פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 144
מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה
יום רביעי, ד' בכסלו התשס"ח (14 בנובמבר 2007), שעה 09:30
סדר-היום: ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה, דו"ח מבקר המדינה 57ב',
עמ' 231.
נכחו:
חברי הוועדה:
היו"ר זבולון אורלב
מוזמנים:
צבי ורטיקובסקי - משנה למנכ"ל, משרד מבקר המדינה
אהוד לנגרמן - מנהל אגף בכיר, משרד מבקר המדינה
סמירה כהונאי - מנהלת ביקורת בכירה, משרד מבקר המדינה
שירית הרפז - משרד מבקר המדינה
קובי הבר - הממונה על התקציבים, משרד האוצר
יהלי רוטנברג - חשב מטה בחשב הכללי, משרד האוצר
אייל אפשטיין - אגף התקציבים, משרד האוצר
ערן היימן - חשב המשרד, משרד התחבורה
אריאל לוין - סמנכ"ל בכיר לתקציבים, משרד הבינוי והשיכון
משה שגיב - מנהל האגף לביקורת פנים ותלונות הציבור, משרד הבינוי והשיכון
הרצל בן יהושע - מנהל אגף התקציבים ותוכניות עבודה, משרד התחבורה
מנהלת הוועדה: חנה פריידן
קצרנית:סיגלגורדון
ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה, דוח מבקר המדינה 57ב', עמ' 231
היו"ר זבולון אורלב:
בוקר טוב, אני מתכבד לפתוח את ישיבת הוועדה לביקורת המדינה, אנחנו מקדישים את הישיבה היום לדוח מבקר המדינה 57ב', עמוד 231: ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה.
אני מברך את הממונה על התקציבים, קובי הבר, שהגיע לישיבה. אני רוצה לומר לך, מכובדי, הממונה על אגף התקציבים, אף על פי שאני מכיר את שירות המדינה, הופתעתי לקרוא את דוח הביקורת, התברר לי שיש עוד כמה דברים שגם אני עדיין לא יודע.
אני מקדם בברכה גם את ראש אגף התקציבים של משרד הבינוי והשיכון, סמנכ"ל תקציבים, אריאל לוין.
בביקורת נמצא כי למרות השינויים שמבוצעים במשך השנה בתקנות רבות בתקציב, בסוף שנת הכספים נותרים בסעיפי התקציבים תקציבים רבים לא מנוצלים. אני מניח, ששכחו כאן לכתוב, לא מנוצלים ולא מחויבים.
צבי ורטיקובסקי:
אנחנו נתייחס לכך בהמשך, יש לנו הבחנה בין מחויבים ללא מחויבים.
היו"ר זבולון אורלב:
כלומר, נשארים תקציבים לא מנוצלים גם כשהם לא מחויבים.
ההערה המהותית השנייה, נמצאו ליקויים בתהליך רישום התחייבויות והבקרה באגף החשב הכללי, ועקב כך נתוני ההתחייבויות והמערכת הכספיות אינם מדויקים. זאת הערה קשה, אין פריסה נכונה של ההתחייבות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח והדבר גורם לניצול לא יעיל של התקציבים.
הערה מהותית נוספת היא, שאגף התקציבים מאשר למשרדים העברת עודפי תקציב לא מחויבים מבלי שיגובשו נהלים ומדיניות. אני מדבר על עודפים לא מחויבים. בעצם אין כללים, אין שקיפות.
הערה נוספת, שבאופן זה עוברים משנה לשנה סכומים גדולים של עודפים אף כי ידוע מראש שהם לא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שלאחריה. זאת טענה חמורה מאוד של המבקר. היינו עדים לישיבות קשות עם נציגי הממשלה בוועדת הכספים באשר כמה אחוז קיצוץ ומאיפה יהיה קיצוץ וכו' וכו', ובצד השני, אגף התקציבים מתקצב תקציבים שבידוע מראש הם לא ינוצלו באותה שנה.
קובי הבר:
לא, כאן הם מכנים שזה רק עודפים, זה לא תקציבים, זה עודפים שעוברים משנה לשנה.
היו"ר זבולון אורלב:
נכון, עודפים שעוברים משנה לשנה. אני מניח, שאם בשנה המועברת ידוע שהם לא יהיו מנוצלים, אז בוודאי שבשנה הקודמת ידעו שהם לא יהיו מנוצלים. זה ברור לחלוטין. כלומר, אם בשנה אל"ף תקצבתם איקס והאיקס הזה לא נוצל ואתם מעבירים את האיקס לשנה בי"ת, בידיעה שבשנה בי"ת גם לא יהיה מנוצל, אז היה ידוע שגם בשנה אל"ף לא היה מנוצל. בעיני זה דבר הגיוני, כל אחד מבין את חומרת הדבר.
הערה נוספת היתה לגבי השימוש בסעיף הרזרבה כסעיף מעבר, שגורם לכך שאין שקיפות, יש שם קופסה שחורה, אני מודה שלפעמים אנחנו נהנים מהכספים האלה, מהקופסאות השחורות האלה, אבל כרגע אנחנו מדברים מזווית של הוועדה לביקורת המדינה.
הערה נוספת היתה לגבי החלוקה של תקציב רגיל ותקציב פיתוח. בהיעדר של רזרבה לתקציב פיתוח, המבקר טוען שזה מתחייב מחוק יסודות התקציב, גם פה זה גורם לכך, שתקציבים שהיו מיועדים לפיתוח מועברים לצריכה.
הערה לפני אחרונה, עניין נוהלי אבל חשוב, שאין קריטריונים ונהלים מתי אגף התקציבים מחליט על דעת עצמו לאפשר העברת תקציבים ומתי הוא מחליט להעביר את זה לממשלה. זה לא הגודל קובע, כלומר, יכול להיות שסכומים גדולים מאוד, אגף התקציבים מחליט על דעת עצמו לאשר העברה מסעיף לסעיף, דברים שלפעמים משנים סדרי בראשית ולפעמים סכומים קטנים מביאים אל הממשלה, לא השרים, לא המנכ"לים, אף אחד לא יודע מה הכללים שחלים בעניין הזה.
הערה אחרונה, שחשובה מנקודת מבט של סדרי מנהל תקינים, הבקשות של שינויים תקציביים, שנסמכות על החלטות ממשלה, מועברות לוועדת הכספים בלי הסבר, מביאים רק את החלטת הממשלה עם המספר שלה. אגף התקציבים מגיש לוועדת הכספים רק את החלטת הממשלה עם המספר שלה - - -
קובי הבר:
זאת היתה הטענה, שלא מגישים את מספר החלטת הממשלה.
היו"ר זבולון אורלב:
סליחה, שלא מגישים את מספר ההחלטה ואין דברי הסבר. אלה הדברים שראיתי אותם כחשובים. נבקש מנציגי משרד מבקר המדינה לתת פירוט יתר ואז תוכלו להגיב. בבקשה.
צבי ורטיקובסקי:
אני רוצה להתחיל להסביר, כפי שאתה יודע, כל שנה משרד מבקר המדינה עושה לפחות מטלת ביקורת אחת על תקציב המדינה. הדוח על סדרי ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה הוא אחד מהדוחות האלה. מה שנבדק זה סדרי ניהול העודפים עצמם, סדרי ניהול הרזרבה הכללית, ולא פחות חשוב, השלכות של הסדרים על סדרי הבקרה והשליטה ושמירת סדר העדיפויות שהכנסת והממשלה מאשרים. בתחומים האלה נמצאו ליקויים רבים.
ברשותך, אדלג על הבהרת המונחים של מה זה עודפי תקציב, מה זה רזרבה כללית, מאחר והם מוכרים לך.
היו"ר זבולון אורלב:
יש לך הרשות לדלג.
צבי ורטיקובסקי:
הביקורת נערכה במשרד האוצר, באגף החשב הכללי, באגף התקציבים כמובן, במשרד התחבורה, במשרד הבינוי והשיכון ובמשרד הבריאות. הנתונים מתייחסים בעיקר לשנים 2003-2005, חלקם עודכנו ל-2006.
נתחיל מהממצאים בתחום ניהול העודפים. קודם כל, כדי לקבל מושג על ההיקפים, על התופעה, אם היא מטריאלית או לא מטריאלית, אני רוצה להתחיל ולציין, שבין השנים 2005-2003 נותרו עודפים בהיקפים של 17.3-21.5 מיליארד שקל.
בכל אחת מהשנים האלה, ביצוע התקציב בפועל היה נמוך מהתקציב המקורי וסכומי העודפים שנותרו בסוף השנה היו גדולים מהעודפים שהועברו משנה קודמת. כלומר, יש מגמת גידול בעודפים שנשארים.
היו"ר זבולון אורלב:
כלומר, אם במעבר מ-2003 ל-2004 היו עודפים בסדר גודל של 10 מיליארד, אז במעבר מ-2004 ל-2005 יש 11 מיליארד.
צבי ורטיקובסקי:
כן, יש מגמה כזאת.
קובי הבר:
"במשמרת שלי", בשנה שעבר יש קיטון מכיוון שבשנה שעברה היה ביצוע מעל 100%, אז בטוח שיש עודפים פחותים משנה קודמת.
צבי ורטיקובסקי:
זה מצביע גם על תת ביצוע. שאלת על היקפים לכלל התקציב. סך השינויים שמתבצעים במשך השנה מגיעים לסדר גודל של יותר מ-25% ממסגרת התקציב המקורי.
היו"ר זבולון אורלב:
העודפים?
צבי ורטיקובסקי:
סך כל השינויים, בתוכם העודפים.
היו"ר זבולון אורלב:
מפתיע אותי.
צבי ורטיקובסקי:
קח לדוגמה את 2005, היו 19,379 שינויים.
היו"ר זבולון אורלב:
אם הוא אומר, שבתוך זה יש גופים שבגלל ייחודיותה של מדינת ישראל - - -
צבי ורטיקובסקי:
רק בנתון הפתיחה אני יכול - - -
היו"ר זבולון אורלב:
אבל אם זה גם בתוך ההעברות והשינויים, משרד מבקר המדינה גם חייב - - -
צבי ורטיקובסקי:
דיברנו קודם על המגמה. אם אתה מסתכל בטבלה, עודפי תקציב שהועברו משנה קודמת, נניח ניקח את שנת 2003 - - -
היו"ר זבולון אורלב:
אתה אומר שהשינויים וההעברות זה 25%. בקריאת ביניים אומר ראש אגף התקציבים, זה כולל שמצבנו הייחודי מחייב דבר כזה.
אהוד לנגרמן:
זה שיעור קטן יחסית, זה לא החלק המרכזי.
קובי הבר:
זה מגיע ל-10%-12% פלוס הרזרבה כללית, זה 12%-13%. ואם יש שינוי של 10%-12% במהלך השנה, זאת שאלה ערכית אם זה סביר או לא סביר.
היו"ר זבולון אורלב:
כמי שהיה ראש אגף, מנכ"ל ושר, הייתי מייעץ לכם להפריד בין השינויים לבין העודפים.
צבי ורטיקובסקי:
יש הפרדה. סך כל השינויים הסתכמו ב-68.8 מיליארד שקלים. מתוכם, לרזרבה הכללית הועברו כ-8 מיליארד שקלים.
קובי הבר:
העודפים עוברים למשרדים, לא לרזרבה.
צבי ורטיקובסקי:
קודם לרזרבה ואחר כך עולה השאלה, לאן הם עוברים מהרזרבה.
היו"ר זבולון אורלב:
אומר צבי, שסך כל השינויים זה 68 מיליארד, מתוכם הועברו לרזרבה הכללית 8 מיליארד.
סמירה כהונאי:
68 מיליארד הם סך השינויים שנעשו.
היו"ר זבולון אורלב:
כולל העודפים.
סמירה כהונאי:
כולל העודפים.
היו"ר זבולון אורלב:
יש לכם נתון כמה מתוך זה עודפים וכמה שינויים? שינויים הכוונה להעברות. יש העברות ויש עודפים.
סמירה כהונאי:
עודפים יש לנו בעמוד 233.
קובי הבר:
סביב 15 מיליארד שקל עודפים. אתה מתחיל עם רזרבה כללית של עוד 5 ומשהו מיליארד שקלים שמתפזרים. עכשיו כשהם סופרים את יתרת ה-40 זה בפלוס ובמינוס.
סמירה כהונאי:
לא, ספרנו רק צד אחד. כלומר, מתוך 68.8 מיליארד, 15 הם עודפים, ועוד הסכום שנמצא ברזרבה הכללית, 4-5 מיליארד, וכל השאר הם שינויים.
קובי הבר:
כשהם אומרים שינויים, חלק מהשינויים זה בתוך המשרד עצמו. כלומר, אתה מנכ"ל משרד התחבורה, העברת מנושא אל"ף לנושא בי"ת, מעביר מכביש 431 לכביש 531, זאת העברה בז'רגון שלהם. זה לא רק העברות בין נושאים, זה גם בתוך המשרד.
צבי ורטיקובסקי:
משרד מבקר המדינה מנסה לראות שני דברים, עד כמה העודפים הם מטריאליים, ועד כמה השינויים בעודפים שמתבצעים במהלך השנה מאפשרים לראות איך זה דומה לתקציב המקורי. אנחנו מוצאים, שיש כאן בעיה קשה מאוד, לעקוב, לבקר ולשלוט על סדרי העדיפויות, עקב ריבוי השינויים ועקב ההשלכות באופן הטיפול בעודפים ואופן הטיפול ברזרבה. בעצם יש פה בעיה קשה של בקרה, יש פה בעיה קשה של שמירת סדר העדיפויות וההשלכות של זה על הסמכויות, למי מותר לשנות.
היו"ר זבולון אורלב:
אם למשרד השיכון יתברר במהלך השנה, מסיבות שונות מקצועיות, שהוא צריך להעביר איקס מיליונים מכביש 443 ל-444, אני לא רואה בעיה עם הדבר הזה, אלא במסגרת ההחלטות המקצועיות של המשרד. זה בסדר גמור. אבל אם זה עבר לסעיף נסיעות לחו"ל מכביש 443, זה מעורר שאלות גדולות מאוד.
קובי הבר:
על זה אין ויכוח.
היו"ר זבולון אורלב:
בא מבקר המדינה ואומר, יש פה טשטוש מכוון. יש פה רצון לאי שקיפות. הכנסת או הציבור לא יודעים שהולכים לתקצב כל מיני דברים, איפה החביאו כספים, לאן הם עוברים ובעצם כוונת המחוקק בחוק התקציב מסוכלת על ידי תנועה גדולה של כספים. אגב, זאת טענה שמושמעת על תקציב הביטחון, אני לא יודע אם היא נכונה או לא נכונה, שמה שרבנו בממשלה ובכנסת, בעצם בחיים מתבצע תקציב לגמרי שונה. הם אומרים, גם בתקציב המדינה, שזה סדר גודל של 50 מיליארד, 20% מהתקציב הוא אחוז גדול מאוד, ננקה מתוך זה את ההעברות מכביש 443 לכביש 444.
צבי ורטיקובסקי:
ב-2005 היו 832 תקנות שהתקציב המקורי שלהן היה 0, אבל בסופו של דבר נמצא ביצוע חיובי. זאת אומרת, לכאורה, באה הממשלה ואמרה, אין תקציב, בתקנה הזאת לא מבצעים כלום, אבל בסופו של דבר, אתה מוצא ביצוע. מה המשמעות? זה כך ב-832 תקנות.
קובי הבר:
אני מחדד, זה באישור הכנסת. לא היתה תקנה, פתחנו תקנה חדשה. אני יכול לומר, שרק ב-2007 יש עשרות או מאות כאלה בגלל תוכנית חיזוק הצפון. כי הממשלה, כשקיבלה את ההחלטה, רצתה שהכול יהיה בתקנה נפרדת, עשתה תוכנית מפורטת פר תקנה, כי תמיד יש בין שקיפות לגמישות, זה הגיע לאישור הכנסת בכלי של ועדת הכספים. זה לא שזה לא אושר על ידי הכנסת.
צבי ורטיקובסקי:
זאת בדיוק הנקודה. כל עוד זה מוצג בצורה שקופה, בצורה שיטתית ומסודרת עם הפילוח הנכון, זה בסדר. אם זה נעשה ברשות ובסמכות, זה בסדר. אבל ברגע שהדברים לא נעשים בצורה שקופה, עם פילוח נכון ובתהליך כפי שזה מתחייב, המערכת מטשטשת, יש בעיה של בקרה.
אריאל לוין:
ועדת הכספים לא מאשרת תקנות. אם אתה מדבר על תקנות, לא הכנסת מאשרת.
קובי הבר:
הכוונה לתוכניות.
היו"ר זבולון אורלב:
כלומר, באותה תוכנית, פתיחת תקנה חדשה לא מחייבת - - -
קובי הבר:
צריך שקיפות - - -
היו"ר זבולון אורלב:
כשהכנסת אישרה את התוכנית, היא שאלה מה התוכנית.
קובי הבר:
ייעוד התוכנית לא משתנה. גם אם אתה פותח עוד תקנה, זה במסגרת אותו ייעוד של התוכנית, אחרת, אתה צריך לשים את זה בתוכנית המתאימה, בתוכנית אחרת.
היו"ר זבולון אורלב:
כלומר, האינטרס של המשרד, שיהיו מינימום של תוכניות.
קובי הבר:
הלוואי, אני הייתי שמח מאוד, זה כבר שלוש שנים אני נאבק על מנת לצמצם את מספר התקנות - - -
היו"ר זבולון אורלב:
לא תקנות.
קובי הבר:
תקנות ותוכניות.
היו"ר זבולון אורלב:
תקנות זה בסדר שיהיה הרבה.
קובי הבר:
לא, גם זה אתה רוצה שיהיה פחות.
צבי ורטיקובסקי:
גם על זה המלצנו, שכאשר יש יותר מדי תקנות, זה חלק מהסרבול, אבל זה לא על חשבון השקיפות. בעצם מגיעים לממדים, ש-35%-40% מהשינויים מתבצעים בחודשים נובמבר דצמבר.
היו"ר זבולון אורלב:
משרד מגיע לחודש אוגוסט ספטמבר ומתברר שהתוכנית לסלילת הכביש או לשיפוץ הכביש מתעכבת בגלל סיבות של בג"ץ, ואז אומרים, סוף השנה מתקרב, אם לא ננצל את התקציב, חבל, בינתיים יש כביש אחר שאפשר לבצע אותו, נעביר את התקציב מכאן לשם. כלומר, אתה לא מצפה שהעברות יהיו בתחילת שנה, אתה מצפה שהעברות יהיו לקראת סוף שנה.
צבי ורטיקובסקי:
אם ניקח לדוגמה תקציבי פיתוח, פריסת התשלומים חתומה בחוזה, השינויים של פיגורים, אפשר לתפוס אותם מבעוד מועד. הם לא נתפסים דווקא בסוף שנה.
קובי הבר:
לא, אני לא מסכים אתך.
צבי ורטיקובסקי:
הם לא נתפסים דווקא בסוף שנה. חוץ מזה, צבירת הפיגורים לא נעשית בקבועי זמן של שינויים בכל חודש.
היו"ר זבולון אורלב:
אני אתן לך דוגמה מפרויקט המחשוב במשרד מבקר המדינה. הואיל והוועדה הזאת עוקבת אחר אישור ביצוע תקציב משרד מבקר המדינה, באנו בטענה למשרדך, למה תקציב המחשוב לא מנוצל. התברר, בצדק, יש בעיות ביורוקרטיות, מכרז וכו', ותוך כדי תהליך התברר, שלא לקחו בחשבון כל מיני דברים. כל זה מתברר רק אחרי שיש תקציב ומתחיל התכנון. אי אפשר לצאת למכרז לפני שאתה מתוקצב, אתה יכול לצאת למכרז רק אחרי שאתה מתוקצב, ואז מתברר, שהתקציב שהיה מיועד לצאת תוך שנה או תוך שנתיים, מתפרס על פני ארבע שנים. כל זה מתברר לך בסוף שנת התקציב. ניסית לעשות פרויקט, קיבלת תקציב, יצאת למכרז ומתבררים כל מיני דברים.
צבי ורטיקובסקי:
יש מקרים שאכן זה מתברר לקראת סוף שנת תקציב. אבל, מרגע שזה התברר לך, אתה כבר יודע שזה מתפרס, לא לשנתיים אלא לשלוש או לארבע שנים ואז אתה יכול לתכנן את זה.
היו"ר זבולון אורלב:
זאת הערה נכונה מאוד, שיש העברות משנה לשנה ואתה יודע שגם בשנה שהעברת לא צריכים את הכסף הזה. אני מסכים אתך במאת האחוזים. אני יכול לתת לך גם דוגמאות מוחשיות.
צבי ורטיקובסקי:
מכיוון שהעודפים המחויבים הם הבסיס העיקרי ביסוד הרציונאל להעברת העודפים, בדקנו את תהליכי הרישום של ההתחייבות והבקרה. מה שמצאנו, שהנתונים לא מדויקים מבחינת הרישומים, שהחשב הכללי לא עושה בקרה על הסכומים המחויבים, שהמשרדים מעבירים לצורך האישור במסגרת התקציב על ידי אגף התקציבים, החשבונאי הראשי של החשב הכללי לא חותם כפי שמתחייב מהוראות התק"ם כי אין ביכולתו לוודא את נכונות הנתונים. כמו כן, מגיעים לבעיית פריסה. אז הפריסה לא נכונה כי אגף התקציבים נמנע מלאשר הרשאה להתחייב בתקציב הרגיל ואז נאלצים להכניס את כל הסכומים לפרויקט או למטלה רב שנתית, נאלצים להכניס את התקציב לשנה או שנתיים כי זה מה שמתאפשר מבחינת התקציב. אתה עושה לי תנועות שאתה לא מסכים אתי.
קובי הבר:
בכל התקציב היו לכם שתי דוגמאות משנת 2005.
צבי ורטיקובסקי:
ההוראה העקרונית של אגף התקציבים, להימנע מהרשאה להתחייב בתקציב הרגיל. זאת אפילו הוראה כתובה שלכם באגף התקציבים. התוצאה של חוסר פריסה נכונה, ניצול לא מיטבי של התקציב. וזאת הסיבה שנשארים עודפים.
העברת עודפים לא מחויבים – אם אגף התקציבים מאשר העברה של עודפים לא מחויבים, המשרדים לא יודעים מה הקריטריונים, מה המדיניות, מה הכללים והם לא יכולים להיערך בהתאם.
היו"ר זבולון אורלב:
יש אומדן של העברה משנה לשנה של עודפים לא מחויבים?
קובי הבר:
מעט מאוד.
היו"ר זבולון אורלב:
אגב, אני לא מכיר מקרים כאלה, אני מודה.
קובי הבר:
יש משרדים שלמים שהמערכות שלהם לא עובדות על מערכות מחשוב, כמו ביטחון, כמו שב"כ, מוסד, כמו המשטרה שעד שלא ייכנסו כולם לפרויקט ה"מרכבה", אין את השיטה של חיוב, משם עוברים 100% מהעודפים. במשטרה זה עובד אחרת כי זה עובד על בסיס דיווח ידני – הוא לא ידני בפועל כי למשטרה יש את מערכות המחשוב שלה, היא מדווחת לחשב הכללי על בסיס ידני - כשהם ייכנסו ל"מרכבה", זה יהיה אחרת. במשרדים הרגילים, נושא של עודפים לא מחויבים זה בשוליים.
היו"ר זבולון אורלב:
שוליים בתקציב המדינה זה יכול להיות 10 מיליארד.
קובי הבר:
לא, כל העודפים זה 15 מיליארד שקלים.
היו"ר זבולון אורלב:
גם מיליארד זה כסף גדול.
קובי הבר:
מיליון שקל זה כסף גדול.
ערן היימר:
כדי שאני כחשב ארשום התחייבות, אני צריך שיהיה לי פרטנר. נניח שיצאנו למכרז ביוני, הוא התעכב, ב-31 בדצמבר עדיין אין זוכה אבל כמעט זוכה, אם אני לא רושם התחייבות, הוא לא ייתן לי את הכסף. אני לא יכול לרשום התחייבות כי אין לי זוכה. במקרה קצה כזה אני יכול לפנות לחשב הכללי, הסגן הרלוונטי יאשר.
היו"ר זבולון אורלב:
אתה אומר, זה כמעט התחייבות.
ערן היימר:
כמעט התחייבות.
צבי ורטיקובסקי:
היבט נוסף שרציתי להעלות, שהעודפים משמשים לאגף התקציבים מדי פעם כמנגנון לביצוע קיצוצים ולוויסות הוצאות על מנת לעמוד ביעדי הגירעון. אם אתה רוצה לעשות קיצוץ, לך במסלול הקיצוצים - - -
היו"ר זבולון אורלב:
למה זה לא הגיוני לקצץ בדבר שלא בוצע? למה לקצץ בדבר שהוא - - -
צבי ורטיקובסקי:
אני מדבר על עודפים מחויבים, זה לא הגיוני. קורה לפעמים שעודפים מחויבים לא מועברים.
קובי הבר:
זה במסגרת הדיון התיאורטי, זה לא קרה בפועל. בתשובה שלנו למבקר המדינה אמרנו, שאחד הכלים שבסמכויות שר האוצר זה גם הדבר הזה. זה לא קרה בפועל, זה במסגרת הדיון התיאורטי, האם יש סמכות לשר האוצר להפעיל שיקול, האם לקצץ בתקנה המקורית או לפרוס או להשטיח עודפים מחויבים. זה במסגרת דיון אקדמי.
צבי ורטיקובסקי:
לא כל כך אקדמי כי יש גם העברות של קיצוצים אל הרזרבה.
הזכרנו את פרויקט ה"מרכבה", הציפייה, כאשר נכנסת מערכת מחשוב חדשה, היא עונה על הצרכים ומתקנים את הליקויים, כולל הליקויים שהיתה במערכת בוחן. ומה אנחנו מוצאים, לדוגמה, כשרוצים לחשב את העודפים במסגרת הוצאה מותנית בהכנסה, המערכת לא לוקחת בחשבון את התקבולים של ההכנסות שלה שבגינה צריכה להיות הוצאה. במקום שמערכת המרכבה תעשה את החישובים הללו, נאלצים לעשות תיקונים ידניים. זאת אומרת, גם במסגרת הפיתוחים של מערכת המחשוב - - -
קובי הבר:
וזאת לא הבעיה היחידה בפרויקט ה"מרכבה".
יהלי רוטנברג:
לדעתי, אתה מתייחס להרשאה להתחייב ולא להוצאה מותנית בהכנסה.
צבי ורטיקובסקי:
לא, אלא להוצאה מותנית בהכנסה.
קובי הבר:
יש שני מצבים על פי החוק, נגיד שיש לי סעיף של הוצאה מותנית בהכנסה של 2 מיליון שקלים והגיעה הכנסה של 3 מיליון שקלים. יש פה שני מצבים על פי החוק, או שאני מגדיל את תקציב הוצאה מותנית בהכנסה ל-3 מיליון ואז אני נכנס למערכות הרגילות, או ש-1 מיליון העודפים הולכים להכנסות המדינה. כך החוק מגדיר את זה. צודק צבי, שעדיין יש בעיות רישומיות, דיווחיות, ועובדים על זה.
צבי ורטיקובסקי:
נעבור לרזרבה הכללית - כפי שציינת, הרזרבה הכללית הופכת לסעיף סל כזה, שקשה מאוד לנהל בקרה על מה שקורה אותה כי היא משמשת כסעיף להעברה מסעיף לסעיף, היא משמשת כסעיף שאליו מועברים קיצוצים, והיא משמשת, על פי ייעודה המקורי, כרזרבה שממנה יש לשר האוצר הסמכות להקצות למשרדים השונים. ברגע שאין פילוח מתאים, אתה לא יודע מה מועבר ומאיפה ואתה לא יכול לעבור אחר התקינות ולראות האם זה מתיישב עם החלטות הממשלה.
היו"ר זבולון אורלב:
היא נועדה להוצאות בלתי צפויות, למשל, התפתחויות בצפון, או למשל, המשא ומתן שמנהלים עם המורים, מאיפה ייקחו את זה? או מקיצוצי רוחב, קיצוץ אחיד, או מהרזרבה הכללית. מה אתה רוצה, אני לא מבין.
צבי ורטיקובסקי:
אם החליטו להעביר תקציב מסעיף לסעיף, במקום לבצע את זה ישירות, יש תחנת מעבר דרך הרזרבה, זה עובר את הרזרבה.
היו"ר זבולון אורלב:
כלומר, ועדת הכספים שמאשרת העברה מסעיף לסעיף, היא לא יודעת מאיזה סעיף יצא ומאיזה סעיף זה נכנס?
קובי הבר:
היא יודעת.
צבי ורטיקובסקי:
זה תלוי בפילוח שמגישים בדברי ההסבר של הבקשה.
קובי הבר:
לכל פנייה יש את המינוס והפלוס, זה עובד כך, נניח אני מוריד ממשרד התחבורה, יש מינוס מיליון, פלוס מיליון ברזרבה. ובאותה פניה יש מינוס מיליון מהרזרבה פלוס למשרד השיכון.
סמירה כהונאי:
לפעמים זה מחולק לפניות שונות, לפעמים בפנייה אחת רואים רק צד אחד, רק העברה לרזרבה ואחר כך בפנייה אחרת שיכולה לבוא מאוחר יותר.
צבי ורטיקובסקי:
אגף התקציבים לא מתקצב סעיף של רזרבה להוצאות פיתוח. אם עובר כסף מתקציב פיתוח לתקציב רגיל, זה בעצם העברה של סכומים שמיועדים להשקעה לצריכה.
אנחנו סבורים, שצריכה להיות הגדרה של סמכויות בהעברה, מתי זה בסמכות.
היו"ר זבולון אורלב:
דיברנו על זה.
צבי ורטיקובסקי:
אני רוצה לסכם ולומר, שמצאנו סדרה של ליקויים, התנהלות שנמשכת כבר שנים וזה לא מאפשר בקרה נאותה על יישום מדיניות הממשלה, שמירת סדר העדיפויות. אנחנו חושבים, שאגף התקציבים ואגף החשב הכללי צריכים לשפר את הניהול. לדוגמה, לפצל את סעיף הרזרבה לתוכניות, שתהיה תוכנית לרזרבה כללית ותוכנית של חשבון מעבר. גם כאשר יש קיצוצים, צריך להציג אותם בצורה שקופה ולפלח את זה בבקשות המוגשות לוועדת הכספים וכאשר היא מאשרת היא תדע מה מקור ההעברות מהרזרבה, כמו כן, שהיא תדע מתי זה עודפים ומאיפה.
היו"ר זבולון אורלב:
אגב, בדקתם אם בכל שנת תקציב סעיף הרזרבה הכללית מסיים באפס?
סמירה כהונאי:
היתה שנה אחת שלא כי - - -
קובי הבר:
ב-2003, בתוכנית הכלכלית, 7 מיליארד שקלים, במקום ללכת לשלוש קריאות בכנסת ולהקטין את גג התקציב, שמרו את הקיצוץ ברזרבה הכללית ולא הוציאו אותו.
סמירה כהונאי:
אבל לא כולו נשמר, לא כל הקיצוץ נשמר ברזרבה התקציבית בסוף השנה.
צבי ורטיקובסקי:
היה קיצוץ של למעלה מ-4 ונשאר 3.7.
קובי הבר:
זאת השנה היחידה שהיה קיצוץ ריאלי.
צבי ורטיקובסקי:
אם זה קיצוץ ריאלי, בבקשה לעשותו על פי התהליכים.
קובי הבר:
ראשית אני רוצה לומר, שלמרות שבחלק מהדברים לא הסכמנו, אבל העבודה על הדוח היה תהליך פורה מאוד גם בשבילנו. החברים ממשרד מבקר המדינה יודעים כמה השקענו אתם בישיבות כי הנושא הזה חשוב לנו מאוד. יש נקודות של הסכמה, יש נקודות של אי הסכמה. יש דברים שכבר נכנסו לפעולה, למשל, תוכנית הרזרבה הכללית מחולקת לשניים. כל פנייה תקציבית שמגיעה לוועדת הכספים ויש בה שינוי תקציבי שנובע מתוקף החלטת ממשלה, מופיע מספר של החלטת ממשלה. נושא של העברת עודפים לאותה תקנה. קיבלנו שורה של דברים.
אני רוצה לדבר על התקציב ועל תהליכי בניית התקציב. כל תקציב אתה בונה אותו ארבעה-חמישה חודשים לפני תחילת שנת העבודה, זאת אומרת, אנחנו סוגרים את התקציבים באוגוסט ובינואר מתחילת שנת העבודה. ברור שהתקציב בנוי על תחזיות, בין אם זה שער החליפין, ריבית, כמות עובדים, או בתחום סטטוטורי. תקציב זה תוכנית עבודה טנטטיבית שזה השאיפה להגיע אליה. במהלך השנה מתבררים דברים רבים, פתאום מתברר שהריבית ירדה, ששער החליפין לא כפי שתכננו. תראו איזה שינוי השנה קרה לנו, בספטמבר 2006 תכננו שער חליפין של 4.45 ותראו איפה אנחנו גומרים עם הדולר. אז ברור שיש שינויים גדולים בתוך התהליכים האלה. התפקיד שלנו לעשות התאמות בתקציב במהלך השנה. אם אני לא עושה שום דבר, או שאני גומר בחוסר גדול או שאני גומר בעודף גדול בלי לעשות את ההתאמות. תקציב הוא משהו דינאמי, הוא לא מצב סטטי.
היו"ר זבולון אורלב:
אגב, איזה שער דולר תקציב 2008?
קובי הבר:
תכננו שעה 4.3 שקלים ואנחנו מתלבטים כי אנחנו לא בטוחים מה יהיה.
היו"ר זבולון אורלב:
אם תוריד ל-4, כמה כסף אתה חוסך?
קובי הבר:
לא הרבה כי הרוב זה מט"ח סיוע.
אייל אפשטיין:
בנוסף, הצד ההפוך הוא בעייתי יותר, אם יהיה חוסר בדולר, נצטרך לקצץ מהמשרדים. תמיד צריך ללכת על סביבה סבירה ובטוחה יחסית. אם תלך על 4 שקלים, אחר כך נצטרך לבוא לכנסת ולקצץ מהמשרדים כדי לממן תחזית בשער הדולר.
היו"ר זבולון אורלב:
אתה מעדיף שיישאר לך עודף.
אייל אפשטיין:
זה עודף טכני לחלוטין כי הרוב מט"ח סיוע.
קובי הבר:
רובו עודף טכני כי הרוב הוא מט"ח סיוע ומה שלא מט"ח סיוע, למשל, כאשר יש לי עודף בדולר במשרד החוץ, מה שקורה, היורו מתייקר.
לגבי עודפים – אנחנו מכירים איך זה בנוי בכל העולם, יש לנו את הכללים של ה-OECD, אנחנו גם רואים מה קורה בתקציבי כנסת משרד מבקר המדינה כרפרנט. אין תקציב שבסוף אין בו את מנגנון התמסורת בין שנים של עודף. זה מנגנון בריא והוא לא מילת גנאי. בלי זה יש בעיה בין השנים.
צבי ורטיקובסקי:
לא אמרנו שזה לא מנגנון בריא, אלא שצריך פריסה נכונה, צריכה להיות שקיפות.
קובי הבר:
כשמישהו אומר לי, שאנחנו גומרים בתת ביצוע, אנחנו בודקים את עצמנו בשני חתכים, ראשית, אנחנו בודקים את הביצוע מול התקציב המקורי כי שם גם היו יעדי ההוצאה ויעדי הגירעון. בשנים האחרונות, מ-2004-2007 הביצוע נע סביב 97% והשנה נגמור סביב 100%. זאת אומרת, העודף הוא קטן מאוד. בשביל הפרופורציה, אחוז אחד זה 2 מיליארד שקלים. זה יכול לקרות בתוך העודף הזה בגלל שהשנה במט"ח סיוע יש עודף של 1.5 מיליארד שקלים שאני לא יכול להעביר אותו לסעיפים אחרים כי זה סוגים שונים של כסף. או עודף באשראי במשרד השיכון, שאני לא יכול לקחת לדברים אחרים.
לגבי שיטת התקצוב שלנו – בשיטת התקציב אנחנו לא רוצים להגיע למצב שאנחנו מתקציבים עודף מזומנים על מה שצריך בשנה מסוימת. אם יש, זאת תקלה. תקלה תקצובית לא צריכה להיות כי צריך לקחת את התקציב בדיוק על פי תחזית הביצוע כי אנחנו עובדים על בסיס מזומן. כמדיניות, כהחלטה, כך זה צריך להיות. בדוח המפורסם של 2005, היו לנו קצת ויכוחים בתוך הבית, כל הטענות על כך שאנחנו לא מתקצבים, בסוף היו שני פרויקטים כאלה, 10 מיליון שקל ו-12 מיליון שקלים. אני מודה, זאת תקלה. מה כן קורה ואת זה צריך לקחת בחשבון, שיש לנו קושי בלחזות, בעיקר בפרויקטים כבדים וארוכים. לדוגמה, פרויקט הרכבת הקלה בירושלים. פרויקט כבד, 2 מיליארד שקלים, יש שם תשלום לפי אבני דרך, ויש לנו בעיות בפרויקט הזה מכל מיני סיבות, בגלל העירייה, בגלל היזם, בגלל מזג האוויר, דברים נדחים. הכול זז בשנה ועכשיו נשאלת השאלה, האם אני לוקח את הכסף הזה, מעביר אותו למקום אחר ויוצר לי בור בשנה הבאה כי בשנה הבאה יחסר לי הכסף הזה ואז אצטרך לקחת אותו ממקומות אחרים. או שאני לוקח את הכסף הזה ואומר, זה בעודף מחויב כי זה חוזה חתום ואני מתחיל לגלגל אותו בין השנים. זאת התלבטות. אני לא רוצה ליצור מעמסות על השנים הבאות כי אז המשמעות היא ללכת לקצץ. אם השתמשתי בכסף שהתגלה לי בגלל עיכובים סטטוטוריים כאלה ואחרים, בשנה הבאה אצטרך לקצץ כדי לממן את הכסף הזה. זאת שאלה שצריך לראות את הפרופורציה. אין לי תשובה. בהיקפים גדולים לא אעשה את זה, אני אעדיף להעביר עודפים. במקומות קטנים יותר אני יכול להפעיל שיקול דעת. יותר נכון, שיקול הדעת הזה הוא שיקול הדעת של שר האוצר, על פי החוק אלה סמכויות שר האוצר, שבחלקן מואצלות לממונה על התקציבים ובחלקן על החשב הכללי.
היו"ר זבולון אורלב:
אתה אומר, שאם יש לך עודף מחויב ואתה יודע שאם תעביר אותו לשנה הבאה לא ישתמשו בו, בכל זאת אתה אומר, יש לי שיקול כן להעביר אותו - - -
קובי הבר:
לא, אולי ישתמשו בו בשנה הבאה.
היו"ר זבולון אורלב:
נגיד שאתה יודע שלא ישתמשו בו.
קובי הבר:
בוודאות לא ישתמשו בו?
היו"ר זבולון אורלב:
בוודאות לא.
קובי הבר:
זה כבר מגרש אחר.
היו"ר זבולון אורלב:
זה חלק מהטענות פה. אם ישתמשו בו, זה בסדר גמור, איך אמרת, המכרז צריך להתקדם.
קובי הבר:
ברוב המקרים זאת שאלה. זה לא שחור לבן. אני יודע שהפרויקט של הרכבת הקלה יידחה ב-14 חודשים. אני יכול להעריך, ש-70% ינוצלו ב-2008 ו-30% מהכסף שאעביר ינוצלו ב-2009. עולה השאלה, האם אני לוקח את ה-30% האלה, מנצל אותם ב-2007 ואומר, ב-2009, אחריי המבול, שהממשלה תמצא 200 מיליון שקלים חדשים. זאת התלבטות, אני לא אומר שיש כאן שחור לבן, יש מצבים כאלה ויש מצבים אחרים.
אנחנו מקבלים את זה, שצריך שהעודף יגיע לאותה תקנה. יש מצבים שאנחנו פועלים לצמצם את מספר התקנות, זה האינטרס שלנו. בתקופתי הצלחנו להוריד ב-27% את מספר התקנות. אם בשנה קודמת היו שתי תקנות, אתה מעביר את זה לתקנה אחת, ברור שזה לא עובר תקנה על תקנה.
היו"ר זבולון אורלב:
מה האינטרס של המשרד להגדיל תקנות?
קובי הבר:
זה סיפור מורכב. לכאורה, למשרד היה צריך להיות אינטרס להקטין. למנכ"ל המשרד היה צריך להיות אינטרס להקטין. יש דינאמיקות במשרדים, שלפעמים זה מחולק בין אגפים, לפעמים יש סמכויות פנימיות. אתה חושב שבין אגף שחר לאגף אחר במשרד החינוך הם מסכימים לבטל תקנה?
שינויים בסוף השנה, אני גאה בזה. המשמעות היא, שהתקציב הוא דינאמי.
צבי ורטיקובסקי:
יש שאלה של פרופורציות.
קובי הבר:
תמיד יש השאלה של פרופורציות. כדי להגיע לביצוע גבוה, אנחנו מאפשרים למשרדים לנצל כמה שיותר כסף שהם מעריכים שלא ישתמשו בהם.
היו"ר זבולון אורלב:
מה שקורה, מנהל האגף רואה שבתקנה מסוימת מתחיל להישאר לו עודף, הוא חושש שהמנכ"ל ייקח לו את זה ויעביר לפרויקט אחר והוא מתחיל לבזבז. כלומר, לעניין הזה של עודפים יש צד שני של המטבע שלדעתי גורם לבזבוזים. לא רק זה, האגף החדש שקיבל את הכסף הזה ונותרו לו רק חודשיים לביצוע, פתאום נכנס לסחרור ומתחיל לבצע פעולות לא הגיוניות ולא מתוכננות, העיקר שהכסף ייצא. יש כאן צד שני של המטבע שהוא בעייתי מאוד.
קובי הבר:
אתה צודק. אין פה כלים של שחור ולבן, אבל צריך לדעת משהו שקשה להסביר אותו, התקציב לא יכול להיות מבוצע באופן מנארי, תמיד זה איזשהו גרף עולה. הביצוע גבוה יותר תמיד ברבעון האחרון של השנה.
היו"ר זבולון אורלב:
האם אי אפשר למנוע את זה על ידי כך, שבנובמבר המשרד יידע על 70% מהתקציב שלו.
קובי הבר:
איזה נובמבר, שנה קודמת?
היו"ר זבולון אורלב:
כן.
קובי הבר:
המשרד יודע את זה בספטמבר, הבעיה, שהוא לא יודע אם הכנסת תאשר או לא.
היו"ר זבולון אורלב:
שתהיה לו הרשאה להתחיל לצאת למכרזים.
קובי הבר:
אתה יכול להבטיח שהכנסת תאשר את זה?
היו"ר זבולון אורלב:
לא על ה-100%, אתה עוד לא מוציא את הכסף. אגב, במשרד החינוך אתם כן עושים את זה על אחוז מסוים, במה שקשור בבניית כיתות.
קובי הבר:
נכון, אנחנו לוקחים את הסיכון עלינו.
היו"ר זבולון אורלב:
תסכים אתי, שאחת הסיבות לעודפים, מרגע שאישרו את התקציב ועד שהמהלך מתחיל לנוע קדימה, מסתיימת השנה.
קובי הבר:
חד משמעית נכון, על אחת כמה וכמה בשנים האחרונות, שרק בשנה האחרונה, קרי 2007, אושר תקציב במועד. ב-2006 אישרנו ביוני, ב-2005 אישרנו במרץ.
היו"ר זבולון אורלב:
גם אם התקציב מאושר במועד, עדיין יש את הבעיות כי יש הליכי מכרזים וכו'.
קובי הבר:
אז יש פתרונות.
היו"ר זבולון אורלב:
החלק של השכר הוא לא בעייתי.
קובי הבר:
90% מהתקציב הוא לא בעייתי.
היו"ר זבולון אורלב:
לכן אני אומר, הסיכון כאן על 10% מהתקציב - - -
קובי הבר:
אתה צודק, אלה עובדות שאי אפשר להתווכח אתן. יש כלים שאנחנו מנסים לפעול אתם, למשל, שימוש בהרשאות להתחייב. זה מקובל מאוד בתקציב פיתוח, בין אם זה בכבישים, ברכבות.
היו"ר זבולון אורלב:
אני לא מכיר את זה בתקציב השוטף.
קובי הבר:
בתקציב השוטף זה פחות נפוץ, אבל גם שם הכנסנו כלים של הרשאה להתחייב. אני אומר את זה לחיוב אחרי טיוטת הדוח, מיסדנו, הוצאנו את הכללים כדי להתאים את המזומן לביצוע בהרשאה להתחייב.
דבר נוסף חשוב שעשינו, גם ב-2006 וגם ב-2007 – אני מניח שזה ייקרה גם ב-2008 – את כל העודפים אנחנו מעבירים מייד עם פרסום הדוח של החשב הכללי על הביצוע. ב-2006, בגלל שהתקציב אושר ביוני, בסוף יוני כבר הכול היה בכנסת. יש שני תנאים, אני צריך לדעת את המאזן וצריך לראות שיש לי תקציב מאושר. ב-2007, על בסיס 2006, התקציב עבר בזמן, קיבלנו את טיוטת הדוח מהחשב הכללי בפברואר, וכל העודפים היו במשרדים בסוף מרץ. זה נותן למשרדים יכולת עבודה הרבה יותר טובה.
נקודות נוספות, תקציב רגיל ותקציב פיתוח. אני חושב שהלוביסטים הכי גדולים לתקציבי פיתוח במדינת ישראל זה משרד האוצר, אבל עדיין כשאני מגיע לסוף השנה ומגלה שיש לי עודף בתקציב פיתוח, אני מעדיף שלא ילך לאבדון ולכן אני מעביר אותו לתקציב רגיל. חבל שהכסף ישכב ולא ינוצל. אם תקצבנו תקציב של 200 מיליארד שקל, האינטרס הראשון של משרד האוצר, ש-200 מיליארד ינוצלו וייצאו.
היו"ר זבולון אורלב:
למה לא לפיתוח?
קובי הבר:
לפעמים דברים נתקעים.
היו"ר זבולון אורלב:
תעבירו לשנה הבאה.
קובי הבר:
חלק אני מעביר לשנה הבאה וחלק אני מעביר לשוטף.
היו"ר זבולון אורלב:
אבל כל אגורה שאתה מעביר מהפיתוח לשוטף, הקטנת את הפיתוח.
אייל אפשטיין:
לא הקטנת כי לא הקטנת את ההרשאה להתחייב.
קובי הבר:
אם לא הקטנתי הרשאה להתחייב, שיחקתי בתזרים המזומנים וזה העניין שלנו. בדוח המבקר שמדבר על 2006, לא נגענו בהרשאות, אחרי המלחמה לקחנו רק את המזומנים. לראיה, חלק מהדברים פתרנו עכשיו במשרד התחבורה והעברנו 200 מיליון שקל למשרד התחבורה כחלק מאותו מהלך שלקחנו בשנה שעברה 400 מיליון שקלים אחרי המלחמה ולא נגענו בהרשאות. אנחנו משחקים עם המזומנים כדי לא לעכב את הדברים. אם אנחנו נוגעים בהרשאות, אתם צודקים.
עדיין, אינטרס הפיתוח ברור מאוד, יש חלוקה ברורה בתוך העסק הזה. עשינו בדיקה ועל פי החוק לא מצאתי, שאני צריך לפתוח רזרבה כללית גם לתקציב פיתוח. על פי החוק זה לא קיים, אם זה קיים על פי החוק, נבצע את זה, אין לנו שום אינטרס שלא לעשות את זה.
שקיפות – ודאי שנושא השקיפות חשוב, תמיד הוא הולך על בלאנס, אם אעשה יותר תקנות ויותר תוכניות, תהיה יותר שקיפות, אבל אז אני מוריד את הגמישות הניהולית של המשרד. בגלל זה צריך לעשות בלאנס איך אני שומר על שקיפות טובה, ומצד שני, נותן למשרדים יותר גמישות פעולה. אין ויכוח בינינו לבין המבקר בנושא הזה. אני חושב, שאנחנו עדיין בשלב שצריך לצמצם את מספר התקנות והתוכניות.
היו"ר זבולון אורלב:
העברה בתוך תוכנית, לא צריך את אישור אגף התקציבים.
צבי ורטיקובסקי:
תקרא את סעיף 11A –
קובי הבר:
"שר האוצר רשאי בהודעה לוועדה להעביר כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית שנקבעה בחוק התקציב השנתי לשנת כספים פלונית לסעיף תקציב "רזרבה כללית" או לסעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות". הוא הדין גם לגבי סעיף תקציב רזרבה להוצאות פיתוח ובלבד שההעברה היא מסעיפי תקציב שבתקציב פיתוח וחשבון הון. " הוא רשאי, זה לא שהוא חייב.
צבי ורטיקובסקי:
בכל הוא רשאי.
קובי הבר:
זה לא שיש משהו שאני חייב שיהיו לי שתי רזרבות.
צבי ורטיקובסקי:
אבל לא בכדי המחוקק קבע מנגנון של רזרבה לתקציב פיתוח.
היו"ר זבולון אורלב:
אגב, רשאי, בלשון החוק, בדרך כלל הכוונה שצריך לעשות את זה. אם תאפשר למנכ"ל משרד, יחד עם החשב שלו, שהם מוסמכים להעביר מתקנה לתקנה באותה תוכנית - - -
קובי הבר:
גם זה תהליך ביורוקראטי כי בסוף זה מערכות מחשבות. התקציב כולו מנוהל במערכת מרכזית כללית. אז גם להעביר מתקנה לתקנה לוקח זמן. כדי להתגבר על כל הדברים האלה קבענו כלל ואני משתדל לעמוד בו באגף התקציבים, שכל פנייה שמגיעה אלינו לאגף, תוך עשרה ימים עוברת לכנסת, אלא אם יצאה תשובה בכתב למה אנחנו מתנגדים להעברה. אז נכון, לא תמיד אנחנו מושלמים, כמו כל מסורת, צריך להטמיע אותה בצורה מקצועית, אבל זה הכלל שקבענו.
היו"ר זבולון אורלב:
אני מדבר על העברה מתקנה לתקנה בתוך אותה תוכנית, שלא צריך להביא את זה לכנסת.
קובי הבר:
לא צריך את הכנסת, אבל צריך את מערכות המחשוב וזה צריך להגיע אלינו. בדרך כלל התהליך מתקנה לתקנה הוא אוטומטי, שם אין לנו עיכובים גדולים, העיכובים שלנו בדרך כלל זה בפניות שיוצאות מתוכנית לתוכנית. אנחנו משתדלים לעמוד בעשרה ימים, אני לא יכול לומר, שהשגנו את המטרה, אני מקווה שהבאים אחריי ימשיכו לשבת על הדבר הזה כי יש לנו אינטרס להגיע ל-100% ביצוע בתקציב המדינה.
יש את עניין דברי ההסבר שמגיעים לוועדת הכספים. ראשית, אנחנו רוצים שדברי ההסבר יהיו מהירים ובהירים.
היו"ר זבולון אורלב:
הם לא מהירים ולא בהירים.
קובי הבר:
בשביל זה יש תמיד מישהו שבא להסביר.
היו"ר זבולון אורלב:
אני תמיד שומע מריחה אחת גדולה. אני מדבר על דברי ההסבר שלכם.
קובי הבר:
זה שלנו ושל המשרדים, החוברות הכחולות משותפות לנו ולמשרדים.
היו"ר זבולון אורלב:
אפילו שגיאות עוברות משנה לשנה.
קובי הבר:
אם יש טעות מקצועית והתקציבן של משרד החינוך או ראש האגף של המשרד מעביר את הטעות משנה לשנה, אנחנו לא מושלמים.
צבי ורטיקובסקי:
הערה אחת. כבר הערנו בדוח 55ב', שיש בעיה עם דברי ההסבר. קח לדוגמה נושא שאתה מכיר, תקציב ההשכלה הגבוהה, עם ות"ת. אתה רואה בדברי ההסבר פירוט על מה שהיה בעבר, אבל אם תחפש משהו לגבי העתיד, אתה לא מוצא את זה בנקל. אתה מתבקש לאשר תקציב עתידי אבל אין לך התייחסות - - -
היו"ר זבולון אורלב:
בעניין הזה אתה לא צודק כי על פי החוק אין שם סעיפים ואין שם תקנות. על פי סעיף 15 לחוק, הכול עובר, הם לא הכתובת.
קובי הבר:
הם צריכים לפרסם, לי אסור.
צבי ורטיקובסקי:
אתה מדבר על סעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה?
היו"ר זבולון אורלב:
יש את ות"ת וות"ת מחלק איך שהוא רוצה.
אריאל לוין:
אני רוצה להעיר למבקר המדינה, לקחתם את השנים הבעייתיות ביותר מבחינת תקציב. כולם זוכרים, ב-2003 היה מהלך של קיצוצים משמעותיים לאורך כל השנה, כל חודשיים היה קיצוץ. כך זה גם בשנים לאחר מכן אבל לא באותה עוצמה. שינויים בתקציב במהלך השנה תוקעים את המשרד, לשנות סדר עדיפות, לשנות תוכניות.
דבר שני, אישור תקציב המדינה, אם הוא במאי או ביוני, זאת בעיה. תקציב רגיל זה לא כל כך בעיה, ובתקציב פיתוח שאתה צריך גם לתכנן, גם להוציא מכרז, גם לבחור, זאת בעיה.
דבר נוסף, חילופי מנכ"לים ושרים במשרדים - בא שר חדש, מסתכל על התקציב, עשיתם תוכנית עבודה יפה, אבל במקום זה אני רוצה משהו אחר, מתחילים לדון, לשנות ואז שינויים תקציביים.
דבר נוסף שמתעצב בשנים האחרונות, החשב הכללי - להעביר לוועדה, לחשב הכללי, לחכות בתור, חודש, שבועיים, יש להם גמישות להחליט אבל הם מעבירים את הסמכויות. בשרשרת הפיקוד זה לוקח חודשים.
היו"ר זבולון אורלב:
האם אני מבין ממך, שחלק מהעיכובים שגורמים לפרובלמאטיקה של עודפים זה הפקקים בתהליך אישורי החשב הכללי?
אריאל לוין:
זה חלק מזה. כל הדברים האלה בתקציב הפיתוח גורמים לכך שבפועל השנה התקציבית היא 4-5 חודשים, השנה מתקצרת. בפועל, שנה תקציבית היא לא 12 חודשים בתקציב פיתוח ולכן ההתנהלות קשה מאוד.
בעניין ריבוי תקנות, יש דיאלוג, לפעמים ויכוח, לפעמים עימות עם אגף התקציבים, לפעמים השקיפות שמדברים עליה היא שקיפות שהרפרנטים רוצים לראות שקיפות, זאת לא שקיפות כלפי הציבור, רוצים יותר תקנות כדי לדעת מה קורה וזה לא רלוונטי בשקיפות, הם יכולים לדעת מה קורה בלי ריבוי תקנות.
העברה בין תקציב פיתוח לתקציב רגיל, מהידע שלי, זה לא שמעבירים מכביש עוקף לנסיעה לחוץ לארץ, בדרך כלל מעבירים לדברים שהם נחוצים למשרד. ההבחנה בין תקציב פיתוח לתקציב רגיל היא לא הבחנה ברורה ומתמטית. אתה עושה פעולות חברתיות, חינוך זה פיתוח או רגיל. אם מוסיפים שעות לימוד, או מוסיפים לשיכון שכונות, זאת השקעה חברתית, זה נמצא בתקציב הרגיל, אז זה פיתוח או רגיל.
היו"ר זבולון אורלב:
בהגדרות התקציביות, שיקום שכונות הוא תקציב רגיל.
אריאל לוין:
מבקר המדינה מדבר על השקעה, השקעה בחינוך, או פיתוח הון אנושי, זה בתקציב רגיל. מעבירים מתקציב הפיתוח לרגיל, אבל זאת השקעה, ההגדרות לא ברורות. לפעמים מעבירים מהפיתוח לרגיל, אבל לא נסיעות וכו', אלא סדר עדיפות שמאפשר למשרד להישאר ביצירה של הון אנושי, הון ולא בזבוזים.
יהלי רוטנברג:
אני רוצה לפתוח ולומר, שהרבה דברים שקראנו בדוח מקובלים עלינו, כמו כן הסרנו שינויים שונים ואני אעמוד עליהם בהמשך.
צריך לזכור, שחלק מהגורמים במשחק הזה, בטנגו התקציבי הזה, אני מסכים עם רוב הדברים של קובי הבר, אני לא אתייחס אם זה קשור לריבוי תקנות, ועדת הפטור זה אחוז מינורי מההתקשרויות בממשלה, זה משהו שאי אפשר להפיל עליו את נושא העודפים המחויבים, אבל למעשה, כל הסיפור הזה גורם לדחיקה של המשרדים להוצאה לקראת סוף השנה, דבר שלא היינו מעוניינים לראות כי בכל מערכת רוצים לראות את ההחלקה של ההוצאה באופן שוטף. תאר לך דוגמה שאתה מנכ"ל משרד החינוך והתקציב של סופיה מינץ, של פיתוח ומערכות מידע, הוא 80 מיליון שקל בשנה ובסוף שנה הוא 160 מיליון שקלים. כלומר, לפעמים יש מצבים שידוע מראש, שהתקציב הסופי הוא לגמרי שונה מתקציב הבסיס, כתוצאה מכל מיני שיקולים כאלה ואחרים.
היו"ר זבולון אורלב:
אולי הבעיה היא, שצריך לקנות מחשבים חדשים ועד שעושים ועד שמפרסמים, ופתאום מישהו הוציא צו מניעה בבית המשפט.
יהלי רוטנברג:
כאן אני מתחבר לנקודה של העודפים המחויבים באגף החשב הכללי. כשאנחנו בודקים את העודפים המחויבים, אנחנו כן עושים את זה, זה גם כתוב בדוח המבקר, היה מכתב של החשב הכללי, כל נושא אישור העודפים נבדק על ידי החשבונאי הראשי. הבדיקה היא בדיקה חשבונאית שאומרת, האם ההתחייבות הזאת שהיא התחייבות בתוך המערכת הכספית, האם היא גם התחייבות חשבונאית. זה לא דבר חד משמעי כי יש הבדל בין ההגדרות החשבונאיות לבין ההגדרות של האם ניתן לבצע שינוי תקציבי בתקנה.
היו"ר זבולון אורלב:
מי מאשר עודף מחויב, החשב הכללי?
קובי הבר:
חשב המשרד.
ערן היימר:
חשב המשרד מעביר דוח של עודפים מחויבים חתום על ידו, זה מה שמחויב. אגף התקציבים והחשב הכללי במטה מאשרים את זה.
יהלי רוטנברג:
ולמה? יכול להיות מצב שיש מכרז, אי אפשר לצאת למכרז לפני שיש כסף, שיש מקור - - -
היו"ר זבולון אורלב:
למה אי אפשר לתקן את זה? הרי זה גם אינטרס שלכם, אתם גם רוצים להחליט. אם אתם רוצים להחליט, למה אי אפשר להבחין בכל ההליכים קודם, הרי הכסף לא יוצא.
יהלי רוטנברג:
אנחנו מעודדים את המשרדים להתחיל מוקדם ככל האפשר בתהליכים, אבל אם יש לי תקציב בתקנה 100 ואני יודע שבסוף השנה יהיה לי 200, אבל אולי לא יהיה לי 200, אולי הכנסת לא תאשר את התקציב, הרי כל התהליך עובר דרך הכנסת.
היו"ר זבולון אורלב:
אבל על ה-100 אתה יכול לעשות.
יהלי רוטנברג:
100 בכל מקרה קיים. מה קורה בעודפים? אני מתחיל שנה ב-100, הפעילות שיש לי משנה שעברה זה 100, מה קורה לכל הפעילות של השנה? היא תידחה.
היו"ר זבולון אורלב:
הוא לא יודע בנובמבר שבינואר יאשרו לו את העודפים המחויבים שהוא לא הצליח להוציא בנובמבר, אז הוא לא יכול לצאת למכרז.
ערן היימר:
רמת הוודאות שיש למשרד לאישור העודפים היא גדולה מאוד. בשנים האחרונות אין כמעט ויכוח במה עודף מחויב מאושר או לא מאושר. עודף מחויב מאושר בשנים האחרונות.
היו"ר זבולון אורלב:
השאלה, האם על סמך זה הוא יכול לעשות סטטוטורית קדם תכנון, קדם ביצוע, קדם מכרז?
יהלי רוטנברג:
במערכת הכספית אין לנו יכולת לבצע מעקב אחרי התחייבויות אמיתיות. אבל בתוך מערכת ה"מרכבה" יש לנו סוג שנקרא "התחברות חלשה", מסוג Y.I, שאותה אנחנו כן יכולים לשלם כדי לתת תמונה שקופה לכולם. זה אחד הדברים שאנחנו רוצים להכניס לתוך העניין הזה במסגרת מערכת ה"מרכבה". אפשר לעשות את זה, זה שינוי שיחול. מעבר לזה, אי אפשר לאשר את העודפים המחויבים לפני שאנחנו יודעים מה ההתחייבויות של כל משרד.
היו"ר זבולון אורלב:
אתה יכול לדעת, יש חשב, שאל את החשב של כל משרד.
יהלי רוטנברג:
זה מתבצע.
ערן היימר:
בתקציב רגיל, אנחנו יכולים להתחייב על התקציב הרגיל לפעילות של השנה והשנה הבאה. אני לא יכול להתחייב על התקציב של השנה הבאה כי הוא עדיין לא אושר, ונניח שמחר אתם מאשרים את התקציב של השנה הבאה, עדיין אני לא יכול להתחייב עליו, רק בשנה הבאה אוכל להתחייב עליו.
היו"ר זבולון אורלב:
אתה לא צריך להתחייב, כשאתה מוציא מכרז אתה עוד לא מתחייב.
ערן היימר:
לפי ההוראות שלנו, אנחנו לא יכולים להוציא מכרז בלי שיש לנו תקציב.
היו"ר זבולון אורלב:
תשנה את ההוראות, מה זה על פי ההוראות שלנו? תצא מהקופסה.
ערן היימר:
תחשוב על הצד השני. הצד השני מתמודד במכרז, משקיע המון זמן וכסף - - -
היו"ר זבולון אורלב:
תעיר לו, תגיד לו, זה מותנה באישור התקציב והוא ישקול את השיקולים שלו. תגיד לו, זה אושר בקריאה ראשונה בכנסת - - -
ערן היימר:
בזמן שזה מאושר בקריאה ראשונה, אנחנו יותר גמישים, אבל לרוב אנחנו לא שם. רוב השנים אנחנו במצב שאין לנו תקציב.
היו"ר זבולון אורלב:
על פי מיטב ידיעתי, אף משרד לא יכול לצאת למכרז לפני 1 בינואר.
קובי הבר:
לא, זה תלוי, אם יש לו הרשאה להתחייב לפני כן, הוא יכול לצאת.
ערן היימר:
זה סוגיית הרשאה להתחייב בתקציב השוטף.
היו"ר זבולון אורלב:
בוא נישאר עם סופיה מינץ.
ערן היימר:
יש לי ויכוח עם אגף התקציבים על כמה צריך, אבל בשנה האחרונה הם מאפשרים יותר שימוש בכלי הזה של הרשאה להתחייב בתקציב השוטף. עכשיו המשרד שלנו יצא לשני מכרזים גדולים באמצעות הרשאה להתחייב על תקציב שוטף כדי לאפשר לנו להתחייב בינואר ולא אחרי ינואר.
היו"ר זבולון אורלב:
אתה עוד לא מתחייב. הלכתם רחוק בהרשאה להתחייב. אני לא אומר שמותר להתחייב. הרשאה לבצע, שהוא יעשה את השיקול שלו אם להשקיע במכרז, כן או לא.
יהלי רוטנברג:
דרך אגב, בכל מכרז כתוב, שהמכרז מותנה בחוק התקציב. כי אם ייעשה קיצוץ רוחבי, זה בעייתי מאוד.
היו"ר זבולון אורלב:
הרבה פעמים אני נתקל בכך שאי אפשר לצאת למכרז, והרי אני משבח את הפעולה של החשב הכללי שקידם את סוגיית המכרזים. רק לפני שבוע קיימנו דיון על החלת חובת המכרזים על המוסדות להשכלה גבוהה בתנאים מסוימים. זה דבר ראוי, אלא מה, אם אפשר לתקוע ערך אחד בגלל ערך שני. אתה מכניס את המשרדים למלכודת של זמן ומכרזים נמשכים, מה אתה יכול לעשות. לדעתי צריך להימצא פתרון. דרך אגב, זה לא הרשאה להתחייב, זה הרשאה לתכנן, קדם ביצוע, אני לא יודע איך לקרוא לזה, אתה עוד לא מתחייב, אל תחתום על חוזה.
יהלי רוטנברג:
אין שום בעיה, שלכל מנהל אגף בכל משרד אפשרי יהיו מכרזי מגירה כאלה ואחרים, ברגע שהוא יכול הוא רץ אתם.
היו"ר זבולון אורלב:
למה מכרזי מגירה, מכרזים שיפרסמו אותם.
ערן היימר:
אני לא חושב שזאת הבעיה המהותית בניהול השוטף של המשרדים, אחרת ב-1 בינואר היית רואה את כל המכרזים יוצאים והם לא יוצאים ב-1 בינואר, לרוב הם יוצאים ביולי, אוגוסט ספטמבר.
היו"ר זבולון אורלב:
כי אומרים לו, אל תכין תקציב, קודם יאשרו - - -
ערן היימר:
אני לא חושב שזאת הבעיה. כשזאת הבעיה, אגף התקציבים כן באה ופותר לנו את זה.
היו"ר זבולון אורלב:
בחלק מהבעיה אין ניתוח של העודפים המחויבים. כשיעשו עבודה וינתחו את העודפים המחויבים, מה הגורמים לעודפים המחויבים, מה הסיבות להם, באיזה תחומים, באיזה משרדים? הרי אין ניתוח, לא נעשתה עבודה. אולי נבקש עבודה מהממ"מ על הדבר הזה, מעניין לעשות עבודה על הדבר הזה ואז תראה, שחלק מהבעייתיות, גם של השקיפות וגם של העודפים וגם של הביצוע הוא, שאין סינכרוניזציה נכונה בין יכולת הביצוע של המשרד לבין הוראות החשב הכללי לבין הוראות אגף התקציבים.יש בעיה של ביצוע.
יהלי רוטנברג:
זה חלק מהבעיה. אבל מצד שני, צודק מי שאמר, אתה חייב מנגנון שמונע על בסיס מזומן כל שנה ברמה של תקציב, עם תמסורת בין שנה לשנה על ידי עודפים מחויבים.
היו"ר זבולון אורלב:
מבקר המדינה לא יצא נגד המנגנון של עודפים מחויבים, הוא רק יצא נגד העניין שאין נהלים מסודרים, אין שקיפות מספקת. על מה העודפים, מה הגורמים, מה הסיבות? אף אחד לא יודע, אין פילוח, אין ידיעה למה זה קורה. זאת בעצם הביקורת שנגזרת.
ערן היימר:
בשנה האחרונה נעשתה עבודה מקיפה במשרד שלי, יצאה הנחיית החשב הכללי לכל המשרדים לבצע סריקה של כל ההתחייבויות הישנות, למחוק התחייבויות לא פעילות, תהליך של ניכוי מערכות כדי להגיע לתמונה נכונה יותר של מה העודפים שצריכים לעבור ומה תמונת המצב התקציבית האמיתית. רישום תואם יותר של התחייבויות ארוכות, זה קצת בעייתי מבחינת ניהול תזרים מזומנים רב שנתי. זה מתפתח אבל זה תחום בעייתי.
הרצל בן-יהושע:
אני רוצה להוסיף, אם מסתכלים על מספר רב של שנים, אני חושב שהתהליך הביורוקראטי בין אגף התקציבים למשרדים הלך והשתפר. את העודפים שקיבלנו בזמנו בחודש אוגוסט-ספטמבר, אנחנו מקבלים עכשיו ברבעון הראשון של השנה וזה פשוט משפר. לגבי העודפים, במסגרת הפנימית של המשרד, אנחנו יודעים כבר בסוף שנה לאן העודפים האלה מחויבים.
לגבי הרשאה בתקציב הרגיל - אם אנחנו חותמים על חוזה, ניקח לדוגמה חוזה פשוט של ניקיון, שמתחיל ביוני 2007 ומסתיים ביוני 2008, אנחנו צריכים לשריין את כל התקציב למרות שמחצית מההוצאה תיעשה בשנת 2008.
היו"ר זבולון אורלב:
אתה רוצה לשמור את כל התקציב ב-2007?
הרצל בן-יהושע:
כן, אנחנו צריכים לשמור את כל התקציב - - -
קובי הבר:
במקומות כאלה אנחנו מכניסים הוראת שעה להתחייב בתקציב רגיל. במקומות כאלה אין לנו שום מטרה לשריין תקציב.
היו"ר זבולון אורלב:
זאת בשורה. הוא מנהל אגף תקציבים במשרד ממשלתי גדול והוא אומר, בגלל שיש לי חוזה ניקיון, אני רוצה לשמור את כל התקציב - - -
קובי הבר:
לאף אחד אין מטרה כזאת. היו פתרונות גם לפני כן, זה התעורר כאשר החשבים התחילו לדרוש לשריין את הכסף. בעבר לא היו משריינים את הכסף הזה. בשלוש השנים האחרונות או לפני שנתיים פתאום נהיו יותר מסודרים אז רצו לשמור. כדי להתגבר על זה, כדי לעשות את העסק מסודר אמרנו, נשים הרשאה להתחייב בתקציב רגיל.
היו"ר זבולון אורלב:
אמרתם, פרסמתם, פורסם נוהל?
קובי הבר:
כן.
צבי ורטיקובסקי:
משפט אחד, הנושא של שמירת סדר עדיפויות צריך לקבל יותר דגש, יותר שקיפות, והתיאום שבין אגף התקציבים לבין המשרדים צריך להשתפר על מנת שהמשרדים לא יהיו מופתעים. גם פה יש מקום לשיפורים.
היו"ר זבולון אורלב:
ראשית, אני מחזק את ידיכם, שכל שנה אתם עוסקים באיזשהו היבט שקשור בתקציב המדינה. הפעם הזאת מתייחסת לשני היבטים, העודפים והשינויים התקציביים, שבהם המבקר חשף שורה של ליקויים.
אני רוצה לסכם ולומר, בוודאי כולנו מודעים לכך, שהתקציב הוא כלי המדיניות העיקרי שיש לממשלה בייצוג פניה של המדינה ובניהול ענייניה ולכן יש חשיבות גדולה מאוד כיצד מתנהל תקציב המדינה.
אנחנו מאמצים את הדוח ורואים בו מסגרת נכונה לתיקון הליקויים. אני שמח שראש אגף התקציבים, כמו כן גם נציגי החשב, רואים בדוח את המסגרת הנכונה לתיקון הליקויים וכך הם גם יעשו. אני רוצה להודות לכולם, הישיבה נעולה.
הישיבה ננעלה בשעה 11:00