלל לקבוע כי כל הקנסות בעבירות מנהליות יהיו נמוכים יותר. מה נפקא מינה בין חוק העובדים הזרים ובין קנסות מנהליות באיכות הסביבה.
היו"ר מנחם בן ששון:
עו"ד נווה בדיוק קרצה לשאלה שעתידה היתה לבוא. כאשר הקנס הוא קנס בסדר גודל של 200-500 שקלים, אתה יודע את המשמעות המיידית של העלאה, ואתה אומר שזה סביר. כשזה בנפח כזה, זה מייד מריץ אותי לפתחי בית המשפט. אנו לא רוצים להריץ אותו לפתחי בית המשפט.
איתמר גלבפיש:
נקודת המוצא היא, שכאשר יש באמת בעבירות עצמן מדתיות ויש יחס הולם בין האשמה לבין הנסיבות של העבירה ובין הקנס, כך גם הגיוני להעניש באופן כלכלי. המצב לא שונה בין אדם שלא עמד בתנאי הרישיון של הכלבים שלו ואתה מטיל עליו קנס של 1,500 שקלים במקום 1,000 שקלים, לבין תאגיד שבמקום 5,000 שקלים מוטל עליו קנס של 7,500 שקלים.
היו"ר מנחם בן ששון:
זה נכון לגבי הבדיחה, שעל העיקרון הסכמנו ועכשיו נותרה שאלת המחיר. כאן המחיר מקרין על העיקרון, על דפוס ההתנהגות. אנו מדברים על מנגנון של מכת תגובה. המנגנון הזה נזון מהנפח. כאשר הנפח הוא נפח סביר, יש נטייה לאנשים לגרור את זה. במקרה שלפנינו לקנס יש משמעויות אפקטיביות, אבל גורם ההרתעה לא מעלה ולא מוריד, בין אם זה 20% יותר או 50% יותר. גם כאשר מדובר על תוספת של 10% יש בעיה כאשר אתה נותן קנס של 50,000 שקלים. לכן, אני חושב שלא צריך למתוח לרוחב, לכל הקנסות, רק 20%. לגבי חנייה תשאיר 50%.
איתמר גלבפיש:
אנו לא מטפלים בכל הנוגע לחנייה.
היו"ר מנחם בן ששון:
אני מתייחס לגבי העבירות האחרות.
יצחק לוי:
אם אתה מדבר על כל הקנסות שהם מעל 10,000 שקלים, יש פה הגיון.
היו"ר מנחם בן ששון:
היום אנו נישאר עם הנוסח שמדבר על תוספת של 20%, ולא נעשה את השלכות הרוחב. יכול להיות שהתשובה שלי לא מנוסחת נכון. מר אטלן אמר לנו שאת העבודה הגדולה הוא כבר עשה, ואנו נקבל אותה כשנבוא לעסוק בסעיף הזה.
שי חרמש:
אנו בוודאי מוכנים לחזור ל-50% בהורדת הקנסות ל-10% ממה שהם היום.
היו"ר מנחם בן ששון:
מעבר להומור, אתה כמחוקק מעוניין שהקנס יהיה אפקטיבי, ולכן אתה מוסיף לו את אלמנט העונש.
שי חרמש:
למה הגענו לפה? כי משהו מפלצתי הכריח אותנו לחזור לשולחן החקיקה.
היו"ר מנחם בן ששון:
היועץ המשפטי שאל, למה שלא נשליך מזה גם לגבי חקיקה אחרת. אני אמרתי, שיש זיקה בין גובה הקנס לנכונות לשלם כסף. לא הייתי אומר את הדברים אילולא התנסיתי בהם.
איתמר גלבפיש:
נמשיך עם סעיף שבו מתעוררת מחלוקת. זה לא סעיף שהוא חלק מהנוסח שהסכימו עליו משרדי הממשלה וחברי הכנסת, אבל הוא נולד משאלות שהעלו אצלנו בייעוץ המשפטי בהכנה לדיון. הסעיף נוגע לשאלה, מה דינו של הקנס. אמרנו שהודעת התשלום לא נדחית. כך נוצר מצב שבו אדם שילם אחרי מספר ימים את הקנס, והתובע אומר שהחליטו לוותר על הקנס. סעיף 17 בחוק קובע שהקנס מוחזר. מי שלא ביקש ביטול קנס וביקש להישפט, לא צריך לשלם את הקנס. בא אדם ששילם את הקנס, ביקש את הביטול, סרבו ועכשיו הוא מבקש להישפט. מה דינו של הקנס? האם אנו מחזירים לו בשלב זה את הקנס או מחכים שנים עד להכרעה של בית משפט בסכסוך? השאלה שעומדת בפני חברי הוועדה, היא מה טיבה של הזכות הזו. אם אנו חושבים שיש לו זכות לבקש ביטול, אין סיבה להפלות בינו לבין מי שביקש מייד להישפט. כך אנו מעודדים בקשות להישפט, אם אנו לא מורים לרשות להחזיר את הקנס. מה גם שאני לא רואה בעיה גדולה בהחזרת הקנסות. אני לא רואה בעיה בזה שהרשות תחזיר לו את הקנס ברגע שהוא ביקש להישפט.
היו"ר מנחם בן ששון:
יכול להיות שבמשך תקופה מסוימת, אנשים ישלמו את הקנס ויצטרכו להחזיר להם ותהיה טרחה מרובה, אבל לאט-לאט התופעה תיעלם.
מיכאל אטלן:
זה יעודד בקשה להישפט.
איתמר גלבפיש:
איך? אני לא אמרתי שזה לא יעודד בקשות להישפט. אמרתי, שאם אתה רוצה לעודד את השימוש בזכות הביטול, זה בסדר. למה להבדיל בין אדם שמבקש להישפט בין אדם שקודם ביקש ביטול ואז ביקש להישפט?
מיכאל אטלן:
נקודת המוצא שלי, הוא שמי שהוטל עליו קנס צריך לשלם אותו ולא לפגר. ביטול הקנס זה רק באחד מהאירועים של סוף הדרך. עצם הבקשה לבטל הקנס או עצם הבקשה להישפט עדיין לא מראה שהקנס לא הוטל כדין.
יצחק לוי:
אבל למה הדין שונה בין ביטול לבין בקשה להישפט.
איתמר גלבפיש:
למה הדין שונה בין בקשה להישפט אחרי ביטול לבין בקשה להישפט בלי ביטול.
יפעת רווה:
עצם הבקשה להישפט באופן רגיל כן דוחה את מועד התשלום.
איתמר גלבפיש:
זה בדיוק מה שאני אומר. זה הטיעון שלי.
היו"ר מנחם בן ששון:
התשובה היא, שיכול להיות שבית המשפט ישית עליו תשלום, שחלק ממנו הוא כבר שילם. במקרה זה יש לנו שני שותפים.
יצחק לוי:
אבל יכול להיות שבמסלול הביטול הקנס לא יבוטל, אז למה אתה מחזיר לו. פה אתה מחזיר ופה אתה לא מחזיר. יש פה דיסוננס מסוים.
איתמר גלבפיש:
בדרך כלל מי שמבקש להישפט לא משלם את הקנס. אתה לא מאפשר נוחות בהליך הביטול. אדם אומר שהוא חף מפשע ולא רוצה להתחיל בהליכים משפטיים. אז אתה בא אליו ואומר, כי בגלל שהוא ביקש ביטול כל הזמן הזה הכסף יישאר אצל הרשות.
היו"ר מנחם בן ששון:
אז אולי לא צריך להכניס בכלל את עניין הביטול. מי שרוצה להישפט, שיישפט מבלי שיבטלו לו בינתיים את הקנס. יש לו שני מסלולים: מסלול אחד שהוא משלם, ומסלול שני שהוא הולך לבית משפט. בשניהם הוא יכול להישפט.
יצחק לוי:
תוך כמה זמן צריך לשלם את הקנס?
איתמר גלבפיש:
עד עכשיו זה היה 60 ימים. עכשיו זה יהיה 120 יום. תוך 30 יום אתה חייב להגיש בקשה לביטול הקנס.
יצחק לוי:
אז שלא ישלם. יש לו זמן לשלם.
איתמר גלבפיש:
אין זמן.
היו"ר מנחם בן ששון:
או שישלם.
שי חרמש:
ומה קורה אם הרשות לא משיבה תוך 120?
איתמר גלבפיש:
זו הבעיה. הרשות לא מגיבה.
שי חרמש:
הבעיה היא, שהאיש משלם ועד שהרשות נותנת תשובה עובר זמן רב והכסף נשאר אצלה.
איתמר גלבפיש:
ההצעה בסעיף 17א, היא ברגע שהתובע מסרב לבטל והאדם מבקש להישפט, הכסף יוחזר לחקלאי או למעסיק.
ליאוניד קוגן:
לא מדובר בענישה של מי שביקש ביטול קנס, לא קיבל תשובה בזמן ומשלם. אם הקנס בוטל, הסכום ששולם מוחזר. הגשת בקשה להישפט זה לא מעשה של ביטול קנס. אם הוגשה בקשה להישפט יש משפט. אם בית המשפט יזכה את הנקנס, הקנס יוחזר. אם בית המשפט ירשיע את הנקנס, אז הוא יטיל עליו עונש ויתחשב בסכום שכבר שולם קודם.
איתמר גלבפיש:
אבל כך אתה לא מעודד אנשים לבקש ביטול.
שי חרמש:
זה דבר מאוד מוזר. אדם משלם, ורק אחר כך מתחילים בהליך של משפט. אני רואה פה התנדבות לקחת 20% הצמדה. אני לא שומע אף אחד שאומר, בוא נחזיר לו בריבית חשב. אדם שם כסף, כפותיו נקיות, תשלמו לו ריבית חשב, לא ריבית חריגה או ריבית יורו.
היו"ר מנחם בן ששון:
מה אתה מציע?
שי חרמש:
אם אתם לא מחזירים את הקנס, לפחות שתהיה התחייבות.
יצחק לוי:
תכף נדבר על הריבית. קודם נפתור את בעיית ההחזרה.
שי חרמש:
החקלאי שילם 100,000 שקלים, ורק אחר כך מתחילים בהליך של בית משפט שאורכו 5 שנים.
יצחק לוי:
נניח שאני שילמתי 100,000 שקלים ואני מבקש ביטול. האם אתה מחזיר לי את הכסף מייד?
היו"ר מנחם בן ששון:
אם זה בוטל.
יצחק לוי:
לפני התהליך.
יפעת רווה:
לא.
ליאוניד קוגן:
זה במקרה שקנס יבוטל.
יפעת רווה:
להפך. יש סעיף שאומר שהגשת הביטול לא דוחה את מועד תשלום הקנס, כדי שהאנשים לא יבקשו ביטול רק בשביל לקבל את הכסף.
יצחק לוי:
מה ההבדל? אני לא מבין מה ההבדל.
איתמר גלבפיש:
נניח שהאדם משלם קנס ואז מבקש הודעת ביטול. התובע לא מבטל, ואז האדם מבקש להישפט.
שי חרמש:
והכסף נשאר במדינה.
איתמר גלבפיש:
הוא מבקש לנצל סעיף בחוק, שאומר שמותר לו לבקש להישפט. יכולות לעבור שנתיים-שלוש עד סיום ההליך, כאשר במשך כל הזמן הזה הכסף שוכב במדינה. זה להבדיל מאדם שישר ביקש להישפט בלי לבקש ביטול קנס קודם. לכן, סעיף 17 א המוצע קובע, כי ברגע שאדם שילם ודחו לו את בקשת הביטול ואז הוא ביקש להישפט, יוחזר לו התשלום. הסעיף דן בשאלה, איפה ישכב הכסף בזמן בו מתנהל ההליך המשפטי, אצל הנענש או אצל המשרד.
מיכאל אטלן:
יש גם היגיון הפוך.
יצחק לוי:
ההיגיון ההפוך היה צודק אם לא היית אומר לו: בכל מקרה תשלם ותלך לבית המשפט. אתה לא אומר את זה.
מיכאל אטלן:
אתה מעודד בכל מקרה לנסות את הכל.
שי חרמש:
זו זכותו של אזרח. יש פה התנפלות בסגנון של יובל. עובדים זרים אינם צערת, קדחת ומערה. הם חלק ממערכת הכלכלה של מדינת ישראל. אני מדברת על החוקיים ולא על הבלתי החוקיים. על ביצוע עבירה כזו או אחרת, כולל החזקת חתול שהוא בין טיפוחיו של התאילנדי, הם צריכים לשלם כסף ולחכות 5 שנים שאתה תחזיר לו את הכסף.
מיכאל אטלן:
כדי להביא את המערכת שלנו לאבסורד, נותנים דוגמאות שכבר פסו מן העולם לפני שנה וחצי-שנתיים.
שי חרמש:
בטיב טעם לא נתנו קנס של 50,000 שקלים עם הפקדה מראש.
מיכאל אטלן:
יש פה איזון בין תמריצים שונים וזכויות שונות. אתם מעודדים פה, שבכל קנס יהיה הליך כפול. האדם ינסה את מזלו אצל התובע, אצל בית המשפט. מבחינת הרוב, זו טעות. את המקרים בהם נעשה עוול לאנשים, אנו מתקנים בדרך של אחוז הביטול שאני הצבעתי עליו קודם, בדרך של התיקונים שאנו עושים תוך כדי תנועה כל הזמן. לכן, אנו מתנגדים.
יצחק לוי:
המצב הוא ששניכם צודקים, אבל צריך לראות איפה הפגיעה יותר גדולה, האם הפגיעה במערכת היא יותר גדולה או האם הפגיעה באזרח היא יותר גדולה.
מיכאל אטלן:
אבל באיזה אזרח? אתם כל הזמן מסתכלים רק על הנקנס. מבחינה זו, מה שאמר נציג האוצר הוא נכון.
יצחק לוי:
אבל אתה משנה את זכויותיו. לאזרח אחד אתה נותן זכות כזו ולאזרח אחר זכות אחרת.
מיכאל אטלן:
אתם כל הזמן מסתכלים רק על הנקנס. מה עם התאגידים, החברות שמלוות, חברות התיווך וכו'. יש פה הרבה סוגי נקנסים.
היו"ר מנחם בן ששון:
למה בכלל יצאנו לכאן? אם משרד התמ"ת היה נותן תשובה בזמן סביר, היינו מתנהגים כמו בכל קנס אחר, כמו בקנסות חנייה. הבעיה היא, שאתם לא עומדים בעומס. כתוצאה מזה נוצר מצב, שאנו לא יכולים לתת בזמנים המתוקנים מענה. הבעיה לא נובעת מהעובדה שגרענו כאן זכויות. זכותו של אדם לעתור. נתת לו זכות לעתור, הוא יכול לעתור. אי אפשר לקחת את הזכויות האלה ממנו. יש לו זכות לעתור תוך 30 יום. ברגע שעברו 30 יום, הוא חייב לשלם קנס. את זה לא שינית. הוא שילם, עשה את המוטל עליו, ואי אפשר עכשיו לתת לו מענה מיידי בגלל שפתחתם בפניו אפיק אחר, אפיק הביטולים. הרי כולם מבקשים ביטול.
מיכאל אטלן:
לא.
יצחק לוי:
כמה מבקשים ביטול?
ליאוניד קוגן:
בין 70% ל-80%.
היו"ר מנחם בן ששון:
החמצתי אבל לא בהרבה.
שי חרמש:
30% זה 39,000,000 שקלים. כדאי גם את זה לדעת.
היו"ר מנחם בן ששון:
מר אטלן, העומס עליכם הוא זה שמונע את המהלך, שבדרך כלל גומרים בדיאלוג אדמיניסטרטיבי.
מיכאל אטלן:
בדרך כלל אין לך 70%. במקרים אחרים כמות הבקשות לביטול היא מזערית.
היו"ר מנחם בן ששון:
כי הקנסות הם קטנים יותר. אני לא בא להאשים, אלא לפתור בעיה. מאידך, אני לא יכול לשלול דבר אפילו אם הוא לא זכות, כי הוא נתפס כזכות. הזכות היא זכות לעתור לאחר שקיבלת תשובה שלילית. ברגע שענית לו תשובה שלילית, הוא רוצה לממש דבר.
מיכאל אטלן:
אפשר אולי להיות קונסטרוקטיבי ולנסות לסייג את זה עם תקופת זמן.
איתמר גלבפיש:
אין בעיה, אבל רק אם הוא יגיש את הבקשה תוך כדי. זו היתה הבנתי כאשר כתבתי את הסעיף. אם הוא הגיש את הבקשה תוך 30 הימים שיש לו להגיש את הבקשה להישפט לאחר המצאת החלטת התובע, זה בסדר. זו היתה כוונתי ולא מעבר לכך.
אני עובר לסעיף 7: בסעיף17א לחוק העיקרי, האמור בו יסומן (א) ואחריו יבוא:
"(ב) שילם אדם סכום כסף בטרם הומצאה לו החלטת התובע המוסמך הדוחה בקשה לביטול הודעה, וביקש להישפט לפי סעיף 8א(ה), יוחזר לו הסכום ששילם, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כמשמעותם בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א–1961, מיום תשלומו." אנו נוסיף את המילים: "הוא ביקש להישפט תוך 30 יום כאמור לפי סעיף 8א(ה)".
מיכאל אטלן:
אם היינו מכניסים הבחנה, שזה יחול רק על מי שהוטל עליו קנס כאשר הוא מעסיק מישהו עם רישיון לעומת על כלל הנקנסים, היה לי יותר קל.
איתמר גלבפיש:
היא לא יכולה לבוא לידי ביטוי, כי זה סעיף כללי המדבר על כל העבירות המנהליות המחוקקות לגבי הכלבים והשיט.
שי חרמש:
אנו נכנסים לזירה של כל העבירות המנהליות. אנחנו מדברים רק על חקלאים.
מיכאל אטלן:
לכן הפתרון הנכון הוא, להוסיף אותנו בתקנות בפינצטה, לפי סוגי עבריינות וסוגי עבריינים, להתאים את עצמנו לעניין הזה.
איתמר גלבפיש:
למה?
מיכאל אטלן:
אני אלך לעיקרון שלך יותר בקלות לגבי הנקנסים שהם בעלי היתר.
איתמר גלבפיש:
זה עניין להסדר כללי ולא להסדר פרטני. זו שאלה כללית, האם אנחנו כן מחזירים כספים למי שדחו לו את בקשת הביטול או לא. זה לא עניין להסדר פרטני בתוך סוגי עבירות.
מיכאל אטלן:
יש סוגי עבריינים. כמו שההבחנה הבסיסית בין עבריינות חוזרת לעבירה ראשונה היא הבחנה החולשת על כל התחומים, גם ההבחנה בין אחד שפועל במסגרת הדין והרישיון ועושה עבירות אחרות, לבין זה שלא מוכן להיחשף לנושא של פיקוח על בקשה לרישיון, היא הבחנה חשובה. בתקנות אני אנסה להשתמש בה. אם היא היתה מעוגנת כאן ומתורגמת בהסמכה לקבוע את הכלל הזה בתקנות, אז הייתי חי עם זה בשלום.
שי חרמש:
השאלה היא זווית הראייה על עיקרון סדום. אם יימצא צדיק אחד שייצא פגוע בגלל העניין הזה, אני רוצה להגן עליו.
מיכאל אטלן:
אז צריך לבטל את כל התקנות האלה בכל התחום. אני יודע שאני שילמתי קנסות בתחום התחבורה, שאינם היו צודקים.
שי חרמש:
לא בסכום של 50,000 שקלים.
יצחק לוי:
אבל ויתרת. לא פנית לבית המשפט.
מיכאל אטלן:
אנו מדברים על גובה הקנסות.
יצחק לוי:
אנו מדברים פה על פנייה לבית המשפט.
היו"ר מנחם בן ששון:
אנחנו נוסיף עכשיו את התוספת שאומרת: ביקש להישפט תוך 30 יום לפי סעיף 8א(ה). מר אטלן, תחשוב חשיבה יצירתית, איך אתה מכניס את זה לנוסח כדי שזה לא יחול על הספנות ועד החתולים.
איתמר גלבפיש:
אני עובר לסעיף 8: בחוק העיקרי, בתוספת לחוק, במקום הכותרת "תוספת" יבוא "תוספת ראשונה", ואחריה יבוא:
"תוספת שנייה
(סעיף 16(א))
1. תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – העסקת עובדים זרים שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"ב-1992 – 120 ימים.
תוספת שלישית
(סעיף 17(א))
1.תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – העסקת עובדים זרים שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"ב-1992 – שיעור התוספת יהיה עשרים אחוזים מן הקנס או מחלקו שלא שולם, לפי העניין; בתום כל תקופה של ששה חדשים – חמישה אחוזים נוספים מן הקנס או מחלקו כאמור."
יצחק לוי:
יכול להיות שזה יפתור את הבעיה. לאוניד, האם 120 יום לא מספיקים כדי להשיב לכולם? האם אתם עוברים את ה-120 יום בתשובות על הביטולים?
ליאוניד קוגן:
יכול להיות שבמקרים מסוימים כן. זה תלוי בכמות התיקים.
יצחק לוי:
אבל עכשיו אתה יודע ש-80% מהתיקים מבקשים ביטולים. האם תוך 120 יום הם יקבלו תשובה על הביטול?
מיכאל אטלן:
בעזרת השם.
יצחק לוי:
אם כך, אין לך בעיה עם הסעיף הקודם.
היו"ר מנחם בן ששון:
אנו עוברים לתוספת השלישית.
איתמר גלבפיש:
קורא את התוספת השלישית:
תוספת שלישית
(סעיף 17(א))
1.תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – העסקת עובדים זרים שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"ב-1992 – שיעור התוספת יהיה עשרים אחוזים מן הקנס או מחלקו שלא שולם, לפי העניין; בתום כל תקופה של ששה חדשים – חמישה אחוזים נוספים מן הקנס או מחלקו כאמור." החידוש כאן הוא עניין ה-20% במקום 50%.
יפעת רווה:
אני רוצה להעיר לגבי סעיף 17א. אנו מדברים על סכומים מאוד גדולים. אם מדובר בתחומים אחרים כמו שייט וכלבים, ואנו מחילים סעיף כזה שיש לו משמעויות בירוקרטיות, אולי כדאי גם את הסעיף הזה להחיל על עבירות שבתוספת שאנו נקבע.
איתמר גלבפיש:
אנו בחרנו לקבעו את זה כבלוק שלם, כך שלכל העבירות המנהליות בתחום מסוים אנו מאריכים את הימים או מורידים את התוספת. קביעה של תוספת, שבה ניכנס לסעיפי סעיפים מאבדת את התוקף שלה ככלל. האדם לא יידע אם כן או לא מוחזר לו קנס. זה מאבד את היעילות של הקנסות המנהליים.
היו"ר מנחם בן ששון:
אנו נדון בזה לפני הקריאה השנייה והשלישית. גם בחקיקה ראשית אנו לעיתים מציינים כי הסעיף המסוים נוגע לחוקים מסוימים. אולי כך נעשה את זה.
איתמר גלבפיש:
זה נותן תמריץ לרשות לעמוד ב-120 ימים ולהשיב בזמן לבקשת הביטול.
יפעת רווה:
יש להם גם ככה תמריץ.
היו"ר מנחם בן ששון:
יש שתי אופציות, באמצעות הפנייה לתוספת רביעית, באמצעות הפנייה לסעיפים בחוק, או בלי שינוי.
איתמר גלבפיש:
קורא סעיפים 10-11:
10. בפקודת העיריות [נוסח חדש], בסעיף 265 –
(א)בסעיף קטן (א), בסופו יבוא "דרך כלל או בתנאים או בסייגים שקבע";
(ב)בסעיף קטן (ב), בפסקה (1), בסופה יבוא "ורשאי הוא לקבוע שיעורים שונים לעבירה בהתחשב בנסיבות ביצועה".
11. בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], בסעיף 26א –
(א)בסעיף קטן (א), בסופו יבוא "דרך כלל או בתנאים או בסייגים שקבע";
(ב)בסעיף קטן (ב), בפסקה (1), בסופה יבוא "ורשאי הוא לקבוע שיעורים שונים לעבירה בהתחשב בנסיבות ביצועה".
יפעת רווה:
כיוון שאנו פה עושים תיקונים עקיפים לפקודת התעבורה ולפקודת העיריות, ראינו לנכון לבדוק את זה גם עם הלשכה המשפטית של משרד התחבורה ומשרד הפנים. היום כבר ממילא קובעים שיעורים שונים לעבירה בנסיבות ביצועה. הם חששו מזה שתיקון כזה ישמיע שכל מה שנעשה עד עכשיו בלתי חוקי. זה צריך להיבדק לפני קריאה שנייה ושלישית.
היו"ר מנחם בן ששון:
אמרנו בתחילת הדיון, שזה מעין הבהרה ולא חידוש. אחרת אי אפשר לתקן תקנות רוחב אף פעם.
יפעת רווה:
אני מסכימה עם זה, אבל ראיתי לנכון להביא את הדברים.
היו"ר מנחם בן ששון:
אם היא תרצה לטעון טענה, שתבוא לדיון. בינתיים אני לא מקבל את הטענה.
יפעת רווה:
בסדר.
היו"ר מנחם בן ששון:
חברים, נעבור להצבעה על ההצעה. מי בעד?
ה צ ב ע ה
בעד – 3
נגד – אין
נמנעים – אין
ההצעה התקבלה.
מי בעד איחוד ההצעות?
ה צ ב ע ה
בעד – 3
נגד – אין
נמנעים – אין
ההצעה התקבלה.
תודה רבה, הישיבה נעולה.
הישיבה ננעלה בשעה 12:30