פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 331
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
יום שני, כ"ד בחשוון התשס"ח (5 בנובמבר 2007), שעה 12:00
סדר היום: הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון –תיקוני חקיקה) של חה"כ אורית נוקד (פ/84)
נכחו:
חברי הוועדה: מנחם בן-ששון-היו"ר
אברהם מיכאלי
דוד רותם
משה גפני
גדעון סער
יצחק לוי
אורית נוקד
מוזמנים: יואל בריס,עו"ד לשכה משפטית, משרד האוצר
אייל אפשטיין רכז מקרו אגף תקציבים, משרד האוצר
שרון גמבשו סגן הממונה על התקציב, משרד האוצר
פרופ' אבי בן-בסט עמית בכיר, המכון הישראלי לדמוקרטיה
נועה מרון פוליטיקה ושדולה
אורי אלדר הפורום לביטול חוק ההסדרים, שתי"ל
ייעוץ משפטי: אייל זנדברג
מנהלת הוועדה: דורית ואג
רשמת פרלמנטרית: יפעת שפרכר
הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון – תיקוני חקיקה)
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לנו לבדוק את הדברים שנשארו פתוחים בחוק יסוד: משק המדינה, בעיקר את סוגיית ההסדרים. חבר הכנסת סער, נאפשר לך לטפל בדברים שלא הכנסת בדיון הקודם. אחרי זה נלך לחלק הראשון של הסעיף של משק המדינה, שזה לוחות הזמנים, הכנה מראש, היכולת לעיין בתקציב ולתת לממשלה לעיין בתקציב.
אייל זנדברג:
התחלנו לקרוא את הנוסח בחלק השני שלו. אנחנו כרגע עוסקים בתיקון השני לפי הצעת החוק של חברת הכנסת נוקד. חברי הוועדה העלו התייחסויות שונות בקשר לחלופות. הנוסח שמונח בפניכם היום לא כולל שינויים, אלא בעיקר עריכה לשם הנוחות. חלופה א' היא חלופה שרוב חברי הוועדה דיברו עליה. לא מחקתי את החלופות האחרות. אנחנו מסתכלים על חלופה א'.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הייתה הסכמה מקיר לקיר. היא באה לידי ביטוי בדיונים של הכנסת מול משרד האוצר. הייתה מורת רוח קשה בנוגע לחוק ההסדרים. את חוק ההסדרים שמונח לפנינו קראנו בפרטי פרטים.
אייל זנדברג:
חלופה א' אומרת כך: בתקופה שבה דנה הכנסת בהצעת חוק התקציב לא תדון הכנסת או ועדה מוועדותיה ולא תצביע על הצעת חוק אם כלולות בה הצעות להסדרים בנושאים שונים שאינם קשורים זה לזה באופן מהותי וישיר וחקיקתו של הסדר בנושא אחד אינו מחייב את חקיקתם של ההסדרים בנושאים האחרים; לעניין זה לא יראו בזיקה לתקציב המדינה של כל אחד מהנושאים קשר מהותי וישיר ביניהם.
המושג "הסדרים בנושאים שונים" הוא כשלעצמו אומר את לב העניין. הכוונה היא שלא יהיה ריבוי נושאים בחוק אחד. ברור לכולנו שהמושג הזה עמום ורחב. כמעט בכל הצעת חוק שמונחת על שולחן הכנסת יש סוגיות שונות שהשאלה אם הן עולות בגדר נושא אחד או נושאים רבים תהיה פתוחה לפרשנות.
יצחק לוי:
אפשר לקחת את 2 הגרסאות.
אייל זנדברג:
התנאי הראשון הוא שהם אינם קשורים זה לזה באופן מהותי וישיר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ביטלת את המכנה המשותף הרופף שלכאורה היה לחוברת.
אייל זנדברג:
התקופה שבה דנה הכנסת בהצעת חוק התקציב, שזאת התקופה מיום הנחת הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת ועד תום 30 יום אחרי קבלת חוק התקציב בקריאה השלישית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם כשאמרנו שמניחים בפעם הראשונה את התקציב כמעטפת או כיסודות ועקרונות ופעם שנייה את החוק עצמו הכוונה הייתה לחוק התקציב?
אייל זנדברג:
הביטוי "הצעת חוק התקציב" מופיע בחוק היסוד. הביטוי החדש שאולי הוועדה תקדם ותוסיף מדבר על תוכנית תקציבית. כאן מדובר בהצעת חוק תקציב.
יצחק לוי:
למה צריך 30 יום אחרי? הייתי כותב עד יום קבלת חוק התקציב.
אייל זנדברג:
אחד מהיסודות של התופעה הפוליטית שקרויה חוק הסדרים זה היכולת של הממשלה באמצעים קואליציוניים להשפיע על שיקול דעתם של חברי הכנסת ולחייב אותם בהצבעה מסוימת. כאשר ההצבעות כרוכות זו בזו, כלומר מתבצעות באותו מועד ובסמיכות זמנים, הכוח של הממשלה להשפיע על הכנסת הוא רב. כאשר מפצלים את ההצבעות אפילו לשבוע הסמוך בהפרש של מספר ימים ההצבעה אינה תלויה באופן ישיר.
יצחק לוי:
אבל אחד עבר בקריאה שנייה ושלשית והשני עוד לא עבר בקריאה ראשונה. אתה אמרת שהכנסת יכולה להניח אבל לא לדון.
אייל זנדברג:
היא יכולה להכין את הכל לפני שהיא מגישה את הצעת חוק התקציב.
יצחק לוי:
היא לא יכולה באותו יום.
אייל זנדברג:
יום למחרת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם נחוצים לנו 30 יום או די ב-15 ימים?
אייל זנדברג:
הכוונה היא שיהיה ריחוק בזמן. יומיים או שלושה ימים זה היינו אך.
יצחק לוי:
מה שפחות. יכול להיות שיש גם רפורמה אחרת שלא קשורה לתקציב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב שזה צריך להיות עד תום 10 ימים. נניח שדנת ברפורמות הגדולות עד יום הנחת התקציב. אומרים לך שכשגמרת את התקציב תצביע על כל הרפורמות שעשית עד חודש יולי.זה שהבאנו אותם בחקיקה מסודרת זה כבר הישג גדול. יש מרווח שאתה נותן לאנשים כך שיהיה ברור שהחוקים מנותקים. כולנו סבורים ש30 ימים זה מרחק גדול מידי.
אייל זנדברג:
המטרה הכוללת כאן היא להעצים את הכנסת, לאפשר לה בקרה תקציבית אמיתית. היא צריכה זמן פנוי. יש שנה שלמה שבה הממשלה יכולה להגיש הצעות חוק. הרבה ממשרדי הממשלה מפזרים את הצעות החוק לאורך השנה. משרד האוצר עושה את זה קצת פחות. הוא מרכז.
יצחק לוי:
אני מציע שבתקופה שוועדה מהכנסת דנה בחוק התקציב הממשלה לא תניח על שולחן הכנסת..
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה לא יכול להגיד לממשלה לא להניח.
גדעון סער:
מה אם היא מביאה רפורמה בתחום בריאות, בתחום חוקה?
אייל זנדברג:
זה יעמוד בתנאים. הסעיף יאפשר את זה.
יצחק לוי:
אי אפשר למנוע את הדיון בדברים שהתחלנו קודם.
גדעון סער:
אנחנו מפקיעים את הסמכות.
יצחק לוי:
אני לא רוצה לעצור דברים.
אבי בן-בסט:
חוק ההסדרים הוא חוק שיש לו יתרונות וחסרונות. אנחנו נמצאים בתקופה שחסרונותיו מרובים על יתרונותיו. זה לא חוק שבשום מצב אין לו מקום. בוודאי שכשהגו אותו ב1985 הוא היה קריטי כי המשק לא היה רק במשבר אלא במשבר חמור ביותר. ללא חוק שיאפשר פעולה מהירה של הממשלה ספק אם היינו מצליחים לצאת מהמשבר הזה. ב-4 השנים שבאו לאחר מכן היה מקום לחוק הזה, כי אמנם יצאנו מאותו משבר שהוא סכנה לפשיטת רגל אבל עדיין נשארנו במצב כלכלי מאוד קשה. חוק כזה איפשר לפתור בעיות חריפות מאוד. השאלה באיזו מידה יש תועלת בחוק הזה במצב הכלכלי של היום. כמובן שיש נזקים שנידונו פה לא מעט. חוק ההסדרים משלים את חוק התקציב מבחינת התפישה הכלכלית שהממשלה מביאה. זה מאפשר לממשלה להביא תפיסת עולם כלכלית רחבה מעבר לדברים שהם תקציב גרידא. הבעיה עם החוק הזה שיש פגיעה בדמוקרטיה. חוק כזה לא מאפשר עיון מקצועי רציני ועמוק בכל הצעה והצעה. לפעמים מביאים בחוק הזה רפורמות ענקיות שמחייבות דיון רחב.
יצחק לוי:
האוצר מכניס הרבה סעיפים, כי הוא יודע שזה יעבור מהר.
אבי בן-בסט:
תועלתו היום רבה מנזקו. הוא מתאים לתקופות משבר שצריך להגדיר מה הם. לתיקון שאתם רוצים להכניס אין מקום בחוקה. אנחנו דנו לא מעט בנושא הזה. זה מתאים לחוק רגיל, לא לחוקה. אם יורדים לרמת רזולוציה כזאת של איזה סוג של דברים נביא או לא נביא יחד עם התקציב, אני חושב שאנחנו מחטיאים את המטרה. האנשים שנמצאים פה סביב השולחן רוצים לשנות את המצב. תחוקקו חוק במהירות ואז תשנו את המצב. אם כל רצוני שתהיה חוקה אי הוודאות לגבי חקיקת חוקה, הזמן שייקח לחוקק חוקה הוא זמן ממושך וארוך. אני לא חושב שתמצאו מדינה בעולם שיש פירוט כזה בסעיף שדן בתקציב או בסעיפים אחרים בחוקה. הגבלות מהסוג הזה ברמה של חוקה אינן נכונות. מה שאתם רוצים להשיג ברמה של חוק רגיל הוא נכון. אם תעשו את זה ברמה של חוק רגיל תגיעו לתוצאות מהירות.
אם אתם עומדים על כך ורוצים להכניס הסתייגויות כאלו בחוקה, אז יש לי כמה הערות מהותיות. מה זאת אומרת לא תדון הכנסת? זאת נראית לי הגבלה חמורה. אותם אנשים שמתנגדים לחוק ההסדרים אומרים שאסור לקשור דבר בדבר, כי קשירת דבר בדבר מונעת את הדיון. נניח שרוצים להביא רפורמה במשק החשמל יחד עם התקציב. חבר הכנסת יגיד שאם הוא לא יאשר את הרפורמה במשק החשמל התקציב לא יעבור, הממשלה תיפול וילכו לבחירות חדשות. הקשירה היא הבעיה, לא הדיון. אם ניתן לדון בחוק התקציב בנפרד ובחוק החשמל בנפרד, אז למה שהכנסת לא תדון?
אייל זנדברג:
איך עושים את זה?
אבי בן-בסט:
הבעיה עם חוק ההסדרים לא הייתה העובדה שבאותו שבוע הביאו הצעה לרפורמה במשק החשמל והצעת תקציב, אלא שכרכו את הצבעתן זה בזה. את ההצבעה צריך לנתק, לא את הדיון.
יצחק לוי:
גם את הדיון. מה שקרה זה שהכל עבר לוועדת הכספים.
אבי בן-בסט:
סוגייה נוספת היא באיזו ועדה דנים. אם נסתכל על תקופת הדיונים בכנסת, אז היא לא 12 חודשים בשנה או 8 חודשים בשנה. התקופה שדנים בתקציב היא חודשיים. אנחנו נהיה במצב שפרק הזמן שניתן יהיה לדון נושאים שיש להם חשיבות רבה מאוד למדינת ישראל יהיה מוגבל. נניח שדנו ברפורמה במשק החשמל בחודש מאי. זה חוק מסובך מאוד. נניח שבנובמבר לא השלימו עדיין את הדיון. הכנסת תעצור את הדיון בו ותגיד שהיא מחדשת את הדיון רק בינואר? אנחנו מאבדים זמן. זה לא סביר. הייתי מנתק את הקשירה בהצבעות. אני מסופק אם נמצא פרלמנט שאסר על דיון בשני נושאים במקביל. הדבר השני שמופיע פה זה אם כלולות בהצעות להסדרים נושאים שונים. ההסדרים בנושאים שונים לא מוגדרים.
יצחק לוי:
הגרסאות מבהירות את זה.
אבי בן-בסט:
זה לא מוגדר כהלכה. כשמתקיים משבר כלכלי יש מקום להביא חוקים נוספים כדי לצאת מהר מהמשבר. הנקודה היא שצריך להגדיר משבר כלכלי. אנחנו הגדרנו משבר כלכלי אם הממשלה צופה שבשנה הקרובה צפויה ירידה בהכנסה לנפש. חשוב להגדיר משבר, כי אם לא נגדיר משבר נשאיר את זה לאלף ואחת פרשנויות.
יצחק לוי:
זה לא חייב להיות משבר. יכול להיות שזה משהו חיוני למשק המדינה. נניח שהממשלה רואה הזדמנות לקפיצה בצמיחה. למה רק במשבר?
היו"ר מנחם בן-ששון:
לפי החוק הנוכחי אתה יכול לאפשר את זה.
יצחק לוי:
בלי גרסה ב' אני יכול לאפשר את זה. זה לא חייב להיות בצד השלילי, זה יכול להיות בצד החיובי.
אבי בן-בסט:
אנחנו הגדרנו משבר בצורה כזאת שצפויה נסיגה בתוצר לנפש בשנת התקציב. כולנו רוצים לעשות רפורמה שתפסיק את הנוהג שקיים היום שקושרים דבר בדבר. עכשיו אתם אומרים שיהיו מצבים שבהם תאפשרו..
יצחק לוי:
הממשלה תנמק. הממשלה לא יכולה לנמק למה הרפורמה במועצות הדתיות קשורה לתקציב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
או למה צריך לרכוש 90% משירותי בתי חולים כדי להחזיק את בתי החולים הממשלתיים.
אבי בן-בסט:
זה לא נושא לחוקה, זה נושא לחוק רגיל.
אורית נוקד:
האם ההגבלה על חברי כנסת בחקיקה פרטית לא נוסחה בחוק יסוד?
היו"ר מנחם בן-ששון:
זאת בדיוק הטענה שלי.
אבי בן-בסט:
הגבלה על חקיקה זה דבר מספיק כבד כדי שיהיה בחוק יסוד. אני מציע לכם לא להגביל את החקיקה, אלא להגביל את הקשר בין שני החוקים. ההגבלה שאני מציע רכה יותר. היא משיגה את מה שאנחנו רוצים. למה להגביל מעבר למה שצריך?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אנחנו הוצאנו מתוך חוקי היסוד מספר סעיפים. אמרנו שנדון בהם במסגרת הדיון ברפורמות שנועדו לעזור לשינוי שיטת ממשל.
אבי בן-בסט:
למנוע את ההצבעה על שני חוקים יחדיו זאת לא הגבלה לחקיקה. כמו שלא מגבילים את הסקטור העסקי בהתניית רכישת מוצר א' ברכישת מוצר ב', כך גם פה, לא מתנים הצבעה על א' בהצבעה על ב'.
יצחק לוי:
השאלה איך אתה לא מתנה. תבוא הממשלה ותגיד שיש 2 נושאים, האחד תקציב והשני חוק הסדרים. שניהם לא תלויים אחד בשני.
אבי בן-בסט:
לא מצביעים על זה כחבילה.
אייל זנדברג:
אני שמח שהדברים תוקנו כך שהגבלה על חקיקה מתאימה לחוק יסוד. בתחום המשפטי זה נכון. הדרך היחידה למנוע מהכנסת לחוקק חוקים בדרך מסוימת זה בחוק יסוד. זאת הנורמה העליונה. הרעיון של חברי כנסת שמגבילים את עצמם הוא לא מדויק. חוקי היסוד הם בנורמה חוקתית. הכנסת אמורה לראות את עצמה כגוף שמחוקק חוקי יסוד. ראוי שכאשר קובעים את חוקי היסוד חברי הכנסת יסתכלו על כללי המשחק בין המוסדות, לא רק על האינטרסים. טוב שעושים את זה. ההגבלה מתאימה לחוק יסוד.
ההתניה היום היא לא התניה פורמאלית. הצבעה על כל הצעת חוק היא הצבעה נפרדת. הקשר הוא קשר פוליטי, הוא קשר שמעבר למשפט ומעבר לתקנון. הכלים פה אמורים להקל על הכנסת להיות עצמאית אל מול הממשלה. נכון שהצבעה היא מוקד מאוד משמעותי, אבל נדמה לי שגם העבודה לאורך כל החודשים שסמוכים למועד קבלת התקציב. ועדות הכנסת אמורות להיות עמוסות בעבודה. עלו פה הרבה מאוד רעיונות וגם מחקרים נכתבו על כך שכדי שלכנסת יהיה כוח אמיתי בבקרה על התקציב, בעיצוב של התקציב היא צריכה להשתמש בכוח של המומחיות שנוצר בוועדות השונות. היא צריכה זמן לקיים את זה במהלך עבודה רגילה. גם הרחקת הדיונים יכולה להעצים את הכנסת. לא מדובר רק בכריכה של יום ההצבעה, אלא לאפשר לוועדות השונות לטפל בסעיפי התקציב.
לגבי החשש שיש הצעת חוק שהונחה לפני הנחת חוק התקציב והכנסת החלה לדון בה. אנחנו מקווים שהצעת חוק כזאת תעמוד בקריטריון של נושא אחד. רוב ההצעות שמגיעות לכנסת במהלך השנה יעמדו בקריטריון הזה.
יצחק לוי:
בוועדת חוקה דנים היום בכמה רפורמות. תיקח למשל את נושא ההוצאה לפועל. איפה זה נכנס פה? איפה אפשר יהיה לדון בזה?
אייל זנדברג:
הרפורמה של הוצאה לפועל עוסקת בנושא אחד. יש לה מכנה משותף רעיוני. זה יעמוד בקריטריון הענייני הראשון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם גמרנו את כל סדר היום בתקופת התקציב אנחנו נריץ הצעות חוק פרטיות של חברי כנסת.
יצחק לוי:
אם הממשלה תחלק את חוק ההסדרים ל15 חוברות כשכל חוברת תדון בנושא אחד החוק הזה לא יחול. החוק הזה חל על חוברת שיש בה נושאים שונים.
אייל זנדברג:
האיסור על הדיון הוא הכרחי להשגת התוצאה.
אבי בן-בסט:
האם אתה מכיר פרלמנט שיש בו איסור כלשהו? אנחנו נהיה הפרלמנט הראשון שהגביל דיון.
גדעון סער:
זה הזוי.
אייל זנדברג:
אם החוק יגביל את הנחת הצעת החוק בידי הממשלה, שזאת הגבלה פחות חמורה מהגבלה על הכנסת..
גדעון סער:
הכנסת יכולה לעשות מה שהיא רוצה.
יצחק לוי:
אני חושב שלא צריך להיות איסור לדון אלא איסור להניח.
אייל זנדברג:
איסור על הנחה של הצעת חוק יחול על הממשלה אבל לא על חברי כנסת. איסור שחל רק על שלב הנחת הצעת החוק לא ימנע מהחוק להתקבל. המשמעות של איסור על הנחה לא ימנע את המהלך הזה. צריך להבהיר את הדברים. זה לא מביא לאותה תוצאה. אם רוצים למנוע מהכנסת לחוקק את החוק האיסור צריך להיות מפורש ולחול על הדיון ועל ההצבעה בכנסת.
יצחק לוי:
אתה בא' קובע שהיא לא תדון ולא תצביע. יש פה הצעה שאומרת להסתפק במגבלה של לא להצביע. יכול להיות שאפשר לעשות משהו ביניים של לא תונח ולא תצביע. לאסור לדון זה דבר בעייתי.
אייל זנדברג:
נשמעה פה אמירה שוועדת הכספים שבעבר השקיעה את הזמן בהכנת התקציב אמורה לעסוק בנתחים גדולים מחוק ההסדרים. להרחקה של הדיונים יש ערך מבחינת פעילות הכנסת ועצמאותה.
יצחק לוי:
זה מאוד בעייתי. אתה לא יכול לעשות מגבלה של דיון. מגבלה של דיון זה דבר מאוד קשה. יכולים להיות אלף מצבים שבהם פרלמנט צריך לדון באיזה נושא, אבל אתה אומר לו שאסור לו לדון . נניח שיש צורך בדיון, שקרה משהו. ההגבלה של הדיון היא הגבלה חמורה מידי. יש לנו הנחה, דיון והצבעה. הקל ביותר זה ההצבעה. הדבר השני זה הנחה.
אייל זנדברג:
מדובר בהצעות חוק, לא בדיונים פומביים או הצעות לסדר. הדיון בהצעת חוק מוביל להצבעה. האיסור הזה חל רק כאשר מדובר במספר נושאים בהצעת חוק אחת. זו לא חסימה אמיתית מרשויות שלטון לתפקד. אם הנושא דחוף וחשוב הממשלה יכולה להגיש הצעת חוק שעוסקת באותו נושא. האיסור הזה תקדימי אבל הוא לא כל כך חמור לשיטת התוצאה שאתה מדבר עליה, חבר הכנסת לוי. יש דרך נוספת. לגבי האיסורים הרחבים צריך לזכור שיש מדינות שבהן חקיקה פרטית, חקיקה של חבר פרלמנט היא לא דבר מקובל ואפילו דבר שאסור עם מגבלות נוקשות. זאת גם מגבלה שאפשר להציג אותה כדבר שלא יעלה על הדעת. זאת מגבלה חמורה.
אבי בן-בסט:
באיזה פרלמנט ראית הגבלה של דיון?
היו"ר מנחם בן-ששון:
דיון בכפוף להנחה. זה לא דיון תיאורטי.
יצחק לוי:
הכנסת יכולה להגיש חוק ביוני אבל אסור לה לדון בספטמבר.
אייל זנדברג:
אם הוא יעמוד בתנאים האלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
באיזה חוק אתה דן במגוון נושאים?
יצחק לוי:
יש לך הרבה כאלה. לא אחד ולא שניים.
אייל זנדברג:
איך יוגדר הנושא?
יצחק לוי:
אם אתה אומר שאתה עוסק בחוק הפלילי ומתקן כל מיני סעיפים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה בשוליים.
יצחק לוי:
דיברנו למשל על סחר בנשים ותיקנו חטיפה. יש נושאים שונים שאתה מתקן בהצעת חוק אחת. זה קיים.
שרון גמבשו:
האם אנחנו רוצים להעביר את מרכז הכובד לבית המשפט? ההגדרות פה מאוד אפורות בהרבה מאוד דברים. אפשר להביא כדוגמה את רפורמת בכר, שיש בה המון סעיפים שאנחנו ככלכלנים יכולים למצוא קשר ישיר בין הדברים. אתם תאמרו שזה עקיף.
אייל זנדברג:
האם הקביעה של עלות תקציבית היא דבר חד, ברור וקל להערכה, או שזה דבר שנתון למחלוקת ויכולות להיות יותר מ2 דעות? חוק היסוד מדבר על קביעת עלות תקציבית. החליטו שזה מדד ראוי למרות שהוא עמום. חוק היסוד אמר שאת העמימות הזאת יפתרו באיזו שהיא פרוצדורה. אני ראיתי בימיי חיי חוות דעת סותרות על הצעת חוק. ראינו מנגנונים שיכולים לקבוע מי יקבע. לגבי הממשלה היועץ המשפטי לממשלה קובע מה הוא הדין, לגבי הכנסת הוועדה שמפעילה את הסמכות או המליאה יקבעו אם החוק עומד בגדר חוק היסוד. בית המשפט יכריע בסוף.
אורית נוקד:
אני מסכימה לחלופה א' כי הבנתי שמבחינה משפטית היא יותר נכונה. ידעתי שהיא תעורר את הבעיות שעולות עכשיו. לכל אחד שקורא קשה לקבל את הרעיון של לא תדון הכנסת ולא תצביע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לי קשה שהממשלה לא תניח. אם זה פרלמנט, אז הוא פתוח 24 שעות ביממה, 6 ימים בשבוע.
אורית נוקד:
האם אפשר לחזור לחלופה ג' ולהלביש עליה את הקריטריונים שמגדירים מה זה חוק ההסדרים? אפשר להגיד שיחד עם חוק התקציב רשאית הממשלה להגיש הצעת חוק שכלולות בה הצעות והסדרים בנושאים שונים.. זה קצת ירכך.
אייל זנדברג:
אני מבין שזה יישמע יותר טוב, אבל אנחנו עוסקים בחקיקה שצריכה להיות מדויקת ואמיתית.
יצחק לוי:
התוצאה היא אותה תוצאה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם התוצאה בסופו של יום שהכנסת מושבתת מחקיקה אז זה לא טוב. את השאלה האסתטית אני משאיר בצד. אנחנו בשלב של השבתת עבודת הכנסת. זה בעיני חמור יותר. השאלה אם באמצעות חלופה א' או ג' אני אגיע לאותה תוצאה.
אייל זנדברג:
אי אפשר לראות את זה כשחרור הכנסת לתקופה מסוימת מנטל מוגזם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שניהם הציגו את אותה בעיה. הם אמרו שיש חוקים שבהם נמצאים עניינים שלא נמצאים תחת מכנה משותף אחד. הדוגמאות נכונות. אתה לא רוצה ללכת לבית המשפט. אתה לא רוצה להניח את הדבר לפרשנותה של הממשלה, כי היא תגיד שהכל קשור. למי תניח את הדברים?
אייל זנדברג:
ההנחות האלו אינן מקובלות. לא צריך להלך אימים על הוועדה לגבי מי יכריע. לעולם תמצאו מושגים עמומים בסוגיות של דיני נפשות או בסוגיות של יחסים בין הרשויות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם אתה רוצה לנסות לעצור את החיים במהלכם באמצעות חוק שהוא סופר חוק אתה צריך לעשות את החוק הזה בצורה שלכאורה אתה סותם את כל הפרצות. לקחת את קו האמצע שהיית רוצה בו והלכת אל הקיצוניות השנייה. אמרת שלא ייכנס שום חוק שיש בו תערובת של נושאים נוספים. עשית את זה עכשיו. נענית לבקשת חברי הוועדה. סתמת -לכאורה -את כל הפרצות. אנחנו מסתכלים על זה עכשיו ושואלים אם נהיה מסוגלים לחיות עם זה. תשכח את הממשלה. קח את החוקים שלנו. איך תסגור את הפרצה שיש קצת תוספת?
יצחק לוי:
אני חושב שאי אפשר ללכת למגבלה מאוד רדיקאלית. אני מסכים למה שאמר היושב-ראש. אנחנו דנים רק על הצעות חוק ממשלתיות, לא בהצעות חוק פרטיות. חבר כנסת יכול להגיש איזו הצעה שהוא רוצה, מתי שהוא רוצה, באיזה זמן שהוא רוצה. אנחנו רוצים להתגבר על בעיית חוק ההסדרים של הממשלה. אנחנו לא יכולים להרחיב את העניין לכל הצדדים. אנחנו רוצים להתגבר על חוק ההסדרים. אנחנו מדברים על חקיקה של הממשלה, לא על חקיקה פרטית של חברי הכנסת. היינו רוצים שהממשלה תגיש 80 חוברות במקום חוברת אחת כך שנדע מה כל חוק אומר, נשמע הסבר של השר. אני חושב שעיקר הדגש צריך להיות על ההנחה. אנחנו מוכנים לקבל שהממשלה צריכה בשביל התקציב 100 שינויים בחקיקה, רק שתגיש אותם בנפרד.
אייל זנדברג:
ואם יגישו את הצעת חוק ההסדרים יומיים לפני הצעת חוק התקציב? זה פתח רחב מידי.
יצחק לוי:
אני מדבר על הנחה ועל הצבעה. אני מניח שאם יעבור חוק כזה הממשלה תביא את העניין ולא תשחק איתנו בחתול ועכבר. אם היא תרצה לשחק בחתול ועכבר לא נצביע.
אייל זנדברג:
גם היום זה אפשרי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כל החוק הזה הוא חתול ועכבר.
יצחק לוי:
אנחנו פה קובעים נורמה. אנחנו לא יכולים לרדת לרזולוציות של השטיקים שכל אחד יעשה. אין לדבר סוף. אנחנו קובעים נורמה. אנחנו אומרים שאנחנו לא רוצים חוק הסדרים מחובר. אנחנו מוכנים לדון בכל ההסדרים. גם בתקופה של התקציב אנחנו מוכנים לדון. אנחנו לא רוצים חוברת מחוברת כך שהח"כים לא ידעו מה כתוב בה. אנחנו לא רוצים דיון לא רציני. אנחנו לא מגבילים את הממשלה לדון במה שהיא רוצה. אתה לא יכול להגיד שאתה נותן לדון רק ב3 חוקים. ההנחה היא המפתח. ההנחה של החוק המחובר היא המפתח. תניחו בצורה נפרדת כמה שאתם רוצים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה אומר שלא תניח הכנסת ולא תצביע.
יצחק לוי:
כן.
אייל זנדברג:ו
מה הפתרון אם החוק מונח יומיים קודם?
יצחק לוי:
אין לי פתרון להנחה יומיים קודם. אנחנו אומרים לממשלה שזה רצוננו. אם הממשלה תתחכם איתנו..
משה גפני:
הממשלה - בעיקר האוצר - רוצה שהכנסת תחוקק כמו שצריך. אין דיון כזה. הם רוצים שתהיה חקיקה נורמאלית. בסדרי העדיפויות שלהם יש דבר חשוב יותר, שזה משק המדינה מנקודת ראותם. משך הדיונים לא רלוונטי. ברגע שתתקבל ההצעה שנקבל את חוק ההסדרים ב-80 חוברות או ב80 חוקים משרד האוצר יתנגד. מדוע? חוק ההסדרים וחוק התקציב שמשולבים זה בזה מאפשרים לממשלה להגיד לחבר כנסת מסוים שמדובר במכלול שלם. במכלול השלם הוא חייב להצביע על הכל. אם מחלקים את זה הזמן לא רלוונטי.
אייל זנדברג:
איך משיגים את התוצאה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
איך תשיג 80 חוברות?
משה גפני:
הממשלה תהיה חייבת להניח חוקים. אני מציע שזה יחול על חברי כנסת בהצעות פרטיות, כדי למנוע את מה שאמר פרופ' בן בסט. חבר כנסת לא יוכל להניח שני חוקים שאין קשר בין האחד לשני. שיניח שתי הצעות חוק פרטיות. חבר כנסת לא יכול להניח באותה חוברת את חוק המים ואת חוק השמיטה או הרבנות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם היום הוא יכול?
אייל זנדברג:
אין מניעה כזאת.
היו"ר מנחם בן ששון:
מה שאתה אומר הוא שאם יש לנו ויכוח קשה עם הממשלה לגבי הזמנים, שנבטל את הזמנים ולא את החוברות.
משה גפני:
נכון.
יואל בריס:
אנחנו דנים בשאלה של חוק אומניבוס. יש לו תבנית מסוימת מבחינת הטורים של החקיקה. חוק אומניבוס הוא חוק שיש לו איזו שהיא ליבה, אבל הוא עוסק בנושאים מסוימים בהתייחס לאותה ליבה. רפורמה במסים היא במידה רבה חוק אומניבוס, כי היא דנה בכל מיני היבטים. חוק ההסדרים הוא חוק אומניבוס.
אייל זנדברג:
הוא הרבה יותר מזה. הוא חוק שאין קשר בין חלקיו.
יואל בריס:
השאלה מה יוגדר פה כנושא אחד. רפורמת בכר דנה בנושאים שונים. מה הקשר בין אמצעי האכיפה של המפקח על הביטוח לבין הסדרת הייעוץ בקרנות השתלמות ובקרנות נאמנות ובעלי שליטה? ההקשר הוא בכך שזה בדוח אחד של ועדה אחת שדנה במכלול הנושאים שקשורים לנושא.
השאלה מי יכריע. אם ועדת הכנסת הייתה מכריעה כאן הייתי הרבה היותר רגוע. זה מסוג הדברים שמתאים שוועדת הכנסת תדון בהם. ועדת הכנסת דנה בשאלות התקנוניות במכלול ההיבטים.
אייל זנדברג:
הרעיון של single subject rule קיים. הוא קיים בארצות הברית. בתי משפט פסלו חוקים שסתרו את הכלל הזה. זה מופיע בחוקה של מדינות בארצות הברית.
אבי בן-בסט:
איפה כתוב לא לדון?
אייל זנדברג:
האיסור הוא על חקיקה של חוק כזה. זה כולל את הכל – אי הנחה, אי דיון ואי הצבעה.
אורי אלדר:
חוקי היסוד לא צריכים לרדת לרזולוציות כאלו. השאלה היא כיצד למנוע מהממשלה להכניס את העזים לתוך הכנסת, כיצד ניתן למנוע מהממשלה להוסיף לנו חוקים בתוך חבילה אחת. ברגע שהחוק לא יאפשר לכנסת לדון בחוק הסדרים בתקופה שבה דנים בחוק התקציב אפשר יהיה להשיג את מה שהוועדה רוצה להשיג.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת לוי הציע שבמקום לא תדון זה יהיה לא תניח. הממשלה לא תניח. זה עונה על חלק מהבעיה. הוועדה לא תצביע והכנסת לא תצביע.
אבי בן-בסט:
אני מצטרף לעמדה שאומרת שההגבלה תהיה גם על חברי כנסת, לא רק על הממשלה.
יצחק לוי:
אנחנו באים לתקן את חוק ההסדרים, לא את החקיקה הפרטית. חבר כנסת יכול להניח הצעת חוק תקציב?
אייל זנדברג:
זאת חובת הממשלה.
יואל בריס:
רק הממשלה מניחה חוק תקציב.
יצחק לוי:
פה אנחנו מדברים בעקבות חוק התקציב. אם חבר כנסת פרטי יכול להניח הצעת חוק תקציב אתם צודקים, אבל אם הוא לא יכול להגיש חוק תקציב למה שיגיש חוק הסדרים.
אייל זנדברג:
הגישה היא שהממשלה אמורה להיות זו שיוזמת את עיקר החקיקה. זה נראה תמוה שחוק היסוד יגביל את הממשלה בחקיקתה.
יצחק לוי:
זאת תרופה מסוימת לעניין מסוים. אני לא מגביל את הממשלה לכל השנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יהיו שתי גרסאות.
אברהם מיכאלי:
הממשלה לא מחוקקת חוקים, היא מציעה חוקים. הכנסת היא המחוקקת.
אייל זנדברג:
חברי הכנסת מציעים הצעות כמו הממשלה. האיסור על הממשלה יוצר איזה שהוא היפוך שלא לצורך.
יצחק לוי:
אני מציע לעשות כמה שפחות הגבלות על החקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בחוקי היסוד אתה אומר שאתה רוצה שהתמונה תהיה אחידה. המילה "תידון" לא תופיע. זה יהיה הנחה והצבעה.
אייל זנדברג:
איסור על הצבעה בוועדות ובכנסת, לא איסור על הדיון. מה אם ההנחה הייתה שבועיים או שלושה קודם לכן? מה לגבי ריחוק הזמן?
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא יהיה חודשיים לפני או שבוע אחרי.
יצחק לוי:
אם האוצר מגבש את הצעת התקציב ואת חוק ההסדרים לקראת אוגוסט כל שנה אתה משיג את החוברות. הוא יאחר את הגשת התקציב.
אייל זנדברג:
ואז האיסור לא יחול עליו.
יצחק לוי:
אם יש לו דברים שהוא חייב שב1 בינואר הם יצאו לדרך יחד עם התקציב הוא יגיש אותם בחוברות נפרדות.
אייל זנדברג:
הפיצול חשוב יותר לאוצר מאשר לוחות הזמנים. הם לא יפצלו את החוברות, אלא יעמדו ברף הזמנים שנקבע היום. כל הדיון הזה מתמקד בכך ש7 ימים יש הפרדה בין ההצבעה על התקציב להצבעה על חוק ההסדרים.
יצחק לוי:
ההנחה של חוק ההסדרים תהיה שבועיים קודם.
אייל זנדברג:
היא לא תהיה בחוברות נפרדות. למה לאסור על ההנחה?
יצחק לוי:
זה על מנת לשדל את הממשלה להניח בנפרד כדי שנוכל לדון. יש פה שני חלקים. יש את העניין הפוליטי של הקשירה, ויש את העניין שאנחנו לא דנים. אני לא יודע מה כתוב בחוק ההסדרים חוץ מ7 דפים מתוך 138.
אייל זנדברג:
מה ישתנה בזה? אתה תקבל את זה 3 שבועות קודם בחוברת אחת.
יצחק לוי:
יכול להיות שכן, יכול להיות שלא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה יודע מה זה להעביר ליועץ המשפטי חוברת כזאת של 350 עמודים?
אייל זנדברג:
עושים את זה כל שנה. ההסדר שמדבר על הנחה לא ישתנה.
יצחק לוי:
בעניין של ההצבעה של ה7 ימים תיקנת את העניין הפוליטי, בעניין של ההנחה אתה מתקן את הפרדת החוברות. יכול להיות שפרופ' בן בסט צודק שמספיקה הצבעה. אני חושב שאנחנו רוצים גם לתקן את הדיון בתוכן של החוק.
אבי בן-בסט:
גם ועדת הכספים לא דנה במשך חודשיים בתקציב. להגביל אותה מלדון באותו זמן נראה לי לא במקום. ראיתי כמה מקדישים לתקציב. אפשר תמיד לדון באותו זמן גם בהרבה דברים אחרים.
אנחנו במחקר שלנו הערנו שהבעיה יותר חמורה בממשלה. פה עוד יש חודשיים. לממשלה מביאים את כל הספר ביום אחד. היו מקרים מעטים שזה היה יומיים. טוב ליצור תהליך שיביא לכך שזה יפוצל. אז גם יתגלה שהרבה חוקים שבמדינות אחרות יש מאחוריהן ספר, פה יש רק 3 עמודים. טוב שזה יהיה בנפרד. דווקא הפיצול הזה יביא לניתוח יסודי וראוי לאורך כל התהליך. הבעיה המרכזית בהקשר של חוק ההסדרים היא בממשלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם הממשלה הייתה שומעת את בית המשפט העליון ואת הכנסת בהזדמנויות קודמות היא לא הייתה מגיעה לנקודה שהגענו אליה עכשיו.
יואל בריס:
התיקון שמוצע מונע לא רק דיון ברפורמות אלא גם דיון בהתאמות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שלילת המכנה המשותף בסעיף 1 נועדה לעזור לכם לא להיכשל במה שהיום נראה לכם המכנה המשותף של החוברת.
יואל בריס:
המכנה המשותף של החוברת הוא לא ההיבט התקציבי אלא ההיבט של המדיניות הכלכלית.
יצחק לוי:
מדיניות כלכלית זה לא מכנה משותף.
אייל זנדברג:
חלופה א'1 (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) רשאית הכנסת להצביע על הצעת חוק כאמור, אם נתקיימו כל אלה: (1) הממשלה סברה כי מצבה הכלכלי הצפוי של המדינה בשנת הכספים הבאה (גרסה ב': כי קיים במדינה מצב של משבר כלכלי אשר) מחייב את החקיקה המוצעת על כל פרטיה והחלטתה המנומקת הונחה על שולחן הכנסת עם הנחת הצעת החוק;
אברהם מיכאלי:
מי מחליט אם ההכרעה מנומקת?
אייל זנדברג:
מנומקת זה עניין עובדתי. לא אמורה להיות בקרה על התוכן של הנימוקים. יש לנימוק ערך ציבורי של שקיפות, של בקרה, של חשיפת נתונים. חובת הנמקה קיימת במקומות רבים.
אברהם מיכאלי:
מה אתה משאיר לנו ככנסת?
אייל זנדברג:
התנאים הם מצטברים.
יצחק לוי:
אני מציע למחוק את תנאי אחד.
אייל זנדברג:
תנאי 2, שהוא התנאי המהותי, מדבר על הקשר הישיר. הוא התנאי המהותי שעוסק בכל פרט ופרט מההוראה. לחובת הנמקה יש ערך, כי הממשלה צריכה להסביר ולנמק ולהביא בפני חברי הכנסת והציבור את התפישה שלה לגבי הקשר של כל פריט ופריט. גם אם זה לא מבחן מהותי שעומד לביקורת שיפוטית מורכבת זה עדיין משרת את המטרה, כי נדמה לי שיהיה קשה לממשלה להסביר את הקשר של כל הוראה בחוברת לתקציב ולתקציב של שנת הכספים 2008. לחובת הנמקה יש את הערכים ואת המטרות של חובת הנמקה. כיוון שזה תנאים מצטברים זה לא מאפשר פתח מילוט לממשלה.
יצחק לוי:
הסעיף הזה יעודד חוברות מחוברות. אנחנו רוצים לעודד חוברות נפרדות. את הסעיף הזה כדאי למחוק. אם לממשלה יש רפורמה שהיא רואה שהיא מחויבת להביא אותה לצורך השגת עניינים כלכלית, שתביא את זה בחוברות נפרדות.
אייל אפשטיין:
ערב הרפורמה של 85 לממשלה הייתה אפשרות לעשות מהלך מורכב, מהיר וחשוב. הוא הוכיח את עצמו. זה מצב שיכול לחזור על עצמו. במידה והוא יחזור לממשלה ולכנסת צריכים להיות את הכלים. אני חלוק על פרופ' בן בסט. אני לא חושב שרק מצב משברי צריך להכתיב לנו מדיניות כלכלית. נניח נדבר על שוק העבודה. כולנו יודעים שיש לנו בעיה מהותית בשוק העבודה בארץ. היריעה פה מאוד רחבה. אני לא חושב שצריך להגביל את זה. יש תקציב והמדינה מחליטה האם ללכת על צמצום פערים בחברה. הקשר מהותי למדיניות הכלכלית. גם במצב של שגרה אנחנו רוצים לקדם את המשק.
יצחק לוי:
תעשה את זה בחוברות נפרדות.
אייל אפשטיין:
לפעמים נושא מהותי אחד..
יצחק לוי:
תביא 8 חוברות. אם בחוברות האלו יש חוק שנוגע לוועדת החוקה וחוק שנוגע לוועדת הרווחה החוברות יפוצלו כל אחת לוועדה אחרת.
אייל אפשטיין:
אתה לא חושב שצריך לראות את התמונה הרחבה? אם יש אסופה של חוקים זה לא רלוונטי למהות של הרפורמה.
אבי בן-בסט:
כל ההגבלה נועדה למנוע כריכה של מדיניות כלכלית עם תקציב. לא מדובר על כך שרפורמה בשוק העבודה תפוצל ל10 חוקים. לא בזה מדובר. כמו שיש בתוך התקציב תמונה כוללת אחת כך גם ברפורמה. תביאו את הרפורמה בשוק העבודה כבלוק אחד אבל בנפרד מהתקציב. אם החלטתם או תחליטו שאכן נדרשות הגבלות כאלו בחוק יסוד, אז חייבים להשאיר את צינור המפלט של שעת משבר.
יצחק לוי:
מה ההגדרה של משבר?
אבי בן-בסט:
אנחנו הגדרנו כמשבר ירידה בתוצר לנפש. לא רק ב1985 היה משבר מהסוג הזה. אם לא היינו מביאים ב2002 סדרה של חוקים לא היינו יוצאים מהמשבר הזה, או היינו יוצאים ממנו מאוחר מידי עם נזקים מאוד גדולים. צריך להשאיר כיסא מפלט למשבר. אם ההגדרה לא מספיק טובה, מוטב שיציעו עוד פתרון. תשאירו את הכסא הזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת מיכאלי, אתה לא יכול להגדיר נימוק שישכנע או לא ישכנע, אבל הגדרת המשבר צריכה להיות הגדרה כזאת שהנימוק שלה יהיה משכנע.
אייל זנדברג:
פרופ' בן בסט מציע תנאים לא מצטברים. אתה רוצה שהמסלול של משבר יהיה מעבר לכל התנאים?
אבי בן-בסט:
כן.
אייל אפשטיין:
לגבי העניין של לא להגיש אסופה של חוקים כמקשה אחת. זה מאוד מגביל את עבודת הכנסת. אנחנו דנים על כך שהצעת התקציב תוגש כ4 חודשים לפני תום שנת התקציב.
לגבי ההגדרה של תקופת משבר שתצריך שימוש בחוק הסדרים. יכול להיות שב2002 היה נכון לבוא עם אסופה של חוקים. ההגדרה יכולה להיות מאוד בעייתית. אם מזהים מגמה שהיא לאו דווקא של משבר קונקרטי..
אבי בן-בסט:
אנחנו אמרנו שהיא צפויה, שהיא לא בפועל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אין שום איסור מהתורה להביא את זה בינואר או בפברואר. לא צריך לחכות ליולי. הכנסת היא גוף אחראי.
יצחק לוי:
למה זה צריך להיות תנאים מצטברים? 2 לא קשור ל1.
אייל זנדברג:
2 אמור לזהות מה מותר לממשלה.
יצחק לוי:
נניח שנשאר 1. מה קשור 1 ל2?
אייל זנדברג:
1 זה חובת הנמקה. זה מצטרף לתנאי המהותי. אם הם לא היו מצטברים חובת ההנמקה הייתה פוטרת את הממשלה מהתנאי המהותי שב2.
יצחק לוי:
אתה יכול לשים ב2 חובת הנמקה. זה לא קשור אחד לשני. המטריה ב1 וב2 הן שתי מטריות שונות. אני לא מבין למה צריך תנאים מצטברים.
אייל זנדברג:
תנאי 1 לא חייב להיות מנוסח כתנאי. הוא לא תנאי מהותי שהוטל על ההצעה, אלא הוא תנאי חיצוני שמוטל על הממשלה להסביר את ההצעה.
יצחק לוי:
אלו שתי מטריות שונות. ב1 אתה דן על חוק שיש לו פרטים רבים אבל הוא לא נוגע לתנועות תקציביות, וב2 אתה מדבר על התאמות תקציביות. זה דבר אחר לגמרי.
אייל זנדברג:
הכוונה היא ש1 מנמק משהו שהוא קרוב ל2. 2 מדבר על בחינה מהותית של כל הוראה והקשר שלה לשנת התקציב הבאה. 1 אומר שהממשלה סברה שלא רק שיש קשר בין כל הוראה, אלא היא חשבה שיש הכרח לכלול את ההוראות האלו במה שקרוי חוק ההסדרים.
יצחק לוי:
האם ל2 יש עמידה בפני עצמו?
אייל זנדברג:
נכון.
יצחק לוי:
למה אתה כורך אותו ב1?
היו"ר מנחם בן-ששון:
הדיון תם אבל לא נשלם. אנחנו צריכים לסיים. הישיבה נעולה.
הישיבה ננעלה בשעה 13:30