פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 326
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט
יום רביעי, י"ט בחשוון התשס"ח (31 באוקטובר 2007), שעה 09:00
סדר היום: 1. הצעת ועדת החוקה לשינויים בשיטת הממשל – חוק-יסוד: משק המדינה
2. הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון – תיקוני חקיקה), של חה"כ אורית נוקד (פ/84)
נכחו:
חברי הוועדה:
מנחם בן-ששון - היו"ר
נסים זאב
יצחק לוי
אברהם מיכאלי
גדעון סער
דוד רותם
מוזמנים:
חה"כ זאב אלקין
חה"כ אורית נוקד
עו"ד יהושע שופמן, משנה ליועמ"ש לענייני חקיקה
עו"ד יואל בריס, משרד האוצר, לשכה משפטית
שרון גמבשו, משרד האוצר, סגן הממונה על התקציב
פרופ' יוסף אדרעי
אורי אלדר, שתי"ל, הפורום לביטול חוק ההסדרים
עו"ד ענבר מנחם, עמותת סניגור קהילתי, יועמ"ש
עו"ד יהודית קורן, לשכת עורכי הדין
עו"ד אשרת מימון, מנהלת מוקד זכויות מובטלים, מחויבות לשלום ולצדק חברתי
יועץ משפטי:
עו"ד איל זנדברג
מזכירת הוועדה:
תמי ברנע
קצרנית פרלמנטרית:
אסתר מימון
1. הצעת ועדת החוקה לשינויים בשיטת הממשל – חוק-יסוד: משק המדינה
2. הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון – תיקוני חקיקה), של חה"כ אורית נוקד (פ/84)
היו"ר מנחם בן-ששון:
חברים, הגיע היום לניקיון הטקסט של תקציב המדינה כדי שנוכל להצביע עליו. הטקסט הזה עומד על שני מוקדים: מוקד אחד הוא השאלה של לוחות הזמנים, מה שקראנו לו "ההיערכות לקראת קביעת תקציב המדינה"; המוקד השני הוא חוק ההסדרים, שנתלבט ונצטרך להכריע היום מה אנחנו מעדיפים להביא כהגדרה – אני מקווה שעל זה נוכל לא להתווכח ונגיע לנוסח אחד – איך אנחנו מגדירים את החוק, האם אנחנו חוסמים לחלוטין או שאנחנו נותנים אפשרות שזה ידעך לבד על ידי פיקוח קפדני. אלה הן השאלות הגדולות שאנחנו שואלים היום.
אנחנו נתחיל בנושא של ההסדרים כל עוד יש לנו ועדה גדולה, אחרי זה חברים עלולים לצאת החוצה.
איל זנדברג:
בוקר טוב, אני קורא מתוך הטקסט שהונח בישיבה הקודמת. לפי הנחיית היושב-ראש אני אתחיל בעמוד 3, בחלק השני.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חברים, אני מתחיל בנושא של ההסדרים, כי הוא היה עם המגוון הגדול יותר, עם התהיות הרבות יותר, ואותו אני רוצה לסכם, גם אם לא נגמור את כל הדברים היום.
איל זנדברג:
הפלטפורמה כאן היא הצעת חוק של חברת הכנסת נוקד, שמטפלת במה שאנחנו מכנים "חוק ההסדרים". בסופו של יום, לאחר שהנוסחאות יגובשו, יהיה מדובר בתיקון של חוק-יסוד: משק המדינה. כרגע זה לא מעוצב כתיקון של סעיף כזה או אחר, אבל יהיה מדובר בתיקון של חוק-היסוד עצמו.
בפניכם שלוש חלופות – חלופה א', ב' ו-ג'. בכל החלופות יש שתי סוגיות מרכזיות: סוגיה אחת, וזה הראש של החלופה, היא איך מזהים את התופעה הזאת, הקרויה "חוק הסדרים", שאותה החוק מנסה להגביל או לאסור. יש כללי זיהוי שונים, אני מיד אפרט; הסוגיה השנייה, בהנחה שזאת רק הגבלה ולא מניעה מוחלטת, מהם התנאים שבהם בכל זאת מותר יהיה לחוקק, ואז יש רשימה של שלושה תנאים, שכרגע הם משותפים לכל החלופות. גם לגביהם הוועדה תצטרך לדון ולהכריע מהם התנאים שבהם מותר בכל זאת לחוקק חוק כזה.
גדעון סער:
הנוסח שמופיע פה לחלופה א' היה מוזר בעיני, כי לא מונעים פה את הקשירה של חוק התקציב בחוק ההסדרים, אבל אומרים שבמשך אותה תקופה הוא לא יידון. אם יביאו רפורמה – חברי הכנסת לא יוכלו לדון בה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
תאר לך שאנחנו עכשיו בתקופת התקציב, אנחנו דנים לא שעה, לא שעתיים--
גדעון סער:
חוק הנמלים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חוק הוצאה לפועל.
--לא דה-נובו, אנחנו בישיבה ה-12 של נושא – האם נעצור את הדיון? זה ההפך ממה שאנחנו רוצים. תכף היועץ המשפטי יצביע על הבעיה הזאת.
גדעון סער:
פה לא מדובר על מניעת הקשירה שזה יעלה יחד להצבעה, אלא באופן כללי מניעה.
איל זנדברג:
ההבחנה הראשונה בין שלוש החלופות קשורה לזיהוי – איך מזהים את התופעה הזאת שרוצים לעצור. לקרוא לזה "חוק הסדרים", הרי זה לא עוזר, כי לא השם הוא המשמעותי, אין מושג משפטי כזה. חלופה א' מנסה לזהות את הדבר האסור לפי ריבוי הנושאים שבו, כלומר, באותה תקופה שמיד נדבר עליה, היא תקופת התקציב, הכנסת לא תוכל לחוקק חוק שיש בו הוראות רבות שנוגעות לנושאים שונים.
יצחק לוי:
זו חלופה א'?
איל זנדברג:
זו חלופה א'. הכלל הרגיל בחקיקה, שבדרך כלל חוקים נוגעים בנושא אחד, ולפעמים נדרש גם תיקון עקיף בחוקים אחרים כדי להשלים את אותו נושא, את אותה מסגרת. דוגמאות מעטות בלבד יש לחוקים שעוסקים בנושאים שונים ונבדלים ונכרכו יחד באותו חוק.
הבאנו את הצעת חוק ההסדרים דהיום כדי להתרשם, בכל עמוד שאני אפתח את החוברת הזאת, אני אדפדף שלושה עמודים, אני אמצא נושא שקל יהיה להראות שהוא לא קשור לאותו נושא מהותי. כלומר הכלל הזה שנקרא "Single subject rule" מופיע בארצות-הברית, הוא לא נפוץ בעולם, הוא כלל עקרוני של חקיקה, שאומר שהפרלמנט צריך לדון בכל פעם בנושא אחד, נושא במובן הרחב על כל המורכבויות שלו, אבל לא לכרוך יחד כריכה מלאכותית.
חלופה א' בעצם מציעה לא לאמץ את הכלל הזה לאורך כל השנה, כי זה אולי לא מתאים לדיון על חוק-יסוד: משק המדינה – זה דיון לחוק-יסוד: החקיקה, איך צריכה להיראות חקיקה וכן הלאה – אלא להגביל את הסייג הזה לתקופה מסוימת של הדיונים בתקציב, מתוך הנחה שאנחנו מתמודדים עם תופעה כפי שראינו, והתופעה הנפוצה ביותר, השכיחה במדינת ישראל של חוק שכורך נושאים שאינם קשורים זה לזה, זה מה שקרוי "חוק ההסדרים". זה מה שחלופה א' מנסה להסביר. כשנקרא את הנוסח, אולי אני אוכל להתייחס גם להערות של חבר הכנסת סער לגבי מושג כזה או אחר בתוך החלופה. הרעיון הוא בעצם איסור על ריבוי נושאים.
חלופה ב' מנסה לתפוס את חוק ההסדרים לפי המטרה שלו. מה כתוב שם? "לא תצביע על הצעת חוק שתיקוני החקיקה המוצעים בה נועדו לאפשר את ביצוע חוק התקציב". לכאורה מהו חוק הסדרים לפי הרטוריקה שהממשלה מביאה כשהיא מציגה את ההצעה ולפעמים גם בדברי ההסבר? זה חוק שנועד לאפשר את התקציב. זו הצעה שנשמעת אולי תואמת יותר את המציאות, אבל יש בה כמובן כשל, כי אם המגבלות שחוק-היסוד יקבע יחולו רק על חוק שמטרתו לסייע לתקציב, דווקא אותן הוראות שלא נועדו לסייע לתקציב, קרי, ההוראות שהכנסת מנסה פה למנוע, ההוראות האלה לא יצטרכו לעמוד במגבלות של חוק-היסוד, מכאן שזה לא ישיג כנראה את התוצאה, לפחות רעיונית זה מעורר קושי.
החלופה השלישית – מדברת בהיבט של הזיהוי, איך אני מזהה את הדבר האסור – מדברת על הצעת חוק שנדונה במקביל עם הצעת חוק התקציב. כאן הערה שלי מטעם הייעוץ המשפטי שהמושג "במקביל" הוא מושג לא ברור, אין לו מובן לא תקנוני ולא משפטי. האם "במקביל" זה אומר חפיפה בתקופה של יום אחד? האם זה אומר שבאותו יום מצביעים על ההצעות? האם הדיון הוא במקביל? המושג הוא עמום מספיק כך שהזיהוי של תקופת הזמן לא ברור, הוא גם לא מקביל למה שהוא חוק ההסדרים, כי לכאורה כל חוק שיידון במקביל עם חוק התקציב, יצטרך לעמוד בתנאים שמיד נפרט, וזו לא המטרה, אין הכוונה לכל חוק שהוא.
יצחק לוי:
לא צריך גם "יחד" וגם "במקביל". "יחד" זה מספיק.
איל זנדברג:
"יחד" זה גם מושג לא ברור.
יצחק לוי:
לא חשוב, אבל הוא ברור יותר מאשר "במקביל".
איל זנדברג:
הבעיה קיימת הן לגבי "יחד" והן לגבי "במקביל".
יצחק לוי:
לא צריך את שניהם, אתה יכול להסתפק באחד מהם. אני מציע "יחד".
איל זנדברג:
בין אם יהיה מדובר ב"יחד" ובין אם "במקביל", כאשר מנסים לזהות את החוק לפי התקופה שבה הוא מונח, בלי ליצור מאפיין נוסף מהותי, הרי שכל הצעת חוק שתידון בתקופת התקציב, יחד עם התקציב לצורך העניין, תצטרך לעמוד בתנאים. אבל אנחנו יודעים שבתקופת התקציב יש הצעות חוק ראויות, טובות, שאף אחד לא רוצה למנוע אותן ושהן לא אמורות לעמוד בתנאים, הן לא אמורות לעמוד בתנאים של קשר לשנת התקציב וכן הלאה, סתם הצעות חוק, רגילות. לכן המגבלה של הזמן כשלעצמה לא מספיקה, היא לא משיגה את התוצאה. אלה שלוש החלופות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מבקש להעיר שלוש הערות, ואני יודע שהן אינן מספיקות, אני מבקש את הסעד שלכם. מה הבעיה שלנו בסיכומם של הדיונים ושל הדיבורים בחוק ההסדרים? נקודה ראשונה היא ביטול נקודתי של חוקים, קרי, היה חוק, אומרים: חוק זה וזה בטל. זה לא חוק רב מערכתי, זה חוק נקודתי.
יצחק לוי:
בטל או נדחה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא חוק שהוא לא רק איברי.
יצחק לוי:
הוא שורה אחת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הממשלה יכולה להחליט במקום להביא חוברת עם 16 פרקים, שבעתיד היא תביא 16 חוברות: חוברת א', חוברת ב', חוברת ג'. השאלה היא, מה הואילו חכמים בתקנתם?
אורית נוקד:
להכביד על הממשלה בהעברה של כל דבר כזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גברת נוקד, אני רוצה לאפיין היום את חוק ההסדרים. היועץ המשפטי אפיין אותו מצד המהות המשפטית שלו בתצורותיו החקיקתיות השונות, אני מנסה לאפיין אותו מבחינת כאביו או הבעייתיות שבו.
הנקודה הראשונה היא ביטול נקודתי של חוקים. זה לא צריך להיכרך יחד. מחר בבוקר הממשלה תביא לא חוברת אחת, אלא 16 חוברות, ותבטל עוד חוק ועוד חוק, ואז זה לא יהיה חוק הסדרים. אם ביטלת חוק רב איברי, את זה לא השגת.
הנקודה השנייה הבעייתית זה אי קשר לתקציב, זאת אומרת, חוקים שהם בעליל אינם קשורים. זאת העבודה שהיועצת המשפטית הניחה לפנינו, והיא מראה שיש מרחק כמרחק מזרח ממערב בין החוק לבין התקציב.
והנקודה השלישית, זה מה שנקרא "הרפורמות". לחולל רפורמות באבחת הצבעה במקום לדון עליהן דיון נכון בכנסת. אלה שלוש הבעיות. אני חושב שצריך לאתר עוד כמה.
למה אני מגדיר את הבעיות? אם לא נגדיר את הבעיות ונלך אל ניסוחים פורמליים, יברחו לנו אולי הסוסים, כי נשאיר פתחים גדולים. זאת השאלה שלי.
גדעון סער:
יש שתי שאלות, כי יש כריכה לתקציב, שדיברתי עליה קודם, ויש כריכה פנימית. למעשה יכולת לפתור את הבעיה בצורה מאוד פשוטה אם היית אומר: אתם מביאים 100 חוקים יחד, תפרידו. אתם יכולים לדון במה שאתם רוצים, אבל תפרידו, תביאו 100. ואז חברי הכנסת גם בקריאה הראשונה צריכים להצביע לחוד בעד ביטול חוק החשמל וכן הלאה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זו בעיה?
גדעון סער:
בטח.
איל זנדברג:
ישקלו כל אחד בנפרד, כמו שראוי בהליך חקיקה.
גדעון סער:
כשזה חוק ההסדרים, אומרים לך שזה קריאה ראשונה, אחרי זה נפצל וכן הלאה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה אומר שהכריכה היא הסוד.
גדעון סער:
שתי הכריכות: הכריכה לתקציב ולזמנים והכריכה הפנימית של דברי חקיקה שונים.
אני חושש מאוד משפיכת התינוק עם המים אם יש רפורמה שהיא לא בעלת ממד פיסקלי, אבל היא כן חשובה בראיית המדיניות הכלכלית, שכן אפשר להביא ביחד ולנמק מדוע כן חשוב שהיא תהיה. אם אתה קובע איזה כלל שאתה כובל לעצמך את הידיים והרגליים בצורה מוחלטת, זה מעבר לקיצוניות שנייה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא שם. אני אחדד את השאלה. האם אתם סבורים שאם היינו אומרים שאסור להגיש חוק בכריכה אחת, קרי, חוק רב-איברים, זה היה פותר את הבעיה? אני מערער על זה.
איל זנדברג:
זה מכשול משמעותי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מכשול משמעותי, אבל תחשבו על המכבש הקואליציוני. אתה עולה למעלה, אתה מצביע על 17 חוקים ברשימה אחת, תקבל אותו חוק.
איל זנדברג:
אי אפשר להצביע לפי התקנון על 17 חוקים בבת אחת. זה דיון נפרד, עם כותרת נפרדת, עם הצבעה נפרדת.
גדעון סער:
יש דיון אישי על כל חוק וחוק.
איל זנדברג:
גם בוועדות דרך המלך היא שהכול יעבור לוועדה הרלוונטית, וכדי למנוע את המעבר יצטרכו לנקוט הליך הפוך. ההליך האקטיבי יהיה כדי לאחד ולא כדי לפצל.
אורית נוקד:
הרי אחת הטענות כנגד חוק ההסדרים, שמתנהל הליך מאוד חפוז בכנסת מבלי שמתקיים הדיון. מה שאנחנו אומרים שיהיה פיצול לפני ולא אחרי ועדת הכנסת, וזה יכול להכביד, וזאת הכוונה, כי חוק ההסדרים הלך וטפח מעבר לממדים הטבעיים שלו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מר גמבשו, מנקודת המבט שלכם, אתה מצדיק את מה שאומרים חברי הכנסת? זאת אומרת, להביא 20 חוקים בקריאה הראשונה? האם לא תהיו מסוגלים לעמוד בזה?
גדעון סער:
זה יותר מ-20.
יצחק לוי:
80 חוקים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זו לא שאלה אידיאולוגית, זו שאלה פרקטית.
שרון גמבשו:
יש עניין של אידיאולוגיה ופרקטיקה ויש עניין של מהות. השאלה אם אנחנו רוצים להעמיס על הממשלה או שבסופו של דבר הכנסת סומכת על הממשלה כמבצעת מטעמה את המדיניות הכלכלית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני שואל אותך כאזרח שעוקב אחרי תהליכי חקיקת חוק הסדרים. האם מניסיונך פיצול ל-80 חוקים יביא להמעטת מספר החוקים שאפשר יהיה להעביר? זאת שאלה טכנית.
שרון גמבשו:
אני לא איש הלשכה המשפטית, והניסיון האישי שלי לא יכול ללמד אותי מה היה קורה אחרת, כי המצב הזה היה לפני 1985.
יצחק לוי:
רבותי, אנחנו לא רוצים למנוע לגמרי את הגשת חוק ההסדרים, אנחנו רוצים שהוא יהיה ענייני, יהיה ממוקד, לצורך הרפורמות או הצרכים של התקציב ולא דברים אחרים. יש רפורמה ויש ביטול חוק ויש לפעמים טרנד. טרנד פירושו שזה בכלל לא קשור לתקציב, רק שהממשלה אומרת שבהזדמנות חגיגית זאת – איך הרב שלי היה אומר? הוא היה אומר שכאשר לילד אחד יש בר-מצווה, כבר תופרים לכל האחים חליפות, ופה עושים אותו דבר. למשל כבר מתקנים את חוק מס הכנסה, ויש שלושה תיקונים שמציקים במשך השנה, מכניסים אותם לחוק, ונגמור את העניין.
לכן צריך לעשות פה שלושה סייגים עיקריים: האחד, הגשה נפרדת, ואני תומך בהגשה נפרדת. הגשה נפרדת תביא את הממשלה להגבלת המספר, שזה עניין של זמן. כל חוק בקריאה ראשונה זה יום דיונים. זה דבר ראשון; השני, בכל חוברת כחולה תהיה הנמקה מפורטת איך זה קשור לתקציב. זה צריך להיות כתוב. יצטרכו לנמק איך זה קשור לביצוע התקציב של אותה שנה--
אורית נוקד:
זו תמצית הצעת החוק שלי.
יצחק לוי:
--בדברי ההסבר יצטרכו לכתוב בצורה ברורה לאיזה סעיף זה נוגע בתקציב, לאיזה רפורמה, לאיזה קיצוץ, לאיזה תוספת, לאיזה דבר שהם רוצים לעשות. זה צריך להיות כתוב בדברי ההסבר; הסייג השלישי, צריך להיות כתוב שהחוק הזה יידון בנהלים המקובלים, הווה אומר שכל חוק יועבר לוועדה הנוגעת לו, וצריך למצוא את הדרך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא בחוק-היסוד.
יצחק לוי:
לא חוק-היסוד. יכול להיות שבמקביל צריך לעשות תיקון תקנה, יכול להיות שבמקביל צריך לעשות תיקון בחוק רגיל. זה אחד הדברים שצריך להבהיר, שאין יותר מצב שבו אומרים "ועדת כספים", ומתחילים להילחם על ההפרדה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ברירת המחדל זה הוועדות.
יצחק לוי:
מלכתחילה זה הוועדות לפי תקנון הכנסת. חשמל עובר לוועדת הכלכלה, מועצות הדתיות עובר לוועדת הפנים, בריאות לוועדת העבודה, הרווחה והבריאות. מובן שכל חבר כנסת יוכל להגיד במליאה שהוא רוצה אחרת, ותדון בזה ועדת הכנסת. התהליך יהיה הפוך, לא שהממשלה אומרת שהכול לוועדת הכספים, ואז תהיה מלחמה להפריד, אלא התהליך הפוך. קודם כול, זה יידון כפי שמקובל לחלק את החוקים, לפי תקנון הכנסת.
הנקודה הזאת היא באמת לא עניין של חוק-יסוד, אתה צודק, את הנקודה הזאת צריך לראות איך מעגנים, או שמעגנים אותה בחוק רגיל, או שמעגנים אותה בתקנון הכנסת. אלה שלושת הסייגים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה אומר לימרינו ליתרווייהו, צריך להגיד גם את זה וגם את זה בהצעת החוק.
יצחק לוי:
שלושה דברים.
איל זנדברג:
השלישי נובע מהראשון, כי אם יהיו חוקים נפרדים, דרך המלך תהיה- - -
יצחק לוי:
הממשלה תגיד: כספים, כספים, כספים, כי זה קשור לתקציב.
איל זנדברג:
צריך לעבור לגבי כל הצעה בנפרד את ועדת הכנסת, זה לא יהיה מהלך של פיצול.
יצחק לוי:
ברור. צריך להבהיר לממשלה מראש שגם אם ההנמקה היא הנמקה נכונה, וזה קשור לתקציב, וזה לא חוק טרנד או משהו אחר, גם אז אין עילה לבוא ולהגיד שבגלל העובדה שזה קשור לתקציב, הכול עובר לוועדת הכספים, אלא שהדבר צריך להיות לפי תקנון הכנסת, שכל חוק יעבור למקום שלו. אלה שלוש הדרישות שהייתי מתנה, כמובן עם התניה של זמן מסוים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תבדוק את הנוסח, הקרוב ביותר זו גרסה א', אתה צריך להדביק לה עוד משהו.
זאב אלקין:
קודם כול, נוח לי מאוד לדבר אחרי חבר הכנסת לוי, כי הוא הפנה את הזרקור לאחת מהנקודות הקריטיות, וזה עניין של הפיצול לוועדות. לכן עצם ההגשה, הנקודה שעליה דיבר היועץ המשפטי, פיצול החוברת ל-16 חוברות או ל-20 חוברות, כמעט מלכתחילה מונעת אפשרות של העברה לוועדת הכספים, מה שמבטיח את העברת החוק, וזה אני אומר בתור חבר בוועדת הכספים. במידה וזה יתפצל להרבה ועדות, היכולת של משרד האוצר להפעיל מנופים למיניהם, חלקם בסגנון השוט וחלקם בסגנון הגזר, על חברי כל כך הרבה ועדות היא קטנה, והוא לא יוכל לעשות את זה במועד הזמנים הנקוב במסגרת הלחצים הקיימים. יש כאן תקנה מאוד גדולה, שלהערכתי אתה לא מביא בחשבון. זה דבר אחד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
רק סימנתי את הבעיות, רציתי שהן לא יברחו לנו, זה הכול.
זאב אלקין:
דבר שני, יכול להיות שזה נידון בשלב כלשהו לפני הדיון הזה. אמר כאן חבר הכנסת לוי שאנחנו יוצאים מנקודת הנחה שיש צורך בחוק ההסדרים, אני מרשה לעצמי לכפור בהנחה הזאת.
יצחק לוי:
ייתכן ויש צורך.
זאב אלקין:
מי שמכיר את ההיסטוריה יודע שזו ברייה שנולדה במצב משברי ביותר, כמעט במצב חירום כלכלי, ונולדה לצורך שעה בלבד. ואני לא זוכר אם נעשתה עבודה מבחינת ההגבלות השונות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
קראנו את החוברת של המכון לדמוקרטיה, והיה פה פרופסור מומי בן-דהן, שנתן את ההשוואות. גם הממ"מ עשו עבודה, יש לנו שתי עבודות של הממ"מ.
זאב אלקין:
עד כמה שאני זוכר בחוק ההסדרים, ואני לא זוכר את הדיון הספציפי הזה, אין חובה שיהיה חוק הסדרים יחד עם חוק התקציב. לא רק שלא בממדים האלה, אלא בכלל.
יש כאן השלכות על הניסוח, כי כמו שהוצע על ידי היועץ המשפטי יש פה כמה חלופות לניסוח שמאפשרות את חוק ההסדרים במגבלות מסוימות, ויש אפשרות שלא. הייתי מציע בראש ובראשונה לשקול את האפשרות שלא, כי כל פתח שיישאר, בסופו של דבר ייכנסו אליו.
נקודה שנייה, אנחנו צריכים להערכתי לרדת לעומק הדברים מבחינת השאלה מה הכוח של חוק ההסדרים היום. אנחנו מדברים הרבה על הכריכה בתקציב, אבל הכריכה בתקציב היא עד כמה שאני מבין וולונטרית, אין חובה על הממשלה להגיש את חוק התקציב יחד עם חוק ההסדרים, זו החלטה של הממשלה לאיים במשיכת חוק התקציב אם לא יתקבל חוק ההסדרים, וזאת החלטה של הכנסת לקבל את שני הדברים האלה גם יחד. במצב המשפטי היום, עד כמה שאני מבין, שום דבר לא מונע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה חוזר לשאלות המוצא לפני שלוש ישיבות. הכנסת יכולה לעצור את כל התהליך והיא לא רוצה.
איל זנדברג:
זה משקף את הכוח הקואליציוני, וככל שאתה מפריד בזמן, הכוח הקואליציוני נחלש, זה לא עניין משפטי.
זאב אלקין:
יש כאן מעשה וולונטרי שממשלה משחקת בכנסת, אני מנסה למנוע את זה באמצעות חקיקה. מה יקרה? באופן תיאורטי הממשלה מגישה הצעת חוק של רפורמה X ואומרת: אם אתם לא מקבלים את זה, הולכים לבחירות. היא מגישה הצעת חוק אחרת ואומרת: אם אתם לא מקבלים את זה, הולכים לבחירות. מבחינת כלי המשחק זה אותו כלי.
איל זנדברג:
המציאות מראה שכנראה זה לא אותו דבר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת אלקין, יש נקודה שחסרה בדברים שלך וצריך לחדד אותה. אמר אותה עורך-הדין שופמן באחת הפגישות הקודמות. אנחנו מעוניינים, בין השאר, לתת לממשלה יכולת למשול.
זאב אלקין:
יכולת למשול לא עומדת בהעברת חקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
השאלה באיזה Face value אתה מקבל למשל אמירה של שר האוצר: קיבלתם חוק, לא הצלחתי לעמוד בפניו בחקיקה בכנסת – זה קשור להצעה אחרת שלך – אם אני מבצע אותו, אני לא יכול לבצע את מדיניות הממשלה, כי זה חוק של 15 מיליארדי שקלים. הוא אומר שהוא מוכרח באיזה צורה תשובה על השאלה הזאת, כי הוא נכנס עכשיו לחוק התקציב.
זאב אלקין:
אם הכנסת תגביל את עצמה בקבלת חוקים שיחולו תוך כדי שנת תקציב, זה מצד אחד- - -
יצחק לוי:
יש מגלות תקציביות, יש חוקים תקציביים.
זאב אלקין:
אלה מגבלות אחרות. עד היום הכנסת לא הגבילה את עצמה מבחינת יכולת לחוקק חוק בעל משמעות תקציבית שיחול מיד. אנחנו מחוקקים כאן על ימין ועל שמאל חוקים שחלים תוך כדי שנת תקציב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חמישה מיליון ועוד חמישה מיליון זה מצטבר.
זאב אלקין:
חמישה מיליון דורשים רוב.
יצחק לוי:
חוק מעל חמישה מיליון דורש רוב.
זאב אלקין:
כמו שאתה יודע, אדוני היושב-ראש, יש לי תפיסה אחרת. אם לא מדובר על שנת תקציב קיימת, אלא על שנת התקציב הבאה, הדברים ידועים מראש. אם יש חוק שדעת משרד האוצר לא נוחה ממנו, כי הוא עולה הרבה כסף, ומשרד האוצר חושב שאין כסף לממן, רשאי משרד האוצר להביא הצעת חקיקה בדרך הרגילה בהיערכות שלא קשורה לתקציב. אם אנחנו מדברים על דברים שנולדו מהיום למחר, אפשר לעשות את זה ולהביא הצעת חוק של הכנסת, או שהוא יבוטל או שלא. אם הוא לא יבוטל, זאת רצונה של הכנסת, חייב משרד האוצר לבצע את התקציב בהתאם לרצונה של הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
משרד האוצר מנסה ללכת לקראתך, והוא גם אומר את זה בתור לו"ז העבודה. אל תשכחו שההצעות הקטנות של חמישה מיליוני שקלים גם הופכות להיות הצעות גדולות בסופו של יום. משרד האוצר מנסה לכלכל, לשאול את המשרדים, הוא מגיע בסופו של יום לסדר עדיפות. אומר לו המשרד: את זה אני מוכן לדחות, והוא אומר את זה בערך חודשיים לפני הגשת התקציב. אני יודע משום שהייתי מעורב בהצעת החוק הזאת וביקשתי מחבר כנסת מסוים שיחכה. אמרתי שיורידו את ההצעה הזאת בחוק ההסדרים וביקשתי שנגיע למשא-ומתן יותר סביר. חבר הכנסת התעקש להעלות את הצעת החוק הזאת, והיום הצעת החוק הזאת מובטלת. נראה איך היא תיגרר הלאה.
גדעון סער:
איזה הצעה זאת?
היו"ר מנחם בן-ששון:
חוק של חבר הכנסת מלכיאור וחברים על 12 שנות לימוד חינם.
יצחק לוי:
לא ביטלו, זו הצעה לבטל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בקריאה הראשונה זה עבר.
גדעון סער:
בפיצולים נעביר את זה בוועדת הכנסת לוועדת החינוך, ושלום על ישראל.
יצחק לוי:
זה לא מבוטל, זה מבוטל בקריאה הראשונה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת אלקין, אם אתה חושב שהתהליך שנעשה הוא תהליך של טייסים אוטומטיים לכל אורך הדרך ואין שיקול דעת למנכ"ל המשרד, באמת כל העניין מיותר. צריך שטייס אוטומטי יצביע על התקציב, יביא אותו, ותיגמר הבעיה.
זאב אלקין:
הפוך, זו דעתו של משרד האוצר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אומרים לך שיש כאן תהליך, והתהליך הוא של קח ותן. הוא בא אל המנכ"ל ואומר לו: תשמע, אדוני, רצית מדיניות X, אתה לא יודע, אבל בעידודך או לא בעידודך הכנסת חוקקה – אני יודע את זה ברווחה כי אנחנו מחוקקים את החוקים כאן והם עולים כסף. לפעמים אנחנו מורידים שקל או מעלים שקל – הוצאנו את החוק הזה, הוא עולה רק 4.5 מיליוני שקלים. משרד הרווחה מקבל את זה ואומר שזה לא עומד אצלו על סדר-היום, הוא רצה לעשות רפורמה לקשישים שעלו ממדינות חבר העמים, והוא לא רוצה לטפל בהערכות מסוכנות של עברייני מין. אתה יכול להתווכח אם כן או לא. חבר כנסת שהלך שבעה מדורי גיהינום עד שהוא העלה את ההצעה הזאת, הוא רוצה כבר לראות אותה בשטח עם פעילות. הוא יודע את הצד שלו, המשרד יודע את הצד שלו. החוק עבר חודש וחצי לפני התקציב. מה אתה אומר למשרד? זו המשילות, אתה לא רוצה לסרס את הממשלה.
זאב אלקין:
כל הצורך במנגנון של חוק ההסדרים נובע מהעובדה שהחקיקה משפיעה על התקציב סמוך מדי למועד עיצובו, או, חמור מכך, תוך כדי ביצועו. יש לזה פתרון אחר, תגביל מראש את הכנסת, אלא אם כן יהיה רוב מאוד-מאוד מיוחד, לקבלת הצעות חוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ארבעה חודשים?
זאב אלקין:
לא, בוודאי לא בתוך שנת תקציב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה נעשה ממילא.
זאב אלקין:
תיתן לזה עוד חצי שנה, והבעיה הזאת לא תהיה קיימת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שביקשתי להמחיש לך זה רק דבר אחד, ביקשתי להמחיש שלפעמים, ותמיד יהיו הפעמים הללו, זה לא רק הצעות חוק, זו מדיניות המשרד, זה שינויים, זה שיקול דעת לצורך המשילות, שזה אחד מהיעדים שלך. וכאן יעידו אנשים, או שהיו שרים או שהיו מזכירי ממשלה, שחיו את החיים הללו, שאתה צריך לתת לממשלה כלי עבודה מסוים, אתה לא יכול לבלום לחלוטין. זאת הטענה שלי.
אורית נוקד:
ראשית, אני רוצה להעיר שבישיבות הקודמות שהתקיימו אמר האוצר להפך, הוא אמר שהוא שמע את ההערות ולמד, ובעצם הדבר גם יבוא לידי ביטוי בחוק ההסדרים. הנה, אני מסתכלת על חוק ההסדרים השנה, יצאה חוברת עם 136 סעיפים. ערכתי בדיקה ומצאתי שבסך הכול סעיפים שיש להם היבט תקציבי זה 37 סעיפים, כאשר הם מהווים כ-31% מהצעת החוק. כל היתר, 69%, מדובר ב-81 סעיפים, שכוללים רפורמות, הם דחייה של חוקים. צריך לעשות את המעשה בצורה מאוזנת ושקולה.
יצחק לוי:
לדחייה אין משמעות תקציבית?
אורית נוקד:
ספרתי גם את הדחיות.
בשלב הראשון מה שאנחנו צריכים לעשות זה בדיוק מה שנעשה לחוק ההסדרים אחרי 1985, כלומר, הממשלה הרחיבה את הפתח, שהיה נכון – חקיקה תומכת תקציב. אנחנו צריכים לעשות בדיוק את ההליך ההפוך, ולצמצם את החוק. באמת הצעת החוק שלי דיברה על צמצום החוק לנושאים שיש להם היבט תקציבי וגם שהדיונים יתקיימו בוועדות הרלוונטיות. שמעתי את ההסבר של היועץ המשפטי של הוועדה, שעל ידי הגדרת חלופה א' מייתרים את הצורך בהוספה הזאת, אבל יש מצבים שיש ספק, אין ספק, אולי כדאי באמת להבהיר.
הצעת החוק שלי מתיישבת יותר מבחינת הגישה עם חלופה ג', שאומרת שיחד עם הצעת חוק התקציב רשאית הממשלה להגיש גם את חוק ההסדרים, אבל אני מוכנה, וגם ישבתי עם היועץ המשפטי, לקבל גם את חלופה א'. אני חושבת שצריך להבהיר שהדיון יתקיים בוועדות המוסמכות, ואני אומרת ושואלת לגבי הנושא של דחיית חוקים וביטולם באופן כל כך נמהר וגורף – האם לא היה נכון להביא סעיף שישריין את החוקים הקיימים, כלומר, אם הכנסת תרצה לבטל חוקים שהתקבלו, תהיה רשאית הכנסת לעשות את זה רק ברוב מיוחס?
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה הדיאלוג שלך עם בית המשפט העליון לגבי חוקי-יסוד בכלל, ולא לגבי חוק רגיל. אחרת, מה כוחנו?
יצחק לוי:
אי אפשר לייצר שום תיקון בשום חוק.
אורית נוקד:
דייני אם נצביע על הנוסח הזה עם שתי ההסתייגויות.
גדעון סער:
למה שלא ננסה לעשות חלופה רביעית שנוגעת לכריכות?
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא חלופה. כשאמרתי לרב לוי "לימרינו ליתרווייהו", אחת התופעות המעניינות בסידור התפילה, ובכלל בטקסטים מקודשים, שאנשים נהגו לומר תפילה א', ואחרים נהגו להגיד תפילה ב' ואחרים להגיד תפילה ג'. ביום מן הימים קרה שאנשים נכנסו לאותו בית כנסת, ובמקום לבטל נוסח מנוסח, כל אחד נתקדש, ובסוף אומרים: גם את זה, גם את זה וגם את זה. הרי זה מה שאנחנו עושים, זו אפילו לא עבודת טלאים, משום שהיא משלימה את מה שהגדרתי קודם כסתימת פרצות וחורים.
יהושע שופמן:
מי שדיבר בא פחות או יותר מנקודת איתור בעיה, ואני אישית לא חולק על כך שקיימת בעיה. השאלה היא מה הפתרון. הפתרונות החוקיים זה חיפוש בכיוון הלא נכון. הרב לוי למשל אמר שאפשר להגיש הצעת חוק הסדרים לא כחקיקה נפרדת, אלא כהצעה אחת, אבל צריך לדון בה לפי התקנון הרגיל. זה בדיוק מה שקורה היום.
יצחק לוי:
אמרתי לדון בנפרד.
יהושע שופמן:
מה שאתה אומר זה לא לדון לפי התקנון הרגיל. אני מבין את התוצאה, התוצאה תמיד רצויה, אבל אתה אומר: להבדיל מכל חוק אחר, שהחוברת הכחולה עוברת לאחת מוועדות הכנסת- - -
יצחק לוי:
לא אמרתי חוברת אחת, אמרתי להפריד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הצעתי 80 חוברות.
יהושע שופמן:
אם זה 80 חוברות, אני מפסיק להבין את הבעיה. את חלופה ג', אני מודה, אני בכלל לא מבין. חלופה ג' אומרת שהממשלה רשאית להגיש הצעות חוק נפרדות, הרי תמיד הממשלה רשאית להגיש הצעות, והיא יכולה להגיש יחד, כמו שהשנה היא הגישה בערך יחד עם חוק התקציב את הצעת חוק הציוד הרפואי. אין לזה שום קשר. זה במהלך הדברים הרגיל של הגשת ההצעות הממשלתיות. האם אני צריך הגבלה חוקתית על היכולת של הממשלה להגיש הצעת חוק נפרדת? אם ההצעה נפרדת, אם ההצעה בתהליך החקיקה הרגיל, אני צריך להראות שיש לה קשר לתקציב? לא. אני לא צריך להראות שיש לה קשר לתקציב.
דוד רותם:
אם אתה רוצה שהן יידונו יחד – כן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, הוא לא רוצה, יגישו 80 חוברות.
דוד רותם:
אז הן לא יידונו יחד בחוק התקציב.
אורית נוקד:
אנחנו מסכימים לזה, זה יפתור את הבעיה.
יהושע שופמן:
חלופה ג' אומרת שהממשלה רשאית להגיש הצעות חוק. הרי הממשלה יכולה להגיש הצעות חוק, היא לא צריכה להראות קשר לתקציב, לא לכולן יש קשר לתקציב.
אני צריך לחזור על מה שאמרתי קודם. ההוראה שאומרת שחוק שנתקבל בניגוד לאמור בסעיף זה בטל, זה גובל בקטסטרופה. זה אומר שבית המשפט יתחיל להתעסק בשאלה האם יושב-ראש הכנסת הכריז נכון שחוק התקבל. אני לא מאמין שהכנסת רוצה את זה.
אורית נוקד:
את זה אפשר להוריד.
יהושע שופמן:
ודאי שאם המטרה היא להביא לכך שיהיו חוקים נפרדים לא צריך בכלל- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
איך תפתור את הבעיה?
יהושע שופמן:
נאמר כאן מספיק פעמים שהכוח להביא לידי כך שהחקיקה תתפצל, תלך לוועדות וכל אחת תידון לפי לוח-הזמנים שלה, זה הכוח של הכנסת, זה כוח פוליטי. אם הממשלה מפעילה את כל כוחה הפוליטי להעביר 80 הצעות חוק בשבועיים, והכנסת תסכים לזה – זה מה שיהיה. אם הכנסת לא תסכים לזה – זה לא יהיה.
יש פה עירוב בין שני דברים, וזה הבלק של החוברת.
יהושע שופמן:
קיבלתם 190, והורדתם כנראה חמישה עמודים, עכשיו זה 185 עמודים.
שרון גמבשו:
הם קיבלו 290, הורידו המון.
יהושע שופמן:
החלק הגדול של החוברת אלה הדברים שאפשר לקרוא להם: שינויים מבניים, רפורמות, שינויים גדולים. מה שמפריע לחלק מחברי הכנסת, אולי לכל חברי הכנסת, אלה הסעיפים שתופסים מקום ממש מועט בחוברת – בטל, נדחה.
אם יש הצדקה לסוג של חוק הסדרים, זה דווקא בסעיפים האלה. הרי כנסת אמורה לקבל את חוק התקציב, היא לא יכולה לקבל שני חוקים סותרים, היא לא יכולה לקבל חוק תקציב שלא מתקצב חוק. הכנסת אגב גם חוקקה חוק, שיש רבים שמצטערים היום, שהיא הטילה מגבלה על הוצאה ציבורית. לכן כל עוד החוק הזה עומד בתוקפו, חוק שהכנסת חוקקה, להצעת הממשלה כמובן- - -
גדעון סער:
אתה מדבר על ה-1.7% מה שהיה פעם 1%?
יהושע שופמן:
כן. ברגע שמעבירים תקציב לבתי ספר בי"א-י"ב – דרך אגב, כבר לפני החוק הזה החינוך היה חינם, אבל זה סיפור אחר – ברגע שיש צורך לתקצב עוד בתי ספר, יש צורך להוריד ממקום אחר. ועדת הכספים חייבת, היא לא יכולה אחרת, שיהיו לנגד עיניה שני הדברים. היא לא יכולה לקבל חוק תקציב שסותר חוקים אחרים. החבילה הזאת חייבת להיות בפני הכנסת ביחד. אין ספק שאם הכנסת מחליטה בסוף לא לבטל את החוק, היא צריכה לעשות התאמות בהצעת חוק התקציב.
החבילה הזאת חייבת להיות בפני הכנסת בעת ובעונה אחת. הכנסת יכולה כן לבטל או לא לבטל או להחליט שבמקום שהחוק הזה יתוקצב, בוועדת הכספים יצטרכו להחליט על חשבון מה, אבל זה בסדר, זה ממש בסדר גמור. אין ספק שלפחות הרפורמות בתקנוני קופת חולים אפשר לעשות גם בקיץ, אבל השאלה אם לתקצב חוק חינוך חובה על חשבון תוכנית אחרת של משרד החינוך, זה חייב להיות בעת התקציב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
איך היית מציע לנסח את משאלתנו? נסתפק בשלב הראשון להגדיר את היעד לקבל את חוק ההסדרים לא בכריכה אחת כעניין חוקתי. את הנושא הזה מיצינו, הכנסת צריכה היום אזיקים ברורים, כדי שיהיה ברור לה מה אסור לה לעשות, כמו שקורה בהרבה עניינים. התנהגנו בצורה לא תקינה במשך 12 שנים, אנחנו צריכים לנסח את הדברים בצורה ברורה. השאלה השנייה, באיזה צורה אתה מגדיר את הזיקה בין הסעיפים שהם בעלי משמעות תקציבית, קרי, אישור חוק התקציב על תשתית ראויה, שוב בצורה שהחוק יבטא וינחה הן את משרד האוצר, הן את חברי הכנסת, וגם את ממשלת ישראל אולי, שאנחנו הולכים בדרך נכונה?
יהושע שופמן:
לצערי אין לי הצעה טובה בשבילך, כי המפתח בחדר הסמוך, בוועדת הכנסת – קביעת כללי הדיון בהצעות חוק. התופעות שאתם מדברים עליהן קרו גם בחקיקה בחוק התוכנית הכלכלית שהוגשה לפני כמה שנים.
גדעון סער:
מאי 2003.
יהושע שופמן:
זה לא היה יחד עם חוק תקציב. כשהכנסת והממשלה מחליטים ביחד לקדם סוג מסוים של חקיקה, אני מודה שאני מתקשה לראות דרך לשים כבלים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה בתפיסת העולם העקרונית, לא בעניין חקיקתי, צריך למצוא לזה מזור בחוק-יסוד? משום שכשאני עוסק בחוק שמבטל חוק, או כשאני עוסק בזיקה שבין חוק בכיר או לא בכיר, אבל חוק שגורם לפיזור כנסת, לבין חוקים אחרים, כשאני עוסק בשאלה של התנהלות נכונה של המוסד שלנו, שצריך מחר בבוקר לפקח על עבודת הממשלה ולא מסוגל לפקח, כי הוא עשה רפורמה ולא קרא אותה, ומחר בבוקר אתה רואה שאתה מפקח על תאונה שאתה גרמת לה – אלה שלושה דברים שמנקודת המבט השלי הם עניינים מהותיים. אתה יכול להגיד: נכון, יש הרבה עניינים מהותיים, אתה מוותר ושוועדת הכנסת תעסוק בזה. זה לא עניין של בכורתן של ועדות, אבל יש כאן סוגיה שהיא במהות המערכת המבצעת לעומת המערכת המחוקקת, ששתיהן טעו בסדרה של פעולות במשך שנים, ודאי מתוך כוונה טובה. לכן אני מחפש פתרון בחוק-יסוד.
גדעון סער:
רציתי לשאול את עורך-הדין שופמן מה ששאלת בנוסח אחר, והוא ענה, שתוך כדי זה שהוא שותף לדאגתנו הוא שולל את פתרונות האזיקים לסוגיהם. אותי זה משכנע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה אומר שלא צריך לחוקק בחוק-יסוד את העניין העקרוני.
גדעון סער:
לא מצאתי עוד ורסיה שהיא כדאית. יכול להיות שאפשר, אבל אנחנו בעיני הולכים לקיצוניות רבה, ובצדק עורך-הדין שופמן נתן דוגמה, שאני לא יודע איך לא הבאתי אותה קודם, על מאי 2003. הרי נגיד שבתקופת התקציב זה לא קורה, ויביאו אחרי זה משהו בסגנון מאי 2003. יכול להיות שהפתרון זה הפרדה בין דברי החקיקה התקציביים לבין חוקי מדיניות כלכלית. אני מסתכל על כל המודלים פה, ואני לא אוהב שום מודל שאני רואה פה.
זאב אלקין:
אני אקח את הדוגמה שעליה דיברת, למרות שהיא דוגמה לא נכונה, כי חוק חינוך חובה, לפחות הלשכה המשפטית של הכנסת קבעה שהוא לא חוק תקציבי, לכן זאת לא דוגמה קלסית. יש כאן מחלוקת אם היא הצעת חוק תקציבית או לא, לכן היית צריך לחפש חוק שבוודאות הוא מוגדר כתקציבי ועבר בכנסת.
אתה העמדת את הסיטואציה שהכנסת היא זאת שצריכה להחליט, והממשלה אומרת: או התקציב כמות שהוא מונח, בתנאי שאתם מבטלים את חוק חינוך חובה, או שאם אתם לא מבטלים את חוק חינוך חובה, תכניסו שינויים בתקציב. השאלה שלי האם זה הליך ראוי מבחינה משפטית? מה שקורה מבחינת הסטטוס קוו שהממשלה, כשהיא התיישבה להכין את התקציב, היה חוק חינוך חובה, הוא התקבל, היא ידעה, והיא מראש הכינה הצעת תקציב. אני כממשלה עובד על הכנת התקציב, אני מבין שזה נורא ואיום, השנה לא נוכל לקיים חוק חינוך חובה, אני רץ מהר לכנסת בהצעה ממשלתית לביטול או לשינוי מועד התחולה של חוק חינוך חובה, מעביר את זה, ואז מעבירים את התקציב. מה שעושה כאן הממשלה מבחינה משפטית, זה דבר מדהים, היא אומרת שהיא מכינה את הצעת חוק התקציב מראש בהתבסס על ביטול חוק, בכלל לפני שהגעתי עם זה לכנסת. היא מעבירה את הצעת חוק התקציב בממשלה, כהחלטת ממשלה, מראש בהתבסס על מעשה לא חוקי של חוק חינוך חובה לא תקף, למרות שהוא תקף בפועל, והיא מגיעה לכנסת ואומרת: עכשיו תחליטו – אם אתם רוצים שהתקציב כמו שהכנתי יתקבל, אתם צריכים לבטל את החוק.
למה שזה לא יעבוד אחרת? בעיני זה הרבה יותר נכון מבחינה משפטית, וכאן יש כלי שאולי הוא קצת טריקי, מנחם בן-ששון, אבל הוא פותר את הבעיה שאתה מנסה להעמיד מעבר לפיצול. למה שאני לא אגיד שכל העניינים של החקיקה, שיש להם משמעויות תקציביות לרע ולטוב, עיכוב בביצוע החוקים או ביטול חוקים וכן הלאה, אסור להם להתבצע מנקודת זמן מסוימת, שבה מתחיל תהליך גיבוש התקציב? אם אני כמחוקק רוצה להוביל הצעת חוק שתחול נניח בשנת התקציב 2008, אני חייב לגמור את העבודה שלי עד אמצע 2007 לדוגמה או קצת לפני. אם לא עשיתי את זה, אני זז עוד שנה.
אורית נוקד:
למה להגביל את עצמך?
גדעון סער:
אם יש בעיה חשובה מאוד שהממשלה לא נתנה לה מענה? במקום להגביל את הממשלה, בסוף אני מגביל את הכנסת עוד פעם.
זאב אלקין:
אני לא מגביל את הכנסת, כי אז זה ימנע את התהליך של ביטול חוקים.
גדעון סער:
זה לא ימנע כלום.
זאב אלקין:
אני רוצה גם הפוך, גם אם הממשלה רוצה לבטל חוק, שהיא תעשה את זה לפני שהיא מגבשת תקציב. היא תבוא לכנסת ותגיד שהיא רוצה לבטל חוק חינוך חובה, כי היא לא מסוגלת לגבש תקציב כך. היא תבטל אותו, ואז תגבש את התקציב.
גדעון סער:
היא תמיד תדחה, היא אף פעם לא תבטל.
זאב אלקין:
לא משנה. היא תגבש את התקציב בצורה מסודרת על פי החוקים הקיימים. מבחינה משפטית נראה לי שקורה דבר נורא בסיטואציה הזאת עם חוק ההסדרים וביטול חוקים, שהממשלה מראש מכינה את התקציב לסיטואציה שלא תואמת את החוק כמו שהוא היום, בהתבסס על דעתה של הכנסת שתבטל. למה אני מציע את ההצעה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה לא מציע. מה השאלה ליהושע שופמן?
זאב אלקין:
האם הוא מסכים אתי מבחינה משפטית שיש פגם מסוים בתהליך הזה שהממשלה פועלת כנגד המצב הנורמטיבי של החוק, והאם לא ראוי שזה יפעל הפוך?
דוד רותם:
פסק הדין האחרון של השופט רובינשטיין כבר הגיע לקצה השולחן--
היו"ר מנחם בן-ששון:
על עניין השמיטה.
דוד רותם:
לא בעניין השמיטה, בעניין חוק ההסדרים.
--מה שאמר השופט רובינשטיין: רבותי, אני לא בטוח שצריך לאשר את החוק, והוא היה על סף פסילתו. אני מניח שכל הטענות שהעלית פה שיכולים להגיש בהצעות נפרדות ולא צריך להגביל את הממשלה עלו בדיון. החשש הגדול שלי שבשנה הבאה השופט רובינשטיין יפסול את החוקים. השאלה איך מתגברים על זה, זה לא רק שאלה שהכנסת יכולה והממשלה יכולה, הן לא עושות את זה. בואו נמצא את הדרך איך לפתור את זה, כי אחרת בית המשפט יעשה הכול, ואני מעדיף לעשות את זה בבית הזה ולא שבית המשפט יעשה את זה. תן לי את הפתרון איך אני מתגבר על פסק הדין של רובינשטיין כדי שבשנה הבאה אני אהיה בסדר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חש בדיוק כמו שהוא חש.
אשרת מימון:
יש לי שאלה לגבי הדוגמה שלך לשני נושאי החינוך. כמו שאני רואה את הצעת החוק הרעיון הוא להפוך את היוצרות, כי הדיון הוא לא משילות הממשלה אלא המשילות של משרד האוצר. אם יש שני חוקים שנוגעים לנושא החינוך, ומתברר שאחד מתגבר על השני, כמו שאני רואה את זה שני החוקים האלה צריכים להגיע לוועדת החינוך, שהיא תפסוק מבחינת סדרי עדיפויות, על פי תקציב החינוך שנתון לה מה גובר על מה. כל העניין הוא השבת הסמכות למשרד הממונה ולא למשרד שנותן כסף, כי סדרי העדיפות הם ערכיים ולא כספיים בלבד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גברתי, אני יכול לענות לך תשובה חלקית. בסוגיות הללו עסקנו, כמו שאנחנו אומרים פה, לפני שלושה שיעורים, בשאלות של התנהלות האוצר מול משרדי הממשלה, אבל ודאי שעורך-הדין שופמן ייטיב להשיב.
איל זנדברג:
עורך-הדין שופמן התייחס לחלופה ג', ואז התייחס לדוגמה הבולטת בחוק ההסדרים של ביטול חקיקה פרטית, ואמר שדווקא אלה הפרטים שיש בהם היגיון ככל שיש היגיון בחוק ההסדרים. אני רוצה לשאול על ההתייחסות שלו לחלופה א', תוך שאני מזכיר שגם בחלופה א' קיימים תנאים שמאפשרים לטעמי, או לפחות אמורים בניסוח שלהם, לאפשר את הביטול של החוקים הפרטיים או דחייתם כביטוי לעדיפות תקציבית. הרי החלופות שעל שולחן הוועדה מאפשרות מעין חוק הסדרים, חוק רזה, חוק שכל הוראה והוראה בו צריכה להיות קשורה לשנת הכספים הקרובה, קרי, לתקציב הבא, קרי, לסדרי עדיפויות, ולא דברים שאינם קשורים. ככל שדובר, ודובר פה הרבה על הצעות החוק הפרטיות, אולי כדאי שזה לא יסיט את המחשבה מהתופעה הכוללת, אלא שאם יוחלט לחוקק תיקון לחוק, צריך לאפשר את הדבר הזה, זאת אומרת, זה כשלעצמו לא בא להימנע באופן כללי מחוק-היסוד. כשהשאלה ליהושע שופמן, ראשית, האם תוכל בכל זאת להתייחס לחלופה א' כפי שהיא? ושנית, לעניין סדרי עדיפויות, האם ידוע לך או לנציגי האוצר לאורך השנים אם קרה והכנסת לא אישרה את חוק ההסדרים כפי שהוא הוצע מלכתחילה, היו בו שינויים, האם השינויים האלה באו בהצעת חוק התקציב של אותה שנה שנחקק, בסמיכות? אם התשובה היא שאין הרבה שינויים כאלה או אין בכלל, זה קצת מעורר תהיה לגבי ההתאמה ההכרחית.
יצחק לוי:
התשובה היא שזה קרה בתקציבים קודמים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כיוון שהייתי מעורב, קיבלתם את זה בנייר של היועצת המשפטית של הכנסת, אמרתי את דברי על זה, קיבלנו לוועדת החוקה מספר רפורמות כתוצאה מפיצולים בחוק ההסדרים, אפילו אמרתי שאני אשתדל לסיים את העבודה, על מנת שיוכלו הרפורמות להיות אפליקטיביות בשנת התקציב, מתוך הנחה שהן היו אמורות להיכנס לעבודה בשנת התקציב, ובגלל הממשלה לא יכולתי להתקדם, פעם הממשלה כמעט משכה את הרפורמה, פעם הממשלה ביקשה לעכב משום שהחוק לא היה מוכן כמו שצריך. כתוצאה מזה, אני מניח, נשארה מנת תקציב גדולה. כתוצאה מזה שלא יכולנו להשלים את העבודה על הרפורמה נשארו משאבים פנויים. השאלה היא, כיצד נערך המשרד ונערכת הממשלה למשאבים פנויים במערכת הזאת?
אברהם מיכאלי:
מר שופמן, אני חוזר לפעם הראשונה שחוקקו את החוק הזה, הרי בעצם עשו אותו כחוק חירום. איך עשו את הדברים לפני כן? אותם הדברים שהצבעת עליהם ואמרת שלממשלה יש מטרות, איזון תקציבי וכן הלאה, באיזה צורה זה נעשה? כרגע, מה שמקומם אותי כחבר כנסת, שאני את החוברת הזאת רואה כחוברת למבחן I.Q. לחברי כנסת, כמה הם מסוגלים לקרוא את כל הדקויות שם. ההתנגשות בין שתי הזרועות של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת מקוממת כל חבר כנסת. אחרי שכל כך הרבה טרחנו, איך בא האוצר, באה הממשלה, ומשנים לנו הכול בפריש-מיש? מה עשינו לפני חוק ההסדרים, לפני 25 שנים?
יהושע שופמן:
הערה קטנה לשאלה האחרונה. מבחינת האתגר לחברי הכנסת, האתגר פה אולי איננו יותר גדול מאשר הצעת חוק ליישום מסקנות ועדת רבינוביץ' במיסוי שהוגשה שלא במסגרת חוק ההסדרים.
אורית נוקד:
היא הנותנת שלא צריך את חוק ההסדרים לנושאים האלה.
יהושע שופמן:
הצעות חוק קשות להבנה לא מאפיינות את חוק ההסדרים.
אורית נוקד:
גם ועדת בכר.
אברהם מיכאלי:
לא התכוונתי קשות להבנה, מר שופמן, הניסוח הוא בתתי-סעיפים של בטל ונדחה, ואנחנו יודעים מה המשמעות.
יהושע שופמן:
בטל ונדחה זה ממש החלק הקל.
נסים זאב:
החוק יעבור בתנאי שנבין אותו.
אורית נוקד:
הבעיה היא שמרוב עצים לא רואים את היער.
יהושע שופמן:
אמרתי שאני לא מאמין שאני יושב במקום הזה ומסנגר על חוק ההסדרים. אני אומר את הדברים לגמרי בגלוי לגבי מה שאמר חבר הכנסת רותם על פסק הדין של השופט רובינשטיין. אני מודה בחטאי, שהוא ציטט בהרחבה הנחיה שהוא נתן, כשבעוונותי הייתי שותף לכתיבתה, וכל מה שכתוב שם נכון מבחינת איך ראוי להגיש הצעות חוק.
כמו שהוא כתב ובית המשפט גם כתב כמה פעמים, בסופו של דבר ההחלטה איך מגישים הצעות חוק ואיך מקבלים הצעות חוק היא שאלה פוליטית. חרף המאמצים, התוצאה עומדת בפניכם. לכן אני מתייחס לצד המשפטי ולא לצד הפוליטי.
לגבי השאלה האם לא נכון קודם לבטל חוקים ואחר כך לבנות תקציב- - -
דוד רותם:
גם אני שאלתי שאלה משפטית ולא פוליטית. מה שאתה עונה לי שנכון שהשופט רובינשטיין נתן הנחיות, אבל זו שאלה פוליטית, והוא נותן הנחיות משפטיות, הכנסת לא מקיימת אותן, ובשנה הבאה הוא יפסול את החוק. תגיד לי מה אני צריך לכתוב בחוק חוקתי כדי לא להגיע לזה, וכדי לקיים את ההנחיות שניסחת. תן לי את ההנחיות שלך, נחוקק אותן.
יהושע שופמן:
ההערכה שלי היא שבשנה הבאה החוק לא ייפסל על ידי בית המשפט. אני מסכים איתך שבית המשפט הוא איננו הזירה להכריע במחלוקות האלה, אני חושב שהזירה היא בבניין הזה.
דוד רותם:
השופטים לא מקבלים את זה. פעמיים הם כבר הרימו לנו כרטיס צהוב, אחרי שני צהובים בא אדום.
יהושע שופמן:
מה שמשתמע מפסקי הדין שגם הם סבורים שבית המשפט לא הזירה.
אורית נוקד:
המצב עגום מאוד ודורש תיקון, ואנחנו רוצים להתחיל לתקן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
רבותי, בואו נשמע את הפתרונות. את נפח הרוגז שלנו הוצאנו כבר מזמן.
יהושע שופמן:
על ניסיונות העזרה שלי יכול להעיד חברי יואל בריס, אבל לא בפורום הזה דווקא.
יצחק לוי:
למה לא בפורום הזה?
יהושע שופמן:
אני מדבר כרגע על המישור המשפטי, על כך שלא כולם רואים עין בעין. לא הסתרתי ואמרתי שאת העקרונות שבאו לידי ביטוי לגבי המצב הרצוי שנאמרו בפסק הדין, אני לא יכול- - -
יצחק לוי:
נאמץ אותם לחקיקה.
יהושע שופמן:
לא אמרתי לא לאמץ אותם.
דוד רותם:
למי שיש סמכות לעצור את ניתוק החשמל לעזה, אין לו כנראה כוח לעצור את חוק ההסדרים, משום שאותו אחד שכתב את המכתב על חשמל לעזה, יכול גם היה לכתוב מכתב, אני מניח שהוא כתב הנחיות ולא שומעים בקולו, ולכן צריך לתת כוח לחוק.
יהושע שופמן:
ההקבלה איננה נכונה. אנחנו לא מדברים פה על שאלות תוכניות, אנחנו מדברים על שאלות של צורת הגשה של הצעות חוק ודרך הדיון.
אורית נוקד:
התוצאה היא מהותית.
יהושע שופמן:
אני חוזר על כך שהיכולת להשפיע ולקבוע איך יחוקקו חוקים, אפשר למצוא בספר החום הזה, שזה תקנון הכנסת.
אורית נוקד:
אמרת קודם שזה גם פוליטי, אז אנחנו רוצים לעשות דבר שיהיה נכון ולא יהיה רק פוליטי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חברים, קיבלתם תשובה שאין לו תשובה, זה בסדר.
יהושע שופמן:
התשובה שלי מצויה בחוברת החומה ולא בכחולה.
אני רוצה לענות לחבר הכנסת אלקין לשאלה, האם צריך קודם להציע ביטול חוקים ואחר כך לבנות תקציב? אתם מתמקדים במה שנקרא "חקיקה פרטית"- - -
אורית נוקד:
אנחנו לא מתמקדים בחקיקה פרטית, חלק מאיתנו מתמקדים בחקיקה פרטית.
יהושע שופמן:
איל זנדברג הזכיר ביטול חקיקה פרטית. אני אומר את זה גם בפורום ממשלתיים, אני חושב שזה מינוח שגוי. אין דבר כזה "חקיקה פרטית", יש הצעות חוק פרטיות. ברגע שיש חוק הוא חוק, לא משנה מאיפה הוא התחיל. הממשלה, יש בפניה ספר החוקים, וכשהיא בונה תקציב היא צריכה לחשוב על תוכנית כלכלית ותקציבית, וכאשר ההצעה שלה כרוכה בהפחתת הוצאות, אם ההוצאה נובעת מחוק, היא חייבת להציע תיקון חוק, זה לא משנה אם זו הצעת חוק שהתחילה כהצעת חוק פרטית, שהתקבלה לפני שישה חודשים, או חוק הביטוח הלאומי שהתקבל לפני עשר שנים, או חוק המשכנתאות, או כל אחר שאולי אפילו הממשלה הציעה והוא עולה הרבה כסף. אין הבדל מהותי בין הסעיף שאומר שחוק חינוך חובה, התיקון יידחה בשנה או יתבטל, לבין תיקון בחוק הלוואות לדיור או חוק הביטוח הלאומי, ששם הממשלה אומרת לפעמים במסגרת הצעת חוק ההסדרים או במסגרת בניית התקציב שהיא מציעה לתקן חקיקה אחרת שעולה כסף. זה לא משנה אם זה חוק שהתחיל כהצעה ממשלתית או פרטית, וזה יכול להיות גם חוק שהוא על ספר החוקים כבר 20 שנים. זו החבילה התקציבית שמביאים לכנסת, וצריך להיות מתאם בין הצעת חוק התקציב להצעת- - -
זאב אלקין:
למה שזה לא ייעשה מראש?
יהושע שופמן:
בדרך כלל ההצעות האלה אומרות שתחילת התיקון הוא ב-1 בינואר כמו בחוק התקציב. אני לא רואה פגם משפטי לבוא לכנסת באוקטובר ולהגיד שאנחנו מציעים שיהיה תקציב מדינה מה-1 בינואר, ומה-1 בינואר יהיה תיקון או בחוק הביטוח הלאומי, או בחוק חינוך חובה או בכל חוק אחר. החבילה הזאת צריכה להיות שקופה.
יצחק לוי:
בדרך כלל הדברים ידועים באוגוסט, יש החלטת ממשלה. באים מראש, לא ברגע האחרון.
יהושע שופמן:
נשאלה השאלה האם הדיון הזה צריך להיות בוועדת החינוך.
זאב אלקין:
זו החלטה של הכנסת.
יהושע שופמן:
ודאי שזאת החלטה של ועדת הכנסת. גם בפרק החינוך בהצעת חוק התקציב הכנסת יכולה לקיים דיונים משותפים של ועדת החינוך וועדת הכספים ולקבל החלטות. אני כרגע לא מדבר על הצד הפוליטי – האם הממשלה היתה מעוניינת להעביר הכול לוועדת הכספים. פעם היא היתה מעוניינת והצליחה, והיום אולי היא מעוניינת ולא מצליחה או שהיא לא מעוניינת. אבל היום לפחות בזה דרך הדיון לא כמו שהיתה.
יצחק לוי:
במאבקים, בקשיים.
יהושע שופמן:
כחבר כנסת ותיק מאוד היית ער למאבקים ולפשרות--
היו"ר מנחם בן-ששון:
חוק החנינה דנים בו בוועדת קישוט.
יהושע שופמן:
--גם בעונת התקציב וגם בעונות אחרות. מה היה לפני, אני מודה שאני לא יודע. אולי חברי מהאוצר יודעים, אם כי אף אחד מאיתנו לא היה לפני 1985.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תודה רבה. פרופסור אדרעי, אתה רוצה להוציא אותנו מחלקו של המבוך?
יוסף אדרעי:
ראשית, ההצעה שנזרקה פה לחלל על ידי חברת הכנסת נוקד לא מופרכת, בצרפת יש שיטה שיש חוקה, יש חוקים אורגניים ומתחת לחוקים האורגניים יש החוקים הפיסקליים. את החוקים האורגניים אי אפשר לשנות ברוב רגיל, והחוקים הפיסקליים חייבים להלום את החוקים האורגניים. כך שאם רוצים לשנות, אם חוק פיסקלי לא עומד בקריטריונים של החוק האורגני, חייבים לשנות את החוק האורגני, ואז צריך רוב, כך שההצעה של חברת הכנסת נוקד אינה מופרכת.
אורית נוקד:
מה שאמרתי הוא לתת סעיף שריון לחוקים שרוצים לבטל.
יואל בריס:
חוק אורגני אפשר לשנות ברוב רגיל.
יוסף אדרעי:
בהליך מיוחד.
איל זנדברג:
הנושאים שם הם נושאים חוקתיים, כמו לדוגמה חוק הממשלה אצלנו להבדיל מחוק-יסוד: הממשלה.
יוסף אדרעי:
זו דרגת ביניים. אני אישית חושב שחוק-יסוד: התקציב שלנו לאט-לאט מתחיל לקבל אופי של חוק אורגני, אבל זו כבר שאלה אחרת.
יצחק לוי:
זה נכון, אבל לא חוק חינוך חובה למשל.
יוסף אדרעי:
כאשר מחוקקים חוקים תחת לחץ זה דבר נורא ואיום בגלל שתי סיבות: הסיבה האחת היא הסיבה הנאיבית, שכולנו זורקים אותה ולא שמים לב ואומרים שהמהירות היא מהשטן, אבל המהירות היא לא מהשטן מבחינה זאת שמקבלים תוצאות לא רצויות, אלא חקיקה תחת לחץ מצליחה כאשר יש לקבוצת הלחץ כוח. כאשר אנחנו מדברים היום על כוח זה כוח כלכלי. מי שמפסיד מחקיקת הלחץ אלה כרגיל קבוצות חלשות באוכלוסייה שלנו. וכל התיקונים שעברו בעשר השנים האחרונות באמצעות חקיקה תחת לחץ, כולל אגב חוק התוכנית הכלכלית שהעבירו שם תיקונים במס הכנסה, שאף אחד לא העלה בדעתו, יצרו שם מכשירים שעצמאים ויצרנים יכלו לא לשלם מסים, לא ב-2005, לא ב-2006 וגם לא ב-2007. אף אחד לא ידע על זה, כולל מאיר קפוטה, שהיה ממונה על הכנסות המדינה. כך שהתהליך הזה שהכנסת סיגלה לעצמה הרשה לממשלות לסגל חקיקה תחת לחץ, שפוגעת באוכלוסיות חלשות, הוא תהליך הרסני, ואני אגיד לכם גם למה.
הרעיונות האמיתיים והיפים, בעיקר בגלל שחברי כנסת מודים שאין להם מושג על מה הם מצביעים, הופכים את הכנסת לנלעגת. כשאני אומר את זה, אני לא חס על האגו של חברי הכנסת. זאת סכנה דמוקרטית אמיתית שאנחנו מפסיקים להאמין בכנסת, בשלטון החוק, ואנחנו רואים מה קורה לשחיקה האדירה בשלטון החוק במדינת ישראל.
אני חושש, יהושע שופמן, שהגישה שלך מסוכנת מאוד, מכיוון שמה שמשתמע ממנה שלכל החוקים יש אורך נשימה של שנה אחת, אלא אם כן לא משנים אותם בחוקי ההסדרים ובחוקי התקציב. אני יודע שלא לזה התכוונת, אבל זאת המשמעות. אין לי בעיה אם עולה ממשלה ימנית ורוצה לעשות חקיקה פיסקלית ימנית – זה מאה אחוז, אם אחר כך עולה ממשלה שמאלית – שתעשה חקיקה, אבל לא תחת לחץ ולא בהיחבא. כאשר אתה רוצה לשנות חוק שקיים כבר כמה שנים במדינה הזאת, אתה לא יכול לעשות את זה תחת המכבש הנורא הזה של חוק תקציב.
אחד הדברים בעיני היפהפיים בחוקה שלנו, זה שאומרים לממשלה: את נועדת למשול, לא תעבירי את חוק התקציב, את הולכת הביתה וחברי הכנסת הולכים הביתה. את הדבר היפה הזה הממשלות בציניות נוראה הפכו למכשיר שגורם לסחיטת הכנסת, כי מי רוצה ללכת הביתה אחרי שהוא נבחר?
אם ממשלה רוצה לשנות חוק קיים, בבקשה תעשה את זה באמצעות הליך רגיל, תעביר את הצעת החוק ב"נוסח הלבן". האם אתם יודעים איך מגיע הנוסח הלבן לאקדמיה? אם אני במקרה דיקן, אני מקבל הודעה ממי שחתום על "הנוסח הלבן", הצעת התזכיר, שאני מתבקש בתוך 21 יום לענות. אני סוגר את הפקולטה, מפסיק לתפקד, מתחיל ללמוד את זה, שולח אי-מיילים לחברים בחוץ-לארץ ואומר להם: תגידו, מה קורה? מקבל שטיפה שאומרים לי: אתה מטורף לגמרי? מי מציע את הדברים האלה? ודאי שאי אפשר להספיק ב-21 יום. הכול תחת לחץ.
אתה רוצה לתקן את חוק החינוך בגלל חוק התקציב, דבר ראשון, אני לא חושב שזה נכון, הממשלה לא חייבת להוציא הוצאות, אבל אתה רוצה לשנות בגלל התקציב, תעשה בדיוק כמו חוק התקציב – לשנה אחת. תשנה את חוק החינוך, תשנה כל מה שאתה רוצה בדיוק כמו חוק התקציב – לשנה אחת.
אם הממשלה מחליטה שהצעת החוק שלה, שהיא טובה, מבטלת חוק קיים, בבקשה לעצור את התהליך, אחרי שזה עבר בחוק ההסדרים, ולהגיד את זה בצורה מסודרת לכנסת, והכנסת תדון בזה בנחת.
מכאן להצעה שכבר הצעתי כמה פעמים, שכל תיקון של חוק ההסדרים יהיה בתוקף לשנה אחת כמו חוק התקציב. רוצה הממשלה לתקן את התיקון לטווח ארוך, בבקשה להחזיר במהלך השנה, בנחת, בזמן, בטוב טעם את הדיון לכנסת, והכנסת כן תבין על מה היא מצביעה, והיא לא תחשוש שחברי הכנסת מאבדים את מקומם אם הם לא יצביעו כך, והמודל הזה הוא הכי פשוט.
היו"ר מנחם בן-ששון:
איך אתה מגדיר את חוק ההסדרים? צריך למצוא דרך להגדיר אותו, כי הטרמינולוגיה "חוק הסדרים" היא בעייתית.
יוסף אדרעי:
יכול להיות שצריכים להיות תיקונים הנובעים מחוק התקציב.
יצחק לוי:
הצמודים לו.
יוסף אדרעי:
או הצמודים. נגמרה שנת התקציב, כל החוקים הנלווים בטלים, אלא אם כן הם עברו הליך חקיקה נורמלי. איך לקרוא לזה? אני מוכרח לומר שלא חשבתי על זה, אני לא אוהב לשלוף רעיונות מן המותן, אבל ברור שלכנסת אסור בשם הדמוקרטיה להמשיך את ההשתוללות הזאת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם החוק הזה יחוקק, האם כתוצאה מזה רפורמות כדי להגיד שזה לא מוגש עם חוק התקציב, יוגשו בנפרד, ואז אנחנו נמצאים בפתרון 20 החוברות או שעדיין אפשר יהיה לכרוך?
איל זנדברג:
אם התנאי יהיה של כריכה בתקציב, הרי שדווקא הצעות שאינן כרוכות בתקציב, קרי, אלה שאתם מבקשים למנוע, יוכלו לעבור בלי שום הגבלה, כי הכלל לא יחול עליהן. הכלל יחול רק על מה שכן כרוך בתקציב.
יוסף אדרעי:
יכול להיות שמה שלא כרוך בתקציב, בכלל לא יבוא, אלא יבוא בחוברת נפרדת, וכל מה שכרוך בתקציב, תקציב שנתי, יהיה רק לשנה אחת.
יואל בריס:
קודם כול אני חולק על האמירה, ואפשר לבחון אותה, שהרפורמות בהצעות חוק ההסדרים נועדו לפגוע בחלשים או פוגעים בפועל בחלשים. אפשר לראות שהרפורמות האלה הן מסוגים וגוונים שונים. אני לא רואה איך שאלה של מתן סמכויות לרשות להגנת הצרכן או הגברת הסמכויות לאכיפה בהקשר של קופות חולים או בהקשר של הגבלים עסקיים, דברים שעברו במהלך השנים במסגרת חוקי ההסדרים, הם כאלה שנועדו לפגוע בחלשים או כאלה שמשקפים נגיעה לאיזה אוליגרכיה לא קיימת או משהו מסוג זה.
הנקודה השנייה, והיא העיקרית בהקשר של הצעות שמוצעות בתיקון חוק-היסוד, זו השאלה מי יחליט, ואז נגיע לשאלה מי יחליט האם הצעה מסוימת כרוכה בתקציב, מי יחליט האם רפורמה מסוימת, אף שאינה כרוכה בתקציב, היא כן חלק מהתוכנית הכלכלית שחייבת להיות מוגשת עם התקציב לשנה הקרובה במצבים מסוימים. הרי התקציב בנוי לא רק על שאלה של הוצאות, אלא גם בנוי על הכנסות, הוא גם בנוי על צמיחה. בשנים האחרונות, כך החליטה הממשלה, התקציב כולל לעצמו גם יעדים אחרים של תעסוקה, יעדים חברתיים כאלה ואחרים – האם אלה יוגשו במסגרת זו או לא?
יוסף אדרעי:
יש לכנסת יועץ משפטי, והוא יכול לומר ליושב-ראש הכנסת שלא יאפשר את הדיון בהצעת החוק הזאת.
יואל בריס:
אגב, אני מעלה סימן שאלה, האם נכון בעניין הזה שהייעוץ המשפטי של הכנסת יהיה הפוסק הסופי?
איל זנדברג:
היועץ המשפטי של הממשלה. ההוראה אוסרת על הממשלה להגיש, והפרשן לחוק עבור הממשלה זה היועץ המשפטי לממשלה, לא היועץ המשפטי של הכנסת.
יואל בריס:
ההצעה הזאת בסופו של דבר מגבילה את הכנסת.
איל זנדברג:
גם וגם.
יואל בריס:
בסופו של דבר מי שיכריע בזה, לא תהיה ועדת הכנסת, לא היועצת המשפטית של הכנסת, אלא בית המשפט. צריך להבין שזאת התוצאה, היא מנוגדת למגמה הכללית של הבית הזה.
יצחק לוי:
הממשלה לא תרצה שזה יגיע לבית המשפט.
אורית נוקד:
הממשלה תהיה הרבה יותר זהירה.
יצחק לוי:
אל תפחידו אותנו מבית המשפט, אני לא פוחד מבית המשפט.
יואל בריס:
רק כאנלוגיה, גם אם לא זהה, נניח ששאלת מהו נושא חדש היתה קבועה בחוק-יסוד זה או אחר. משמעות הדבר המיידית היא בניגוד למצב היום שבו שומעים את עמדת הייעוץ המשפטי של הכנסת. בסופו של דבר מי שמכריע בשאלה--
יצחק לוי:
זו הקואליציה.
יואל בריס:
--זו ועדת הכנסת, ביום שאחרי זה ועדת הכנסת כבר לא תהיה סוברנית להכריע במצב הזה.
אורית נוקד:
המצב היום הוא טוב? אני שואלת אותך גם כאדם וגם כמשפטן.
יצחק לוי:
גם כפקיד האוצר, זה הדבר הראשון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אדוני, בבקשה אל תענה על השאלה, אלא קודם תשלים את הדברים.
יואל בריס:
שמחתי לשמוע שגם פקידי האוצר הם בני אדם, זה טוב לשמוע מדי פעם.
אורית נוקד:
אנחנו נגד הכללות.
יואל בריס:
עלתה פה אמירה שכאילו הכנסת, משום שיש איום התקציב, חברי הקואליציה ביישור קו עומדים בשלשות, ניצבים דום והצעת חוק ההסדרים עוברת כל שנה כמות שהיא. זה לא כך.
אורית נוקד:
יש משמעת קואליציונית.
יואל בריס:
זה לא כך. הצעת חוק ההסדרים בפועל מגיעה לוועדת הכנסת, היא מתייחסת לפרקים במידה מסוימת כאל הצעות חוק נפרדות, לא רק זה, אלא לפעמים גם בתוך 15 הפרקים שיש כאן דנים בשאלה האם בתוך אותו פרק חלק אחד ילך לוועדה אחת וחלק אחר לוועדה אחרת. בעניין הזה, בניגוד לדברים של השופט רובינשטיין שאמר מה שהיה הוא שיהיה, זה לא נכון.
יצחק לוי:
אתה צודק, יש יותר עמודים, זה לא מה שהיה.
יואל בריס:
אדוני אולי זוכר מצב שבו כיוון שדנו בשלוש ועדות במקביל בנושאים שנתונים לי ולצוות שלי, היינו במצב שלא היו לנו עורכי דין מספיק לכל הוועדות, אבל בסופו של דבר הדיון מתקיים בכל ועדה בנפרד, הדיון מתקדם במקביל, הוא לא מתקיים כולו בוועדת הכספים, הוא לא מתנהל יום וליל כמו שהיה אולי בחוק התוכנית הכלכלית של 2003, ששם בדומה ל-1985 כן היה מדובר במצב קיצוני, לא במצב דברים רגיל.
הדבר השני הוא שחלק מהדברים שמפוצלים, כשיש הסכמות, על זה אדוני דיבר גם בביקורת מסוימת, אבל היא הנותנת גם בצד השני. יש נושאים שנידונים ללא ההגבלה של ה-1 בינואר.
איל זנדברג:
למה הם מוגשים מלכתחילה?
יואל בריס:
הם מוגשים בהצעת חוק ההסדרים, כיוון שהם התוכנית הכלכלית של הממשלה למדינת ישראל לשנה מסוימת.
יצחק לוי:
תגישו בחוברת אחרת. למה בכחולה? אתה יכול להגיש בחוברת אדומה. אלה לא הצעות חוק, אתה יכול לכתוב הצהרת כוונות של הממשלה לגבי המדיניות.
יואל בריס:
זו לא הצהרת כוונות, זו תוכנית מפורטת שמובאת לכנסת בחבילה אחת, היא אכן חבילה אחת, ואחר כך יש עליה הסכמות מה נדון בוועדת כספים, מה נדון בוועדות אחרות, שזה כבר לא המיעוט, אלא חלק גדול.
יצחק לוי:
מה שפרופסור אדרעי אמר זה מה שמוריד את קרננו.
יואל בריס:
השאלה שאני חוזר אליה בסופו של דבר היא, מי יחליט בשאלה מה נכון ומה לא נכון שיהיה בחוק ההסדרים, האם זה הבית הזה או גורם אחר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מר גמבשו, האם יש דברים שלא ענינו עליהם?
שרון גמבשו:
נשאלה פה קודם שאלה או הועלתה סוגיה על ידי חבר הכנסת אלקין, כשאנחנו כבר יודעים שהצעת חוק פרטית עברה, לקראת הכנת התקציב, למה אנחנו לא מטמיעים את המשמעויות שלה בתוך התקציב ובמקביל מנסים לבטל אותה?
זאב אלקין:
חוק חינוך חובה, אדוני, זו דוגמה קלסית. יכולתם לפני אישור התקציב לבוא לכנסת ולהוריד אותו, ואפילו לאיים על הכנסת ללכת לבחירות אם היא לא תבטל את הצעת חוק חינוך חובה. זה אותו כלי, מה זה משנה אם זה עם תקציב או בנפרד?
שרון גמבשו:
חבר הכנסת אלקין, באחד מהדיונים הראשונים ביקשו ממני שאני אתאר את הפרוצדורה הממשלתית, עד לשלב שהממשלה מאשרת את התוכנית הכלכלית, ורק לאחר מכן אנחנו מגיעים לכנסת. אני רוצה בתוך התהליך הזה לחזור רק לשלב אחד, שהוא השלב שבו אנחנו יודעים, מצד אחד, מה מותר לנו להוציא מכוח שתי ההגבלות שקיימות בחוק מגבלת ההוצאה והגירעון, שזה לצורך העניין התקציב המותר, ומצד שני, אני מניח שאתם מכירים את המושגים של טייס אוטומטי או של דפי מעבר, שלצורך העניין זה תקציב תוצאתי, שנובע בין היתר מחקיקה פרטית, החלטות ממשלה לדברים אחרים, ואנחנו מגיעים לשני מספרים לא תואמים. בדרך כלל המספר התוצאתי שכולל בתוכו גם את החקיקה הפרטית החדשה וגם דברים אחרים- - -
זאב אלקין:
מה זה חקיקה פרטית?
שרון גמבשו:
יש פער, הפער נוצר שנה אחר שנה. למשל בשנה האחרונה הפער הגיע בשלבים המוקדמים להיקפים של 12 מיליארדי שקלים. אנחנו מדברים על מספרים אדירים. המספרים האלה צריכים לעבור תהליכים של רידוד וצמצום בממשלה, ופה מתחיל תהליך מאוד מורכב במשרד ראש הממשלה, של ראש הממשלה, של שר אוצר וכן הלאה, תהליך של התאמות, לצורך העניין הביקוש וההיצע. בתהליך הזה, שהוא קורה בדרך כלל בסביבות החודשים יוני, יולי במהלך השנים האחרונות, ראש הממשלה והממשלה נדרשים לקבל החלטות על סדרי עדיפויות, איך בתוך הצורך הגדול הזה עושים התכנסות למשהו שהוא מותר. לכן רק בסוף התוכנית הכלכלית שמאושרת בממשלה, שבה מקבלים החלטות על סדרי עדיפויות, מקבלים החלטה, לאחר שהוצגו מספר חלופות, איך מתכנסים לתוך המותר, וזה לא בהכרח הצעות חוק פרטיות. אני יכול לומר לך שיש לא מעט הצעות חוק פרטיות, ולא משנה מה העלות שלהן, חלקן יכולות להיות פחות מחמישה מיליוני שקלים, ויש רבות כאלה במהלך השנה שלא מבוטלות בחוק ההסדרים. בסוף לממשלה מוצגות הרבה אלטרנטיבות איך מתכנסים, והממשלה, בין היתר, בין האלטרנטיבות, מקבלת החלטות שבגינן צריך גם לעשות שינוי חקיקה כזה או אחר. לכן אין דרך אחרת לבטל חוקים לפני שאני מגיע עם התקציב, זה חייב להיעשות במקביל. זה לגבי הפרוצדורה.
לגבי הקשר בין התקציב לתוכנית הכלכלית. הממשלה בסביבות חודש אוגוסט מסתכלת בראייה רחבה על תוכנית כלכלית שלמה. תוכנית כלכלית שלמה כוללת פעם אחת את תוכנית העבודה שלה – בסוף התקציב זה תוכנית עבודה – תוכנית העבודה הפרטנית לשנה הקרובה, ולצד זה תוכנית כלכלית רחבה יותר, שכוללת רפורמות, שבחלקן הן גם ארוכות טווח. הקישור החד-חד ערכי לא בהכרח קיים, לפעמים קיים קישור כזה, למשל בביטול חקיקה פרטית, ולפעמים הוא לא קיים ברמה החד-חד ערכית, כי הרפורמות הן ארוכות טווח, אבל הן תומכות ברמה פרמננטית ביציבות כלכלית של המדינה, שבין היתר הנגזרות שלה זה התקציב שלה. זה אומר שאם אני רוצה שבשנת 2009 או 2010 אני אוכל להגיע לרמה של תקציב סבירה שתיתן מענה בתוכנית עבודה מסודרת של הממשלה לצרכים של הציבור, אני כבר היום צריך לדאוג – לפעמים זה גם בעתות שלום לצורך העניין, לא רק בעתות חירום כלכליות, כמו שהצבא נערך למלחמה בשלום ולא להפך, אני צריך להיערך היום – וזה משפיע לטווח הארוך, לצורך העניין טיפול בתחבורה הציבורית או הנמלים, שזה משפיע על הכלכלה, הכלכלה בסופו של דבר נותנת אותותיה ברמת צמיחה כלכלית, צמיחה כלכלית משפיעה על מסגרת הוצאה, מסגרת גירעון וכן הלאה.
זאב אלקין:
על הנושא הראשון גם אפשר לנהל ויכוח, אבל ניקח את הנושא השני. אתה אומר שאם אתה, כממשלה, מנסה לתכנן את המדיניות הכלכלית בשנת 2007 לקראת 2010 או 2011, ואתה יודע שצריך לבצע רפורמה מסוימת – למה צריך להביא את זה עם חוק התקציב?
שרון גמבשו:
אני לא מביא רפורמה, אני מביא תוכנית כלכלית סדורה, שהממשלה קיבלה עליה החלטה השנה. חלק מהדברים יתנו אותותיהם או בסוף השנה הקרובה, או במהלכה, אולי גם בשנה שלאחר מכן וישפיעו על התקציב בצורה ישירה או עקיפה. אני מוביל תוכנית כלכלית סדורה, שמורכבת מתקציב, ולצדו רפורמות.
אורית נוקד:
יש מצב ששני קווים מקבילים לא נפגשים, וצריך להגיע לכלל הצבעה.
יצחק לוי:
קודם כול, אני מאוד מתפלא על עמדת הממשלה. הממשלה קיבלה הערות מבית המשפט, מקבלת הערות מהכנסת, והיא חוזרת ואומרת: הכול בסדר. זה נשמע יותר בדברי היועץ המשפטי של האוצר, פחות בדברי יהושע שופמן, אבל יהושע שופמן הפנה אותנו לחוברת החומה, וכידוע החוברת החומה היא פתרון פוליטי שהממשלה לא תיתן להוביל. הרי כל העניין של חוק ההסדרים, הכול בסדר, רק העניין התקלקל, בגלל הקלקול הזה צריך לבוא ולתקן בדרך זו או אחרת. אם לא, נהיה מקולקלים. זו הערה אחת.
הערה שנייה, יש אפשרות להגדיר את חוק ההסדרים. יש פה הרבה הגדרות בעייתיות, יכול להיות שההגדרה של חוק ההסדרים היא שסיום החקיקה יהיה יחד עם סיום חקיקת התקציב, כלומר, זה אולי קושר את העניין. תהיה פריבילגיה לממשלה לבקש שסיום החקיקה של החוק הזה יהיה יחד עם חוק התקציב. כך אני קושר את החקיקה.
אנחנו רוצים לאפיין חוק הסדרים. בא האוצר ואומר שחוק ההסדרים זה לדברים שנצרכים לתקציב. האפיון הוא התאריך, קשה לנו פה לאפיין את הדברים – חוברת אחת, שתי חוברות, חמש חוברות, 60 יום לפני, 30 יום אחרי – יכול להיות שצריך לתת פריבילגיה לממשלה להגיד שהחוק הזה יסומן כחוק הסדרים, כלומר, גם אם זה יהיה 70 חוברות או חוברת אחת או 12 חוברות או 15 חוברות, אני נותן מעמד לחוק שיהיה חוק הסדרים. מה האפיון של חוק ההסדרים? שיצביעו עליו בקריאה השנייה והשלישית ערב חוק התקציב. יש פריבילגיה לממשלה לומר שהיא זקוקה לחוק הזה לצורך התקציב של השנה הבאה. הוא חלק מהחקיקה של התקציב, ולכן החוק הזה, תחול עליו הגדרה של חוק ההסדרים, ונסדיר איך הדבר הזה ייעשה, האם הוא ייעשה בקריאה ראשונה על כל סעיף, האם ייעשה כך או אחרת. זו ההצעה שאני מציע כדי להגדיר את חוק ההסדרים.
אני מסכים לדברים שפרופסור אדרעי אמר מלבד להצעתו. הדברים שהוא אמר מאוד נכונים, אבל הצעתו לא פותרת את הבעיה, כי באופן ציני הממשלה תדחה בעוד שנה ובעוד שנה, היא לא תביא את הדברים לדיון. זה מה שיקרה.
יוסף אדרעי:
הם יפקעו ואי אפשר יהיה להגיש עוד.
יצחק לוי:
אי אפשר להגיד לכנסת שאי אפשר להגיש עוד. כנסת לא מוגבלת בחקיקה, ואין אפשרות להגיד לכנסת שאי אפשר יותר להגיש הצעת חוק. אין דבר כזה בשום משטר דמוקרטי. יש מגבלות, יש רוב יחסי, אבל אתה לא יכול להגיד שאי אפשר להגיש עוד. ההצעה שלך היא הצעה טובה באופן תיאורטי, באופן מעשי מה שיקרה שהממשלה תגיד שאת זה צריך לדחות בשנה, וזה יעבור בנוהל מזורז, ואתה מצפה שחודשיים אחרי זה, זה יובא לדיון רחב יותר, וזה לא יובא, שוב זה יובא לפני השנה הבאה לעוד שנה וכן הלאה.
לנו, כחברי כנסת, אין שליטה על העניינים התקציביים. כל מה שנעשה עכשיו זה רק יוסיף לנו קצת יותר הצצה בעניין התקציבי. גם אם אנחנו נתקן את זה, בסופו של דבר זה לא יעזור. מה צריך להיות? דיברנו על זה בדיונים אחרים, במכון הישראלי לדמוקרטיה, בפורום כלכליים, היה צריך שתהיה ועדת כספים וועדת תקציב. ועדת התקציב צריכה להיות מורכבת מנציגי כל הוועדות, היה צריך להיות מעקב כל השנה אחרי התקציב , היה צריך לראות מיד, כאשר יש הצעת חוק פרטית, מה ההשלכות. לפחות חלקנו, חלק מחברי הכנסת, יהיו בקיאים. מה שאמר החבר מהאוצר, הוא אמר שעושים עבודת הכנה, ובעבודת ההכנה בסוף מאזנים, וכשמאזנים צריך לשקול מה כן ומה לא, והכנסת תהיה שותפה במידה מסוימת לכל התהליך הזה. אם אנחנו לא שותפים לדבר הזה, זה יעזור מעט.
אני בעד החקיקה, אני חושב שהיא תעזור מעט. אדוני היושב-ראש, אם אתה רוצה לעשות רפורמה אמיתית בעניין הזה, צריך להביא הצעה יותר רחבה, כלומר, הצעה שהכנסת דרך ועדת תקציב או דרך ועדותיה השונות, לא משנה באיזה דרך, תהיה הרבה יותר מעורבת בנושא התקציב. אני מסכם שאני תומך בחקיקה.
אשרת מימון:
אפשר שאלה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
גברתי, התשובה היא לא. הוועדה יושבת ישיבה רביעית על הסוגיה הזאת, יש אנשים שיושבים פה בסבלנות, יש להם עניין בסוגיה, הם בקושי דיברו עשר דקות, ארגונים שהם קודש לנושא הזה, הם מבינים שקידום החקיקה חשוב לא פחות משאלת שאלות. נתתי לך רשות לשאול שאלה, גם התפרצת באמצע, ועכשיו את רוצה עוד פעם. יש גם אתיקה של דיונים אצלנו.
אדוני, חלופה א'.
איל זנדברג:
חלופה א' –
סעיף קטן (א): "בתקופה שבה דנה הכנסת בהצעת חוק התקציב לא תדון הכנסת [גרסה ב': או ועדה מועדותיה] ולא תצביע על הצעת חוק אם כלולות בה הצעות להסדרים בנושאים שונים [גרסה א': שאינם קשורים זה לזה באופן מהותי וישיר] [גרסה ב': וחקיקתו של הסדר בנושא אחד אינו מחייב את חקיקתם של ההסדרים בנושאים האחרים]; לענין זה לא יראו בזיקה לתקציב המדינה קשר מהותי וישיר.
התקופה שבה דנה הכנסת בהצעת חוק התקציב – התקופה שמיום הנחת הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת ועד תום 30 יום אחרי קבלת חוק התקציב בקריאה השלישית."
סעיף קטן (ב): "על אף האמור בסעיף-קטן (א) רשאית הכנסת לדון ולהצביע על הצעת חוק כאמור, שהגישה הממשלה, אם נתקיימו כל אלה".
כאן אני מעביר אתכם לעמוד 4, ברשותכם. בסוף עמוד 4 נמצאים שלושה תנאים: "(1) הממשלה סברה כי מצבה הכלכלי הצפוי של המדינה בשנת הכספים הבאה [גרסה ב': כי קיים במדינה מצב של משבר כלכלי אשר] מחייב את החקיקה המוצעת על כל פרטיה והחלטתה המנומקת הונחה על שולחן הכנסת עם הנחת הצעת החוק" – זה תנאי אחד. אני מזכיר שהתנאים מצטברים, המלים הם "כל אלה".
תנאי נוסף: "(2) כל ההוראות בהצעת החוק נוגעות באופן ישיר והכרחי לאמור ב[הצעת] חוק התקציב של שנת הכספים, ביצוען צפוי להיעשות [בעיקר] במהלך אותה שנת כספים ואם לא תחוקקנה יחייב הדבר שינוי של ממש ב[הצעת] חוק התקציב". זה תנאי אחד שיש בו שלושה תנאים נסתרים.
"(3) ההצבעה על הצעת החוק בקריאה השלישית במליאת הכנסת לא התקיימה בשבוע שבו התקיימה ההצבעה בקריאה השלישית על חוק התקציב."
כאן יש הזיהוי, האיסור, ואז ההיתר במגבלות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה אתה צופה שיקרה אם הממשלה תרצה להגיש דברים מסוימים מבחינת רפורמות או ביטולים? האם אתה צופה שהכנסנו את הממשלה להכרח להגיש את 80 החברות, כי זה מה שעכשיו הצעת? האם בכל זאת תאפשר – לכן השאלה היא קריאה שנייה וקריאה שלישית לפני או אחרי חקיקת החוק – את האוויר שהוא חיוני, לפי דעת חלקנו, שמר גמבשו הצביע עליו?
איל זנדברג:
התשובה על זה היא דווקא בתנאים. בחלק השני במה שמופיע בעמוד 5. הרי חלופה א'1 מאפשרת לחוקק חוק כזה, שמלקט יחד נושאים שבינם לבין עצמם אין קשר הכרחי רגיל שאנחנו מכירים בהצעות חוק, הדבר יצטרך לעמוד בתנאי, כפי שהוא נוסח בתנאי השני, שיש איזה קשר ישיר והכרחי לאמור בהצעת חוק התקציב. אם מדובר ברפורמה למשל שתחילתה תהיה בחלוף שנתיים או שההשפעה שלה על שנת התקציב המיידית היא דמינימיס, בבחינת זוטי דברים, ועיקרה בעתיד, הרפורמה הזאת לא תוכל להיות כרוכה במסגרת החקיקה שנחקקת באותה תקופה של חוק התקציב. אם אפשר יהיה להראות, ויש פה גם בצורך של הנמקה מצד הממשלה ברמה הפורמלית, כמובן זה גם ייצור איזו חובה לא פורמלית להסביר ולנמק, כי זה יהיה הדיון הציבורי, ויש גם חובה פורמלית לנמק, מדוע התיקון המסוים, למשל ביטול התיקון בחוק לימוד חובה, מדוע הוא קשור בקשר הכרחי וישיר לחוק התקציב של שנת הכספים המדוברת. אם יראו שהדבר מחייב הוצאה של עשרה מיליארדי שקלים, ובאופן מיידי ביטול החוק או דחייתו יחסוך או יסיט משאבים של עשרה מיליארדי שקלים בשנת התקציב, הדבר יהיה מותר, הוא יעמוד להבנתי בתנאי. יש פה הרבה תנאים, הם עמומים, זה רעיון ראשוני, אבל במחשבה ראשונה כך נראה לי. כך שרפורמות שיש להן השפעה רחבה, יכול להיות שלא יעמדו בתנאי הזה, אבל תיקונים, גם אם זה ביטול של חקיקה שבמקורה היא של חבר כנסת, בהחלט יכול להיות שיעברו את המשוכה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני קורא מה שאין פה, אין פה חלק מהמשאלות שזה חייב לעבור לוועדות כנסת וזה חייב להידון בצורה כזאת. האם זה משום שההנחה שלך שבחוק-יסוד לא צריכים להיות הדברים הללו?
איל זנדברג:
נכון, זה מופיע בהערות, אלה שתי תשובות לעניין של הפיצול. ראשית, סדרי הדין בתוך הוועדות אכן נמצאים בתקנון הכנסת, ואני לא מציע בחוק-יסוד להיכנס לזה, אבל אני חושב שאם ההצעה תצלח וזה יחייב פיצול של הצעות החוק, הרי שתקנון הכנסת בדרך הרגילה מחייב שכל הצעת חוק כשלעצמה יש לה ועדה מתאימה בתקנון, וכמו שאנחנו יודעים יש אפשרות להעביר דרך ועדת הכנסת אם מישהו חולק על כך. זה יחייב טיפול נפרד לפי תקנון הכנסת לכל אחת ואחת מההצעות שיהיו חייבים לפצל. בוודאי כל הצעת חוק יכולה לעבור לכל ועדה לפי החלטת ועדת הכנסת, אבל זה יחייב החלטות נפרדות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
איך עוקפים את זה? אם אני ממשלה, איך אני מצליח לעקוף את כל זה, להשאיר אותך עם החוק ולהמשיך עם חוק ההסדרים?
איל זנדברג:
ההגבלות כפי שמנוסחות אמורות לא למנוע באופן כליל מהממשלה את האמצעים שדובר בהם של משילות תקציבית ותכנון תקציבי. אם הוועדה היתה רוצה למנוע בכלל, לא היינו מוסיפים את המגבלות. כך שהניסוחים אמורים ליצור מסננת שמאפשרת להעביר במסגרת חוק הסדרים אותם דברים שבאמת נדרשים לתכנון התקציבי, שבאמת משקפים העדפות של מדיניות. ולכן הצורך האמיתי, כנראה ההגבלות האלה יאפשרו, והמוטיבציה של הממשלה לעקוף את זה כבר לא תהיה מוטיבציה שנובעת מצורך למשול ולתכנן תקציבית, והדברים שאמר מר גמבשו הם נכונים. המוטיבציה תפחת. לגבי היכולת לעקוף, אני לא יודע למה צריך לחשוב שהממשלה תרצה לעקוף הסדר של הכנסת.
המבחנים שכתובים כאן, כטיבם של מושגים משפטיים, הם עמומים. זה נכון. מהו קשר ישיר והכרחי ומה צפוי להיעשות במהלך אותה שנת כספים? חלק ביטויים עמומים יותר, חלק עמומים פחות. הצירוף שלהם יחד אולי מצמצם את העמימות. תישאר עמימות. בשנים הראשונות, בהנחה שתהיה מחלוקת, והממשלה בתום לב תחשוב שנושא מסוים עומד במבחנים, היא תגיש את זה במסגרת הצעת חוק התקציב, ואז תהיה דינמיקה שתכריע בזה. הדינמיקה הראשונה לאו דווקא תהיה שיפוטית, אלא יהיה מין שיג ושיח בין הכנסת לממשלה שיבהירו מה לא נתפס כהכרחי, בשלב השני אני מניח שבנקודות מסוימות זה עשוי להגיע גם להכרעה שיפוטית. אכן לא היה רצוי שנידרש בתכיפות רבה מדי, אני מסכים עם עורך-דין בריס, לפסיקות של בית המשפט, אבל כמו בכל חוק חדש, שיש בו מידה מסוימת של עמימות, אלה הסדרים שאחרי הלכה אחת או שתיים הדברים יוסדרו.
יתר על כן, וזאת נקודה שחשוב לומר. עורך-הדין בריס דיבר על כך שהיועצת המשפטית לכנסת או ועדת הכנסת יצטרכו להכריע. נדמה לי שאם החוק יאמר שלכנסת אסור לחוקק חוק שעומד בתנאים מסוימים, אני מניח שגם ממשלה שקוראת את חוקי-היסוד, הגם שהאיסור לא מפורש על הממשלה, תבין שהיא לא יכולה ליזום הצעת חוק שחוק-היסוד מונע מהכנסת לחוקק. ככל שכך יובן, לגבי הממשלה הדבר פשוט, מקובל שיש מי שהוא הפרשן המוסמך משפטית, הפרשן המוסמך של הדין לגבי הממשלה, וזה היועץ המשפטי לממשלה, במסגרת התהליכים הפנימיים, כשחוק-היסוד יאמר שלכנסת אסור לחוקק דבר מסוים, נדמה לי שהיועץ המשפטי לממשלה יוכל להיעזר בחוק-היסוד ולהעביר מראש, והוא עצמו יקבע, לא כהנחות לא מחייבות, אלא כהנחיות מחייבות, מה הפרשנות שלו למושגים שהוועדה תחליט עליהם. לאט-לאט הפערים יצטמצמו והעמימות תצטמצם. יש כאן עמימות, ויש תמיד דרך לעקוף.
יצחק לוי:
אני מציע שתי ההצעות: האחת היא שיהיה סימון, כלומר, שהממשלה תציין שחוק זה יהיה חוק הנצרך לתקציב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
את זה אתה רוצה בחוק-יסוד?
יצחק לוי:
כן. האפיון הוא שאתה אומר שחלק מהתנאים הממשלה תסמן, כדי שלא יהיו ויכוחים. הממשלה תבוא ותציע חוק, ונדע מה כוונת הממשלה, ולכן לסוג החוקים האלה אין סימון מסוים.
איל זנדברג:
אתה לא רואה את המענה לזה בניסוח אחר של תנאי 1 בעמוד 4? אני אקרא אותו עכשיו כחובת הנמקה, לאו דווקא כהצהרה על מצב חירום. זו איזה חובה שהממשלה תסביר ותנמק, זו דרך אחרת אולי לומר את זה.
יצחק לוי:
יכול להיות גם סימון מסוים.
איל זנדברג:
באופן מהותי התנאי הזה עונה על זה.
יצחק לוי:
הדבר השני, שאני קצת חולק על תנאי 3, הוא לא נצרך. למה לדחות את ההצבעה אם השתכנענו שהממשלה צריכה את ההצבעה יחד עם התקציב?
אורית נוקד:
גם אני חושבת כך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא מעוניין להביא את חלופות ב' ו-ג'.
אורית נוקד:
אני מקבלת את חלופה א'.
היו"ר מנחם בן-ששון:
א' על נספחיה?
אורית נוקד:
כן. לגבי התנאי השלישי אני בסימן שאלה.
זאב אלקין:
אני חוזר לחלופות ב' ו-ג'. חלופה א' דיברה על פיצול הנושאים, אם זאת היתה המטרה שלה, אני לא רואה מה הסיבה לכרוך את זה באפשרות מילוט של הממשלה, במידה ויש הצבעה על הנתונים התקציביים. מה מפריע להגיד שאם לממשלה יש 16 נושאים, שבהם יש השפעה ישירה על התקציב, שהיא תביא את זה כ-16 חוקים נפרדים, ואז חל כל הדין של הוועדות, שהזכרת, ועוד הרבה דברים אחרים? לכן דווקא הייתי ממליץ ללכת בצירוף של שני אפיקים: האחד, לגבי כריכה של נושאים, וזאת הצעה א' כמות שהיא, בלי אופציה בכלל, בלי הסעיף של א'1, ובנוסף, להכניס סעיף שמטפל בסוגיה של יכולת להביא הצעת חוק שכרוכה עם התקציב, כי היא משפיעה באופן ישיר על התקציב, ואז יש המגבלות של התנאים הראשון והשני. את א' אני משאיר כמו א', ולצורך התנאים אני צריך לקחת או את ב' או את ג', עוד לא החלטתי, יש חסרונות לכל אחד מהם. ציינו פה הערות לדיון.
יצחק לוי:
בזה יהושע שופמן צודק, הממשלה תמיד יכולה להגיש הצעת חוק.
זאב אלקין:
אתם מנסים למנוע כריכה לתקציב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש פה שתי כריכות, כריכה לתקציב והכריכה הזאת.
זאב אלקין:
כשמדובר על הכריכה הזאת אני לא רואה צורך להקל על הממשלה גם במידה ומולאו שני התנאים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא רוצה עכשיו להיכנס לדיון לעומק, כי הבעת עוד קודם את העמדה שצריך לצמצם. מה שאני מבקש לדעת מה אתה רוצה מהשניים.
זאב אלקין:
אני כרגע הולך לשיטתך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תלך לשיטתך, כי גמרנו את הדיונים מסביב, אנחנו צריכים להכין הצעות להצבעה. יש לנו גרסה א' עם תיקוני שוליים. השאלה שלי, האם תרצה לעומתה או בנוסף לה להגיד שאתה רוצה א' כמות שהיא ובנוסף גם בגרסה ב' משהו?
זאב אלקין:
ההצעה שלי אומרת שגרסה א' כמות שהיא בלי א'1, אין כריכה של החוברת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זאת אומרת, אין אופציה.
זאב אלקין:
אין אופציה לכרוך דברים בחוברת אחת.
בין ב' ל-ג', אני מעדיף את ההצעה של ב', למרות שיש פה קשיים שציינת ובצדק, ואליה יצורף א'1.
איל זנדברג:
איך ב' יכול להשתלב עם א'? יש סוג או של כפילות או של סתירה. א' אוסר לחלוטין על כריכה של נושאים רבים בחוק אחד בתקופה מסוימת שהיא תקופת התקציב. למה צריך גם את חלופה ב'?
זאב אלקין:
ב', כשזה לא כריכה בחוק אחד, אלא אני מביא חוק בנפרד, למשל את הרפורמה בקופת חולים. אם הבאתי את החוק של רפורמה בקופת חולים בסמוך לתקציב יחד עם התקציב, אז אני מתנה את זה בכך שאי צריך גם לשכנע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה רוצה להגביל חקיקה של הממשלה.
איל זנדברג:
הממשלה לא תוכל בתקופת התקציב לחוקק גם בהליך רגיל, תקין, נפרד, לפי הוועדות. היא לא תוכל להגיש הצעות חוק שמה טיבן?
היו"ר מנחם בן-ששון:
שהן רפורמות.
יצחק לוי:
למה לא?
איל זנדברג:
זו תקופה די ממושכת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא רוצה לקיים עוד פעם דיון. תגיד לי איזה מהנוסחאות אתה רוצה להכניס. תנסח ונביא עוד הצעה.
זאב אלקין:
אם אתה מפריד את שתי ההצבעות, אתה לא ממצה אותן באותו שבוע, מבחינה זאת אין לי בעיה, ואני לא צריך את זה. אם אתה כן מאפשר שהממשלה תביא שתי הצבעות במקביל- - -
יצחק לוי:
אם השתכנעת שהממשלה צריכה את זה לתקציב – למה לא?
זאב אלקין:
זה בדיוק מה שאני אומר. אני מוכן שהממשלה תביא בשבוע של ההצבעה יחד עם התקציב הצעת חוק, שיש לה השלכות לתקציב, רק במידה וחל התנאי השני בעיקר.
איל זנדברג:
זו חלופה א'1.
זאב אלקין:
זה לא חלופה א'1, כי בחלופה א'1 אתה מאפשר לממשלה להביא את כל החוברת כחוק אחד.
איל זנדברג:
לא את כל החוברת, רק החלקים שיש בהם קשר לתקציב.
זאב אלקין:
אבל ביחד. אתה מבטל את האיסור.
יצחק לוי:
אתה לא מבטל את היכולת של ועדת הכנסת להפריד.
זאב אלקין:
מלכתחילה יש לנו כל היכולות, אמרנו את זה בראשית הדיון. אני רוצה לחייב את הממשלה תמיד לפרק את החוברת, וכל חוק בנפרד אני רוצה שהיא תביא רק אם הוא קשור ישירות.
איל זנדברג:
למה שלא תביא חוקים שאינם קשורים באותה תקופה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא אתחיל לדון בחלק הראשון, זאת אומרת, הכרונולוגיות. סיימנו את עניין- - -
איל זנדברג:
רק קראנו, יש הרבה ניואנסים קטנים של נוסח.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לנו חמש דקות. סיימנו את הדיון בחלק השני, יש לנו עוד דיון אחד. העיר פרופסור אדרעי שהוא מציע להעמיד להצבעה חלופה א' פלוס התוספת שלו, שתוקף האישור של החוקים האלה יהיה לשנה, זאת אומרת, זה ייראה כהוראת שעה של חוקים שנדונו.
זאב אלקין:
זה רלוונטי ל-א'1. זה תוספת עוד תנאי לא'1.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מה שהוא הציע. אני רושם את זה, נראה מה יהיו המשמעויות. צריך עדיין לקרוא את הנוסח וללטש אותו, כי יש שאלות של חלופות משנה בניסוחים. ההלכה לא נגמרת ביום אחד. אנחנו צריכים לחזור לכל השאלות הכרונולוגיות, המעטפת וגם לשאלה של חוק תקציבי מהו לפני שאנחנו משלימים את העבודה. הישיבה נעולה, תודה.
הישיבה ננעלה בשעה 11:00