פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 363
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט בשבתה כוועדה להכנת החוקה
יום רביעי, י"ח בכסלו התשס"ח, 28 בנובמבר 2007, שעה 09:00
סדר היום: פרק שמיני - החקיקה
נכחו:
חברי הוועדה:
מנחם בן-ששון - היו"ר
עמירה דותן
יצחק לוי
אברהם מיכאלי
מוזמנים:
עו"ד אבישי פדהצור, משרד המשפטים, ייעוץ וחקיקה
עו"ד יואל גולובנסקי, המכון לאסרטגיה ציונית
עו"ד גלעד קריב, המרכז לפלורליזם יהודי
עו"ד רון גזית, לשכת עורכי הדין
עו"ד דן יקיר, האגודה לזכויות האזרח, יועץ משפטי
יועץ משפטי:
עו"ד איל זנדברג
מזכירת הוועדה:
תמי ברנע
קצרנית פרלמנטרית:
אסתר מימון
פרק שמיני – החקיקה
היו"ר מנחם בן-ששון:
חברי חברי הכנסת, בוקר טוב. אנחנו מתחילים במקביל, הסברתי כבר כמה פעמים את ההליך, היום אנחנו עוסקים בפרק החקיקה. כתוב שהוא פרק שמיני, יכול להיות שהוא יגיע להיות פרק תשיעי או פרק שישי, אין קדושה במספר שמונה. מי שקרא את חוברת 24, או חווה אותה, כי הוא היה בדיונים, יודע שהוועדה שמעה רבות והתלבטה רבות בכל סוגיית החקיקה. יש הטוענים שזהו הפרק שפוטר אותנו מכל בעיות החוקה. אם נעסוק בו, נהיה פטורים מלעסוק בשאלות מהותיות אחרות, שבילינו בהן שעות רבות של עבודה. אני לא סבור כך.
יצחק לוי:
לא פטורים, אבל זה יקל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אנחנו לא יכולים לשחרר את הפרק הזה בלי שהבטחנו דברים אחרים. זאת אומרת, אם לא הבטחנו זכויות, קשה יהיה, כשנגיע ביום מן הימים, אני מקווה בשבוע הבא או בעוד שבועיים, לעסוק בסוגיית היחסים והמדרגים, ולא רק בפרוצדורות. ראוי היה שנדע עד כמה נתנו כוח לכל אחד מהפרקים.
יש מי שרצה, נדמה לי שר המשפטים, באחת היוזמות האחרונות שלו, לקחת סעיף מפרק החקיקה, להעביר אותו לחוק-יסוד: השפיטה. אני סבור שכאשר אנחנו עוסקים בפרקי החוקה, אנחנו עוסקים בהם כסדר. היום אנחנו עוסקים בחקיקה. אני מקווה שגם נגיע להגדרה של מה מעמדם של חוקי-היסוד שעד היום חוקקו. עמדתי, שמה שנחקק עד היום כחוק-יסוד, אפילו אם הוא לא נחקק עם 61 חברי כנסת, יש לו מעמד של חוק-יסוד. עסקנו בשאלה הזאת באופן כללי מאוד.
יצחק לוי:
בית המשפט כבר קבע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לפעמים יש איזה מצווה להגיד שאתה חושב אחרת מבית המשפט. במקרה הזה אני סבור כהררי, שאמר את דברו, אני מניח, שלא כל פעם יצטרכו להגן ולומר: זה חוק-יסוד, ולכן זה חוק-יסוד. הכנסת הביעה את עמדתה בהגדרת החוקים ומעמדם.
אנחנו צריכים להתחיל בהצעת הפרק, כפי שהכין היועץ המשפטי, שוב כדרכו. נשמע עצות טובות ונשתדל להגיע לנוסחים מוסדרים ומקובלים.
איל זנדברג:
בוקר טוב, אני יכול להצטרף ולומר שמנקודת המבט האישית זה הפרק היותר קרוב ללבי בכל ההצעה. הוא גם קרוב יותר לפעילות של הכנסת. אבל נדמה לי שהחלקים שנתונים היום במחלוקת ציבורית ודנים בהם, זה רק בחלק קטן, יש פה הרבה מאוד סעיפים אחרים, לכאורה משעממים, לכאורה לא אטרקטיביים, אבל חשובים, ובהם אנחנו דווקא פותחים היום.
הדברים שאני אומר גם מופיעים בהערות שכבר כרוכות מסביב לטקסט. אני ממליץ לחברי הכנסת מדי פעם, גם כהכנה לדיון וגם במהלך הדיון, אם מתעוררות שאלות, להסתכל. לפעמים התשובות כבר נמצאות שם, בין בהפניות לסעיפים רלוונטיים בתקנון, בחוקות של מדינות אחרות, ובין בשאלות או ברעיונות לדיונים. הדברים האלה לא מחייבים, אבל זה סוג של חומר רקע שיכול לכוון.
ראשית, חשוב להדגיש שאנחנו דנים בפרק מתוך חוקה עתידית ולא בחוק-יסוד: החקיקה. לדבר הזה יש משמעות על סוג הסעיפים שצריך לטפל בהם. כפי שתראו, בפרק הזה אין התייחסות לחוקי-יסוד, כי המושג הזה בחוקה עתידית לא יהיה קיים, אין צורך בפרק הזה. הוועדה, כמובן, יכולה לדון, אבל מבחינת הטקסט של הפרק, הפרק לא צריך להתייחס לחוקי-היסוד. ההנחה היא שהחוקה העתידית תבטל את חוקי-היסוד ותבלע את ההסדרים שבהם, בדרך החדשה שהכנסת תחליט עליהם, וזה מקל מאוד ופותר הרבה מאוד בעיות שמופיעות בהצעות חוק-יסוד: החקיקה, שהוצעו לאורך השנים.
הוצעו ארבע הצעות לחוק-יסוד: חקיקה, האחת הגיעה כמעט עד הקריאה הראשונה, דווקא הצעה שחבר הכנסת רובינשטיין קידם. יש תזכיר חוק שהממשלה הפיצה לפני שנה וחצי, בשנת 2006, שהוא בעצם חידוש של יוזמה ממשלתית. ההצעה הממשלתית מבוססת על הצעת ועדת נאמן. כל המהלכים האלה מדברים על חוק-יסוד: חקיקה, כשהמרכיבים המאוד משמעותיים היום למתח בין המוסדות אינם רלוונטיים כרגע, או לפרק כפי שאנחנו עוסקים בו. השאלה, חוק-יסוד, מה תוקפו היום, רלוונטית כשאתה מחוקק חוק-יסוד: חקיקה, כי אתה עושה מעטפת לכל החוקים שנחקקו. כשאתה עושה חוקה, לכאורה אתה מנקה את השטח, הכנסת בוררת מתוך חוקי-היסוד מה שמתאים לחוקה ומה שלא, משנה את ההסדרים. הרי ההנחה פה, שלא כבולים לשום הסדר, ולכן הדרך היא קלה יותר. זה דבר אחד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בכך היועץ המשפטי מתכוון לומר לנו, שפרק ב' בטיוטת הצעת חוק-יסוד: החקיקה, שהממשלה פרסמה כתזכיר, הוא הפרק הבלתי רלוונטי, משום שתוצאותיו יובלעו בצורה אחרת.
איל זנדברג:
הפרק השלישי, שנקרא "חוקים", בתזכיר חוק-יסוד: הממשלה, הוא הפרק המקביל, שאליו הגענו היום.
דבר נוסף שצריך לזכור כמסגרת. הנושא של חקיקה, שוודאי קרוב מאוד לחברי הכנסת, לבית הזה, מוסדר קודם כול בתקנון, או בעיקר בתקנון, אם מבחינת ההיקף, אם מבחינת עבודת היומיום. כיום הוא כמעט לא מוסדר בחוק רגיל, והוא כמעט לא מוסדר בחוק-יסוד. היום יש אזכור במשתמע בחוקי-היסוד, שיש שלוש קריאות, אבל זה נקבע בעיקר בתקנון. בעתיד, בתפיסה שאנחנו מתקדמים אליה, כשתהיה חוקה, וזה גם כתוב בהערות, יהיה גם צורך בחוק משלים, שייקרא "חוק הליכי חקיקה", ועקב כך תידרש מחשבה כוללת בעניין, מה מתאים בעניינים של חקיקה להיות בתקנון, מה מתאים להיות בחוק, מה מתאים להיות בחוקה.
אני מזכיר את זה, כי כשנדבר בשאלות שונות שאני מניח שלוועדה יהיו מחשבות, האם רמת הפרטנות מתאימה לחוקה, כן או לא, נזכור, ראשית, שיהיה מדרג ביניים של חוק, שזה דבר משמעותי, זה כבר לא עניין תקנון שהכנסת תחליט פנימה בדרך שמתקנים תקנון, שהיא דרך קלה יותר, אלא בדרך של חוק. יהיה חוק הליכי חקיקה, כך צפוי, הוא יכיל תכנים שהם קצת יותר מתקנון, אבל פחות מהעקרונות. זה מותיר לנו לכלול בחוקה, ראשית, דברים שהם יותר עקרוניים ומשמעותיים, ושנית, אותם דברים שהם באמת כללי משחק. ולכן החשיבות של הפרק הזה בכל החוקה, שהוא קובע את כללי המשחק בשאלה איך קובעים את כללי המשחק השוטפים או את הנורמות השוטפות. זה איזה פתח להסדרים כולם.
הקריטריון אם כך, שצריך אמת מידה שראוי שתהיה בפני הוועדה, וכל אחד מחברי הוועדה יפעיל אותה בשיקול דעתו, שנכלול בחוקה אותם דברים שלא רוצים שיהיו נתונים לשינוי מהיר, אותם כללי משחק בהקשר של חקיקה, בשים לב שעדיין יהיו פלטפורמות חקיקתיות אחרות לכלול בהן חלק מההסדרים, ומיד נגיע לזה. שלוש קריאות למשל, שזה נושא עקרוני, אבל נושא ההסתייגויות, האם כן יופיע, לא יופיע וכן הלאה.
יצחק לוי:
חוץ מהפרק בחוקה, יהיה גם חוק החקיקה?
איל זנדברג:
חוק הליכי החקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ההנחה שיהיה כזה.
יצחק לוי:
אנחנו מנסחים אותו עכשיו יחד עם סעיפי החוקה?
איל זנדברג:
עכשיו זה מושג רחב.
יצחק לוי:
במהלך העבודה על החוקה אנחנו גם מנסחים את חוק הליכי החקיקה?
איל זנדברג:
הכוונה, ואני אומר זאת מתוך אופטימיות גדולה, שכאשר הוועדה מכינה את החוקה, היא תכין גם מספר חוקים שהם חוקים משמעותיים. חוק הליכי חקיקה יהיה אחד מהם, כי הוא חסר, גם סעיפים שהוחלט להוריד אותם, שקבועים היום בחוק-יסוד: הממשלה, לעבות את חוק הממשלה, זאת אומרת, מספר חוקים מלווים. הזכרתי במיוחד חוק הליכי חקיקה הבוקר, כי הוא לא קיים היום, ואז הנטייה לחשוב רק על התקנון, אז אני מזכיר שיהיה חוק כזה.
אברהם מיכאלי:
איזה סטטוס יהיה לאותם חוקים נלווים? תמיד אפשר יהיה לשנות אותם.
יצחק לוי:
סטטוס של חוקים רגילים.
אברהם מיכאלי:
כל המאמץ שנעשה היום הוא, שנרגיע את החלק של החוקה, כי יש חוקים נלווים אחרים, אבל תמיד את החוקים הרגילים אפשר יהיה לשנות.
יצחק לוי:
החוקה תהיה מעל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תשאל את עצמך אחרת. דברים מסוימים שאתה מכיר, שהם בהליכי חקיקה, ואתה אומר שהם חשובים מספיק, שאתה רוצה לקבוע אותם בחוקה, כדי שיהיה קשה לשנות אותם או שיש בהם רמה עקרונית, כבר היום תגיד שאתה רוצה לשים אותם בתוך החוקה.
אברהם מיכאלי:
זאת בדיוק הנקודה. שזה מופרד או לא מופרד בחוקה.
איל זנדברג:
נגעת בנקודה מאוד נכונה. יש שתי תשובות: התשובה הראשונה, והצבעתי על כך, שצריכה להיות אמת מידה לכל חבר ועדה מה צריך להיות כלול בחוקה ומה יהיה בחוק רגיל. יש הרבה מאוד דברים שהם חשובים, והם בחוק רגיל, כי ההנחה היא שאנחנו מאפשרים לרוב, כפי שהוא משתנה מעת לעת, לכנסת, לכל כנסת וכנסת, לשנות אותם הסדרים שמופיעים בחוק רגיל, כי אנחנו מניחים שהם לא קובעים את כללי המשחק היסודיים ביותר מבחינת יחסי הכוחות, מבחינת האפשרות לפגיעה במיעוטים וכן הלאה. ההבחנה צריכה להיות, שנכלול בחוקה את אותם דברים שהם באמת צריכים להיות כאן, כי לשנות אותם זה דבר שלא דחוף, לא מהיר, לא נתון לגחמות של הרגע וכן הלאה. זו אכן אמת מידה.
התשובה השנייה היא, שיש הצעה כזאת, אני מקווה שלא נגיע אליה היום, ונייחד לזה ישיבה נפרדת. רעיון שאומר שיהיו חוקים מיוחדים, שהם לא יהיו כלולים בחוקה, הם יהיו חוקים לכאורה רגילים על פי הליך חקיקתם, אלא שהרוב הדרוש לשינויים יהיה גדול יותר מאשר רוב רגיל. הדבר הזה קיים במדינות מסוימות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נאמן הצביע על זה כשעסקנו בשאלות חוק השבות.
יצחק לוי:
זו ההצעה של המכון על חוק השבות ועל דברים אחרים.
איל זנדברג:
נדמה לי שההצעה של המכון לדמוקרטיה מדברת גם על חסינות מפני ביקורת שיפוטית, וכאן אני מדבר על רוב, אני מדבר על נושאים שהם נושאים מהותיים. תוכלו לראות בעמוד 4 שמופיע בפניכם.
יצחק לוי:
אני לא אוהב את הדבר הזה. אני לא חושב שצריך לעשות יותר מדי מדרגים בחקיקה.
איל זנדברג:
אני מציג את זה כתשובה לחבר הכנסת מיכאלי. ההערה האחרונה הגדולה זה בדיוק מה שדיברת עליו. יש גם השיקולים, תוכל לראות גם את ההערות וההסברים וגם הפניה לחוקות שונות, למשל, חוקת אסטוניה. אני מקווה שלא נגיע לזה היום, ואם נגיע, אפשר גם להביא דוגמאות מהמשפט המשווה. זאת תשובה אפשרית אחרת. גם אם חוק הליכי החקיקה לא יהיה משוריין באופן מיוחד, יהיו בו דברים שמתאימים לחוק. אם יש נקודה שאתה חושב שאסור שהיא תשתנה מעת לעת בתכיפות, והיא עקרונית, נכלול אותה בחוקה. זאת בעצם אמת המידה.
מבט רוחב לחוקה, כי אנחנו כוללים סעיפים מסוימים – צריך לזכור שיהיה ככל הנראה פרק שעוסק בכנסת, אני מניח שעל זה אין ספק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה עניין של סדרי עבודה, לו היינו עובדים בימי חמישי בבוקר, היינו עוסקים בימי חמישי בפרקי החוקה.
איל זנדברג:
בפרק הכנסת עוסקים בכל מיני דברים כמו רוב ומניין בהצבעות הרגילות של הכנסת, אפשר שם גם לדבר על הצבעה באמצעות פרוקסי, שחברי הוועדה יוכלו להשתתף מביתם בדיונים, וכך העול לא יהיה גדול.
דן יקיר:
ישיבות אינטרנט.
איל זנדברג:
פרק הכנסת מסדיר עניינים שבחלקם ייראו קשורים, גם מבחינת הגדרת המהות שלהם, גם מבחינת רוב ומניין, במניין הכוונה היא לקוורום, שאני לא חושב שהוא מתאים לפרק החקיקה, אבל הם קיימים גם שם, צריך לזכור את זה.
פרק נוסף שקיים, ושלא יטריד אתכם בשאלות, כי אנחנו לא דנים היום, זה הפרק של תיקון החוקה. בתזכיר חוק-יסוד: החקיקה מדובר על איך מתקנים חוקי-יסוד, אבל כזכור, בעולם שבו תהיה חוקה ולא חוקי-יסוד, השאלה איך מתקנים את החוקה. תיקון החוקה הוא לא פרק שמיני, פרק החקיקה, הוא פרק בסוף או בהתחלה, לדעתי, בסוף, שמופיע בחוברת שלפניכם, שעוסק בשאלה איך מתקנים את החוקה.
יצחק לוי:
יש פרק אחר, איך מקבלים את החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גם זה מחכה לנו.
איל זנדברג:
זה בהחלט נושא, אבל יהיה גם נושא של תיקון החוקה.
נקודה לפני האחרונה, שהיא משיקה, זה פרק שיעסוק בשעת חירום. עוד לא הוחלט אם זה יהיה פרק נפרד או לא. תקנות שעת חירום זה איזה מנגנון שמאפשר לגבור על חוקים, בגלל הייחוד שלו ובגלל ההכרזה הוא לא בפרק החקיקה, אבל צריך לזכור שהדברים שאנחנו רואים פה, כשהוועדה תגיע לדון בזה בעתיד, יהיו לזה כמובן השלכות, כי במדרג הנורמטיבי תקנות שעת חירום זה דבר מיוחד שצריך לתת עליו את הדעת.
הנקודה האחרונה היא כמובן הסוגיה של ביקורת שיפוטית. ההוראות שהוועדה תקבע כאן בפרק החקיקה לא עוסקות ישירות בביקורת שיפוטית, אבל ברור שקביעה של מדרג נורמטיבי, שחוק לא יסתור הוראה בחוקה, זה לב לבו של אותן מחלוקות שקיימות היום. אפשר בפרק השפיטה לומר שלמרות ההוראה הזאת, לא יהיה כוח. שאלת הסעדים והסמכויות היא שאלה לכאורה נפרדת, אבל אני מצביע על זיקת הגומלין, במקרה שהיא נעלמה מעיני מישהו, כי היא מאוד משמעותית.
אני אומר משהו שלא מופיע באף אחד מהנוסחאות והמודלים שהוצעו, וזו אמירה כללית שאולי יכולה להיות פתח למחשבה על הסעיפים עצמם. כשקובעים נושא בחוקה, צריך לחשוב מה מתאים לחוקה, מה מתאים להוציא אותו מידי הרוב המזדמן, מהם כללי המשחק ממש.
זה הגיע לפסיקה, אבל מדובר בתופעה ציבורית שעלתה לדיון, וזה הליכי חקיקה נאותים. בית המשפט דן בזה אגב עתירות של חברים גם מתוך הבית, על הליכי חקיקה בהקשר של חוק הסדרים, אבל גם בהקשרים אחרים. אין היום הוראה ברורה ומפורשת, כתובה, שמדברת על הליך חקיקה נאות. בדרך כלל, בהליך הוגן, מדובר בהקשר של זכויות אדם. לכאורה הפרטנות של חובת נוכחות, איך מקיימים דיון וכן הלאה. מתוך הפרטים עולה הליך שהוא הליך ראוי והוגן שמבטיח ליבון וכן הלאה, אבל אין הוראת-על שמאפיינת את הליך החקיקה.
אני מעלה את זה כנקודה למחשבה, האם פרק חקיקה בחוקה הוא מקום נכון ומתאים – אני לא בטוח שזה נכון – לאפיין ולומר משהו על הליך חקיקה כפי שהוא ייקבע בחוק ובתקנון. הרי החוקה תסמיך את הכנסת בחוק ובתקנון לקבוע את הפרטים. האם רוצים שהחוקה תקבע מראש איזו הנחיה שהכללים שייקבעו להליך חקיקה צריכים לאפשר את השתתפות חברי הכנסת, השתתפות נבחרי הציבור, שזה עקרון ההשתתפות, את הפומביות, את הליבון והדיון, אני לא אגיד מעמיקים, אבל ליבון משמעותי, איזה מאפיין שייתן הכוונה, שלא יאפשר בקביעה תקנונית או בסדרי דיון מיוחדים, כפי שאנחנו מכירים לפי התקנון, לקבוע הסדרים שמתאימים לאותו רגע, אבל הם בסופו של דבר פוגעים גם בכבוד הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עיין ערך הסדרים. למה לא רשמתם את זה בטיוטות בזמנו?
איל זנדברג:
בעקיפין שבעקיפין זה עלה בפסקת ההגבלה. עלה רעיון לומר שההליך ההוגן, החוק שפוגע בזכויות, גם צריך שיתקבל בהליך הוגן.
יצחק לוי:
סעיף כזה קיים בחוקות אחרות?
איל זנדברג:
לא בדקתי הבוקר שוב. זאת אמירה, לאור ההתרחשויות שמתרחשות בשנים האחרונות, שאולי שווה לשקול אותה. צריך יד מכוונת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה נכון, אבל אני חוזר לשאלה שתמיד מעסיקה אותנו, שגם היום, כשאנחנו מחוקקים חוק – אני פשוט זוכר את הביקורת של השבועות האחרונים – היעלה על הדעת שישיבת כנסת מתחילה בזמן? היעלה על הדעת שישיבות כנסת מתקיימות אחרי השעה 08:00 ולפני השעה 09:00? כל מיני שאלות שנראות כאילו הן חוסר הגינות בהליך.
יצחק לוי:
או ישיבות ועדה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מדבר על ישיבות ועדה של כנסת. אני מניח שאם זה יהיה כך, אנשים יגידו שלא הוגן שתעשה ישיבה בסוף מליאה, או שלא הוגן שתעשה ישיבה שנמשכת שש שעות. היום לא לוקחים אותך לבית המשפט על כך, לקחו אותך לבית המשפט על דבר אחר, על החלטה של ועדת כנסת, יש הלכה של בית המשפט, היא מופיעה אצלך עכשיו כאן בחלק מהגרסאות, שקביעתה של ועדת הכנסת היא הקביעה האחרונה. אני בדרך כלל לא אוהב את זה, הרי אנחנו כאן פעם אחר פעם לוקחים דברים מ"וועדת קישוט" והיא לוקחת את החוקים למקומות הלא מתאימים לפי תפיסתי. מאוד מפתה שיהיה סעיף כזה בחוקה, השאלה, מה הוא מזמין מאחוריו?
איל זנדברג:
אני זהיר. העליתי את זה כרעיון, וכיוון שהוא לא מופיע, ראוי לחשוב עליו. אני לא בהכרח מציע כרגע לנסח נוסח. אפשר לחשוב על זה שוב. שנית, היום לבית המשפט הגיעו הכרעות לא רק שנוגעות למי הוועדה שמטפלת, אלא לנאותות ההליך. בית המשפט קבע ולא התערב, אבל הוא אמר שאם תהיה תקלה משמעותית בסדרי הדיון, שיורד לשורש העניין וכן הלאה, הוא יתערב ויגיד שהליך החקיקה הוא פגום.
גם אם החוקה תאמר משהו, אני אומר בזהירות, אני לא מציע כרגע. זה לא בהכרח שהיא תאמר משהו נוקשה, היא תאמר שהחוק שיקבע את הליכי החקיקה והתקנון הם עצמם צריכים להבטיח, זה לא שכל פעולה תיגזר ישר מהחוקה.
יצחק לוי:
השאלה היא אחרת. היום אין לנו חוקה, היום יש בעיקר תקנון בכל נושא החקיקה. השאלה, אם התקנון מספיק חזק כדי להגן על ההליכים ההוגנים וכדי לעמוד בבג"ץ. כלומר, אין לי צורך בסעיף בחוקה כדי שתהיה לי עמידה בבג"ץ מול הליך הוגן או מול הליך פסול, גם התקנון מספק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בינתיים זה רעיון, זה אפילו לא מנוסח.
יצחק לוי:
התקנון של הכנסת הוא מסמך מאוד ברור בכל הנושאים של ההוגנות, והוא מסמך מקובל על ידי הבג"ץ, ואם מפירים אותו, הוא יכול להתערב.
איל זנדברג:
תקנון הכנסת כיום הוא מאוד גמיש בהקשרים רבים, בצדק, כי פרלמנט זה גוף שפועל בצורה גמישה.
יצחק לוי:
חברי הכנסת החליטו שיש צורך בגמישות הזאת. הגמישות היא לא חוסר הוגנות. גמישות היא לפעמים תוצאה של הסכמה. כשיש הסכמה רחבה מותר להיות גמיש בדבר זה או בדבר אחר. אם אתה מכניס את הדברים למסגרות נוקשות, אתה גם מונע לפעמים גמישות בהסכמות, וזה חלק חשוב מהחיים שלנו כאן.
דן יקיר:
השאלה, אם אתה לא רוצה לקבוע את הסטנדרט? האם אתה רוצה להשאיר את זה לבית המשפט?
יצחק לוי:
הסטנדרט קבוע בתקנון, וגם סעיף הגמישות קבוע בתקנון.
דן יקיר:
זה לא סטנדרט. התקנון מטרתו לקבוע הסדרים והליכים.
יצחק לוי:
הוא עומד לנו 60 שנה, כאשר הכנסת במשך 60 שנה כן מתנהלת בהוגנות.
דן יקיר:
הוא לא קובע סטנדרט מהותי של דיון משמעותי בחקיקה, הוא קובע הסדרים טכניים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הנושא עלה, מה שאנחנו עוסקים בו היום זה מה שמונח לפנינו. נחשוב אם צריך. תבדקו עוד פעם בחוקות אחרות אם זה סטנדרט קיים גם במקומות אחרים.
איל זנדברג:
זה יכול להיות טוב או רע בשני הכיוונים, ויש לזה פנים רבות.
הסעיף הראשון הוא חוקים. "חוקים נחקקים על ידי הכנסת מכוח סמכותה כרשות המחוקקת". נגיע לפרק הכנסת, גם שם מדובר על הכנסת ועל מהותה, אבל בפרק החקיקה יש הסכמה או הבנה שצריך לפתוח את זה, לדבר על הסמכות כרשות מחוקקת, שהיא סמכות שהיום לא נזכרת בחוק-יסוד: הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה רוצה שהיא תהיה מכוננת, אבל אחרי שעשית את החוקה, גמרת את עבודתך.
יצחק לוי:
הסעיף בסדר גמור. השאלה היא שאלה כללית, אולי זה לא בסעיף הזה, אולי הסעיף הזה צריך להיות כמות שהוא. השאלה, אם אנחנו לא צריכים לפרט מה זה חוקים, עד איזו חקיקת משנה זה חוקים שהכנסת צריכה להזדקק אליה. יש לנו חוקים, יש תקנות, יש צווים, יש הוראות, והכול זה ענייני חקיקה, שמחייבים מבחינה חוקית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הגדרה מילונית?
יצחק לוי:
אנחנו הרי מכירים את כל הליכי החקיקה שיש, מהחשוב ביותר שזה נניח חוקה או חוק, ועד צווים והוראות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נהלים.
יצחק לוי:
השאלה, אם אנחנו רוצים לומר באיזה שלב למה אנחנו מתכוונים כאן שזה סמכות הכנסת. למשל, נגיד לפי הסעיף הזה שכל תקנה צריכה לעבור את אישור הכנסת. לא יכול ששר יתקן תקנות בלי אישור הכנסת, אם תקנה נקראת חוק, או כל צו, או כל נוהל. השאלה, אם לא צריך להגדיר את העניין הזה באיזה מקום.
איל זנדברג:
זה מופיע בחוברת שלפניכם, בסעיף של חקיקת משנה יש הערה בעניין הזה. הדבר נדון בהקשר של חקיקת משנה או תקנות, כלומר, ההבחנה היא לא בין חוקה לבין חוק, אלא בין חוק לחקיקת משנה, לכן בהקשר ההוא זה נכתב. אם הוועדה תרצה, אפשר לדון בזה גם עכשיו, זה בכל זאת מתאים יותר בהקשר השני. יש פה צד מהותי וצד הליכי: ראשית, חוק בצד הטכני הוא עניין של הליך, מה שהכנסת קיבלה, בדרך המסוימת שנקבעה להליכי חקיקה, הלוא הוא חוק. השאלה, אם יש הבחנה מהותית לגבי מה ההסדרים שיכולים להיקבע בחוק למרות שאולי הם מתאימים לחוקה, שזאת בעיה פחותה, ומה ההסדרים שיכולים להיקבע בחקיקת משנה, למרות שהם חייבים להיות בחוק, שזאת השאלה המשמעותית.
יצחק לוי:
זאת לא השאלה שאני שואל.
איל זנדברג:
שאלת על ההבחנה המושגית בין חוק לבין חקיקת משנה לבין חוקה.
יצחק לוי:
ההבחנה המושגית בהקשר להליכי החקיקה. אני יכול לומר שתקנות החקיקה ייעשו בוועדות הכנסת, אני יכול לומר שתקנות יכולות להיות גם על ידי השר. צריך להגדיר. אחרי החוקה על כל צו אני הולך לבג"ץ, כי צו זה הליך חקיקתי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב לוי, יגיע היום אולי שהכנסת תחליט שהיא מחוקקת חוקים ולא רק חקיקת משנה בוועדות, ואז הסעיף הכללי לא יפריע לך להחליט החלטה כזאת.
יצחק לוי:
מה אתה כולל במילה חוקים?
היו"ר מנחם בן-ששון:
כאן תשובתו של היועץ המשפטי נכונה. אני אחדד את זה יותר דווקא מנקודת המבט הלא מקצועית. אחת הסוגיות שמפריעות, לי לפחות, היא, שסוגיות רבות נחקקות, ולא רק שמצד המהות זה לא נכון, אלא מצד אופיין הן לא צריכות להיות חוקים. גובה מדרכה צריך להיות כזה ולא כזה, לא נראה לי שזה צריך להיות בחוק. אבל מכל מיני סיבות חברי הכנסת רוצים לחוקק את זה, זאת האוטונומיה שלהם. תפקידנו לשכנע את האדם שזה לא נועד לחוק, אבל הוא רוצה. הנושא בעייתי, גובה המדרכות בחודשים האחרונים הוא נורא, אנשים נופלים ונחבלים חבלות חמורות, הם רוצים להפוך את זה לחקיקה ראשית או לחקיקה משנית. ברגע שהגדרת מהו חוק לעומת חקיקת משנה, מנעת מהם.
יצחק לוי:
אני לא רוצה להגדיר את התוכן, אני רוצה להגדיר את ההליך. אני לא רוצה להיכנס בחוקה מה צריך להיכנס בחוק, מה צריך להיכנס בתקנות. אני לא חושב שיש באפשרותנו לעשות זאת, אין לנו כלים להגיע להגדרה איזה סעיף ראוי להיות בחוק, ואיזה בתקנות.
אברהם מיכאלי:
יש כלים, אבל אנחנו לא רוצים להיכנס אליהם.
יצחק לוי:
אני לא חושב שיש כלים. למשל, יש איזה מכת מדינה, ואתה רוצה לחוקק חוק, על אף שבימים רגילים זה ראוי לתקנה. אני מדבר על ההליך. האם חקיקת משנה יכולה להיות שלא דרך הכנסת?
היו"ר מנחם בן-ששון:
תגיע לחקיקת משנה ותגיד את זה.
יצחק לוי:
אתה יכול לומר שחוק כולל גם חקיקת משנה, אתה יכול לומר שחוק לא כולל גם חקיקת משנה, אתה יכול לומר מהי חקיקת משנה, נגיע לזה כשנגיע לחקיקת משנה, אבל אני שואל כרגע שאלה פרשנית – האם המילה חוק כוללת חקיקת משנה?
איל זנדברג:
התשובה מופיעה בפניכם בטקסט, התשובה היא לא, מתוך כך שההצעה לחוקה נוקטת בשני מושגים שונים. אני מפנה אתכם לסעיף 9, בפרק שכותרתו "חקיקת משנה", בהערת אגב אני יכול לומר שהיתה מחלוקת אם לקרוא לזה תקנה- - -
דן יקיר:
סעיף 2(ב).
איל זנדברג:
סעיף 9 מפורט יותר. סעיף 9(ב) מבהיר שחוק יכול שיסמיך את הממשלה, חבר ממשלה וכן הלאה לחוקק חקיקת משנה. מכאן אנחנו לומדים שחקיקת משנה לפי ההצעה היא אותה נורמה שנקבעת בידי אחד הגורמים האלה, שהם לא הכנסת, ולגביהם יש גם בסעיף 10 "הכנסת תפקח על חקיקת המשנה, כפי שייקבע בחוק".
יצחק לוי:
זה משהו אחר. אם אתה אומר שחוק יכול להסמיך, הכוונה שאם הוא לא מסמיך, חקיקת המשנה תיעשה על ידי הכנסת.
איל זנדברג:
ניסיתי להבחין מהותית וטכנית. נורמה, טקסט שחברי הכנסת בשבתם כמוסד שנקרא "כנסת", מבצעים עליו את הפעולה שתיקבע כהליך חקיקה, הוא חוק. גם אם יש שם ציור של פיל, הוא חוק, גם אם יש שם טקסט שמתאים להיות צו עזר עירוני, הוא חוק. אם הכנסת הסמיכה אחד הגורמים האלה לקבוע נורמה כלשהי, זה נקרא "חקיקה", והיא חקיקת משנה, כי היא נקבעת על ידי דרג שהוא כפוף. אין בעיה משפטית מושגית כאן, הבעיה האמיתית היותר מהותית, איך להבחין ביניהם, וגם השאלה למי לתת את הסמכות הזאת, ולזה נגיע.
אברהם מיכאלי:
למשל, צווים עירוניים כאלה ואחרים, זה גם נכלל בתוך החוקים?
איל זנדברג:
חוקי עזר זה לא חקיקת משנה.
אברהם מיכאלי:
אם אני מבין נכון, הכנסת זה המוסד הראשי והיחיד שמחוקק חוקים, כולל כל צו שיוצא, כי אנחנו יכולים להסמיך אותם.
איל זנדברג:
לא. מה שהכנסת עושה זה חוקים, ורק הכנסת עושה חוקים. רק הכנסת מייצרת את אותה נורמה שנקראת "חוק". ואם נשאלתי מהו חוק, וזה יישמע פרדוקסלי, החוק זה מה שהכנסת קבעה. בחברה יש מוסדות, וקובעים כלל איך מזהים חוק. אנחנו מזהים לפי מה שייצר אותו גוף שקבענו שהוא זה שמייצר חוקים. חקיקת משנה היא כל נורמה מחייבת, ויש התייחסות מהי נורמה, ואפשר גם להגיע לזה.
אברהם מיכאלי:
זה גם הכנסת קובעת.
איל זנדברג:
הכנסת מסמיכה מי יכול לעשות חקיקת משנה, וזה נקרא "חקיקה". כיוון שיש שם נורמה כללית, היא משנה את המצב משפטי, היא חלה על קבוצה לא מסוימת, והיא משנית, כי היא לא נעשית בידי הכנסת, שלה בלבד ניתן כוח החקיקה. היא בעצם הגוף הייצוגי.
יצחק לוי:
הסעיף הזה בסדר.
איל זנדברג:
סעיף 2.
עליונות החוקה ועדיפות חוק
"2(א) חוק לא יסתור הוראה בחוקה". זה בסופו של דבר הוראה שקובעת את המדרג הנורמטיבי שהחוק שניתן על ידי הכנסת מוגבל על ידי התוכן של החוקה.
לב העניין ובאופן דומה, אך בקומה נמוכה יותר בבניין "(ב) חקיקת משנה לא תסתור הוראה בחוקה או בחוק". זה המדרג הנוסף. גם על כך אפשר להכביר מילים, זה מאוד מעניין, אני לא יודע אם רוצים. בעבר היתה תפיסה של חקיקת משנה. אני לא בטוח אם יש איזה מניעה גם היום שחקיקת משנה תחרוג מהחוק או אפילו תסתור אותו, היו חוקים שהתירו למחוקק המשנה לסתור את דבר המחוקק, פיקוח על מצרכים ושירותים זו דוגמה בולטת. במצב משפטי מסודר, נכון ותקין, הכנסת היא בעלת כוח החקיקה, היא מעבירה למחוקק המשנה. מחוקק המשנה לא יכול לחרוג ולעשות יותר ממה שהכנסת קבעה. חקיקת משנה לא תוכל לסתור את החוקה. לכאורה אפשר לפרש את זה כאילו שהמחוקק יוכל להסמיך את מחוקק המשנה לסתור את החוק עצמו, כאילו שהוא מסמיך, אבל זה כבר לופ.
היו"ר מנחם בן-ששון:
השאלה לנוסח. אני מבין שתהיה הוראת מעבר, אבל חוק לא יסתור הוראה בחוקה.
יצחק לוי:
זה נקרא סעיף "שמירת דינים".
דן יקיר:
"שמירת דינים", זה בסוף.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אמרתי את זה כבר כמה פעמים שנזכור שזה קיים.
איל זנדברג:
קיים או לא קיים, זה יהיה כמובן נתון לוועדה שיחליטו מה רוצים לעשות בשמירת דינים, האם היא תהיה קבועה או לא קבועה.
יצחק לוי:
כשנגיע לשמירת דינים, נצטרך לתקן את סעיף שמירת הדינים הקיים לפי פסיקות הבג"ץ ושל בית המשפט בעשר השנים האחרונות, שצמצמו מאוד את סעיף שמירת הדינים.
דן יקיר:
במה?
יצחק לוי:
ברגע שהתקבל תיקון אחד בחוק, בא בית המשפט ואמר שזה כבר לא אותו חוק.
דן יקיר:
רק התיקון עצמו.
יצחק לוי:
לא, היו התבטאויות מעבר.
דן יקיר:
לצערי הרב – לא.
יצחק לוי:
אני אמצא אותן, היו התבטאויות מעבר.
דן יקיר:
זה נאמר בתיק שלי. אנחנו תקפנו את התיקון עצמו, כשהתיקון היה חדש, ואז היתה טענה של הפרקליטות שאפילו התיקון חדש, החוק הוא ישן, אז אי אפשר לתקוף אותו, ואת זה בג"ץ דחה.
רון גזית:
אני רוצה להציב כאן סימן שאלה ולא להיכנס לוויכוח שעומד מאחורי המשפט הזה, כי זו לא השעה, אבל צאו רגע מתוך הנחה שתסכימו בעתיד שתהיה פסקת התגברות, ובית המשפט העליון יכריז שחוק הוא בלתי חוקתי בהיותו סותר הוראה בחוקה, ולאחר מכן זה יחזור לכנסת, והכנסת תחליט שעל אף האמור בהכרעת בית המשפט – רוב שהוחלט עליו, 66, 70, 80--
יצחק לוי:
כמו בחופש העיסוק.
רון גזית:
כמו, למשל, בחופש העיסוק.
--היא תחליט שהחוק כן תקף, לתקופה מוגבלת או לא – תלוי מה תהיה ההחלטה בבוא היום בסוגיה הכבדה הזאת, שאני ארצה להתייחס אליה, כמובן, כשנגיע אליה – אז נשאלת השאלה, הרי לנו חוק שעומד בסתירה לחוקה, כי כך הצהיר בית המשפט, האם זה שהכנסת החזירה ונתנה חיים לחוק הזה, האם הכנסת נתנה חיים לחוק שסותר את החוקה או שמא בזה שהיא נתנה לו חיים הוא לא סותר את החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שעולה מדבריך הוא, שיכול להיות שאם תוסיף לסעיף הזה או סעיף אחר – בינתיים הוא יהיה בסוגריים לפי רמת ההתגברות שנדבר עליה – חוק לא יסתור הוראה בחוקה, אלא אם כן נעשה לפי הכללים.
רון גזית:
זה לא פשוט, אני אומר לטובת הכנסת, זה לא משקף את העמדה שלי. את העמדה שלי אתה כבר מכיר. אתם צריכים לשקול האם כאשר הכנסת תאשר חוק שעומד בסתירה לחוקה, פירוש הדבר שהיא הדוברת האחרונה ואומרת: כבוד בית המשפט, למרות שאתה אומר שזה סותר את החוקה, אני אומרת שזה לא סותר את החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני שואל אחרת: חוק לא יסתור הוראה בחוקה, אלא אם כן נעשה על-פי ההליך הרשום בפרק 2, סעיף 83.
רון גזית:
אז אתה נשאר עם הקביעה שהוא סותר, השאלה אם אתה רוצה לשנות את הקביעה הזאת. אני מציע שכאן ניפרד, ואני אשאיר למשפטן המומחה שיחשוב על הדברים שאמרתי.
איל זנדברג:
יש לזה תשובה בניסוח של סעיף ההתגברות, שהוא "על אף האמור".
גלעד קריב:
אם הולכים לכיוון הזה, לא יהיה שימוש במתווה שמציע היושב-ראש, דהיינו, שיש סיטואציה שבה אנחנו חיים בשלום עם חוק שסותר את החוקה. אם תוכנס פסקת ההתגברות אל תוך החוקה, דהיינו, שחוק שחוקק על-פי פסקת ההתגברות לא סותר את החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הפטיר היועץ המשפטי כלאחר יד, שבעצם ניסוח ההתגברות הקיים אצל נאמן לכאורה אמור לפתור את הבעיה.
רון גזית:
זה לא פותר את הבעיה. הוא פותר את הבעיה שהחוק יהיה תקף, אבל השאלה, האם ברמה הנורמטיבית זה חוק שסותר את החוקה, אבל תקף, או חוק שלא סותר את החוקה.
גלעד קריב:
הוא לא סותר את החוקה, זה חוק שמתנגש, למשל, עם זכות אדם מוגנת, אבל הוא לא סותר את החוקה, כי החוקה היא בעצמה זו שהכשירה את הפרוצדורה של פסקת ההתגברות.
איל זנדברג:
הדרך הנוספת, שחברי כנסת יטענו לפעמים, שגם החוק המתגבר לא סותר את החוקה, כי הוא הפרשנות של הכנסת שהסעיף אומנם לא סותר את החוקה. יש שתי פרשנויות על ההתגברות, לפי פרשנות אחת בכלל אין פה סתירה לחוקה.
יצחק לוי:
בדרך כלל ההתגברות היא לזמן. אתה חורג מהעניין ואומר שכאן מדובר בפרשנות של הכנסת.
איל זנדברג:
יש עמדה כזאת.
יצחק לוי:
אני מודע לעמדה הזאת, אבל זה לא מה שמתכוונים כאן, כאן מדברים על התגברות לזמן, כלומר, לפרוצדורה של התגברות.
איל זנדברג:
התפיסה לגבי התגברות לא תתבטא בנוסח, זה עניין של מה שעומד מאחוריה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה קורה לנו יום-יום בעבודה. בעבודה היומיומית, חבר כנסת שולף מהמותן, או לא מהמותן, אלא באמת מנבכי נפשו, הוא אומר: זה לא חוקתי. הוא מאמין שזה לא חוקתי. מסבירים לו חבריו מסביב לשולחן, לא הרוב, אפילו המיעוט: אל"ף, על מה אתה מדבר? זה חוקתי. בי"ת, אפילו אם היית אומר לשיטתך, זה לא מידתי, זה מממש את ערכיה של המדינה. הנושא הזה הוא נשוא בלבת העבודה היומיומית. רק מי שחושב שהכנסת מחוקקת כלאחר יד חושב שהסוגיה הזאת גם היום לא נמצאת בלב השיקול. ההערה שלך נכונה, אבל לשיטתו של היועץ המשפטי אם תהיה פסקת התגברות שתכסה את הסוגיה הזאת. ההערה במקום ונשכח אותה.
יצחק לוי:
ההוראה כפי שהיא מובנת מאליה, היא חייבת להיות בחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
השאלה, אם זה המקום שלו ולא בתחילת החוקה.
יצחק לוי:
כאן המקום, זה נותן את התוקף לחוקה, וזה ברור. מה שנובע מההוראה הזאת, שצריך לדון בשני עניינים: האחד, ההתגברות, והשני, פרשנות. שני הדברים האלה צריכים להידון בנפרד. אנחנו רוצים לדבר על התגברות, על אף שזה נראה סותר את החוקה, אבל, בגלל איזה צורך או בגלל איזה דבר, אנחנו מאשרים התגברות, ואז התגברות צריכה להיות מוגבלת לצרכים מסוימים, לזמן מסוים. כלומר, עניין ההתגברות קבועה, והנושא השני הוא הפרשנות, שזה לא קשור להתגברות. הפרשנות זה לא התגברות, פרשנות זה איך שאתה מפרש.
אברהם מיכאלי:
השאלה, מי מפרש, הכנסת או בית המשפט?
יצחק לוי:
אנחנו רוצים לדבר על האיזון בפרשנות בין בית המשפט לכנסת. למשל, האם בית המשפט צריך לומר שדעתו שזה נגד החוקה, והוא מחזיר את החוק לכנסת, ואז הכנסת דנה שוב, ואז יכול להיות שהכנסת כמפרשת תצטרך 80 חברי כנסת או 90 חברי כנסת על אף שבית המשפט חשב כך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא פרשנות, זו פרוצדורה.
יצחק לוי:
זה לא משנה, זו פרוצדורה שמשדרת פרשנות, כלומר, זאת לא פרוצדורה של התגברות, זו שאלה של פרשנות, או שאתה אומר שהפסיקה של בית המשפט סופית, ואין אחריה. זו שאלה שנצטרך לדון בה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שאלת שלוש שאלות, זה לא עכשיו.
יצחק לוי:
זה נובע מהסעיף הזה.
רון גזית:
הפתרון הטכני שהיועץ המשפטי אומר הוא בוודאי פתרון, אבל לטובת הכנסת, מתוך כבוד הכנסת. שווה בנפשך שבית המשפט העליון קבע שחוק מסוים פוגע בזכויות אדם, באה הכנסת ואומרת: על אף האמור, לתקופה מסוימת, ברוב מסוים, הדבר שריר וקיים. האם פירוש הדבר שהכנסת אשררה כלפי כל העולם חוק שפוגע בזכויות אדם או שמא הכנסת אמרה: כבוד בית המשפט, על אף שאתה אומר שזה פוגע אני סוברנית?
יצחק לוי:
זה פרשנות. למה לעשות את זה לזמן? אם אני כרגע אוסר להביא ייבוא בשר טרף, ומישהו יגיד שזה לא חוקתי, כי זה פוגע בזכויות אדם, הכנסת תאמר: על אף שזה פוגע בזכויות אדם, אנחנו אוסרים ייבוא בשר טרף לארבע שנים, לחמש שנים. אני לא טוען שזה חוקתי.
גלעד קריב:
זה חוקתי, אבל זה פוגע בזכויות אדם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב לוי, על דעתכם הודעתי בזמנו שבסוגיות הללו נעסוק בבוא עיתן. מתקרב היום.
יצחק לוי:
אין חוקה בלי הסעיף הזה, זה לא כמו דברים אחרים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם יש לכם בעיה עם סעיף קטן (ב)?
יצחק לוי:
האם בחקיקת משנה יש גם סעיף התגברות?
היו"ר מנחם בן-ששון:
לכאורה אין צורך, אבל בואו נראה.
יצחק לוי:
מי אמר שאין צורך?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אמרתי "לכאורה אין צורך".
יצחק לוי:
היועץ המשפטי אמר לפני כמה דקות שהיו דברים מעולם.
איל זנדברג:
התשובה היא, שהחוק יוכל לאפשר את זה.
יצחק לוי:
זה סעיף התגברות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
"חקיקת משנה לא תסתור הוראה בחוקה או בחוק".
איל זנדברג:
אם נמשיך במה שמופיע גרסה ב', זה רעיון שלא נזכר קודם בטקסט: "חוק יכול לקבוע פרטים הדרושים לביצוע הוראה בחוקה". זה דבר שמופיע בהצעה של המכון לדמוקרטיה, הוא בוודאי נכון, בזמנו חשבנו שאין בו צורך. השאלה, אם יש צורך לומר את המובן מאליו או לא.
יצחק לוי:
אין צורך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כיוון שזה הסעיף הפרוצדורלי, ויש לנו לכל אורך החוקה סעיפים שאומרים דבר כללי ואומרים שייקבע בחוק, הכרזה ואחרי זה שייקבע בחוק, האם אין צורך לציין את הזיקה שכאן מגדירה את הזיקה שבין השניים? הרי היו לנו כמה וכמה סעיפי חוקה שחזרנו ואמרנו X ו-Y, וייקבע בחוק.
איל זנדברג:
אם יש הצדקה לסעיף, לאו דווקא מהדוגמאות שאדוני היושב-ראש מביא, כי באותם מקומות שכתבנו פרטים בדבר ההליכים ייקבעו בחוק, זה כבר נאמר. השאלה שיכולה לעלות, האם בהקשרים אחרים, שבהם לא נאמר הדבר, אבל נקבע עיקרון, ברור שצריך שיהיה בחוק?
היו"ר מנחם בן-ששון:
קל וחומר, עכשיו אתה מסביר.
איל זנדברג:
התשובה היא, האחת, שהכנסת היא הרשות המחוקקת; והשנייה, שהכנסת לא יכולה לחוקק בניגוד לחוקה; כל דבר אחר היא הוסמכה לעשות. זה אפשרי, אני לא בטוח שזה מוסיף.
יצחק לוי:
ההבדל בין מה שהיושב-ראש אומר לבין כאן, שהחוקה מחייבת חוק, ופה "יכול לקבוע". זה הבדל גדול.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא אומר שלא צריך את זה.
יצחק לוי:
אני גם חושב שלא צריך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם יש מישהו שחושב שצריך את זה?
אברהם מיכאלי:
אני רוצה לפרש את מה שהם הציעו. האם עלול להיות מצב, לפי הכללים שקבענו קודם, שבחוק יהיה פירוט מסוים של אותה הוראה חוקתית?
יצחק לוי:
למה לא?
אברהם מיכאלי:
יגידו שזה בניגוד לחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תסתכל על סעיף 1 בפרק הזה.
אברהם מיכאלי:
אם זה סותר את החוקה, אז לא צריך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם זה סותר את החוקה, אתה לא יכול, כי בא הסעיף הקודם שאוסר עליך.
איל זנדברג:
יש כאן שאלה פרשנית, שאולי לאו דווקא תיפתר בטקסט הזה, אבל אם כבר נוגעים בזה, במקומות שונים בחוקה, כמו היום בחוק-היסוד, שנאמר: חוק יקבע הוראות בדבר כך כך, זה קבוע בחוקה, ההנחה היא שחוק כזה, גם הוא עצמו, מוגבל בפסקת ההגבלה ומוגבל בהוראה שהוא לא יכול לסתור את החוקה. יכולים להיות קשיים בנקודות שהחוקה מבקשת לקבוע איזה הסדר מיוחד, והיא רוצה לאפשר בהגדרה הזאת שחוק יקבע הוראות בדבר כך וכך לאפשר חופש פעולה רחב יותר למחוקק. היא לא עושה את זה בהרבה מילים. יש איזה מתח בין ההסמכה הפרטנית לבין הרעיון הכללי שהכנסת יכולה לחוקק כל עוד זה לא סותר את החוקה. אני לא חושב שזה פותר את זה.
יצחק לוי:
אנחנו נצטרך להבהיר לא את הנקודה הזאת, אלא נקודה אחרת, והיא, שכל מקום שהחוקה תקבע שהפרטים ייקבעו על ידי החוק, צריך להבהיר שלחוק הזה אין מעמד חוקתי. מישהו יגיד שכיוון בחוקה שאתה צריך לעשות חוק, נניח בחוק השבות לדוגמה, נכתוב סעיף כללי לגבי זכות השבות, ונאמר שפרטי החוק או פרטי ההסדר ייקבעו בחוק. יבוא מישהו ויאמר שמכיוון שהחוקה מורה לך לחוקק חוק, הרי שלחוק הזה אולי יש מעמד אחר, מעמד חוקתי- - -
אברהם מיכאלי:
זה מה ששאלתי בתחילת הישיבה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה שיחשבו דבר כזה?
יצחק לוי:
כי החוקה קבעה שייקבע חוק, ולכן צריכה להיות הבהרה, שכל אותם חוקים שנחקקים בגלל החוקה הם חוקים רגילים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא הנוסח הזה.
יצחק לוי:
הנוסח הזה מיותר לדעתי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לשיטתך, היית כותב: חוק יכול יהיה לקבוע פרטים הדרושים לביצוע הוראות בחוקה, ולא יהיה לו מעמד, אלא כחוק.
יצחק לוי:
עם "יכול", ודאי שאין לי בעיה, ל"יכול" ודאי שלא יהיה לו מעמד. על "יכול" החוקה לא קובעת, אתה יכול לקחת סעיף ולחוקק חוק, לפרט את הסעיף, ואין שום בעיה. החוק הזה בוודאי לא יהיה חוק חוקתי, מכיוון שהחוקה לא קובעת שאתה צריך לקבוע חוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה שתחשוב שהוא יהיה חוקתי אם יש לו מעמד של חוק?
יצחק לוי:
באה החוקה ואומרת שחוק השבות צריך להיות מלווה בחוק, את זה החוקה קובעת.
איל זנדברג:
זה הטלת תפקיד על הכנסת.
יצחק לוי:
נכון, מכיוון שהחוק הזה נובע מהוראת חוקה, זה לא יכול או לא יכול, רוצה או לא רוצה, אלא נובע מהוראת חוקה, ייתכן ומישהו יגיד שלחוק הזה יש מעמד חוקתי או מעמד אחר. ולכן האם לא נכון לקבוע שמלבד החוקה, כל החוקים הם חוקים רגילים?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה מונע את מה שפעם מישהו חלם לעשות חוקים במעמד יותר גבוה, שהם חוקים שמחייבים רוב מיוחד.
יצחק לוי:
אלא אם כן אתה קובע בחוק שהוא מחייב רוב מיוחד, אתה יכול בכל חוק. אתה יכול להרים מדרכה ולהגיד שלשנות את החוק הזה צריך 80 חברי כנסת.
איל זנדברג:
על זה הוועדה עוד תדון, אני מקווה, בהמשך הדרך.
אברהם מיכאלי:
יש לי בעיה אחרת בכיוון הזה. מה יקרה אם בחוקה יצוין שחוק מסוים יפרט את ההוראה הזאת של החוקה, ואז נבוא בחוק ונקבע דברים מסוימים, ומישהו יגיד שהחוק סותר את החוקה?
יצחק לוי:
סותר, ודאי לא.
אברהם מיכאלי:
זה לא מסתדר עם ההוראה החוקתית שהיא הסמיכה את החוק.
איל זנדברג:
הוא יכול לסתור את החוקה בהקשרים אחרים.
אברהם מיכאלי:
מצד אחד, אנחנו יוצרים חוקה רזה בשביל לפרט דברים בחוקים הרגילים. מצד שני, אותו חוק רחב ומפורט עלול להתפרש כך שזה לא תואם את הסעיף המסמיך.
דן יקיר:
יכול להיות.
יצחק לוי:
בית המשפט יפסול אותו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש שלוש דרגות: לא תואם, מתנגד ומממש. עם המתנגד אין לך בעיה, זה סעיף 2(א). על תואם, יש בעיה. אומר הרב לוי, שמא מישהו יחשוב שהוא תואם, וכתוצאה מזה הוא עולה כיתה. אני לא חושב, אבל תכף נשמע. על לא מממש – תגיד לא מממש, לא ביום אחד תחוקק את כל החוקים שהחוקה מבקשת ממך, מחר תחוקק את זה, אחרי מחר תחוקק את זה, אם זה לא מתנגד. אם זה מתנגד כבר גמרנו בסעיף 2(א).
אבישי פדהצור:
אני מסכים עם הפרשנות שהעלה איל זנדברג בדבר חוסר הצורך בסעיף הזה. בכל מקרה, ככל שנשקול להוסיף אותו, הניסוח הספציפי הזה מעורר אצלי בעיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
"פרטים הדרושים לביצוע" זה כמעט כמו הסמכה שלנו בחקיקה ראשית לקבוע תקנות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עורך-הדין פדהצור, זה לא נכנס. השאלה, אם צריך משהו אחר.
איל זנדברג:
נדמה לי שהחשש שיזהו חוק, שנזכרת החובה לחוקק אותו כבר בחוקה כמה שאינו חוק, הוא רחוק מכך שיזהו אותו כמשהו שהוא חוק מיוחד או חוק חוקתי. ההוראות שלפנינו אומרות שחוק זה מה שנחקק בידי הכנסת, החוקה זה משהו אחר שקבוע כאן. חוק, נראה בהמשך, נקבע ברוב כזה או ברוב אחר, לפי מה שייקבע, הוא מתקבל בפרוצדורה מסוימת, ואם הוא מתקבל על הכנסת בפרוצדורה של חוק, הלוא הוא חוק גם אם תוכנו הוא חוקתי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש גם מסורת טיפול בחוקים. מנין נולד המדרג? לא רק מזה שאנחנו ממציאים את הגלגל כאן, אלא יש מסורת עבודה במדינות העולם.
יצחק לוי:
בדרך כתיבת החוקה לפעמים יהיה לנו נוח לפתוח סעיף, ונגיד שהסעיף הזה ייפתח בחוק, אבל ברור לכולנו שהחוק הזה יכלול עקרונות חוקתיים, אפילו מבחינת הנוחות הקואליציונית או ההסכמתית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הדוגמה של חוק השבות היא טובה, כי כבר עברנו את זה.
יצחק לוי:
נשאיר את חוק השבות הכי כללי שבעולם, רבע משפט, חצי משפט, ואת השאר נשאיר לחוק, ומוסכם פה ששם נדון בדברים שהיו ראויים להיכנס לחוקה, אבל כדי להתקדם בחוקה, אמרנו שזה נשאיר שם. מישהו יבוא, למשל אני, ואגיד: רבותי, זה חלק מהחוקה. אתם מבינים שפה אנחנו מדברים על מהויות, על מיהו יהודי וכן הלאה, אז ודאי זה חלק מהחוקה. אז התחמקנו מהשאלה כי לא הגענו להסכמה ורצינו לקדם את החוקה, ולכן סיימנו בדבר עמום וכללי. לכן פה צריך הבהרה בעניין.
אברהם מיכאלי:
החוקה תגבר, וזאת הבעיה.
יצחק לוי:
זה אחד הדברים שדנו בחוק השבות, מה יקרה אם אנחנו נקבל סעיף עמום, עד כמה נושא חוק השבות בחוקה. ואחר כך כל סעיף שנחוקק, נגיד שהוא סותר את החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נאמן, כשהיה כאן אורח בדיונים, הוא אמר: תגידו שהחוק הזה ברמה חוקתית.
איל זנדברג:
הצעת נאמן בעצם אמרה שלחוק המיוחד הזה, יידרש רוב מיוחד כדי לתקן, לשנות, לחוקק. אם הכנסת תחליט בעתיד, בעולם שבו תהיה חוקה, לכלול תוכן חוקתי בחוק רגיל, לטעון שהשינוי או התיקון של החוק יחייב פרוצדורה מיוחדת, זאת תהיה טענה קשה.
יצחק לוי:
אתה צודק, אבל אם החוקה מראש קובעת שבסעיף זה יבוא חוק, שאנחנו יודעים שהוא יהיה חוק חוקתי, זה לא שהכנסת תקבע. אחרי שיש חוקה, והכנסת מתעוררת בוקר אחד ורוצה לקבוע חוק שיש לו סעיפים חוקתיים, ברור שאין לזה נגיעה. אני מדבר על כך שהחוקה קובעת מראש שבנושא הזה יבוא חוק.
איל זנדברג:
יבוא חוק, אבל לא חוק חוקתי.
יצחק לוי:
זה שאתה כותב שיבוא חוק, אתה אומר שלא הגענו להסכמה, אנחנו כרגע רוצים להתקדם עם החוקה, ובנושא הזה עוד נדבר.
איל זנדברג:
אני מבין אחרת את ההוראה הזאת. זו הוראה שאומרת שיש כאן פרטים חשובים, אני מכוון את המחוקק שלא ישכח ולא יתרשל, וזה לא העניין שאפשר או לא להסדיר כמו רישיון למוניות. הדרגה העליונה, שהיא החוקה, מורה למחוקק לקבוע הוראות בעניין. וההוראות של המחוקק הן בדרך של חוק.
יצחק לוי:
אתה מדבר על לשון פורמלית, אני מנסה למשוך את הדיון לעניין המהותי. אתה יכול לכתוב כאן שהצעת חוק תוגש לכנסת על ידי חבר הכנסת והפרטים יובאו בחוק. בסדר גמור, אין לי בעיה עם זה. איך מגישים? מה מגישים? לא צריך שיהיה כתוב בחוקה. אבל כשאני מדבר על חוק שבות או חוק מועדי ישראל או חוק ברית הזוגיות, יכול להיות שבסוף הדרך, בשנה הזאת או באה, תהיה הסכמה להשאיר כמה סעיפים עמומים, נתקדם בחוקה, וזה יבוא אחר כך בחוק. החוקים האלה ברור שהם חוקים חוקתיים, שלו היינו מגיעים להסכמות, היינו מכניסים אותם לחוקה. מראש המכונן אומר שהוא משאיר כמה נושאים שהוא לא גמר, אבל יש לו רצון להתקדם בחוקה. אם היינו רוצים, היינו מעכבים את החוקה עד שנגמור את הנושאים האלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב לוי, ביום שיבשילו, בעוד שבע שנים, אז תשב, תתקן אותם ותעביר אותם תהליך חוקתי חקיקתי.
דן יקיר:
עד אז הם יהיו חוקים רגילים.
יצחק לוי:
אני לא יכול, מכיוון שבינתיים יהיו פסיקות על סמך הסעיפים העמומים, שיגבילו אותי בחקיקה. בינתיים יהיו תיקים, יהיו בג"צים.
איל זנדברג:
מה המשמעות המעשית?
יצחק לוי:
המשמעות המעשית היא אחת, שנצטרך בסעיפים הקונטרוברסליים להכניס סעיפים פרטניים בחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
או לא.
איל זנדברג:
אדוני חושש מכך שחוק שבות, נניח שיחוקק בנפרד מהחוקה, הוא ייפסל לאור החוקה?
יצחק לוי:
לאור פסיקות. עד שהגעתי לחוק החוקתי או הלא חוקתי, בינתיים יצטברו פסיקות, ואז כל דבר שאני הולך לחוקק הוא כבר נגד החוקה, כי כבר היו פסיקות והיו פרשנויות--
איל זנדברג:
אתה רוצה חסינות מביקורת שיפוטית.
יצחק לוי:
--אם לא מעגנים, בסעיפים מסוימים, שאפשר יהיה לתת לחוקים האלה מעמד מוגן מפני החוקה, שאפשר יהיה לחוקק אותם באופן חופשי- - -
גלעד קריב:
ברוב רגיל?
יצחק לוי:
לא ברוב רגיל, גם החוקה לא תהיה ברוב רגיל. לא אמרתי ברוב רגיל, אלא לא כבול למגבלות שחוקה תטיל עלי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה הרעיון של המכון לדמוקרטיה שאומר: תחסן, את "חוק המדרכות" תחסן, בית המשפט לא יכול לגעת בו, כי זה דבר שחשוב לנו. אתה יכול להגיד שאתה לא רוצה או כן רוצה.
יצחק לוי:
אמרתי שבחוקה צריך להיות סעיף שמחסן חוקים, שנותן להם מעמד אחר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה לא צריך להגדיר בפרוצדורה החקיקתית, קודם תראה האם יש דבר כזה, ואחרי זה תחזור ותגיד- - -
יצחק לוי:
אני לא חושב שאני אוכל לחסן אם לא תהיה הוראה בחוקה שאני יכול לחסן.
איל זנדברג:
הכוונה היא שבסוף גיבוש החוקה, הוועדה תזהה את הנושאים השנויים במחלוקת.
יצחק לוי:
לא אמרתי שזה צריך להיות פה, אמרתי שזה צריך להיות נושא לדיון.
איל זנדברג:
כך או כך, לחסן חוק מראש, שאתה לא יודע מה תוכנו ומה כלול בו?
יצחק לוי:
אלה שאלות קשות, אבל מבחינת העניין, בנושאי לבה, לא תהיה ברירה אלא להתמודד. ייתכן שהבירורים יצטרכו להיעשות טרום חקיקת החוקה ולא אחרי. זו השאלה. השאלה, מתי אנחנו מבררים את נושא הלבה של החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בשבוע הבא. כשאתה עוסק בחוק שוויון, תגיע לנושא לבתי ותראה איך אתה מתמודד איתו.
התחלת בכיוון אחד, ואתה בקוטב אחר. התחלת בכיוון שאמר שצריך לומר שהחוקים שנחקקים כהשלמה לחוקה הם לא יותר מאשר חוקים. הצד השני של המטבע אומר שהחוקים שנחקקים מתוקף החוקה הם כמעט חוקתיים או חוקתיים ממש. אני חושב שזה לא נכון, לא לגבי זה ולא לגבי זה, אלא שיש לנו כל מיני מקומות, כמו שאמרת "הצעת חוק תוגש לכנסת על ידי חבר הכנסת, ועדה של הכנסת או הממשלה, כפי שייקבע בחוק או בתקנון הכנסת, וניתן לקבוע בהם הגבלות על הגשה של הצעות חוק". לזה לא התכוונת.
יצחק לוי:
נכון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
היית קובע הוראה כללית ברוחך ואומר שכל הנחיית החוקה שמורה על עשיית חוק או נותנת לחוק אחרי זה מעמד חוקתי, זה לא נכנס.
יצחק לוי:
לכן יכול להיות שכאן הייתי מוחק את המילים "כפי שייקבע בחוק או בתקנון הכנסת", כי זה טריוויאלי שעל הצעות חוק ייקבע חוק או תקנון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה תרצה ב"חוק המדרכות" להגיד שזה חוק שאין כדוגמתו, תהיה אי שפיטות עליו.
יצחק לוי:
אני עדיין מדבר על החקיקה, עדיין לא מדבר על השפיטות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כשתגיע אל החוק הזה, נדבר. יהיו לך כמה כאלה? שלושה, חמישה, עשרה.
דוד רותם:
השאלה, אם זה לא יהיה אז כהוראת חוק שמנוגדת לחוקה, ובית המשפט יפסול את ההוראה הזאת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מזה הוא חושש. הוא אומר שאם נחוקק היום את חוק השבות בצורה שאני רוצה, לפרטיו, הייתי יכול אולי להתמודד עם הבעיה הזאת דרך שמירת דינים, או אולי להביא אותו בסעיפי החוקה, אבל כיוון שאני לא יכול להגיע להסכמה, אני רוצה להקנות לו מעמד מיוחד, מעמד מיוחד על ידי כך שהוא כאילו חוקה.
אברהם מיכאלי:
לא קיבלתי עדיין תשובה לחשש שלי שאם נכתוב שזה ייקבע בחוק, והחוק הזה יהיה בעוד שבע שנים, ובינתיים הסעיף החוקתי כבר קיים - האם זה לא יגרום צרות בינתיים?
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה יגרום צרות.
אברהם מיכאלי:
אם כך, צריך לחוקק את החוקים האלה במקביל עם החוקה שאנחנו מעבירים.
יצחק לוי:
צריך שהחוקים האלה לא יסתרו את החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נכון, צריך להשתדל שהם לא יסתרו את מהות החוקה.
דן יקיר:
אתה מדבר על מצב שעוד אין חוק.
יצחק לוי:
בית המשפט קובע את החוק.
אברהם מיכאלי:
בית המשפט מפרש איך שנראה לו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת מיכאלי, ברוב המקרים שכתבנו שייקבע בחוק, כבר יש חוק. השאלה, אם הוא טוב או לא טוב, אבל ברוב המקרים הללו הוא קיים.
חברים, אנחנו מתקדמים. סעיף 3.
איל זנדברג:
יש עוד הערה לסעיף 2. הרעיון של עליונות החוקה ועדיפות חוק. מה שאני אומר עכשיו, שמופיע בחוקות מסוימות, הוא רעיון-על. הוא לא רק עניין משפטי, לכאורה גם יותר פרוצדורלי של מדרג בין נורמות, אלא הוא מין תפיסה כוללת. יש לו גם ערך הצהרתי-חינוכי, שהחוקה עומדת מעל לכל רשויות השלטון, מעל לכל הפעילות המשפטית בתוך המדינה. עולה השאלה, שמופיעה כאן כשאלה לדיון, האם ראוי לכלול הוראה ברוח זו גם בפרק עקרונות היסוד, אולי במבוא, שהמעמד המשפטי הוא שונה, שהחוקה מחייבת את רשויות השלטון וגם את החוקים. זאת אומרת, משהו כללי יותר, שהוא לא רק לגבי סמכות החקיקה, כי כאן הכותרת "החקיקה".
היו"ר מנחם בן-ששון:
ודאי לא בניסוח השלילי. קודם כול, לא חוק לא יסתור הוראה שבחקיקה. העליונות מובעת כאן בצורה השלילית.
דוד רותם:
השאלה, אם צריך לכלול הצהרה כזאת, גם לא בפרק המבוא? חוקה מעצם טיבה, ואין ספק שהפרשנות של בית המשפט היתה כך גם עד היום, שחוקה היא מעבר לחוק. דברים ברורים לא צריך לכתוב בחוקה רק כדי לנפח את סעיפיה.
דן יקיר:
ראינו שצריכים לכתוב גם דברים ברורים.
יצחק לוי:
לא הייתי מצהיר הצרה כזאת, כי בסופו של דבר, גם חוקה נתונה לשינויים, את זה למדתי משמגר. כל פעם שאני אומר לשמגר שיכול להיות שהאוכלוסייה תשנה, הוא אומר: תשנה את החוקה. חוקה נתונה לשינויים. ההצהרה החינוכית היא בעייתית קצת, כי אם אחרי זמן מסוים נעשה שינויים בחוקה- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב לוי, נחכה לפרק המבוא ונראה מה יש בו, לפי זה נחליט. סעיף 3.
איל זנדברג:
לסעיף הזה יש מספר נוסחאות, שההבדלים ביניהן לא כל כך גדולים, כלומר, הטקסטים חוזרים על עצמם.
הצעת חוק
"3 (א) הצעת חוק תוגש לכנסת על ידי חבר הכנסת, ועדה של הכנסת או הממשלה, כפי שייקבע בחוק או בתקנון הכנסת, וניתן לקבוע בהם הגבלות על הגשה של הצעות חוק."
יצחק לוי:
יש פה שינוי מהקיים? כל ועדת כנסת יכולה להגיש הצעה היום?
איל זנדברג:
בדיוק אני מגיע עכשיו למרכיבים שבהם צריך להחליט.
דוד רותם:
הסיפה היא שינוי של המצב הקיים.
איל זנדברג:
ברשותכם, אני אגיע למרכיבים, ובכל מרכיב צריך להחליט, והגרסאות השונות מנסחות מודולרית רעיונות שונים שאפשר לבחור בהם.
יש כאן שלושה מרכיבים. ראשית, מי יגיש את הצעת החוק. בתוך כך המרכיב של ועדה של הכנסת הוא המרכיב הבעייתי יותר, והמרכיב האחר הוא ההגבלות האפשרויות על הגשה של הצעת חוק. כיום, כידוע לכולנו, מי שיכול להגיש הצעת חוק זו הממשלה. בראייה ההיסטורית ובראייה המשווה, עיקר ההצעות בדרך כלל מוגשות על ידי הממשלה. בישראל, בעשור האחרון, או קצת יותר, מספרית הרבה יותר הצעות חוק מוגשות על ידי חברי הכנסת. בוודאי אלה שני מסלולים מקבילים שמתקיימים בכנסת. וקיים מסלול חריג, שגיליתי שהוא לא מוכר להרבה מאוד אנשים שבמעטפת של הכנסת, שלא יודעים שגם ועדה של הכנסת יכולה ליזום הצעות חוק, כפי שמוסבר כאן בהערות בצד.
אברהם מיכאלי:
ועדה זה לא ישות משפטית?
איל זנדברג:
ועדה של הכנסת, לפי תקנון הכנסת, יכולה ליזום- - -
אברהם מיכאלי:
מי חותם על ההצעה? הוועדה חותמת או חבר כנסת חותם?
איל זנדברג:
החלטת הוועדה היא החלטה לפרסם את ההצעה בחוברת הכחולה.
אברהם מיכאלי:
מי שמציע את החוק זה חבר כנסת של אותה ועדה.
איל זנדברג:
היוזמה היא יוזמה פנימית בתוך הוועדה, היא עולה כהצעה על סדר-היום כפי שנושאים לסדר-היום עולים על שולחן הוועדה. בדרך כלל מטעם היושב-ראש. גם חברי ועדה יכולים ליזום. הוועדה מקיימת ישיבות, וכגוף קולגיאלי מגבשת החלטה בהצבעה. ומרגע שהיא הצביעה ואישרה, הצעת החוק הזאת נכנסת למסלול, כמו הצעה ממשלתית, במובן הזה שהיא מתפרסמת ישירות ברשומות הצעות חוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למשל, השינויים בשיטת ממשל או שינויים בחוק המפלגות. זה נקרא "יוזמת ועדה", ואתה מעלה את זה בחוברת הכחולה לקריאה הראשונה.
איל זנדברג:
או הרפורמות שעכשיו מציעה יושבת-ראש הכנסת ומקדמת אותן בוועדה הכנסת, הן יהיו בגדר יוזמת ועדה. הרציונל של זה בכך, שכמו שלממשלה מייחסים עבודה רצינית ומעמיקה, כי יש לה הכוחות לברר נושא עד שהיא מגבשת הצעת חוק, כך גם ועדה עושה עבודה שהיא מעבר לרצון לכאורה פוליטי, שהוא, כמובן, לא פסול, אבל של חבר כנסת פלוני-אלמוני. מניחים על הוועדה חזקה של משאבים, תקינות, העמקה ושיתוף של ריבוי דעות יותר מאשר לחבר כנסת מסוים, ולכן אפשרו לוועדה, את הצעתה, לא להעביר בדיון המוקדם, הנקרא "קריאה טרומית", אלא ישירות לפרסם בהצעות חוק.
יצחק לוי:
היום ועדה יכולה ליזום כל חוק?
איל זנדברג:
לא בכל נושא. יש רשימה של נושאים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חשבתי שחוק השמיטה החדש נעשה מהוועדה שלנו, אמרו לי שזה לא.
דוד רותם:
פריסת חובות מפלגות, אמרת שזה יוזמת ועדה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
הביאה לנו דליה איציק הצעה שזו תהיה יוזמת הוועדה.
דוד רותם:
צריך קודם לקיים דיון אם הוועדה רוצה ליזום.
דן יקיר:
אם לא יהיה חבר ועדה שיעלה את זה על סדר-היום, זה לא יידון.
דוד רותם:
צריך שחבר ועדה יעלה על סדר-היום אם רוצים שזאת תהיה יוזמת ועדה.
יצחק לוי:
זה חלק מהדיון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ניקח דוגמה של שיטת שיוני הממשל. הוועדה לא קיימה דיון מקדים האם אנחנו רוצים ליזום את זה כיוזמת ועדה.
דוד רותם:
החלטנו שאנחנו רוצים.
איל זנדברג:
כפי שתראו בדברי ההסבר לסעיף 3, הערות הצד שכתובות בקטן כדי לדחוס הרבה, מובהר שם כי היום, מכוח החלטה של ועדת הכנסת, שפירשה את התקנון, מוסמכת ועדה של הכנסת ליזום הצעת חוק בעניינים אלה, ויש רשימה סגורה של עניינים: הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת ומבקר המדינה. אלה העניינים. פספסו ברשימה, צריך להוסיף גם חוקי-יסוד. אני קורא מהתקנון עצמו: חוקי-יסוד וחוקים שעניינם הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת או מבקר המדינה.
יצחק לוי:
כל ועדה יכולה להציע תיקון לחוק-יסוד?
היו"ר מנחם בן-ששון:
חוץ מאשר אם ועדת קישוט הסמיכה אותה חוק-יסוד ליד.
יצחק לוי:
ועדת הכנסת יכולה להסמיך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא שאמרתי, שוועדת הקישוט עושה את זה עכשיו בזמן האחרון.
איל זנדברג:
זה לא יוזמת הוועדה. ועדת הכנסת מעבירה הצעות לתיקון חוקי-יסוד, שהיה ראוי לפי התקנון שיהיו בוועדת החוקה, לוועדות אחרות שלפי דעתה מתאימות יותר לדון בזה.
דוד רותם:
זה בגלל העומס הרב בוועדת החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מישהו אמר שבגלל עמדותיו של יושב-ראש הוועדה, אבל הם לא התכוונו לזה.
עמירה דותן:
מזה נובע איזה ועדות?
איל זנדברג:
נובע מתוך הנושאים שאומנם יש רק ועדות מסוימות שכיום ניתנת בידן הסמכות ליזום, שזה הוועדה לענייני ביקורת המדינה, ועדת הכנסת וועדת החוקה. הסעיף הזה הוא סעיף לא פשוט. הרעיון שוועדה של הכנסת מתכנסת ומאפשרת ליזום ישירות לקריאה ראשונה, כך שמדלגים על הדיון המוקדם- - -
יצחק לוי:
ברוב רגיל של חברי הוועדה הנוכחים. תיאורטית, יושב-ראש הוועדה יכול להגיש כל שבוע בשם הוועדה 15 חוקים, אפשר לעשות הגבלה לגבי מספר החוקים, אבל הוא יכול לכנס את הוועדה ב-09:00 בבוקר ועד 09:05 להחליט להגיש ארבעה חוקים בשם הוועדה. אני לא מתכוון לאף אחד, אני מתכוון תיאורטית, אם לא נקבע שצריך להיות רוב חברי הוועדה או הסכמה של שני שלישים מחברי הוועדה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
השאלה הולכת לפי שלבים. קודם כול, ההנחה שלנו, אני מקווה מקובלת על כולנו, שוועדות, כשהן יוזמות, הן מעלות לקריאה הראשונה; דבר שני, המהלך היום, לפי הבנתי, לא מספק. הייתי מצפה שוועדת החינוך תוכל להציע חוקים בחינוך, הייתי מציע שוועדת הכלכלה תוכל ליזום הצעות בענייני כלכלה וכן הלאה. אני מתכוון לוועדות סטטוטוריות, לא לוועדה לעניין מיוחד. זה שווה בדיקה. אתה מוליך לנוהל, אבל את הנוהל אני לא אכתוב בחוקה.
יצחק לוי:
ברור, אבל צריך להבין שהנוהל קשור להסכמתי לעניין. כלומר, אין לי עניין לתת ליושבי-ראש הוועדות כלי נוסף מהיר לחקיקה שאין לחברי כנסת הרגילים. בסופו של דבר הדילוג לקריאה הראשונה, הוא אולי גם דילוג על ועדת השרים לענייני החקיקה.
דן יקיר:
למה כוח ליושב-ראש? זה כוח לוועדה כוועדה.
איל זנדברג:
זה כוח ליושב-ראש.
יצחק לוי:
החלטות ועדה בכנסת אלה החלטות שמתקבלות בישיבות ועדה. ישיבות ועדה זה יכול להיות גם איש אחד. אין כאן מגבלות. יש כאן נגיסה או הפליה בין חברי הכנסת לבין הוועדות. אני מסכים שלוועדה יהיה מעמד אם יחד עם זה נכין כבר את החוק או את התקנון. כלומר, אני לא יכול להשאיר את זה ולהגיד שזה יתוקן בעוד שבע שנים. אם החקיקה תעבור ממשקל חברי הכנסת למשקל יושב-ראש הוועדה, כלומר, אם מותר הכול ואם מותר בכל עניין, יושבי-ראש הוועדה- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
גם היום זה קיים. לשיטתך הייתי יכול לקחת את החוקה כמות שהיא- - -
יצחק לוי:
היום זה בנושאים מסוימים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב לוי, כל חוקת מדינת ישראל.
יצחק לוי:
זה בנושאים, כי זה חוקי-היסוד, אבל אתה לא יכול להגיש "חוק מדרכות", אתה לא יכול ב"חוק המדרכות" לדלג על הקריאה הטרומית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שקורה היום, שיכולתי מחר בבוקר לקחת את החוקה כמות שהיא, מ07:30 עד 07:35, להגיד: רבותי, יש ישיבה, מצביעים על חוקה, אני מצביע, מי שלא הגיע, לא הגיע, אני נורא מצטער, יש כמה אנשים, הייתי מסכם איתם. מצביעים על חוקה, מעלים לקריאה הראשונה במליאה, וגמרתי את הדיון. היתה פה מלחמת עולם, היו מתפוצצים.
דוד רותם:
חוקה זה לא צו בדבר העלאת קנסות, זה דבר עקרוני, לא הייתי נשאר בחוץ.
יצחק לוי:
בחוקה לא תעשה את זה, אבל באלף חוקים שאתה רוצה להעביר, שגם אני רוצה להעביר, תעביר לבד בלא ועדת השרים לענייני חקיקה ולא בקריאה הטרומית.
איל זנדברג:
סיעה יכולה להפוך למסלול, אני לא חושד באיש, להריץ הצעות חוק פרטיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אין לנו חובת קוורום, כאן צריך שתהיה חובת קוורום. מקובל. הרב לוי, אחרי שחוקקת את חובת הקוורום, אתה מוכן שוועדה תוכל לחוקק?
יצחק לוי:
כן, אבל זה צריך להיות צמוד לחוקה חוקתית, כלומר, שכבר נכין את ההצעה. אם לא, לא יהיה. אני מכיר את הבית, לא יהיה, יגידו שיחוקקו וידונו, והדבר הזה לא יהיה.
איל זנדברג:
אני לא מתאפק מלהעיר שזה עניין של ועדת הכנסת.
דוד רותם:
הסעיף הזה בהרחבה לא צריך להופיע בחוקה. מה שצריך להופיע בחוקה זה שהצעת חוק תוגש לכנסת בתנאים ובמגבלות שייקבעו בחוק. מעבר לזה, החוק יקבע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תעבור לעמוד 2, תראה שהיועץ המשפטי הצליח לכוון לדעתך. "הגשה של הצעת חוק תהיה כפי שייקבע בחוק או בתקנון הכנסת".
איל זנדברג:
זה בנוסף, זה לא במקום. בכל ההצעות זה בנוסף.
דוד רותם:
דבר אחד אני כן רוצה שיהיה בחוקה, שלא תוגש הצעת חוק הסותרת את מהותה של מדינת ישראל כמדינה, יהודית, ציונית ודמוקרטית, ולא תוגשנה הצעות גזעניות.
אברהם מיכאלי:
השאלה, אם פה או בפרק אחר.
דוד רותם:
אם אנחנו עוסקים בחקיקה, אני רוצה להדגיש בחקיקה את הדבר הזה, כמו שיש היום בתקנון הכנסת שהיושב-ראש והסגנים יכולים לפסול הצעות חוק גזעניות והצעות חוק שפוגעות במהותה, כיוון שאנחנו הולכים לחוקה, זה הבסיס. צריך להיות ברור שאין משחקים בדברים האלה, ולא יקרה באיזה קונסטלציה שיחטפו הצעת חוק שסותרת את הדברים האלה.
איל זנדברג:
ברשותכם, השאלות לדיון הן אומנם אלה. השאלה הראשונה היא, מי יכול להגיש הצעת חוק. אומר חבר הכנסת רותם שרמת הפירוט לא מתאימה לחוקה. עובדתית לא היתה הצעה שלא יכללו את זה, זה נתפס, גם לא בחוקות, בחוקות ישנות אולי פחות, ככללי משחק בסיסיים שבכל זאת אומרים שכיוון שייזום של הצעת חוק הוא דבר מאוד-מאוד משמעותי בחיים הציבוריים, ובעצם בקביעת הנורמות המשפטיות, יכול להיות טיעון, אני לא אומר שהוא מכריע, בכל זאת לקבוע מיהו המגיש, לאו דווקא כמה הוא יכול להגיש, לא מכסות ולא מועדים, אבל מי יוזם את הצעת החוק, כדי שלא יחשבו מחר, כמו שקיבלנו כאן הסתייגויות מגופים חיצוניים, שלא יחשוב מישהו מחוץ לכנסת או מחוץ לממשלה, שהוא יכול להגיש הצעת חוק. רשות מקומית יכולה להגיש הצעת חוק? ברור לכולנו שלא, זה ייקבע בחוק. אלה לכאורה כללי משחק. יש פה איזה טעם שיכול להצדיק בכל זאת קביעת זיהוי הגורמים בלי כל קשר להליך בחוקה. זו מחלוקת על הרמה הפרטנית, נדמה לי שיש טיעונים למה כן. זאת שאלה אחת.
השאלה השנייה היא לגבי הוועדות. כפי שעלה כאן, יש אכן מחלוקת, וזאת שאלה עמוקה, שאלה חשובה, האם ראוי שוועדות יוכלו ליזום. אם כן, באילו תנאים, באיזה היקף ובאיזה נושאים, ויש סכנות בכך שוועדות כנסת יוכלו ליזום בחופשיות, כי זה יאפשר, באיזה דרך של ניצול לרעה, לעקוף את המסלול של הדיון המוקדם, אולי אפשר לראות בזה גם תועלות, כאיזה כוח נגד הממשלה, ואפשר לייצר הצעות רציניות יותר עם קונצנזוס של חברי וועדה. כך או כך, השאלה כרגע היא, האם חברי הוועדה כאן רוצים שהחוקה תאפשר את זה או תגביל את זה. אם רוצים לאפשר, פשוט צריך להזכיר אותם, כי אם נאמר: חבר הכנסת או הממשלה, לכאורה הוועדה לא כתובה, ואז זה לא אפשרי. לשיטת חבר הכנסת רותם לא נמנה אף אחד, אז לא תהיה בעיה. אם מונים, צריך למנות גם את הוועדה. ברגע שמנינו את הוועדה, יש שתי דרכים: האחת, לסמוך על החוק והתקנון, כפי שמציע חבר הכנסת לוי, שההגבלות ייקבעו שם, וזה בעצם ההצעה הקצרה יותר בגרסה א', שאומרת שהוועדה יכולה, והנושאים לא קבועים, והחוק יקבע.
אברהם מיכאלי:
בגרסה א' יש גם את ועדת הכנסת.
איל זנדברג:
ועדה של הכנסת.
דוד רותם:
גם ועדה של הממשלה. כתוב: "ועדה של הכנסת או הממשלה".
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם זה לא מובן, יש נסחים לחוק.
איל זנדברג:
אם רוצים שוועדה של הכנסת תוכל ליזום הצעות חוק, אפשר לסמוך על חוק או על תקנון שיתלווה, ואז אפשר, לשיטת הרב לוי, לעשות את התיקון כבר עכשיו. אפשר לעשות אותו מאוחר יותר, אבל ברמה החוקתית זה יוסמך. ואפשר, כמו שמציעה גרסה ב', שהיא מאוד פרטנית, להגביל כבר בחוק את הנושאים, בגלל החשש שהנושא של ייזום הצעות חוק הוא כל כך רגיש, ורוצים מראש להגביל. המחיר הוא: אל"ף, פרטנות יתר בחוקה; בי"ת, אנחנו נוגעים בנושאים מסוימים שאולי מחר נרצה להרחיב בהם, ואז אי אפשר יהיה. מרוויחים את הוודאות שאין פה התפרצות רבה של חקיקה מצד הוועדות, כי אני מניח שאם הנושא יעלה לתיקון בתקנון, בלי הוראה בחוקה, יהיו הרבה חברי כנסת שירצו דווקא לאפשר את הכוח לוועדות, מתוך הסתכלות על היתרונות הטמונים בכך, יתרונות מוסדיים ויתרונות סיעתיים כאחד.
יצחק לוי:
ההצעה של חבר הכנסת רותם, שנסתפק ב-ב'2, ובזה נפתור את כל העניין.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שאנחנו מרוויחים במניעה, בהצעה א' הקיימת, שאתה גם מסביר שהממשלה היא לא גוף שיש לה זכות לחוקק, אלא היא צריכה לעבור דרך הכנסת כדי לחוקק.
יצחק לוי:
את זה אמרת בסעיף 1.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נכון, אבל אמרתי את זה בצורה ברורה מאוד בצורה שהשוויתי את כוחה לכוחה של הכנסת, בזה שאמרתי שהצעת חוק מוגשת כך וכך. אמרתי כך, וגם החרגתי, החרגתי את הרשויות המקומיות, החרגתי אם יהיו פעם רשויות אחרות.
דוד רותם:
לא צריך להחריג אותם בגלל סעיף 1.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כיוון שהחוקה מסבירה לאזרח, קרי, לילד בבית הספר איך בנוי השלטון בישראל, זה אחד המקומות שברור.
יצחק לוי:
יהיו פרקי חוקה שיעסקו בשלטון.
דוד רותם:
היו המון סעיפים שאמרנו שייקבע בחוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא אמרתי בשום מקום שזאת הצורה. ההגשה היא רק אלה ולא יותר. חבר הכנסת רותם, כשהצגת את ההצעה, הפניתי את תשומת הלב לאפשרות של סעיף 2. הוא רזה, הוא נוח, הוא לא מפרט. אין בעיה בפירוט של 1. מה אני מרוויח בכל זאת? אני כן חושב שוועדות צריכות לחוקק, ולא רק בנושאים שכתובים בהצעה החלופית למשל.
יצחק לוי:
בכל מקרה אפשר לעשות את זה גם היום לפי התקנון, לא צריך חוקה בשביל זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב לוי, אני לא רוצה את (א)(1), אלא אני מעוניין שיהיה מוגדר, ואיך זה נראה.
יצחק לוי:
אמרתי, שמה שאתה רוצה, אתה יכול לעשות היום בתקנון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מרוויח, אל"ף, התוויה, מיהם הגופים ומי לא, ובי"ת, אני מחדש איזה חידוש. את החידוש הזה אני רוצה להגדיר. אני מוכן גם לנסות מחר בבוקר עם דוד טל, שיעשה אותו. לא יהיה אסון אם נלך להצעתו של דוד רותם. השנייה, אני לא רוצה, אבל הראשונה – אני רוצה.
דוד רותם:
שוב אנחנו חוזרים לשאלה שדנו בה, כמה אנחנו רוצים חוקה שמנה. אנחנו הופכים אותה בעצם לספר ללימוד אזרחות, ואני לא רוצה את זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא מתווכח, בחוק השבות הרחקתי לכת עד לגישתך המצומצמת.
איל זנדברג:
אני יכול לציין שהצעות חוק-יסוד: החקיקה בעבר, לרבות ההצעה של ועדת נאמן, לרבות התזכיר הממשלתי ב-2006, שהוגש על ידי הממשלה, שהוא לא היה מחויב דווקא לנאמן, לרבות הצעת הגופים האחרים והוועדה בעבר, סברו שהאזכור הזה, שהוא בסופו של דבר משפט אחד, זה לא השמנה כזאת של החוקה. הוא בכל זאת נוגע לכלל משחק מאוד-מאוד בסיסי, מי יכול ליזום הצעת חוק, שהוא דבר בכל זאת משמעותי ושנוי במחלוקת פוליטית, והוא פתח למאבקי כוח בין הרשויות, הוא מבהיר מה היחס בין רשויות השלטון. אני מסכים שההבדל בין ועדה לחבר הכנסת זו אולי פרטנות של פנים הכנסת, אבל הרעיון שהממשלה יכולה ליזום הצעת חוק ויש לה סמכות חוקתית כזאת, והכנסת לא יכולה לבלום את הממשלה מלהגיש הצעת חוק, אלה דברים שכן יורדים לשורשו של עניין.
יצחק לוי:
אפשר לכתוב: הכנסת או הממשלה.
דוד רותם:
הכנסת תוכל לקבוע מחר בחוק שהממשלה רשאית להגיש הצעת חוק אחת לשנה, והיא גמרה את הסיפור. אם אתה רוצה למנוע את ההגבלה, לא מנעת. כמו שקובעים שחבר כנסת יכולים להגיש X, וסיעה יכולה להגיש Y, יכולים לעשות את זה גם על הממשלה.
דן יקיר:
החוק ייפסל כחוק לא מידתי.
דוד רותם:
למה, כשמגבילים אותי זה מידתי, וכשמגבילים את הממשלה זה לא מידתי?
יצחק לוי:
הממשלה היא המבצעת, היא צריכה את זה.
דוד רותם:
אני נבחרתי כדי לחוקק חוקים, הם – כדי לבצע.
איל זנדברג:
השאלה, אם הטעם היחיד שאתה מוצא הוא אי הרצון להכביר מילים בחוקה, או שיש איזה טעם מהותי של פגם אחר?
דוד רותם:
בחוקה לא צריך לכתוב דברים שאחר כך עלולים להתפרש. ברגע שקבענו שהכנסת היא בית המחוקקים והיא הסמכות העליונה בנושא, ואחר כך אנחנו באים ואומרים שגם הממשלה יכולה להציע הצעות חוק, וגם חבר כנסת, מחר יפרשו, יגיד מישהו: למה הממשלה כן, ורשות מקומית לא? ונתחיל להסתבך.
עמירה דותן:
למה צריך בכלל?
היו"ר מנחם בן-ששון:
חבר הכנסת רותם, לפי הניסוח שלך מחר יבוא בית המשפט והוא יגיד שגם הוא רוצה להגיש, מחר יבואו אגד ערים ויגידו שגם הם צריכים.
דוד רותם:
אין לי שום בעיה. בית המשפט לא צריך להגיש הצעת חוק, הוא כותב אותה בפסק דין. הוא לא צריך הצבעה, הוא לא צריך רוב, הוא לא צריך ועדת שרים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זאת תשובה פולמוסית.
דוד רותם:
זו תשובה אמיתית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אגד ערים גוש דן, 60% מהאוכלוסייה יושב אצלם, הם רוצים להגיש, למה שלא יתנו להם להגיש?
יצחק לוי:
מכיוון שכתוב "כפי שייקבע בחוק או בתקנון".
היו"ר מנחם בן-ששון:
החוקה גוברת.
יצחק לוי:
החוקה אומרת "כפי שייקבע בחוק או בתקנון". היום התקנון קובע שזה, או ועדה בנושאים האלה, או חבר כנסת. אין חוק ואין תקנון שמאפשר לבית המשפט או לעיריות.
יצחק לוי:
אני חי עם שתי הגרסאות בשלום.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מעדיף את גרסה א'.
יצחק לוי:
גרסה א' עם תקנון צמוד. אם לא- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
גם אני אומר אותו דבר: גרסה א' עם תקנון צמוד, ואם לא, אני הולך לגרסה ב'.
אברהם מיכאלי:
אני לא רוצה ועדה של הכנסת.
יואל גולובנסקי:
המכון לאסטרטגיה ציונית כן הציע חוקה לפי מה שחבר הכנסת רותם הציע.
איל זנדברג:
הם דיברו על הקריאה השנייה והקריאה השלישית, אבל לא אמרו מיהו היוזם. בעצם זה לא כלול שם.
אברהם מיכאלי:
אני בוחר גרסה א' בלי ועדה של הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה מעדיף נוסח ב'.
אברהם מיכאלי:
נוסח ב' הוא מפולפל.
יצחק לוי:
אי אפשר לאסור לגמרי על ועדות של הכנסת.
אברהם מיכאלי:
אחר כך נגיע בחוק ובתקנות איך נסמיך את ועדת הכנסת.
יצחק לוי:
זה נוסח ב'.
אברהם מיכאלי:
ועדה של הכנסת, אנחנו יוצרים כאישיות משפטית חדשה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא תעמוד בזה בבית המשפט.
אברהם מיכאלי:
למה לא? חבר כנסת הוא גם ועדות של הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כשהוועדה מעלה למעלה, היא מעלה מכוח היותה ועדה, לא מכוח היותה חבר כנסת.
אברהם מיכאלי:
בלי שיהיו חוקים צמודים, אני לא מסכים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שלושתנו מסכימים על אותו דבר.
גלעד קריב:
הוועדה צוברת משימות רבות של השלמת החוקים שצריכים לבוא בצד החוקה, עד כדי כך שלא תוגש חוקה, כי ייקח כל כך הרבה זמן לחוקק את החוקים הנלווים, גם בענייני השבות, גם בעניין תקנון הכנסת.
אברהם מיכאלי:
אתה מציע שנגיש הכול יבש?
גלעד קריב:
אם הסוגיה פה היא סוגיית הוועדה, ויש הסכמה שחבר כנסת וממשלה בוודאי יכולים להגיש, אפשר לפצל את זה לשני סעיפים. נאמר שלחבר כנסת והממשלה, יש להם זכות חוקתית מוקנית להגיש הצעות. לגבי זכותה של ועדה להגיש הצעה, הדבר הזה יושאר להחלטתו של המחוקק, לא בצד החוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה יהיה הפתרון אם ועדת הכנסת לא תשלים את החקיקה.
איל זנדברג:
גם אם ועדת הכנסת תשלים את החקיקה. השאלה, אם יש כאן הסכמה, וזאת נקודה שלא הכרעתם בה עדיין. האם אתם רוצים שהחוקה תמנע מוועדה של הכנסת ליזום? לא. האם אתם רוצים להגביל ברמה החוקתית את המחוקק? לא. ואתם רוצים לאפשר שוועדה תוכל, ככל שזה ייקבע בחוק. השאלה האחרונה היא, האם המחוקק חייב לאפשר לוועדה, בתנאים שהוא יקבע, או שהוא אפילו לא חייב לאפשר.
אברהם מיכאלי:
הוא לא חייב לאפשר.
איל זנדברג:
חוק יכול שיקבע כי ועדה תיזום הצעת חוק, או חוק יקבע כי ועדה, בנושאים כפי שיקבע. יש הבדל בין החובה לאפשר את המסלול לבין כך שהכול גמיש.
אברהם מיכאלי:
האם, לפי המלצה של עורך-הדין קריב, לא צריך חוק גם בנושא של חבר כנסת וממשלה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
צריך חוק גם במקרה של חברי כנסת וגם במקרה של ממשלה, אלא שרמת החוק היא שונה. כאן היא מסדירה את המהות, ואילו כאן היא מסדירה את הנהלים.
גלעד קריב:
יש זכות קנויה ויש זכות של פרשנות.
איל זנדברג:
נסתכל על גרסה א', שתשקף את העמדה הזאת עכשיו. ברשותכם אני מציע בסעיף 3(א): "הצעת חוק תוגש לכנסת על ידי חבר הכנסת או הממשלה, כפי שייקבע בחוק או בתקנון הכנסת." אני מתעלם כרגע מהסיפה, זו סוגיה אחרת. ויש סעיף לידו, נוסח ב' שיאמר: ניתן לקבוע בחוק או בתקנון הכנסת כי הצעת החוק תוגש גם על ידי ועדה של הכנסת בתנאים שייקבעו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ממש לא אסתטי לטעמי.
איל זנדברג:
זו המהות שכרגע גיבשתם.
דוד רותם:
לא רק שזה לא אסתטי, הסעיף השני ייפסל בגלל הסעיף הראשון.
איל זנדברג:
מבחינה משפטית לא תהיה עם זה בעיה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
רבותי, החשש שהעלה עורך-הדין קריב הוא חשש, בינתיים ניגש לוועדת הכנסת לבקש שהם יחוקקו. יכול להיות שהם יעשו את זה, ואז לא תהיה לך בעיה לשים את כולם באותה רמה.
יצחק לוי:
אם לא, נלך עם חבר הכנסת דוד רותם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה נראה לי.
איל זנדברג:
יש שתי חלופות, הצעה אחת של חבר הכנסת רותם, שאומרת שמה שהופיע בסעיף 3(א) לא ייאמר, אלא ייאמר רק: הגשה של הצעת חוק תהיה כפי שייקבע וכן הלאה. החלופה האחרת היא כנוסח סעיף 3(א), כמות שהוא, לא גרסה ב'. אז החוק והתקנון יוכלו להגביל את הוועדה בנושאים השונים. אלה שתי החלופות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה שוועדת הכנסת ייזמו תקנון או חוק של הגשת חוקים על ידי ועדות הכנסת, ושיהיו נדיבים יותר ממה שהם היום.
איל זנדברג:
זו כבר שאלה שלא קשורה לחוקה, הם יכולים להיות נדיבים יותר או פחות, כפי שיחליטו, זה לא ירגיע את חבר הכנסת לוי.
יצחק לוי:
למה שאת הדבר הזה לא נקדים, ונעשה אותו כבר בוועדת הכנסת?
דוד רותם:
אתה רוצה שתהיה להם סמכות או לא?
יצחק לוי:
נכון שתהיה סמכות בתנאים מסוימים, נניח שני שלישים של חברי הוועדה.
דוד רותם:
יקבעו את זה מחר בתקנון הכנסת. שבוע אחרי שתאשר את החוקה, יבטלו את הסעיף. מה אתה רוצה? גמרנו את הסיפור.
יצחק לוי:
אין לדבר סוף.
דוד רותם:
אם אתה מתנה את זה, אתה צריך לחשוש מזה.
יצחק לוי:
אני חושש.
דוד רותם:
אני לא. מצדי, שיושב-ראש הוועדה יגיע ב-07:30 בבוקר, ובמקום לדון בחוקים שהוועדה צריכה לדון בהם, שידון בחוקים שהוא ייזום.
יצחק לוי:
למה שיהיה פטור מוועדת השרים לענייני חקיקה ומקריאה טרומית?
דוד רותם:
מה זה מפריע לך?
יצחק לוי:
זה מפריע לי מאוד, מכיוון שעל-פי רוב, חברי הכנסת שאינם חברי ועדה, יהיו מופלים לרעה בעניין חקיקה.
דוד רותם:
יש אפליה לטובת יושבי-ראש ועדות בהרבה דברים, לך תראה איזה לשכות הם מקבלים.
יצחק לוי:
אתה צודק. למה צריך לתת להם עוד יתרון אחד?
איל זנדברג:
הסוגיה הזאת הובהרה, ואפשר לגשת לסוגיה אחרת, שהיא בסיפה של סעיף 3(א). "וניתן לקבוע בהם הגבלות על הגשה של הצעות חוק".
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה אתה צריך את זה בכלל?
יצחק לוי:
אתה אומר שהכללים ייקבעו בחוק או בתקנון הכנסת, גמרנו, לא צריך.
איל זנדברג:
ברשותכם, הגבלות על הצעות חוק יכולות להיות משני סוגים: אפשר לקבוע הגבלות של מהותיות של תוכן והגבלות של כמות, הגבלות פרוצדורליות שבתוכן גם הגבלות כמותיות. הגבלות כמותיות זה נושא מאוד רגיש, נושא שיש לו היבטים מוסדיים. אם ההוראה בחוקה תתפרש בצורה רחבה, הצעת חוק תוגש לכנסת על ידי חבר הכנסת, כפי שייקבע בחוק. יהיו שיאמרו: החוק יכול להגביל מראש, ויהיו שיגידו: חבר הכנסת, זה זכות ההשתתפות, ייצוג הציבור. האפשרות הזאת, כפי שהיא קבועה בחוק, היא לא יכולה לרדת לשורש העניין, היא לא יכולה להגביל. מה פתאום רק עשר הצעות בשנה? מה פתאום רק מתקציב מסוים? כדי לחזק את המגמה שכנראה רוצים לאפשר פה בסעיף, שאפשר יהיה להגביל את חברי הכנסת, יש הסמכה מפורשת. ניתן לקבוע גם הגבלות של הגשה של הצעות חוק, שלא יהיה ספק, זה נוגע פה בשורש ההליך הייצוגי של ייזום הצעת חוק, של ייצוג בוחרים, זה נוגע לעוד זכויות שאפשר להתחבר אליהן, ולכן לא כדאי שיישאר ספק אם רוצים שכך יהיה, שאפשר להגביל את היוזמות האלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה החלק היחיד בסעיף הזה כחוק.
אברהם מיכאלי:
כולל על הממשלה?
איל זנדברג:
על הכול, ניתן לקבוע הגבלות.
לגבי סוג ההסמכות ורמת הפירוט שלהן בחוקה, זה גם מופיע בהערה בצד, שהיו דיונים בכנסת השש-עשרה, נשמעו דעות כאלה ואחרות, הן לא מחייבות, ובסופו של דבר, אותה קבוצת חברי כנסת בוועדה, בשלב ההוא, סברה שלא להטיל הגבלות על הצעות חוק בטקסט החוקתי על פי תוכנן. הטיעון היה, שכל הצעה ראויה לדיון, ואם היא לא תהיה טובה, היא תיפול.
דוד רותם:
אז ניסחו?
איל זנדברג:
אז ניסחו את הדבר הזה שמאפשר להטיל הגבלות, גם בתקנון ובחוק, ולכן הנוסח שלפניכם, והאמירה המפורשת הזאת מחזקת את זה. הוא גמיש יותר לטובת מי שירצה להטיל הגבלות, והתוכן של ההגבלות שלהן, המידה שלהן וההיקף שלהן יעמדו במבחנים של ביקורת שיפוטית, אבל לא מכוח הסעיף הזה.
דוד רותם:
תן לי עוד שנייה לענות. אין לי ספק שההוראות שקבועות היום בתקנון, אם החוקה הזאת תתקבל, ייפסלו ויגידו: רבותי, תעלו, ושידחו, כמו שאתה אומר. לא יאפשרו ליושב-ראש הכנסת ולסגנים לומר שזאת הצעת חוק גזענית, ולכן לא מעלים אותה.
איל זנדברג:
גם אם זה יופיע בחוק הליכי חקיקה יפסלו את החוק?
דוד רותם:
נכון, משום שיגידו שהחוקה קובעת שהצעת חוק תוגש לכנסת על ידי חבר הכנסת, ניתן לקבוע הגבלות על ההגשה של הצעות חוק. הכוונה היא, אדוני היקר, כמה תגיש, באיזה מועדים ואיך זה הולך. לא ייתנו להיכנס להתעסק במהות. לכן מכיוון שיש כמה דברים, שמהות אני מעדיף להדחיק ולא לדחות, אני רוצה שהאופי היהודי, הדמוקרטיה, הציונות והגזענות יהיו בחוקה. אני אדגיש את זה בכל סעיף שאני אוכל, כדי שהדברים האלה יהיו ברורים.
איל זנדברג:
יש שתי דרכים לדרך ביניים לפתרון משפטי: האחת, לכלול את הנושאים שעליהם אתה מדבר בטקסט החוקתי; האופציה השנייה, כדי למנוע את החשש המשפטי, לכתוב שניתן לקבוע היום הגבלות על-פי תוכנן. זאת אומרת, להזכיר את נושא התוכן כקריטריון.
דוד רותם:
מחר, בקונסטלציה מסוימת, יגידו שאסור לך להגיש הצעת חוק שאסור לעשן בפאבים, כי זה פוגע בזכויות האדם. אני לא רוצה את זה, אני רוצה להגביל בנושאים מהותיים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מתנגד לחזרה, בדיוק מהטעם שאתה אומר. הייתי מאפשר גם להצעות גזעניות לעלות, או הצעות אנטי יהודיות ואנטי דמוקרטיות לעלות, כדי שהכנסת תאמר את דברה בצורה ברורה בסוגיות הללו. אחת ההערות שהיו על הצעת חוק הקרן הקיימת לישראל, שאני לא חושב שהיא גזענית, אחת ההצעות היו שהיא כן גזענית, כי לכאורה היתה חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, לא דרך הצעת החוק, אלא הבג"ץ של עדאללה בענייני אדמות. היא אמרה שעולה ממנה לכאורה שהצעת החוק הזאת היא גזענית.
דוד רותם:
לכן היועצת המשפטית של הכנסת בדקה את הצעת החוק כפי שהיא הונחה, וקבעה שהיא לא גזענית.
דן יקיר:
היא לא קבעה שהיא לא גזענית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא רוצה את הפירוט, אני רוצה להסביר את הטענה במהות, וזאת לא טענה שבחטף, אלא היא תפיסת עולם שמנוגדת עקרונית לגישה שאתה מציע. אני רוצה להביא את הדוגמה, כי היא דוגמה שעברנו לא מזמן, לפני כמה חודשים. היא התפלפלה ואמרה שהיועץ המשפטי אמר שזה לא בסדר, והיא אמרה: תנו לכנסת להכריע. לטענתה, זה לא דבר מוכח, אבל תנו לכנסת להכריע, כי זה הגוף שצריך להכריע. הכנסת הכריעה ברוב קולות יפה, 64 חברי כנסת נגד 17 חברי כנסת, שלדעתה ההצעה הזאת ראויה, ומיעוט צעק שהיא גזענית. זה בסדר גמור, כמו שאמרו שהציונות היא גזענות. אני מעוניין שהכנסת תאמר את דברה, ואני לא רוצה שמישהו יפסול את הדברים בפתח, כמו שאני מניח שאם מישהו יבוא עם הצעה במדינה שלנו לשאת טלאי צהוב, יגידו שהדבר הזה הוא גזעני, והכנסת תאמר את דברה. אני לא רוצה שהיועצת המשפטית תאמר את זה לפי השקפותיה, אפילו נשיאות הכנסת אני לא רוצה שתאמר את הדברים, אני רוצה שנעמוד על המדוכה הזאת ככנסת. ולכן אני לא רוצה לכתוב את הדבר הזה כאן.
לעניין האחר, ולפי הבנתי הוא עוד יותר בעייתי, ככל שאני מבקש עוד פעם ועוד פעם, ואמרתי לך במחלוקת שלנו על ההצהרות, אני צריך להצהיר בוקר וערב, גם בחוק א', גם בחוק ב' וגם בחוק ג'. ככל שאתה מבקש להצהיר יותר, סימן שיש לך בעיה גדולה יותר. בחלק מהמקרים, כבר התגברתי עליהם, וזאת התשובה המהותית, שהיא מעבר לשאלה הפרוצדורלית שעליה, לפי דעתי, התשובה גוברת על שאלות אחרות.
דוד רותם:
אני לא מסכים איתך. עד פסק דין קעדאן לא היה לאף אחד ספק שאדמות הקרן הקיימת הן אדמות העם היהודי, ואין בעיה שמחכירים אותן רק ליהודים. אני לא יודע מה הקונסטלציה מחר. כשאני צריך ללכת על החוקה, שהיא לדורות, לא משנים חוקה כל יומיים, אני לא רוצה להיות במצב שמחר בבוקר, באיזה קונסטלציה פוליטית, או כי חברי הכנסת איחרו להצבעה, נחקק חוק כזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
פרוצדורלית, מה שיקרה הוא כך, שבכל מקום שתשים את התג הכחול הלבן, יהיה בו, ויגידו שזה שאמרת בפרק א' של החוקה שזוהי מדינה יהודית ודמוקרטית, זאת אומרת, שבכל הסעיפים שזה לא מצוי, כי דוד רותם לא היה, לא שם לב, לא מחויבים.
יצחק לוי:
זה יהיה כתוב בכותרת.
דוד רותם:
בכל מקום שזה חשוב לי, אני אזכיר לך.
נסים זאב:
בסעיף הראשון המרכזי, שהוא בעצם הפתיח, לא יכול להיות שסעיפים אחריו יהיו בסתירה.
דוד רותם:
אתה הולך לשבת בבית המשפט העליון? אם היית יושב שם, הייתי סומך עליך גם בלי זה.
נסים זאב:
אני סומך על בית המשפט העליון, כי הולכים לשנות את השופטים, ויהיו כולם מהאיחוד הלאומי ומהמפד"ל.
דוד רותם:
מה עם ש"ס?
נסים זאב:
יכול להיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן צלב קרס, לא צלב קרס, עסקנו בשאלה הזאת. שאלנו – שאלנו, התלבטנו – התלבטנו, החלטנו כפי שהחלטנו. אפשר לקבל את ההצעה הזאת, אפשר לא לקבל את ההצעה הזאת. מי אנחנו? התשובה שלי לחבר הכנסת רותם היא בעלת שני חלקים, אני רק מבקש לזכור את שני החלקים האלה.
גלעד קריב:
הדבר שאותי מטריד בדיוק הפוך מטרדתו של חבר הכנסת רותם. אני חושב שהניסוח הזה רחב מדי, וההנחה שבכל עת יעמוד לנו בית המשפט העליון כדי לומר שרשימה בלתי נגמרת של הגבלות היא בלתי חוקתית, ההנחה הזאת לא יכולה להיות הנחת היסוד. ברגע שמסמיכים את המחוקק להטיל הגבלות על הגשתן של הצעות חוק, שהן מעבר להגבלות פרוצדורליות, כמו מספר לחבר כנסת ומספר לסיעה, בקונסטלציה מסוימת הפרלמנט יכול גם לומר- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
ולכן, איך אתה מנסח את הסיפה?
גלעד קריב:
"הגבלות פרוצדורליות כמותיות". אחת משתיים, או שבאים ואומרים שההגבלות הן רק הגבלות של פרוצדורה- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה מסכים אתי, והולך עוד יותר רחוק.
דוד רותם:
לא, הוא מסכים איתך ומסביר לך למה צריך את הסעיף שלי.
גלעד קריב:
או שייאמר במפורש שמדובר על הגבלות פרוצדורליות, כמותיות, מינהלתיות, מטעמים מינהליים, או שאני כבר מעדיף ללכת לשיטתו של רותם ולתת רשימה מאוד-מאוד מצומצמת של הגבלות תוכניות שאפשריות למחוקק, זאת אופציה פחות טובה.
יצחק לוי:
צריך למחוק את הסיפה. בעצם האמירה "כפי שייקבע בחוק ובתקנון", אנחנו אומרים שהחוק והתקנון יסדירו את העניין. ההסדרה היא גם מגבלות, זה לא רק הסדרה ללא מגבלה. כלומר, כל אחד מבין שצריך לעשות הסדרות מינהליות, כי הכנסת לא תעמוד בחקיקת 5,000 חוקים בשבוע, אז צריך לקבוע מכסה, צריך לקבוע דרך, צריך לקבוע חלוקה. הדבר מובן מאליו, הרי בית המשפט יקבל את זה. נניח שיהיה חוק, או התקנון יגיד, שמגישים 20 הצעות פרטיות לסדר בשבוע, יבוא מישהו ויגיד: מגבילים אותי חוקתית, יגידו לו: זה סביר, וחי בהם. לא נשב פה גם במוצאי שבת לחוקק חוקים משום שהחוקה אמרה שאין מגבלה. עצם העובדה שאני כותב שייקבע בחוק או בתקנון, זה מספיק.
בעיקרון אני מסכים עם חבר הכנסת רותם בהכללת המושגים יהדות, ציונות ודמוקרטיה במבוא ובסעיפים אחרים הנוגעים לעניין. בזה נוכל להגן, מי שירצה להגן, מול בית המשפט או בדרך אחרת, על הגשת הצעת חוק. אז כמו שנאמר, יושב-ראש הכנסת יוריד את זה, או מי שירצה, יהיה לו במה להיתלות. אני לא אוהב רשימות סגורות ומצומצמות, כי אני לא יודע אם אני קולע לכל מה שאני רוצה לקלוע.
נסים זאב:
יש אשליה פה בוועדה שמדינה יהודית-דמוקרטית תיקבע על ידי החוקה, והחוקה תיקבע איזה סוג של מדינה תהיה לנו. אנחנו קובעים איזו מדינה תהיה לנו, הציבור שלנו. אם יביאו עוד מיליון גויים למשל, את האפריקאים האלה, זו לא תהיה מדינה יהודית. תכתוב מהיום ספר שלם על המדינה היהודית, והאפריקאים יבואו למדינת ישראל, לא תהיה מדינת יהודית. אם יבואו עוד שני מיליון פלסטינים, עכשיו, בעקבות הסכם אנאפוליס, לא תהיה מדינה יהודית. תכתוב בחוקה בכל סעיף, באזהרה חמורה, בכותרת ראשית: מדינה יהודית, דמוקרטית.
יצחק לוי:
מה המסקנה מהעניין שאמרת פה?
נסים זאב:
זה תסיק לבד. זה לא מבחינת ככל המרבה הרי זה משובח בכל פעם לחזור על הסעיף ולהדגיש.
לגופו של הסעיף, כשהסעיף אומר "וניתן לקבוע בהם הגבלות על הגשתה", המשמעות יכולה להיות בפרשנות כזאת או אחרת. איזה סוג של הגבלות? האם הגבלה בתוכן, הגבלה במספר או הגבלה בפעמים?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה רוצה למחוק את זה.
נסים זאב:
בדיוק. יש תקנון שמשלים את הסעיף ואומר כך וכך.
דוד רותם:
אני מסכים היום גם עם חבר הכנסת נסים זאב וגם עם הרב לוי.
עמירה דותן:
חשבתי שלא צריך את ההגבלה, אבל הדיון עושה שכל, שצריך את הנושא של ההגבלה. לפני שקיבלנו את ההסבר המלומד, חשבתי שזו תוספת, אפילו טכנית, מיותרת, שלא מתאימה למילים של חוקה. הדיון שהתפתח כאן מחייב לציין את העובדה שזאת מדינת ישראל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הסעיף הזה יהיה כתוב בשתי גרסאות, גרסה אחת עם, גרסה אחת בלי, ו"גרסת רותם" תיכנס כ"גרסת רותם".
הישיבה ננעלה בשעה 11:00